ATLAS 
DA POLÍTICA 
EXTERNA 
BRASILEIRA

Carlos R. S. Milani, Enara Echart Muñoz 
Rubens de S. Duarte, Magno Klein

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Este projeto foi implementado pelo Laboratorio de Análise Política Mundial (Labmundo)

com a participação da seguinte equipe:

Assistente-bolsista de pesquisa: 
Tássia Camila de Oliveira Carvalho

Cartógrafo:
Alian Medeiros Pessoa

Cartógrafa:
Isabela Ribeiro Nascimento Silva

Assistentes bolsistas de inicia çã o cient í fica:
Niury Novacek Gonçalves de Faria
Rafael Fidalgo Carneiro

Também contou com o apoio financeiro das seguintes instituições:

FAPERJ – Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro

CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico

FINEP – Financiadora de Estudos de Projetos

Atlas da política externa brasileira /Carlos R. S. Milani… [et. ai.] – la ed. – Ciudad Autónoma de Buenos Aires: CLACSO; Rio de Janeiro:: CLACSO; Rio de Janeiro: EDUerj, 2014.
E-Book.

ISBN 978-987-722-040-7

1. Política Exterior. 2. Brasil. I. Milani, Carlos R. S.
CDD 327.1

2

Secretário Executivo
Pablo Gentili

Diretora Académica

Fernanda Saforcada

Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales – Conselho Latino-americano de Ciencias Sociais

EEUU 1168| C1101 AAX Ciudad de Buenos Aires | Argentina

Tel [54 11] 4304 9145/9505 | Fax [54 11] 4305 0875| e-mail clacso@clacso.edu.ar | web www.clacso.org

CLACSO conta com o apoio da Agencia Sueca de Desenvolvimento Internacional (ASDI)
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Este livro está disponível em texto completo na Rede de Bibliotecas Virtuais do CLACSO.

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

Reitor

Ricardo Vieralves de Castro

Vice-reitor

Paulo Roberto Volpato Dias

EDITORA DA UNIVERSIDADE DO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO

ConselhoEditorial

Antonio Augusto Passos Videira

Erick Felinto de Oliveira

Flora Süssekindítalo Moriconi (presidente)

Ivo Barbieri

Lúcia Maria Bastos Pereira das Neves

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A cartografía do
Brasil no mundo

 Prefácio por Maria Regina Soares de Lima

Por suas dimensões continentais o Brasil tende a ser um país mais voltado para dentro. Em vista da grande extensão territorial, o país apresenta uma relevante diversidade entre suas regiões, o que torna o estudo das   diferenças   regionais   em variadas dimensões um atrativo objeto de estudo de um país que é um mundo em si mesmo. O Atlas da Política Externa Brasileira retira o Brasil de si e o projeta no mundo em um duplo sentido. Em primeiro lugar, pela escolha da cartografia temática como a linguagem para representar graficamente as dimensões quantitativas e qualitativas de uma miríade impressionante de dados, tendo como parâmetro   representações   imagéticas dos mesmos indicadores em diversos outros territórios nacionais. Pela centralidade conferida ao espaço territorial, a cartografia temática praticamente obriga ao uso da perspectiva comparada. Ademais, a escolha de uma   projeção   cartográfica   específica, colocando o país no centro do globo, nos recorda que todas as projeções   cartográficas   são   arbitrárias e refletem as preferências subjetivas de cada pesquisador. Em perspectiva com outras realidades nacionais, o Atlas situa o Brasil no centro do planeta, mas relativiza nossas alegadas especificidades nacionais, equívoco de se tomar o caso brasileiro como único.

O seu pioneirismo, além da narrativa plástica da linguagem dos mapas, também está refletido naquilo que seus idealizadores decidiram mostrar e comparar. Não se trata de um Atlas convencional de política externa. Os seus cinco capítulos temáticos dão conta de eventos, processos, dimensões quantitativas e qualitativas que muitas vezes, como no capítulo sobre a formação nacional, podem abarcar uma centena de anos, mas cuja concisão é obtida pelo uso imaginativo de linhas de tempo que atravessam os séculos e situam os eventos   brasileiros   em   perspectiva temporal e espacial. Ao mesmo tempo, processos muitas vezes tratados na atualidade como constantes são colocados em perspectiva história. E o caso, por exemplo, das relações comerciais com os EUA que desde o início da década de 50 têm diminuído sistematicamente, acompanhando a diversificação do comércio exterior brasileiro. A implicação é que a velha oposição entre dois modelos de política externa, alinhamento versus diversificação, deixou de fazer sentido.

O Brasil é uma potência emergente?     Com riqueza e variedade de imagens desfilam nossos ativos materiais e ideativos. São diversos estes recursos, mas cada um deles representa um desafio particular não apenas para a cooperação internacional, mas para a sociedade, a política e a economia do país. Não se trata apenas de somar nossas capacidades nacionais e compará-las com outros emergentes.   Temos   alguns   ativos que, explorados adequadamente, podem nos colocar na linha de frente das discussões globais sobre questões como alimentos, água, megadiversidade, mas também riscos inerentes à exploração predatória dos recursos aqui e em outros países, bem como o desafio de consolidar uma agenda doméstica e de cooperação internacional comprometida com a diminuição das desigualdades, garantia dos direitos humanos e participação democrática.

A pluralidade, diversidade e heterogeneidade dos atores e agendas que participam direta ou indiretamente das questões externas constitui talvez o retrato mais impressionante da nova cara do Brasil no mundo. Acompanhando a universalização da política externa, cuja evidência é o aumento expressivo das representações diplomáticas em anos recentes, a sociedade brasileira também se internacionalizou, seja pela expansão dos investimentos no exterior; da presença internacional das organizações e movimentos sociais e dos atores religiosos (com o Brasil figurando como o segundo maior emissor de missionários no mundo); do número crescente de brasileiros vivendo no exterior; da nova diplomacia subnacional, e das mais diversas políticas públicas exportadas para os países do Sul, em particular América Latina e Africa. No contexto de consolidação da democracia brasileira, o desafio para a política externa é ampliar o diálogo com a sociedade civil, desenvolver uma robusta diplomacia pública, coordenar a negociação internacional das inúmeras políticas públicas que hoje frequentam as agendas da cooperação internacional brasileira. Na democracia e no contexto da crescente demanda da sociedade civil por consulta e participação, a política externa sai do insulamento e passa a fazer parte do rol das políticas públicas.

O retrato do Brasil no mundo que emerge desta publicação é a de um país diverso e complexo, uma democracia de massa, com uma política externa diversificada e com todas as credenciais para ser um modelo para os países do Sul nas águas caudalosas de uma economia globalizada e desigual; um ordenamento geopolítico estratificado mas como alguns espaços multilaterais; e, particularmente, uma enorme   heterogeneidade   cultural e de valores cujo manejo exige atores internacionais que façam da tolerância, equidade e respeito à diversidade e à pluralidade o núcleo duro de sua inserção internacional.

Parabéns à equipe do Labmundo do IESP-UERJ, coordenada por meu colega Carlos Milani, composta por Enara Echart, Rubens Duarte e Magno Klein, por nos brindar com este esplêndido Atlas tão necessário nos turbulentos dias de hoje.

Maria Regina Soares de Lima é Pesquisadora Sénior do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP-UERJ) e Coordenadora do Observatório Político Sul-Americano (OPSA)

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Trajetória de uma
parceria

Apresentação por Marie-Françoise Durand
e Benoít Martin

É um grande poder prazer ver o resultado, tão rápido e obtido com tamanho profissionalismo, deste ambicioso projeto de Atlas da Política Externa Brasileira, iniciado a partir de uma cooperação frutífera e estimulante entre o Ateliê de Cartografia de Sciences Po e o Labmundo-Rio, grupo de pesquisa do IESP-UERJ.

História de uma cooperação

Este projeto de cooperação foi desenvolvido e aprofundado ao longo de vários anos, incluindo desde intercâmbios académicos clássicos, de professores e pesquisadores, ao trabalho em rede. O Ano da França no Brasil, em 2009, foi uma etapa importante nesse processo, uma vez que propiciou apoios institucionais e financeiros a várias publicações (principalmente a tradução do “Adas da Mundialização” e a organização do livro “Relações internacionais: perspectivas francesas”, por Carlos Milani), que tiveram ampla difusão no Brasil. No contexto dessa manifestação cultural e científica que representou o Ano de 2009, nossa exposição “Os espaços tempos do Brasil”, composta de 27 painéis, constituiu o primeiro trabalho realizado em parceria em torno de mapas, gráficos, fotos e comentários curtos. Em síntese, os painéis apresentaram “imagens científicas” que mereciam a visita.

A publicação do Adas da Política Externa Brasileira, inicialmente em dois idiomas (português e espanhol), em versão impressa e disponibilizado gratuitamente na Internet graças à parceria entre a Editoria da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (EDUerj) e o Conselho Latino-Americano de Ciências Sociais (CLACSO), marca nova mudança de escala e de natureza na compreensão das dinâmicas de inserção internacional do Brasil. Trata-se,   com   efeito,   de um trabalho denso e fluido que alia intercâmbios científicos, formação e implementação, reunindo parceiros de distintas disciplinas (ciência política e relações internacionais, geografia, história, sociologia) e tradições profissionais (pesquisadores, professores, doutorandos, cartógrafos) de dois países, Brasil e França. Assim, a equipe do Labmundo-Rio contou com uma diversidade de perfis individuais e, ao mesmo tempo, logrou produzir uma obra de considerável coerência, apesar dos desafios organizacionais que um projeto dessa natureza envolvia.

Abordagem científica

Este trabalho retoma, aprofunda e aplica a um novo objeto (a política externa brasileira) conceitos, noções e métodos já compartilhados pelas equipes dos dois lados do Adântico em torno dos processos contemporâneos da mundialização. Entre eles salientamos a postura metodológica indispensável para a compreensão das dinâmicas internacionais e “intersocietais”, qual seja: considerar sistematicamente as mudanças de escala no espaço e no tempo. Uma primeira mudança de escala consiste em identificar e analisar as dimensões concomitantemente territoriais e reticulares do espaço das sociedades nas escalas local, nacional, regional e mundial (e também no sentido inverso). Nesse sentido o Adas da Política Externa Brasileira é, ao mesmo tempo, uma obra sobre a inserção do Brasil no mundo, sua política externa no sentido abrangente e as dimensões transnacionais dos atores não estatais. Na qualidade de generalistas das relações internacionais e do tratamento gráfico da informação, especializados no estudo sobre os processos de mundialização e suas recomposições espaciais, apreciamos o fato de que as questões tratadas neste Adas vão muito além do que o seu título anuncia (pelo menos no modo como a política externa tende a ser compreendida no contexto francês).

O segundo exercício de mudanças nas escalas diz respeito às temporalidades. Não se trata de uma concepção clássica da história (originária, descritiva e teleológica), mas de pesquisas que mobilizam elementos históricos dos poderes, dos territórios, das trocas e das sociedades que permitem compreender o tempo presente. Esta “rehistoricização” possibilita evitar as armadilhas muito em voga da valorização excessiva das causas económicas nas temporalidades muito curtas ou as explicações culturalistas dos fenómenos sociais, frequentemente alternadas ou empregadas concomitantemente. Ao método das articulações das escalas temporais e espaciais, que une os parceiros deste projeto, vem somar-se a novidade de associar uma rigorosa démarche científica a uma ambição didática que visa a difundir o que foi acumulado em anos de pesquisa e, assim, alimentar o debate público. A representação cartográfica é a ferramenta privilegiada nessa estratégia.

Pensar substância e forma

Este Adas é o testemunho de uma apropriação impressionante, rápida e profunda, da linguagem gráfica e cartográfica pela equipe do Labmundo. O resultado visibiliza imagens que facilitam a compreensão, o pensamento, o debate e a ação. Não se trata, portanto, de uma cartografia clássica em termos editoriais, ou seja, estreitamente ilustrativa de um argumento. Nem tampouco de uma cartografia muito contemporânea e por vezes “espetacular”, como podem facilitar os softwares atualmente disponíveis — mas cuja função e resultados podem não se distanciar muito da primeira categoria de cartografia. Não se trata de uma cartografia geopolítica excessivamente fundamentada nos conflitos, em abordagens culturalistas e nas relações interestatais (como tende a ocorrer particularmente no contexto francês), que não integre suficientemente a diversidade dos atores. Essas duas maneiras de enxergar e tornar visível o mundo, que reduzem o campo das relações internacionais exclusivamente às relações entre os Estados, são ainda amplamente difundidas, e isso apesar das evidentes transformações globais. Um dos grandes méritos deste Adas da Política Externa Brasileira é ter logrado se demarcar tanto da cartografia clássica, quanto da cartografia espetacular.

Na prática, o trabalho, por vezes longo, consiste em operacionalizar uma cadeia de etapas desde a reflexão sobre as noções a serem explicadas, a pesquisa em torno das informações consideradas pertinentes, o tratamentos dos dados, para ao final poder representá-los. Não comentamos no detalhe cada uma dessas etapas, mas constatamos que os autores deste Adas foram ágeis e criativos na identificação, comparação, crítica e seleção das fontes adequadas para os argumentos desenvolvidos. Isso confirma que uma base sólida de formação em pesquisa em ciências sociais resulta em bons reflexos para encontrar as fontes e os dados relevantes, tornando secundários os “detalhes” estéticos.

O “exercício gráfico” (/a graphiquè), pensada e desenvolvida por Jacques Bertin, apresentava dois componentes essenciais: a exploração dos dados e, a seguir, a comunicação fluida desses dados. Isso significa que o tempo que se pode passar no tratamento dos dados em função do problema a ser abordado nas duas páginas de cada item dos capítulos e na articulação dos resultados gráficos com os textos pode, em alguns casos, conduzir ao abandono de algumas pistas ou à produção de documentos aparentemente simples, mas que de fato resultam de muitas tentativas, modificações e substituições.

Apesar dessa dificuldade, este Adas apresenta grande variedade de representações gráficas, inclusive algumas que são originais (como as coleções de curvas logarítmicas e as matrizes ordenadas). Esses tipos de representação gráfica, apesar de muito eficazes, ainda são pouco exploradas pois os softwares atuais não as propõem automaticamente. Devese recorrer inclusive a vários deles para produzir essas representações, em alguns casos trabalhar manualmente. Ao mesmo tempo, os autores deste Adas inspiraramse, como no caso dos diagramas de fluxos, de algumas inovações interessantes que emanam da atual explosão dos dataininingse dataviz.

Portanto, o Atlas da Política Externa Brasileira é o resultado inovador dessa série de operações, as quais, ademais   de sua publicação,   permitem difundir formas de pensar e de savoir-faire muito úteis para a pesquisa.

Apenas uma parte dos dados coleta-dos foi tratada e novas bases de dados permanecem inexploradas para novas pesquisas. Portanto, esta importante etapa conquistada pela equipe do Labmundo é também um começo. Já pudemos observar o uso e a apropriação dos métodos gráficos e cartográficos pelos diferentes pesquisadores do Labmundo, a exemplo das diferentes apresentações durante o IX Encontro da ABCP (Brasília, 4-7 de agosto de 2014). Enriquecidas graças à presença de vários documentos gráficos originais, essas demonstrações acabam por reforçar-se no plano científico e em termos de comunicação. O Labmundo torna-se, assim, um polo importante em matéria de uso e difusão do tratamento gráfico como “boa prática” da pesquisa, do ensino e da vulgarização científica no campo da Ciência Política e das Relações Internacionais.

Marie-Françoise Durand é geógrafa e coordenadora do Ateliê de Cartografia de Sciences Po.

Benoít Martin é geógrafo, cartógrafo do Ateliê de Cartografia de Sciences Po e doutorando no Centre d’Etudes et de Recherches Internationa/es de Sciences Po.

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Lista de siglas
e acrônimos

ABC — Agencia Brasileira de Cooperação

ACNUR – Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados

AIE – Agencia Internacional da Energia

AIEA – Agencia Internacional da Energia Atómica

AIDS — Síndrome da Imunodeficiência Adquirida (em ingles: Acquired Itntnune Deñciency Syndrotnè)

ALADI — Associação Latino-Americana de Integração

ALALC   —   Associação   Latino-Alericana   de   Livre Comércio

ALBA – Aliança Bolivariana para as Américas

ALCA — Área de Livre Comércio das Américas

ALCSA — Área de Livre Comércio Sul-Americana

ANA – Agencia Nacional de Aguas ANCINE – Agencia Nacional do Cinema

ANTT – Agencia Nacional de Transportes Terrestres

AOD — Assistência Oficial para o Desenvolvimento

ASA – Cúpula América do Sul-África

ASPA – Cúpula América do Sul-Países Árabes

BAD — Banco Africano do Desenvolvimento

BID — Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNDES – Banco Nacional do Desenvolvimento Económico e Social

BRIC — Grupo composto por Brasil, Rússia, India e China

BRICS – Grupo composto por Brasil, Rússia, India, China e África do Sul C40 — Grupo de Grandes Cidades para a Liderança Climática

CAD — Comité de Assistência ao Desenvolvimento da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Económico

CAF — Cooperação Andina de Fomento

CAFTA   –   Tratado   Centro-Americano   de   Livre Comércio (em inglês: Central America Free Trade Agreetneni)

CAN – Comunidade Andina

CAPES — Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior

CARICOM – Comunidade do Caribe

CASA — Comunidade Sul-Americana de Nações

CBERS – Satélite Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres

CBF – Confederação Brasileira de Futebol

CDIAC — Centro de Análise de Informações sobre o Dióxido de Carbono

CDS — Conselho de Defesa Sul-Americano

CEED — Centro de Estudos Estratégicos de Defesa

CELAC — Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos

CELADE – Centro Latino-Americano e Caribenho de Demografia

CEPAL — Comissão Económica para a América Latina e Caribe

CIA — Agência Central de Inteligência dos Estados Unidos (em inglês: Central Intelligence Agency)

CICA — Conselho Indígena Centro-Americano

CID     —     Cooperação     Internacional     para     o Desenvolvimento

CIJ — Corte Internacional de Justiça

CLACSO — Conselho Latino-Americano de Ciências Sociais

CNI — Confederação Nacional da Indústria

CNM – Confederação Nacional dos Municípios

CNPq —   Conselho   Nacional   de   Desenvolvimento Científico e Tecnológico

CNT — Confederação Nacional do Transporte

COB – Comité Olímpico Brasileiro

COBRADI     –     Cooperação     Brasileira   para     o Desenvolvimento Internacional

COI – Comité Olímpico Internacional

COMIGRAR – Conferência Nacional sobre Migrações e Refúgio

COMINA- Conselho Missionário Nacional

CONAB – Companhia Nacional de Abastecimento

CONARE – Comité Nacional para os Refugiados

COSIPLAN – Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento

COP — Conferência das Partes (em inglês: Conference of the Parties) da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima

CPLP — Comunidade dos Países de Língua Portuguesa

CPS/FGV – Centro de Políticas Sociais / Fundação Getúlio Vargas

CS/ONU — Conselho de Segurança das Nações Unidas

CSN — Comunidade Sul-americana de Nações

CSS — Cooperação Sul-Sul

DES — Direitos Especiais de Saque

DFID   —   Departamento   para   o   Desenvolvimento Internacional do Reino Unido

DH – Direitos Humanos

DJAI — Declaração Jurada Antecipada de Importação

DJAS — Declaração Jurada Antecipada de Serviços

DNPM   –   Departamento   Nacional   de   Produção Mineral

EAU – Emirados Árabes Unidos

ECOMOG – Grupo de Monitoramento de Cessar-Fogo da Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental

ECOSOC — Conselho Económico e Social das Nações Unidas

EDUERJ – Editora da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

EMBRAER – Empresa Brasileira Aeronáutica S/A

EMBRAPA   –   Empresa   Brasileira   de   Pesquisa Agropecuaria

END – Estratégia Nacional de Defesa

EPE — Empresa de Pesquisa Energética

EUA – Estados Unidos da América

FAO   —   Organização   das   Nações   Unidas   para Alimentação e Agricultura (em ingles: Food and Agrículture Organizatiori)

FAPERJ – Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro

FGV — Fundação Getúlio Vargas

FHC – Fernando Henrique Cardoso

FIESP — Federação das Indústrias de São Paulo

FIFA- Federação Internacional de Futebol

FINEP – Financiadora de Estudos e Projetos

FIOCRUZ – Fundação Oswaldo Cruz FIVB – Federação Internacional de Voleibol

FMI – Fundo Monetário Internacional

FOCAL —   Fórum   de   Cooperação   China-América Latina

FOCALAL – Fórum de Cooperação América Latina-Ásia do Leste

FOCEM – Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul

FUNAG – Fundação Alexandre de Gusmão

GATT — Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (em inglês: GeneralAgreetnent on Tariffs and Trade)

GEF – Fundo Global para o Meio Ambiente (em inglês: Global’ EnvironmentFund)

GR-RI   —   Grupo   de   Reflexão   sobre   Relações Internacionais

IBAS – Grupo composto por índia, Brasil e Africa do Sul (também chamado de Fórum IBAS)

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IBP   –   Instituto   Brasileiro   de   Petróleo,   Gás   e Biocombustíveis

ICCA — Associação Internacional de Congressos e Convenções (em inglês: International Congress and Conven tion Association)

IDH — índice de Desenvolvimento Humano

IED – Investimento Estrangeiro Direto

IEP de Paris – Instituto de Estudos Políticos de Paris (em francês: Instituí d’Etudes Politiques de Paris - Sciences Pó)

IESP-UERJ – Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

IFAD — Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agrícola   (em   inglês:   International   Fund   for Agricultura! Developmeni)

URSA — Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana

INESC – Instituto de Engenharia de Sistemas e Computadores

INPE – Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais

INFRAERO – Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária

IOF — Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguros ou relativas a Títulos ou Valores Mobiliários

IPEA – Instituto de Pesquisa Económica Aplicada

ISARM — Programa de Gestão de Recursos e Aquíferos Internacionais/Transfronteiriços da

UNESCO IURD – Igreja Universal do Reino de Deus

JICA — Agência   de   Cooperação   Internacional   do Japão (em inglês: Japan International Cooperation Agency)

LABMUNDO   –   Laboratório   de   Análise   Política Mundial LC — Livre Comércio

LNA- Licenciamento Não Automático

LRF -Lei de Responsabilidade Fiscal

MAB – Movimento dos Atingidos por Barragens

MAC – Mecanismo de Adaptação Competitiva

MAPA   –   Ministério   da   Agricultura,   Pecuária   e Abastecimento

MDIC – Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio

MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

MEC – Ministério da Educação

MERCOSUL- Mercado Comum do Sul

MINURSO – Missão das   Nações   Unidas   para   o Referendo no Saara Ocidental

MINUSTAH – Missão das Nações Unidas para a estabilização no Haiti

MMA – Ministério do Meio Ambiente MRE – Ministério das Relações Exteriores

NAFTA-Tratado Norte-Americano de Livre Comércio (em inglês: North American Free Trade Agreemeni)

NOEI – Nova Ordem Económica Internacional

NSA — Agência de Segurança dos Estados Unidos (em inglês: National SecurityAgency)

NSP — Grupo de Fornecedores Nucleares (em inglês: Nuclear Suppliers Group)

NYC – Cidade de Nova York (em inglês: New York City)

OACI — Organização da Aviação Civil Internacional

OCDE — Organização para Cooperação e Desenvolvimento Económico OCMAL – Observatório de Conflitos Minerais da América Latina

ODM – Objetivos de Desenvolvimento do Milénio

OEA— Organização dos Estados Americanos

OECS — Organização dos Estados do Caribe Oriental (em inglês: Organisation of Eastern Caribbean States)

OIM — Organização Internacional para as Migrações

OIT — Organização Internacional do Trabalho

OLCA – Observatório Latino-Americano de Conflitos Ambientais (em espanhol: Observatorio latinoamericano de ConñictosAmbientales)

OMAL – Observatorio de Multinacionais na América Latina

OMC – Organização Mundial do Comércio

OMT – Organização Mundial do Turismo

ONG — Organização Não Governamental

ONU — Organização das Nações Unidas

OPEP   —   Organização   dos   Países   Exportadores   de Petróleo

OSAL — Observatorio Social de América Latina do Conselho Latino-Americano de Ciências Sociais

OSCE — Organização para a Segurança e Cooperação na Europa

OTAN – Organização do Tratado do Atlântico Norte

OTCA — Organização do Tratado de Cooperação Amazónica

PAA — Programa de Aquisição de Alimentos

PALOP – Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa

PARLASUL- Parlamento do Mercosul

PARLATINO – Parlamento Latino-Americano

PCN – Programa Calha Norte

PDN – Política de Defesa Nacional

PDVSA- Petróleo Venezuela S/A

PEA— População Economicamente Ativa

PEB – Política Externa Brasileira

PEC-G — Programa de Estudantes-Convênio de Graduação

PEC-PG — Programa de Estudantes-Convênio de Pós-Graduação

PIB – Produto Interno Bruto

PMA – Programa Mundial de Alimentos

PNAD – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios do Instituto Brasileiro de Estatística

PNUD — Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

QUAD – Grupo formado por Estados Unidos, União Europeia, Canadá e Japão

REBRIP – Rede Brasileira pela Integração Regional

REDLAR — Rede Latino-Americana contra as Represas e pelos índios

RENCTAS – Relatório Nacional sobre o Tráfico da Fauna Silvestre

SDP — Secretaria de Desenvolvimento de Produção

SECEX – Secretaria de Comércio Exterior

SEGIB – Secretaria Geral Ibero-Americana

SEM – Setor Educacional do Mercosul

SENAI – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial

SERE — Secretaria de Estado das Relações Exteriores do Itamaraty

SESU – Secretaria de Educação Superior do Ministério da Educação

SIPRI — Instituto Internacional de Pesquisas para a Paz de Estocolmo (em inglês: Stockholm International Peace Research Institutè)

TFDD — Banco de Dados de Disputa de Água Doce Transfronteiriça (em inglês: Transboundary Fresh water Dispute Datábase)

TIAR — Tratado Interamericano de Assistência Recíproca

TNP -Tratado de Não Proliferação Nuclear

TPI -Tribunal Penal Internacional

UAB – Universidade Aberta do Brasil

UE – União Europeia

UERJ – Universidade do Estado do Rio de Janeiro

UFFS – Universidade da Fronteira Sul

UFMG – Universidade Federal de Minas Gerais

UFRGS – Universidade Federal do Rio Grande do Sul

UFRJ – Universidade Federal do Rio de Janeiro

UFRRJ – Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro

UFSC – Universidade Federal de Santa Catarina

UNAMAZ — Associação de Universidades Amazónicas

UNASUL – União das Nações Sul-Americanas

UNComtrade — Banco de Dados e Estatísticas sobre Comércio das Nações Unidas

UNCTAD – Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (em inglês: United Na-tions Conference on Trade andDevelopment)

UNESCO – Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura (em inglês: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization)

UNESP – Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”

UNFCCC — Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (em inglês: United Na-tions Framework Convention on Climate Change)

UNFICYP – Força das Nações Unidas para Manutenção da Paz no Chipre

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Introdução

Uso da
cartografía
temática

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Escolhas teóricas
e metodológicas

Este é o primeiro Adas da Política Externa Brasileira. Iniciado em 2012 e fruto da parceria concebida e implementada entre o Ateliê de Cartografia de Sciences Po e o Labmundo-Rio, grupo de pesquisa do CNPq vinculado ao IESP-UERJ, o projeto também contou com a participação da Escola de Ciência Política da Unirio. O desenvolvimento do Adas foi inspirado em iniciativas anteriores entre Sciences Po e o Labmundo, por exemplo, a tradução para o português e publicação no Brasil do Adas da Mundialização no ano de 2009. Foi graças à cooperação institucional com o Ateliê de Cartografia do IEP de Paris e à parceria académica com os colegas Marie-Franco ise Durand e Benoít Martin que este projeto logrou atingir seus resultados. A ambos os queridos colegas os nossos mais sinceros agradecimentos.

Tão importante quanto esse trabalho em rede internacional foi a ação coletiva concebida no plano local, que mobilizou professores, pesquisadores, doutorandos, mestrandos e estudantes de graduação de duas instituições de ensino superior sediadas no Rio de Janeiro, além de dois geógrafos e cartógrafos que se associaram ao projeto na qualidade de bolsistas. O trabalho em equipe, o contínuo treinamento presencial e virtual, o diálogo interdisciplinar da Ciência Política e Relações Internacionais com a Geografia, a valorização de pesquisas em curso e a realização de novos estudos são os principais fatores que explicam o desenvolvimento deste projeto até o seu resultado mais desejado: a publicação deste Adas.

De fato, o Adas da Política Externa Brasileira tem como objetivo principal compartilhar novas leituras da política internacional e da política externa brasileira com pesquisadores e estudantes interessados nas mais diversas formas de inserção brasileira no cenário mundial, do ponto de vista económico, político, social, cultural e ambiental. Pode ser de grande utilidade a professores e estudantes de pós-graduação, graduação e ensino médio, bem como a jornalistas e profissionais da comunicação, diplomatas, gestores da cooperação internacional atuando nos setores público e privado, lideranças da sociedade civil e ativistas no campo da política externa. As imagens (mapas, gráficos, matrizes, cronologias) e os textos (uma síntese de cada tema) constituem um conjunto: sempre apresentados em duas páginas, cobrem as mais variadas pautas, agências e dimensões da inserção internacional do Brasil. Essa organização deveria permitir ao leitor que pouco acompanha os debates internacionais uma introdução aos temas da política externa sem o risco da superficialidade; aos mais informados ou que já atuam nessa área, deveria produzir questionamentos e a renovação de suas perspectivas. Na concepção de cada item dos capítulos, os textos acompanham e complementam as imagens, podendo ser considerados um convite a que o leitor atente mais cuidadosamente para a semiologia e a estética, gerando, assim, um diálogo com as diferentes formas de expressar o conteúdo e a mensagem desejados pelos autores.

O uso de imagens como ilustração de argumentos em meio a textos escritos ou em apresentações não é novidade. Atualmente, o recurso visual é amplamente empregado em apresentações com retroprojetores, em textos jornalísticos (por exemplo, os infográficos), em livros didáticos e em artigos académicos. O emprego de imagens para veicular dados é muito útil para facilitar o acesso a informações, esclarecer ideias e conceitos, ilustrar fatos históricos, realidades geográficas e estatísticas. As imagens, como os textos, veiculam mensagens, refletem visões de mundo e interpretações. A escolha de classificações e a definição de recortes, nos casos do mapa da América do Sul e do índice de Gini no Brasil, ilustram perfeitamente esse argumento.

No campo da Ciência Política e das Relações Internacionais no Brasil, este Adas inova em matéria de representação gráfica, semiológica e estética, principalmente quando se consideram os estudos sobre a política externa brasileira. O Adas permite visualizar de maneira mais clara a internacionalização das políticas públicas, a comparação de uma ou mais variáveis em situações distintas, a presença (complementar, mas por vezes contraditória) dos diferentes atores nacionais e internacionais nas agendas da política externa, bem como a complexidade da superposição de dados nas distintas escalas espaciais: do local ao nacional, do regional ao global. A visualização dos fenómenos da política internacional, agora por meio da cartografia temática, reitera a noção de que a fronteira do Estado nacional se encontra diluída no cenário contemporâneo das relações internacionais – diluída mas não apagada. A persistência da fronteira nacional ainda é marca das assimetrias económicas e das desigualdades políticas entre Estados e sociedades na região e no sistema internacional.

O uso de imagens na cartografia da política externa brasileira nos remete a uma segunda transformação importante. As mudanças na sociedade e na cultura fazem com que os leitores tenham menos tempo para se debruçar sobre textos. Cada vez mais se faz necessário que os autores encontrem meios de comunicação que tornem suas mensagens mais claras, dinâmicas, que prendam a atenção do público e que sejam, portanto, mais facilmente compreendidas e lembradas pelos leitores. A quantidade de dados disponíveis cresce quotidianamente, graças às novas tecnologias, ao dinamismo académico e à busca por transparência de diversas instituições públicas e privadas. Maior disponibilidade de dados não implica automaticamente melhoria na qualidade e na compreensão das informações. A cartografia temática desempenha, portanto, função social de tradução e de ponte entre mundos distintos.

Isso não significa, é claro, que os textos devam ser abandonados ou sempre preteridos a favor das imagens. Nada disso! O Adas foi concebido por pesquisadores, com base em leituras e interpretações críticas sobre o papel do Brasil no mundo. Fundamentamos a nossa concepção no uso científico e académico de mapas, gráficos e matrizes, a partir de fontes publicadas por instituições internacionalmente reconhecidas. Da mesma maneira que as ferramentas da imagem estão sendo mais utilizadas em jornais impressos, revistas e outros tipos de documentos na mídia e redes sociais, acreditamos que a academia pode apropriar-se dessa linguagem e desenvolver uma semiologia com conteúdos próprios, que resultem de pesquisas muitas vezes desenvolvidas ao longo de anos.

A cartografia temática pode ser convertida, assim, em mais um dos instrumentos disponíveis ao contínuo processo de atualização e democratização do conhecimento científico, neste caso em matéria de política externa. Em uma sociedade que se torna progressivamente mais acostumada com a tecnologia da internet, a cartografia temática permite uma linguagem mais moderna, dinâmica e interativa, facilmente adaptável para e-books, portais e sítios web, com o uso de cores, objetos geométricos e outros modos de apelo visual.

Democratizar o conhecimento sobre política externa é fundamental, ainda mais quando se parte da premissa de que a política externa é uma política pública sui generis. Sua singularidade resultaria de dois aspectos principais: (i) a sua dupla inserção sistémica (internacional, regional, o “lado de fora” da fronteira) e doméstica (relativa aos interesses e preferências em jogo na democracia); (ii) a preocupação ao mesmo tempo com temas constantes da agenda internacional (integridade territorial do Estado, soberania e proteção dos interesses nacionais) que lhe assegurariam o caráter de “política de Estado”, mas também com orientações estratégicas, opções políticas e modelos de desenvolvimento que podem variar ao longo da história e de acordo com a conjuntura (sua faceta de política governamental).

Foi com base nessa premissa que se organizaram os capítulos do Atlas, sem pretensão de exaustividade temática. Buscamos trazer a dimensão histórica e de formação da política externa brasileira, embora o foco do Adas seja a política contemporânea apresentada em torno dos recursos de poder (harde solí) do Brasil, dos atores e agendas da política externa, da inserção regional e finalmente das relações multilaterais, novas coalizões e cooperação Sul-Sul.

Nas duas próximas seções desta Introdução apresentaremos algumas notas técnicas e metodológicas relativas à cartografia temática que nos parecem instrumentais para a compreensão dos nossos leitores. Desejamos a todos excelente leitura a uso produtivo e profícuo dos mapas, imagens e textos. Mais informações sobre o projeto e dados complementares sobre o Adas da Política Externa Brasileira podem ser obtidos no www.labmundo.org/atlas, onde o leitor também encontrará um glossário para facilitar o entendimento de alguns tópicos aqui desenvolvidos.

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Como interpretar as imagens?

A cartografia temática é composta por técnicas de georreferenciamento e de transformação de dados em mapas, gráficos e matrizes, podendo ser usada para a representação de diversos temas sociais, políticos, históricos, económicos e internacionais, muitos dos quais de difícil mensuração. Disso resulta a necessidade de técnicas que permitam tratar dados qualitativos e quantitativos. E com esse intuito de esclarecimento que apresentamos, a seguir, as principais ferramentas de cartografia temática utilizadas neste Adas.

As imagens apresentadas no Adas resultam de extenso trabalho de pesquisa, coleta e tratamento dos dados, escolhas de projeções, definições semiológicas e estéticas. Todo esse processo deve ser conduzido com o máximo de rigor, pois impacta diretamente na interpretação dos mapas, gráficos e matrizes. Os tipos de escala, aritmética e logarítmica, são usados em função do que se pretende comparar ou demonstrar: a escala aritmética permite a comparação de valores, ao passo que a escala logarítmica enseja a comparação da evolução de cada curva. No caso hipotético ilustrado nesta página, fica claro que a escala logarítmica permite enxergar uma taxa de crescimento do país “C” não evidenciado pela escala aritmética.

As representações visuais (dos mapas, gráficos e matrizes) afetam as percepções do leitor, podendo ser influenciadas por variáveis referentes a quantidades absolutas (em uma ou duas dimensões) e quantidades relativas (mais ou menos valor, com cores e representações visuais distintas). Pode haver relações de proporcionalidade, ordem e diferença entre os dados. No caso da proporcionalidade e da ordem por hierarquias, usam-se pontos, traços, quadrados ou círculos de tamanhos diferentes: o maior representa um valor evidentemente superior, devendo a legenda esclarecer a relação gráfica com o dado quantitativo. Ou seja, para representar uma mesma variável no plano, usam-se barras, colunas e espessura de flechas para indicar a variação na quantidade dessa única variável. A diferença, por sua vez, é expressada pelo uso de cores, preenchimentos ou formatos geométricos distintos. A fim de demonstrar variáveis diferentes, é necessário mudar a cor ou a textura utilizada, evidenciando a existência de duas ou mais variáveis, que também podem ter escalas de valor dentro delas. Aplicam-se diferentes tons da mesma família de cor, em uma escala de tom escuro para outro mais claro.

A escolha de como recortar as classes também é importante. Não há um único método para criar classes; estas podem ser divididas de acordo com a quantidade de unidades, com a média da variável ou de modo discricionário. Cada um desses recortes resulta em uma imagem diferente, que pode levar a conclusões distintas. O recorte em classes pode induzir o leitor ao erro, caso não seja bem explicitado na legenda. Por esse motivo, o leitor deve sempre atentar à legenda dos mapas, para entender qual o fenómeno representado e como está sendo apresentado.

No campo específico da política externa, o uso de cartografia temática apresenta diversas vantagens. Ao representarmos uma imagem, o território fica muito mais evidente para o leitor, principalmente em temas que sofrem influência direta da geografia política. Além das fronteiras (que indicam o território dos Estados) podem ser visualizados os fluxos (económicos, sociais, culturais, ambientais). Por exemplo, em uma apresentação sobre migrações, a proximidade territorial tem grande influência sobre a movimentação do fluxo de pessoas; a espessura e a orientação das flechas, indicando um ponto de partida e outro de chegada, permitem vizualizar e compreender rapidamente os principais fluxos migratórios mundiais. Portanto, a representação cartográfica permite verificar quais são as principais rotas escolhidas pelos migrantes e como a geografia facilita ou cria obstáculos (a exemplo de mares e montanhas) para o fluxo das pessoas.

Podemos argumentar no sentido de que imagens podem ser usadas para demonstrar números e facilitar a comparação de uma ou mais variáveis, entre diversos casos. Por exemplo, ao comparar a fonte de matriz energética de diversos países, para demonstrar que a matriz energética brasileira é majoritariamente limpa, um texto longo e com muitos números pode dificultar o entendimento rápido da comparação que o autor quer comunicar a seus destinatários. Além disso, o excesso de informações em um mesmo parágrafo pode tornar a leitura demorada, truncada e entediante, eventualmente acarretando o desinteresse do leitor. Com o uso da imagem (seja por gráficos com círculos, seja por barras ou mapas), a comparação fica muito mais evidente. A leitura e a compreensão são imediatas, evitando ruídos na comunicação e facilitando o entendimento da mensagem que o emissor quer transmitir.

Finalmente, as fontes usadas para a coleta dos dados são muito importantes no processo de confecção de imagens, como as aqui apresentadas. Algumas dificuldades podem surgir no caminho. Os serviços estatísticos dos Estados variam em qualidade, e no caso brasileiro a produção de dados e o acesso a eles têm-se aperfeiçoado e melhorado desde meados dos anos 1980. Os dados produzidos por organismos internacionais (agências do sistema ONU, Banco Mundial, OCDE, etc.) e, fenómeno cada vez mais importante, por organizações da sociedade civil e grandes corporações podem complementar a construção de sentidos sobre a realidade do mundo. Os dados, dependendo de suas fontes, podem revelar realidades nem sempre coincidentes.

Em muitos casos, torna-se fundamental triangular os dados, sempre que possível diversificar as fontes e selecionar em função do tipo de mensagem que o autor da imagem visa a construir. Portanto, visualizar e comparar os mapas e as matrizes a partir de dados diferentes também foi um exercício contínuo no desenvolvimento deste Adas. Por exemplo, em matéria de energia, utilizamos os dados da Central Intelligence Agency dos EUA, porque a fonte mais completa além da CIA seria o Banco Mundial. Ocorre que o Banco não desagregava os dados por tipos de fontes de energia, incluindo o setor hidroenergético, que nos interessava apresentar em separado. Fizemos a opção pelos dados da CIA porque eles também são internacionalmente considerados de confiança, tendo sido usados na produção de outros Adas na Europa, nos EUA e na América Latina. E importante esclarecer que a coleta de dados foi conduzida ao longo de 2013 e 2014. Padronizar usos e referências também é essencial. Por exemplo, adotamos como padrão o termo “dólares” para indicar dólares dos Estados Unidos.

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A escolha da
projeção

Os mapas nunca são exaustivos ou completos, nem totalmente objetivos. Orientado ao Norte? A Europa no centro? O Pacífico ou a Africa reduzidos? Uma das decisões mais importantes na concepção de um mapa diz respeito à escolha da projeção. Projeções cartográficas podem ser entendidas como um instrumento de representação do globo por meio de um desenho. E um exercício de transformação de um objeto tridimensional em uma representação plana, razão pela qual as projeções são objeto frequente de questões, críticas e debates. As projeções sempre geram distorções, mais ou menos acentuadas, de partes do território do planeta.

As distorções são perceptíveis mais facilmente à medida que nos aproximamos dos pólos. Em alguns casos, como a projeção de Mercator, o estado estadunidense do Alasca é representado maior do que o território brasileiro. Outro exemplo das distorções presentes nesta projeção desenvolvida por Gerard de Kremer é a Groenlândia, representada com território equivalente ao do continente africano, mas que de fato é 50 vezes menor. Além das distorções da imagem, há outros questionamentos que são frequentemente vinculados à confecção e ao uso de projeções cartográficas. O primeiro deles é quanto à disposição no plano: tradicionalmente, devido à influência de cartógrafos europeus, a Europa é representada no centro da projeção. Também por influência das principais escolas de cartografia na Europa e nos EUA, o Norte geográfico é geralmente representado em cima do hemisfério Sul. Cabe ressaltar que, como o planeta Terra é um geoide, não há necessidade de se representar o Norte em cima; o Sul, o Leste ou o Oeste podem estar na parte superior.

Ou seja, a escolha da projeção não é neutra, mas resulta das opções feitas pelo cartógrafo, cabendo ao pesquisador a decisão de qual modelo se adequa a seus objetivos. Se o fenómeno a ser estudado ocorre principalmente no hemisfério Norte, é natural que o pesquisador dê preferência a projeções que destaquem essa região do globo, para deixar a imagem mais evidente ao leitor. Do mesmo modo, se o objetivo da imagem for representar por setas algum fenómeno, deve-se dar preferência a projeções que deixem os continentes mais afastados (como a projeção de Fuller), para que a flecha não passe “por cima” de territórios importantes, deixando-os ocultos ou poluindo a imagem.

O Ateliê de Cartografia Labmundo entende que a escolha da projeçáo também deve considerar esse caráter político da representação. Evitamos projeções que superestimem a representação do hemisfério Norte em detrimento do hemisfério Sul. Preferimos usar as projeções de Fuller, Bertin e Goode. Além disso, também é manifesta a preferência por uma projeçáo que não seja eurocêntrica, mas que apresente o Brasil no centro.

As projeções usadas neste Adas são, em sua maioria, centradas no continente americano e não apresentam distorção relevante quanto ao tamanho do hemisfério Norte. Optamos por manter a representação do Norte para cima — e isso em função da novidade talvez excessiva que poderia representar, aos olhos ainda pouco habituados dos leitores brasileiros, a utilização de projeções com o Sul geopolítico na parte superior do planisferio. No sítio web do Adas os leitores poderão encontrar exemplos de mapas com essa projeçáo, que também ilustra a nossa capa.

Este projeto somente foi factível porque contou com o apoio de algumas instituições e a parceria de alguns pesquisadores, colegas e amigos. Os apoios financeiros da Faperj, Finep e CNPq foram decisivos. Agradecemos ao IESP-UERJ pelo amparo institucional e pelo espaço físico destinado ao grupo de pesquisa Labmundo-Rio. Os nossos agradecimentos também se destinam aos colegas e pesquisadores que nos ajudaram na obtenção de dados e na produção de análises, na redação ou revisão de itens dos diferentes capítulos. Em particular, queremos agradecer a Breno Marques Bringel, Henrique Sartori, Cristiano A. Lopes, Bernabé Malacalza, Rafael C. Fidalgo, Renata Albuquerque Ribeiro, Danielle Costa da Silva e Wallace da Silva Melo. Além disso, agradecemos aos colegas Daniel Jatobá, Elsa Sousa Kraychete, Leticia Pinheiro, Maria Regina Soares de Lima e Miriam Gomes Saraiva pelos comentários, críticas e sugestões feitos durante o seminário académico que organizamos no IESP-UERJ em setembro de 2014. É importante lembrar que as fotos que ilustram os capítulos do Adas são todas de Enara Echart Muñoz, que gentilmente as cedeu para a publicação deste Adas.

O mundo político

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Capítulo 1:

FORMAÇÃO

DO BRASIL

O processo histórico de constituição e desenvolvimento do Estado-nação brasileiro legou características e potencialidades estruturais em suas formas de inserção internacional. É inescapável ao analista das relações internacionais e da política externa brasileira (PEB) compreender o modo como ocorreu a consolidação territorial do país, os ciclos económicos atravessados e a importância dos fluxos migratórios internacionais. Os mais de cinco séculos de história da inserção internacional do Brasil, primeiro como colónia do Império português, depois Reino Unido a Portugal e, enfim, Estado independente, foram em boa parte marcados pelo paradigma agrário-exportador, que só seria modificado em meados do século XX. As monoculturas da cana-de-açúcar, do café, da borracha e a exploração de minerais como ouro e diamantes definiram decisivamente as relações exteriores do Brasil, além de reforçarem as características históricas de sua conformação social, política e produtiva. Neste capítulo, apresentamos as raízes históricas da PEB, fundamentais para a compreensão temporal dos vários temas que, nos capítulos seguintes, serão analisados em suas dinâmicas contemporâneas. Temas como migração, multilateralismo e economia estão conectados com unidades subsequentes e nos dois momentos o texto faz indicação expressa desta complementação (por meio do “Veja também”), sugerindo uma leitura não linear do conteúdo, o que é uma característica do Atlas em geral. Nos itens finais deste capítulo serão apresentadas, em perspectiva histórica, as grandes transformações que caracterizam a inserção internacional contemporânea do Brasil, por exemplo, seu recente ativismo em questões globais ou, em um âmbito doméstico, a demanda por maior participação social na formulação da política externa brasileira.

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Conquista e
formação do
Brasil colonial

A chegada dos   europeus às Américas resultou do processo de expansão marítima e comercial no início da internacionalização do capitalismo. Fatores culturais, políticos e económicos levaram àprojeçáo mundial da Europa. Os primeiros europeus a aportarem nesta região encontraram populações indígenas divididas em mais de 2 mil povos e tribos. O contato entre os dois lados foi mais conflitivo do que amistoso, com saldo negativo para os indígenas. E foi definido por apresamento, aculturação, estímulo a rivalidades in-tertribais e pela difusão de doenças europeias entre indivíduos sem imunidade aos males europeus. A chegada ao continente não desviou o interesse europeu pelo caminho das índias. No Brasil, além do extrativismo, o proje-to de colonização iniciou-se só a partir de 1530. Dividiu-se o território em capitanias e implantou-se a monocultura de cana-de-açúcar. A mão de obra foi inicialmente de indígenas capturados e depois de escravos africanos.

O território era delimitado pelo Tratado de Tordesilhas. Sua definição nunca foi simples, nem mesmo levada rigorosamente em consideração. A união das cortes ibéricas também contribuiu para o espraiamento da presença de portugueses pelo território colonial espanhol. O Tratado de Madri de 1750 consolidaria a nova divisão espacial entre portugueses e espanhóis. A soberania da América Portuguesa foi ameaçada por outros reinos, como França e Inglaterra. Holandeses ocuparam o Nordeste por longo período, criando um sistema político e económico de duradouro impacto. Sua expulsão foi um dos primórdios da formação da nacionalidade brasileira.

O Brasil colonial teve sua inserção internacional baseada na dependência direta de sua metrópole e indireta da Inglaterra, com produção económica marcada pela monocultura de exportação (géneros agrícolas, principalmente a produção de cana-de-açúcar). A descoberta de ouro contribuiu para o avanço da urbanização, interiorização e diversificação das profissões liberais, além do surgimento de uma camada social média. Com a mineração, des-locou-se o eixo económico e político, contribuindo para a transferência da sede política de Salvador para o Rio de Janeiro. A invasão de Portugal por Napoleão Bonaparte deu fim ao período colonial. A vinda da família real, a ascensão do Brasil a Reino Unido e a presença de um de seus membros na condução do Brasil independente ajudam a explicar a manutenção da unidade territorial e o processo de independência relativamente pacífico.

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Da sede do
Império colonial
ao Brasil imperial

Com a chegada da Corte, o Brasil passou a ser centro do Imperio português, apesar de cristalizar uma relação submissa à Inglaterra, como visto, em 1808, na abertura dos portos às nações amigas. Nem mesmo a independência alterou o caráter desigual e hierárquico das relações entre Brasil e Inglaterra, haja vista que a primeira dívida externa do Brasil independente, a fim de pagar compensações à antiga metrópole, foi contraída junto à coroa britânica.

O Brasil independente contrastava com o restante da América Latina: era a única monarquia entre as repúblicas da região. Este fato, somado à uniformidade das elites e à estabilidade política e social do Brasil Império, criou no imaginário político doméstico da época a crença de um país civilizado em meio a repúblicas caudilhescas. Nas relações regionais, sobressaía a rivalidade com a Argentina e o esforço por manter a região da bacia do Prata de modo a não ameaçar as fronteiras e os interesses do país, em um sistema regional de balança de poder. Ao longo do século XIX, o país buscou manter sua hegemonia nessa região. Entre 1821 e 1828, manteve a posse territorial da província Cisplatina. Já com o Uruguai independente, o Brasil buscou influenciar a vida política do novo país, fruto da rivalidade com Buenos Aires.

As intervenções brasileiras na região e a expansão económica do Paraguai alteraram a balança de poder regional e resultaram no maior conflito armado da história da América do Sul, envolvendo Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai. A Guerra da Tríplice Aliança teve resultados significativos para o Brasil, como a consolidação de seu exército e o aumento da dívida com a Inglaterra, além de contribuir indiretamente para a abolição do regime escravocrata. As fronteiras dos países também foram reordenadas: o Paraguai, por exemplo, perdeu cerca de 40% de seu território.

Mais da metade das fronteiras brasileiras foi definida ao longo do século XIX. Fazendo uso do utipossidetis, o Brasil realizou várias negociações fronteiriças com os vizinhos. A região Sul foi a de maior complexidade, em função dos receios dos vizinhos e da extensa fronteira em litígio. Acordos internacionais sucederam-se a partir da segunda metade do século XIX, porém também aconteceram conflitos armados que visavam a garantir a soberania nacional sobre o território. Em geral, primou o uso pelo governo brasileiro da via diplomática na solução das controvérsias territoriais.

A consolidação das fronteiras seria completada, no começo do século XX, graças à liderança do Barão do Rio Branco, antes e durante o seu mandato como Ministro das Relações Exteriores. O Barão participou diretamente dos acordos que garantiram a soberania brasileira sobre os territórios do Acre, de Palmas (SC) e do Amapá.

A extensão e unidade do território brasileiro também foram conseguidos à custa da repressão de movimentos internos separatistas, tais como a Confederação do Equador, a Cabanagem, a Revolução Farroupilha, República Juliana e a Inconfidência Mineira.

Na economia, produtos como café, açúcar, borracha e algodão destina-ram-se à exportação. No caso do café, a tecnologia empregada evoluiu vagarosamente e ao final do século novas técnicas aumentaram a produtividade das fazendas e uma nova forma de mão de obra passou a ser empregada: o escravo africano foi paulatinamente substituído pelo migrante europeu. Entre 1819 e 1883, aportaram às terras brasileiras cerca de 540 mil migrantes, dos quais 220 mil portugueses, 96 mil italianos, 70 mil alemães e 15 mil espanhóis.

O mercado consumidor internacional do café brasileiro se expandia à medida que novos centros urbanos se formavam e que ascendiam novas classes médias nos EUA e na Europa. Na virada para o século XX, o café seria o mais importante produto da pauta de exportação e os EUA o seu maior consumidor.

Nas vésperas da República, o Brasil tinha pouco mais de 14 milhões de habitantes, já então bastante miscigenados e no geral de baixa instrução. Essencialmente agrícola e rural, tendo como único grande centro urbano o Rio de Janeiro com 500 mil habitantes, o país era pouco integrado económica e territorialmente.

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A República e a
hegemonia dos
Estados Unidos

O Império do Brasil (1822-1889) manteve laços de lealdade com as famílias reais e as monarquias da Europa, enquanto assistia com distância crítica ao desenrolar da Doutrina Monroe. As relações entre Brasil e EUA mudaram com o advento da República no Brasil, devido não apenas à proximidade ideológica dos regimes políticos e à afirmação do ideal republicano no continente americano, mas também pelos interesses económicos dos cafeicultores ligados à exportação. As relações do Brasil com os Estados Unidos passariam, ao longo do século XX, a constituir-se no elemento sistémico mais relevante da PEB.

No começo do século XX, o fortalecimento das relações Brasil-EUA visava a “republicanizar” a PEB. Afirmava o Manifesto Republicano de 1870: Nós somos americanos e queremos ser americanos. Resultado para a PEB: posições menos favoráveis à Europa e aproximação com os EUA e vizinhos hispânicos. O Acordo de Cooperação Aduaneira, assinado em janeiro de 1891 com os Estados Unidos, o apoio estadunidense — ao lado de ingleses, portugueses, italianos e franceses — aos militares republicanos sob a liderança de Floriano Peixoto em 1893 e o Tratado de Cooperação assinado com a Argentina em 1896 são exemplos dessa aproximação.

Na transição para o século XX, as relações económicas e políticas entre e Brasil e EUA passaram a ser fundamentais na definição das prioridades e orientações estratégicas da PEB, provocando, inclusive, o desenvolvimento de visões diferenciadas da diplomacia brasileira. Dois posicionamentos podem ser considerados marcos interpretativos desenvolvidos no seio do Itamaraty sobre as relações Brasil-EUA: o da aliança com os EUA e o de uma diplomacia universalista e diversificada (comércio com a Europa ocidental e oriental, os continentes asiático e africano, a América Latina e o Oriente Médio). Muito da PEB republicana do século XX pode ser explicado à luz dos embates entre esses dois posicionamentos. Durante os primeiros trinta anos do século XX, o Brasil manteve sua posição de país alinhado com os interesses dos EUA, procurando tirar benefícios das condições de segurança continental garantidas na América Latina pelo prestígio internacional da nova potência. Foi assim que a autonomia relativa nos marcos de uma “aliança não escrita” com os Estados Unidos (expressão de Bradford Burns, forjada em 1966) e o fortalecimento doméstico da PEB, sob a liderança do Barão do Rio Branco (1902-1912), garantiram ao Brasil bons resultados nas negociações territoriais com os países vizinhos na América do Sul.

O Brasil aceitou o Corolario Roosevelt e não apoiou a Doutrina Drago anunciada em 1902 pelo governo argentino. Essa doutrina afirmava que nenhuma potencia estrangeira deveria poder utilizar a força contra uma nação americana a fim de lhe obrigar ao pagamento de suas dívidas. A Argentina era percebida pela elite brasileira como o principal rival no Cone Sul, e as relações entre o Brasil e os EUA nesse período também serviram para minar o projeto de construção de uma liderança regional da Argentina. Em 1905, Rio de Janeiro e Washington concordaram em elevar à categoria de embaixada suas respectivas representações diplomáticas e os EUA mantiveram o mesmo embaixador no Rio de Janeiro (Edwin Morgan) entre 1912 e 1933, fato que contribuiu ainda mais para a aproximação entre os dois países. Em 1914, o embaixador Cardoso de Oliveira, representante brasileiro no México, atuou nesse país como mediador dos interesses norte-americanos.

No entanto, a grande depressão de 1929, a instabilidade na Europa e a insatisfação dos países da América Latina com a política dos EUA para a região, entre outros fatores, levaram a algumas mudanças na postura dos EUA para a América Latina a partir de 1930. Apesar das promessas retóricas de cooperação económica de Franklin D. Roosevelt, o conteúdo real da política dos Estados Unidos não foi alterado e a liderança norte-americana continuou a fundarse na Doutrina Monroe. O discurso da cooperação ajudou, porém, os EUA a consolidarem sua esfera de influência hemisférica em um momento-chave do século XX: a Segunda Guerra Mundial e a ordem da Guerra Fria. O Brasil se manteve neutro no conflito até 1942, quando se alinhou com os Estados Unidos. Esse alinhamento foi facilitado por concessões feitas pelos americanos a Vargas. Os EUA procuraram envolver o Brasil em seu sistema de poder a fim de neutralizar a influência alemã. Recorde-se que a Alemanha, em 1930, era responsável por 25% das importações brasileiras, ligeiramente acima dos EUA. A cooperação também se deu nos campos militar (sobretudo no que diz respeito à modernização dos aeroportos no Nordeste do Brasil) e industrial (por exemplo, no setor do aço, com o financiamento da construção da usina de Volta Redonda), muito embora as Forças Armadas estivessem divididas: Marinha com o Reino Unido e o Exército entre Alemanha e EUA. O “jogo duplo” de Vargas entre a Alemanha e os EUA (1935-1941), conhecido como a estratégia política da equidistancia pragmática, associou claramente a PEB aos desafios do desenvolvimento nacional e a colocou, ao final de 1945, sob nítida área de influência norte-americana. O equilíbrio entre opção preferencial pelos EUA e diversificação das parcerias é considerado uma variável explicativa da PEB ao longo do século XX.

Em alguns momentos a PEB pendeu fortemente para a associação ou o alinhamento quase automático com os EUA (governo Dutra, primeiros anos do regime autoritário, intervenção militar na República Dominicana). Juraci Magalhães, primeiro embaixador nos EUA e depois chanceler, chegou a a afirmar “o que é bom para os EUA é bom para o Brasil”. Em outros momentos (Política Externa Independente, Pragmatismo Responsável e Ecumênico), a PEB rompeu com a tradicional continuidade, ousou sair da sombra do hegemon do Norte e pensar de modo autônomo e soberano suas estratégias de inserção internacional.

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Desenvolvimento
e industrialização

Entre 1930 e 1980 foram definidas importantes estratégias econômicas que influenciaram o crescimento econômico e industrial do Brasil no século XX, assim como sua inserção internacional. Essas cinco décadas também foram palco de grandes mudanças sociais, demográficas e políticas, em meio a um mundo que testemunhou a Segunda Guerra Mundial e a Guerra Fria. A década de 1930 foi muito importante para que os surtos industriais pelos quais o Brasil passava se tornassem um projeto governamental com efeitos duradouros. 1930 marcou a ascensão à presidência da República de um governo menos comprometido com a oligarquia rural, que estava no poder há mais de 30 anos. Essa mudança política foi acompanhada dos efeitos da crise internacional de 1929, que significou a retração do mercado consumidor do principal produto brasileiro de exportação: o café. Getúlio Vargas, salvo no Estado Novo, buscou criar um governo de compromisso que equilibrasse os interesses de diversos grupos políticos influentes no Brasil. Isso permitiu a concentração do poder (antes muito fragmentado entre os entes federativos) na Presidência, o que viabilizou um projeto de industrialização guiada e protegida pelo Estado nacional.

Antes da década de 1930 já existiam indústrias no Brasil, geralmente vinculadas ao capital excedente da economia cafeeira. No entanto, o projeto de industrialização iniciado em 1930 e continuado, em menor ou maior grau, pelos governos sucessores foi crucial e ficou conhecido como “modelo de industrialização por substituição de importações”. Apesar do que o termo pode indicar, o objetivo não era a redução imediata dos fluxos de importação. Em um primeiro momento, as importações eram incentivadas, para que a capacidade produtiva da economia brasileira fosse aumentada. O plano de desenvolvimento previa etapas de industrialização, abrangendo a indústria de base, bem como a de bens duráveis e não duráveis. Desse modo, a produção nacional iria, progressivamente, agregando valor aos seus produtos. Os investimentos que permitiram a industrialização   foram   baseados   no “tripé económico”, formado pelo capital público, capital privado doméstico e capital privado internacional, que variaram em intensidade e importância ao longo do tempo. Desse modo, houve deslocamento do centro dinâmico da economia brasileira do setor externo para o doméstico. Enquanto país agroexportador, a maior parte das riquezas, dos empregos e da renda era associados à produção para o mercado externo. O desenvolvimento industrial brasileiro alterou a dinâmica económica do país, baseando-se a partir de então no mercado consumidor interno. Contribuíram para isso diversos fatores sociais, entre eles o crescimento demográfico, acompanhado de uma forte urbanização e de planos de integração regional.

Nesse período, aprofundou-se o processo, que conheceu o auge no final da década de 1950, de interiorização dirigida da população brasileira e de aumento da conexão entre as regiões. Como o Brasil era um país voltado à exportação, a integração entre suas regiões era frágil. O Plano de Metas optou pela construção de diversas rodovias, ligando o território nacional, como meio de superar a falta de infra-estrutura em menor tempo e de atrair a indústria automobilística para o Brasil. Outros gargalos estruturais que foram foco da intervenção estatal são a energia e a telecomunicação. Como o projeto previa o deslocamento do se-tor produtivo para o mercado interno, era evidente a necessidade de financiamento internacional para viabilizar a industrialização, acarretando o endividamento externo. Além disso, esse modelo de desenvolvimento se mostrou incapaz de superar mazelas como a disparidade económica entre as regiões, a desigualdade social, a pobreza e outros desequilíbrios. Pelo contrário, o forte crescimento económico foi acompanhado pelo aprofundamento da concentração de renda.

O Brasil entrou mais fortemente na área de influência dos EUA, juntou-se ao esforço de guerra dos Aliados e fez parte do bloco ocidental no âmbito da Guerra Fria. Esse alinhamento foi poucas vezes automático ou ideológico, mas buscava barganhar vantagens económicas ou políticas. Embora a localização geográfica restringisse a autonomia do Brasil, pois a América do Sul era entendida como área de influência dos EUA, a política externa foi usada como um instrumento do projeto de desenvolvimento. A aproximação com a superpotência estadunidense era entendida como meio de garantir retornos difusos em outras áreas. As elites políticas brasileiras não tenderam a questionar o pertencimento ao bloco capitalista, mas também interpretavam o Brasil como um país periférico, com necessidade de crescimento e desenvolvimento. Nesse sentido, algumas iniciativas brasileiras revelavam certo grau de autonomia, ao defenderem maior equidade e justiça no cenário internacional e ao buscarem maior diversificação de parceiros, inclusive no mundo comunista. Esse pragmatismo da diplomacia brasileira era mais evidente em momentos em que a capacidade económica interna aumentava e em que as restrições sistémicas eram menores (por exemplo, a proposta da NOEI). Devido ao alto endividamento externo, resultado de um modelo de industrialização muito dependente de liquidez externa, o Brasil enfrentou desequilíbrios macroeconómicos, o que resultou na exaustão do modelo nos moldes pensados em 1930. Consequentemente, a busca de autonomia na política externa também sofreu um grande revés no final do século XX.

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Globalização
e nova ordem

O fim do regime militar e a consequente redemocratizaçáo do país não implicaram, de início, mudanças profundas na política externa. Manteve-se o foco na promoção do desenvolvimento nacional e o Itamaraty permaneceu como formulador central da política externa, muito embora tenham emergido novos atores com presença destacada nas agendas internacionais. Preocupado principalmente com o âmbito interno, o governo Sarney se caracterizou por uma forte instabilidade económica, com alta taxa de inflação (que quadruplicou entre 1985 e 1988), baixo crescimento económico, crise da dívidaexterna (suspensão do pagamento dos juros em 1987, seguida de pressões comerciais dos EUA) e sucessivos programas de estabilização macroeconómica (Plano Cruzado em 1986, Plano Bresser em 1987 e Plano Verão em 1989). No âmbito latino-americano, houve maior aproximação com a vizinha Argentina (iniciando processo de integração que levaria, anos depois, à criação do Mercosul) e se restabeleceram as relações diplomáticas com o Estado cubano. Desse modo e em comparação com as décadas anteriores, tendeu a ganhar peso relativo a dimensão regional da PEB.

A política externa de Collor promoveu a aproximação com os EUA (visto como aliado necessário para as reformas económicas internas) e a adoção do modelo económico neoliberal baseado na abertura comercial e na inserção competitiva no mercado internacional (“modernização pela internacionalização”). Procurando melhorar sua imagem e credibilidade (importantes para renegociar a dívida externa), o Brasil começou a aderir aos regimes internacionais, assinando importantes declarações e tratados no campo comercial, ambiental (no contexto da Rio-92) e de não proliferação nuclear. Nesse contexto, o Itamaraty perdeu força em proveito da diplomacia presidencial, que se consolidou com os governos de Fernando Henrique Cardos (FHC) e, depois, com Luiz Inácio Lula da Silva. Começaram a ter maior participação outros atores, em um primeiro momento o setor empresarial, mas também organizações sociais, entidades subnacionais, academia, etc. Cresceu a pressão pela formulação de uma PEB mais plural e, em alguns casos, mais democrática. No âmbito regional, a assinatura do Tratado de Assunção, em 1991, levou à constituição do Mercosul, processo de integração regional que contribuiu para consolidar a abertura económica, mas também para que seus integrantes (sobretudo o Brasil) ganhassem peso e poder de negociação internacional.

Com o impeachment de Collor, o Governo Itamar Franco deu continuidade à agenda externa de liberalização económica, desenvolvimento e maior autonomia. Teve dois importantes chancelares (FHC em 1992-1993 e Celso Amorim em 1993-1994), que buscaram participar na definição de regimes internacionais (por exemplo a agenda de desenvolvimento ou de direitos humanos da ONU) e nas sucessivas conferências durante a década dos 1990. O Brasil passou a insistir na reforma do Conselho de Segurança (exigindo um assento permanente) e a atuar nas operações de paz da ONU. No âmbito multilateral aprofundou a integração regional sul-americana, a fim de se contrapor à Área de Livre Comércio das Américas (ALCA). Em 1994, o governo brasileiro implementou o Plano Real, visando a aumentar a credibilidade económica e política, a controlar as altas taxas de inflação e a melhorar os indicadores, bem como a imagem externa do país.

No contexto de crescente interdependência derivada da globalização e de grande instabilidade económica global (crises mexicana, asiática e russa, que afetaram a economia brasileira), o governo de FHC deu ênfase às reformas liberalizantes por meio da política de estabilização macroeconómica, da abertura e liberalização das regras de comércio, da privatização e responsabilidade fiscal. Também intensificou a participação brasileira nos foros sobre a nova ordem internacional do Pós-Guerra Fria. Nos debates da Terceira Via, FHC enfatizou a crença na cooperação e nos mecanismos multilaterais

de ação coletiva a fim de garantir os interesses brasileiros. No âmbito regional, a consolidação do Mercosul com o Protocolo de Ouro Preto (em 1994) e o início do processo de construção da Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA) contribuíram para promover a liderança brasileira na América do Sul. A lusofonia ganhou nova dimensão política e multilateral com a criação da Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP) em 1996. Como característica dos diversos governos da redemocratização, a aspiração de fazer do Brasil um ator global foi constante na PEB. Para atingir essa meta, o Brasil democrático vem tentando equilibrar, com ênfases distintas em cada governo, a busca de credibilidade internacional e a construção de autonomia (mantendo a flexibilidade, maior liberdade e diversificação de parceiros) no campo da PEB.

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Diversidade
cultural e
pluralismo étnico

A sociedade brasileira foi formada a partir do encontro das várias populações originárias e daquelas que vieram posteriormente se estabelecer neste território. Aos indígenas (habitantes originários, estimados em alguns milhões à chegada dos primeiros europeus) se somaram grupos vindos da Europa, Africa e Asia, e isso ao longo de quinhentos anos em uma dinâmica ainda em operação. Apesar de atualmente o fluxo imigratório brasileiro não ser significativo, em especial em comparação com outros países da América do Sul e Europa, a história da migração para o Brasil é fundamental para compreender seu atual panorama social e as dinâmicas internacionais em que o país está inserido.

Os indígenas foram escravizados no início da ocupação portuguesa, tendo sido logo substituídos pelos escravos africanos. A escravidão de africanos para as plantations brasileiras foi um dos fluxos migratórios forçados mais relevantes da história. O comércio de escravos se aproveitava de fluxos já existentes no continente africano e foi explorado também por brasileiros. A diversidade de origens dos cativos africanos explica parte das diferenças culturais presentes no país ainda hoje. Em sua maioria, os grupos que vinham ao Rio e ao Recife possuíam maior

unidade cultural (oriundos no geral da região de Angola) e guardavam maior diferença em relação aos grupos chegados a Salvador. Estas
Captura de pantalla 2014-12-22 a la(s) 15.39.19distinções resultaram em particularidades na herança religiosa e linguística que marcam o Brasil atual.

Esse processo histórico tem efeitos na diplomacia brasileira contemporânea. O governo Lula declarou que a sociedade brasileira tem uma dívida histórica com a África, o que justificaria medidas como o perdão de dívidas, o apoio a projetos de cooperação para o desenvolvimento e o estabelecimento de uma universidade no Brasil para contribuir com a formação de jovens africanos, a Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira (Unilab). O fim do tráfico negreiro e a paulatina supressão da escravidão alteraram o perfil da mão-de-obra no Brasil. Do final do século XIX ao início do século XX, migraram centenas de asiáticos e europeus, muitos em busca de trabalho em plantações de café. Estima-se em 4,3 milhões o número de europeus emigrados para o Brasil entre os anos de 1815 e 1930.

A assimilação de grupos tão diversos, não sem conflitos, contribuiu para a formação cultural do Brasil e da identidade nacional. A configuração atual da sociedade resultante desses fluxos influencia o processo de internacionalização do país. O Brasil é a maior colônia de descendentes de japoneses fora do Japão, uma das maiores de libaneses fora do Líbano e de importância equivalente para portugueses, espanhóis e sírios. A embaixada italiana calculou em 30 milhões o número de descendentes de italianos no Brasil em 2013. Em discursos diplomáticos, apresenta-se o país como a maior nação negra fora da África e uma ponte transatlântica entre culturas. Descendentes e migrantes podem desenvolver laços com seus países de origem, participar de ações coletivas locais e manter vínculos com suas famílias e comunidades (via remessas, entre outros).

Após essa breve introdução histórica, nos capítulos seguintes serão trabalhados temas contemporâneos da inserção internacional do país, seus atores e agendas mais relevantes.

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Capítulo 2:

BRASIL,
POTÊNCIA
EMERGENTE?

No início dos anos 2000, volta-se a discutir a percepção que existia entre brasileiros e estrangeiros já na década de 1970: a de que o Brasil é uma potencia. As denominações quanto à tipologia e ao conceito de potência variaram entre potência média, regional, emergente ou em desenvolvimento, mas sempre esteve presente a percepção de que o país figura entre os mais importantes do tabuleiro de xadrez mundial. Essa imagem que o Brasil tem de si e que outros têm dele fundamenta-se em fatores variados: a) de natureza económica, tais como o aumento do PIB absoluto em relação a outros países de renda média (Argentina, México, etc.) e países industrializados (Reino Unido e França); b) de fundamento político, visível na existência de políticas públicas domésticas que servem de modelo internacionalmente (redução da pobreza, meio ambiente, não proliferação nuclear e recuperação financeira); c) de origem material, por ser um grande território rico em reservas minerais, água e biodiversidade; e d) de cunho social e cultural (riqueza, tamanho e miscigenação de sua população, organização de sua sociedade civil, mercado consumidor interno, cultura musical e de ritmos variados, etc.). Entretanto, o Brasil apresenta características que dificultam sua inserção internacional e a percepção pelos outros países como uma potência. Taxas elevadas de analfabetismo, mortalidade infantil, desigualdade social, disparidade económica entre as regiões, alto índice de descrédito da população em seus representantes políticos, falta de infraestrutura e capacidade logística, conflitos agrários, desmatamento, tráfico de armas e de entorpecentes, prostituição infantil…

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Agronegócio:
celeiro do mundo?

O agronegócio é constituído de indústria e comércio no setor rural, pecuária, pesca e agricultura, tudo isso associado à produção de conhecimento e geração de tecnologias aplicadas. Historicamente, é um dos setores mais dinâmicos da economia brasileira, representando em torno de um terço de seu produto interno bruto. O Brasil é um dos principais exportadores de vários produtos, como soja, cereais, frutas e carne. A força do setor fica evidente se comparada com os tradicionais grandes exportadores de alimentos (Canadá, Argentina, Austrália,

EUA e União Europeia). A busca por conhecimento especializado (com destaque para a ação da Embrapa) fez o Brasil superar a ideia de que o clima temperado seria o mais adequado para a produção de alimentos e colocou um país essencialmente tropical entre os grandes produtores mundiais. E inegável a importância do setor para o bom desempenho da balança comercial brasileira e para a expansão de suas reservas em moeda estrangeira.

O país apresenta crescimento contínuo e de longo prazo de suas taxas de produtividade por hectare e, além disso, tem disponível um grande contingente de terras aráveis ainda não exploradas. Esses dois dados, associados a políticas governamentais de incentivo ao setor (apoio à pesquisa, abertura de novos mercados, etc.), deixam vislumbrar grande potencial para o agronegócio no Brasil.De 1976 a 2010 a produtividade brasileira cresceu 2,5 vezes, permitindo que a produção aumentasse 213% em uma área plantada de grãos e oleaginosas somente 27% maior. Algumas estimativas propõem que as exportações do setor em 2014 tenham superado os 100 bilhões de dólares e que seu crescimento entre os anos de 2005 e 2014 possa ter sido de 34%.

O agronegócio brasileiro apresenta, porém, desafios equivalentes a suas potencialidades: reforma agrária, desma-tamento, logística, apoio à agricultura familiar, êxodo rural e financiamento da produção são exemplos de desafios relevantes que contribuíram para que o setor fosse tema prioritário nas últimas eleições presidenciais.

O agronegócio tem sido parte relevante do conjunto das exportações brasileiras, beneficiado pela demanda crescente de commodities pela China. Apesar de apresentar produção agrícola diversificada, cada vez mais o setor se especializa na soja, e isso principalmente em função do mercado chinês.

A China é destino de parte considerável da produção agrícola brasileira. Alguns analistas debatem uma possível sinodependência e os impactos no Brasil de uma eventual crise económica chinesa. Pesquisas recentes que tentam antecipar perspectivas futuras de consumo de alimentos na China constataram que o padrão alimentar de sua população apresentaria tendência mais estável quando comparado ao modelo chinês de desenvolvimento económico. O país deve expandir a demanda por produtos em cuja produção o Brasil tem avançado, como é o caso do milho, da soja e das carnes bovina, suína e de frango.

O setor é estratégico para o país, muito embora ainda deva confirmar sua capacidade de expansão com baixos impactos sociais e ambientais e, ao mesmo tempo

, ser capaz de enfrentar a resistência à abertura de novos mercados, em especial da União Europeia e dos EUA.Recentemente, o governo brasileiro adicionou o novo desafio de exportar o modelo agropecuario brasileiro para outros países, com destaque para Moçambique nos projetos conhecidos como Pró-Savana e Pró-Alimentos. Além disso, o setor possui investimentos em vários países vizinhos com papel relevante na produção de grãos e gado, em especial no Paraguai e Bolívia. Também nestes países, o setor é acusado de criação de latifúndios e de grilagem de terras. A presença do modelo agroexportador brasileiro em países em cooperação com o Brasil com estímulo do governo federal tem feito com que várias entidades da sociedade civil apontem a exportação das contradições e falhas do modelo brasileiro para países com quadro ainda mais grave de concentração de terra e importância da agricultura familiar.

Apesar de não existir uma real integração entre as cadeias produtivas do agronegócio da região, a América Latina já é considerada a maior exportadora (em termos líquidos) de alimentos do mundo. Segundo relatório do BID de 2014, a região fornece cerca de 11% do valor da produção mundial de alimentos, mas possui cerca de 24% de todas as terras cultiváveis. No caso do Brasil, levando em consideração os desafios mencionados, o país poderá realizar o epíteto criado na Era Vargas de “celeiro do mundo” e contribuir para abastecer de alimentos uma população mundial estimada em 9 bilhões em 2050, com maior renda e com padrões de consumo mais elevados que os atuais. Segundo previsões da FAO publicadas em 2014, até meados do século XXI, a produção de grãos precisará aumentar pela metade e a de carne, dobrar. Tais metas são ambiciosas em um mundo com limitações para expandir suas terras aráveis, resolver o problema de abastecimento de água, enfrentar a crise ecológica e garantir o direito à alimentação. Nesse cenário, o Brasil apresenta potencial importante para responder aos desafios colocados à comunidade internacional, podendo reforçar ainda mais sua importância no mercado internacional de alimentos.

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Parque
industrial

O desenvolvimento por meio da industrialização sempre foi um dos maiores objetivos dos governantes brasileiros desde os anos 1930. O governo brasileiro promoveu uma série de políticas desenvolvimentistas, investindo em infraestrutura e em tecnologia. Também ofereceu incentivos fiscais a indústrias que se instalassem em território nacional e garantiu tarifas alfandegárias com o objetivo de proteger a indústria nascente. Foi nesse processo de desenvolvimento por substituição de importações que o Brasil conheceu um forte crescimento industrial na segunda metade do século XX. Uma das características desse processo é a participação central do Estado na economia, traçando as estratégias e prioridades, assim como fornecendo linhas de crédito.

O modelo de desenvolvimento baseado no tripé económico (investimento público, privado nacional e privado estrangeiro) gerou uma correlação entre o crescimento industrial e o aumento dos gastos do governo. Os representantes políticos do setor industrial costumam ir a público para demandar acordos de livre comércio, justificando que seriam importantes para facilitar o crescimento de suas vendas internacionais. Todavia, há políticos e membros da academia que argumentam que o setor industrial, apesar de publicamente demandar medidas de orientação liberal para o governo, também se beneficiaría de certa proteção do Estado (via política cambial, tarifaria, concessão de linhas de crédito especiais ou por meio de compras governamentais). Esse modelo permitiu que o Brasil tivesse grande avanço em seu parque industrial, despontando entre os existentes na América Latina e em outros países periféricos, muito embora também tenha contribuído ao surgimento de um perfil de capitalismo relativamente avesso a riscos sem a proteção do Estado.

A medida que o preço internacional das commodities aumentou no início dos anos 2000, intensificou-se a exportação de produtos agrícolas. Com isso emergiu o temor por parte de alguns economistas e responsáveis políticos de que se iniciasse um processo de especialização regressiva das exportações brasileiras. Esse fenómeno indica a diminuição relativa dos produtos industriais no total do comércio exterior, mas poderia ser classificado como desindustrialização? Não existe consenso sobre o tema na academia, mas caso o conceito de desindustrialização seja entendido como perda de participação da indústria na economia de um país, os anos 1970 do “Milagre Brasileiro” também apresentaram essa característica, segundo dados do Banco Mundial. Por outro lado, nas décadas de 1980 e de 1990, que foram palco de diversas crises e de retração na economia nacional, a produção industrial aumentou sua participação no total do PIB.

Apesar do receio económico e político de uma possível desindustrializaçáo, a perda de participação da indústria no total do PIB é uma tendência verificada em diversos países das Américas, da Africa e da Europa. A exceçáo a essa tendência, além da China, são alguns países africanos e asiáticos, que iniciaram o seu processo de industrialização recentemente. Em termos absolutos, fica evidente que o Brasil continua aumentando sua capacidade industrial. O valor agregado da sua indústria é superior à maioria dos países emergentes e também comparável a países europeus. Alguns setores se destacam nessa produção, como a indústria de máquinas e equipamentos elétricos, a farmacêutica e a automobilística.

A desvantagem da produção industrial brasileira tem sido o pouco desenvolvimento de produtos que demandem produção de ponta. Apenas 10% do valor agregado industrial é relativo a componentes de alta tecnologia, por exemplo, a produção de aviões pela Embraer. Grande parte das indústrias brasileiras são montadoras, importando as peças de maior tecnologia ao invés de desenvolver essa tecnologia em território nacional. Por esse motivo, embora não seja consenso, há uma crescente demanda por parte dos economistas de planos que promovam a especialização do parque industrial e, em alguns casos, de exigência de componente nacional na cadeia produtiva.

Como a maior parte dos investimentos tem participação estatal, defendem que os recursos (que são escassos) deveriam ser concentrados em nichos industriais mais competitivos, preterindo algumas áreas menos eficientes.

A produção industrial brasileira é concentrada em regiões mais dinâmicas do território nacional, agravando as disparidades económicas espaciais. Apesar de alguns esforços do governo federal e de alguns estados, a indústria se concentra nas regiões Sul e Sudeste, devido à proximidade do mercado consumidor de maior poder aquisitivo (inclusive do Mercosul) e à existência de infraestrutura de melhor qualidade.

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Logística e
desafios ao
desenvolvimento

Um país que busca projeção internacional deve ter capacidades materiais e, também, saber usá-las racionalmente. Por exemplo, a produção de minérios ou de bens manufaturados é um indicador importante para a economia de um Estado, mas a capacidade de escoar essa produção (para a exportação ou para o mercado interno) repercute diretamente na competitividade e na qualidade dos serviços. Uma infraes-trutura de transportes, telecomunicações (telefonia e internet) e de energia, por exemplo, pode trazer maior facilidade de gerir a burocracia estatal, criar condições para novos empreendimentos económicos, promover a integração regional e garantir o controle de todas as regiões do territorio nacional. No caso do Brasil, devido às dimensões continentais de seu território e ao déficit histórico de investimento, a in-fraestrutura ainda é um desafio.

Até o final do século XIX, persistia o modelo económico que fora imposto ao Brasil pela metrópole, baseado na exportação de bens primários, necessários e complementares para o desenvolvimento das potências europeias. Nesse modelo, os países europeus impediam a industrialização da colónia, de modo a criar um mercado consumidor para os seus produtos. Cabia às colónias, por sua vez, exportar seus produtos primários. Como resultado dessa economia colonial subordinada aos interesses estrangeiros, a organização espacial do território que veio a ser do Brasil era muito semelhante a um arquipélago económico: as regiões do território pouco se comunicavam entre si, pois a relação política e económica mais importante era com a Europa. Com isso, os nichos dinâmicos da economia se ligavam ao litoral, para escoar a produção, mas permaneciam desarticulados. Essa lógica de inserção na economia mundial não foi subitamente alterada, mesmo com a independência, o que contribuiu para perpetuação das heranças dessa organização física das estradas e portos que favorecia quase que exclusivamente a exportação de bens primários.

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No início do século XX, a ferrovia era muito importante nesse processo de integração. Embora concentrada no litoral e no Sul do território, a malha ferroviária representava um significativo meio de deslocamento de pessoas e de produtos. Ao longo da história brasileira, a ferrovia perdeu importância se comparada com outros meios de transporte (aéreo e portuário). Essa redução do peso da ferrovia foi causada por uma decisão do governo brasileiro (incentivado por outros atores internacionais) de priorizar a rodovia. O processo de interiorização dirigida pelo Estado teve seu começo com Ge-túlio Vargas, na década de 1930, mas teve seu ápice na década de 1950, com o Plano de Metas no governo de Jus-celino Kubitschek. Havia o entendimento de que era necessário aumentar massivamente a rede de transporte em um curto período de tempo. Em comparação com a ferrovia, o modelo rodoviário poderia cumprir o objetivo de ligar as regiões brasileiras entre si em pouco tempo, propiciando uma industrialização rápida, para atingir os níveis industriais dos países europeus. Nesse sentido, a opção pelo modelo rodoviário também passou por um cálculo que buscava industrializar o país. Junto com tarifas alfandegárias protecionistas, a garantia de um mercado consumidor para veículos automotores atraiu as multinacionais do setor automobilístico, que instalaram indústrias montadoras no Brasil.

O projeto original visava a conectar várias regiões do Brasil por meio de rodovias que cruzassem o país em vários sentidos e ligassem as diversas regiões à nova capital, Brasília. Apesar desse plano, muitas dessas estradas estão em estado precário ou ainda não foram construídas. O investimento mais robusto continuou sendo na região mais dinâmica economicamente: o centro-sul do país. Os meios de transporte nessa Captura de pantalla 2014-12-22 a la(s) 16.05.00
região são superiores em qualidade e em quantidade, sobretudo quando comparados com as demais regiões brasileiras. Também no centro-sul é mais frequente a quantidade de concessões de rodovias à iniciativa privada. O Brasil ainda carece de investimentos substanciais para ampliar a sua malha de transporte (não apenas a rodoviária) e melhorar a qualidade da mesma.

Outra consequência negativa da opção rodoviária é o alto custo necessário para a manutenção das estradas. Estas, comparadas com as ferrovias, têm custo e tempo de construção menor, mas necessitam de investimentos constantes e robustos para a sua manutenção, uma vez que o asfalto se deprecia mais rapidamente. Todos esses fatores somados constituem as principais causas do que se convencionou chamar de “custo Brasil”. Esse fenómeno diz respeito aos altos gastos com transporte intrínsecos à produção e escoamento no Brasil. Os investidores no país têm que lidar com serviços de transporte lentos, pouco eficientes e caros. Como a manutenção das estradas nem sempre é feita do modo mais adequado, não é raro que ocorram acidentes e quebra de veículos, o que agrava ainda mais os custos e atrasa a entrega dos bens. Além disso, o Brasil tor-na-se muito dependente do óleo diesel importado, um dos combustíveis mais usados para o transporte de cargas no país. A necessidade da importação desse combustível se deve à falta de capacidade das refinarias nacionais em produzir óleo diesel em grande quantidade, a partir do petróleo produzido no Brasil. Ademais não se trata de fonte energérica limpa, embora seja estimulada a utilização do biodíesel.

A opção rodoviária foi acompanhada de um progressivo abandono de outros meios de transporte, aspecto que demonstrou sinais de reversão somente a partir do final do século XX, graças aos investimentos em hidrovias e ferrovias. A maior parte dos investimentos em logística é feita pelo Estado ou em parcerias público-privadas. Também merece destaque a política governamental de concessão de estradas para a iniciativa privada, muito presente nos anos 1990 e 2000. Essa política é muitas vezes contestada, pois o investimento privado em logística não parece acompanhar as necessidades do Brasil. Quase a totalidade das ferrovias, por exemplo, estão concedidas à iniciativa privada, mas ainda assim os seus usuários reclamam da ineficiência e da falta de investimento.

O déficit em investimento no Brasil também existe no âmbito tecnológico. Serviços como telefonia e internet são bastante caros, ineficientes e, portanto, objeto recorrente de reclamação dos consumidores. Em uma economia globalizada, esses tipos de serviço são essenciais para as redes e cadeias de produção, mas também para o sucesso de diversas atividades económicas. Apesar dos altos custos e da baixa qualidade desses serviços, alguns nichos brasileiros continuam a se destacar. Os usuários de telefonia móvel e de internet crescem em um ritmo bastante acelerado, o que faz com que o Brasil seja um dos maiores mercados consumidores de serviços de telecomunicação e compras na internet.

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Matriz energética
e meio ambiente

Captura de pantalla 2014-12-22 a la(s) 16.07.22
A energia é urna das pautas mais estratégicas da política internacional. As tensões entre petróleo e geopolítica têm estado na origem de muitos conflitos entre países (por exemplo, no Oriente Médio) e também têm influenciado as grandes crises da economia internacional (por exemplo, nos anos 1970). Os recursos energéticos são fixos e têm localização precisa no territorio soberano dos Estados. Isso não significa que os interesses e os fluxos transnacionais estejam ausentes do debate, mas implica que grandes corporações tenham necessariamente de negociar com os Estados a fim de ter acesso a petróleo, gás e, mais recente-mente, combustíveis de menor impacto negativo sobre o meio ambiente (hidroelétricas, biocombustíveis, etc.). O debate sobre sustentabilidade ambiental fez com que as energias renováveis, na atualidade, tenham adquirido dimensão estratégica. Diversificar a matriz energética converteu-se, para os Estados, em resposta a demandas da sociedade e em vantagem competitiva no mercado energético internacional.

Ademais, existe urna clara relação entre consumo de energia e crescimento económico: os países mais desenvolvidos consomem muito mais energia do que os menos desenvolvidos. O consumo de energia é vital para a industria, para o desenvolvimento do transporte, para a produção de alimentos, além do próprio consumo residencial. E claro que existem variações nacionais e locais quanto ao consumo energético mais ou menos responsável.

No plano global e regional, os recursos energéticos fazem parte das relações económicas e políticas internacionais. Atentos às volatilidades do preço do petróleo e às incertezas do abastecimento, muitos países têm buscado conquistar sua segurança energética, garantindo acesso aos recursos energéticos necessários para o desenvolvimento nacional. Buscam, por exemplo, reduzir as margens de incerteza e dependência ao tentarem garantir maior produção no plano nacional e maior integração energética no âmbito regional. Não foi por acaso que uma das origens do processo de integração na Europa esteve associado à Comunidade Económica do Carvão e do Aço. Da mesma forma, no caso da Unasul, a integração de infraestruturas energéticas é considerada estratégica para o futuro da região.

No caso do Brasil, buscou-se essa segurança por meio do processo de diversificação da matriz energética, graças aos diferentes recursos naturais de que dispõe o país. A matriz energética brasileira é composta por 42,4% de energias renováveis, enquanto a média mundial é 13,2%, segundo a Agência Internacional de Energia. Em termos comparativos, o Brasil possui a matriz elétrica mais limpa do mundo: a hidroeletricidade corresponde a aproximadamente 84,5% da matriz. A indústria é o setor que mais consome energia, seguido pelos transportes e, a seguir, pelo consumo residencial.

Um relatório de 2013 da Agência Internacional de Energia, órgão vinculado ao governo dos Estados Unidos, aponta que os combustíveis fósseis deverão continuar dominando a matriz energética mundial pelo menos até 2040. Além disso, a demanda por energia crescerá 56% nos próximos 30 anos, em função do crescimento da China e dos emergentes. Ainda segundo esse relatório, graças à conscientização ecológica e às diferentes crises ambientais por que passa o mundo (as mudanças climáticas e o aumento dos níveis dos oceanos, por exemplo), as fontes renováveis terão um papel cada vez maior, crescendo 2,5 % ao ano.

Nesse contexto, o Brasil levaria alguma vantagem, podendo despontar como uma potência em recursos energéticos considerados renováveis no futuro próximo. O Brasil possui expertise em energias renováveis graças ao investimento em pesquisa e tecnologia iniciado no Governo Vargas, na década de 1930. Desde então a participação das fontes renováveis na matriz energética brasileira só tem aumentado. Ê claro que a construção de grandes usinas hidroelétricas gera impacto social e ambiental, mas a energia hidroelétri-ca gera muito menos emissões de gases nocivos à atmosfera. Isso é importante lembrar: todas as formas de energia causam algum impacto (ambiental, social) negativo. O fundamental estaria na busca de equilíbrios entre os ganhos e as perdas geradas.

O consumo e a produção de energia são ambos estreitamente vinculados ao modelo de desenvolvimento, que pode ser mais ou menos destrutivo dos recursos ambientais e ecológicos. A energia pode ser entendida como um dos elos fundamentais da equação do desenvolvimento.

De acordo com a AIE, o Brasil ganha destaque na produção de biocombustí-veis. Juntamente com os EUA, será responsável por mais da metade da oferta de biocombustíveis até 2040. A produção de biocombustíveis no Brasil está voltada para dois segmentos: etanol e biodiesel. O etanol é um biocombus-tível altamente inflamável que pode ser obtido a partir da cana-de-açúcar, do milho, da beterraba, da mandioca, da batata, entre outras fontes. Já o biodiesel pode ser definido como um combustível renovável derivado de óleos vegetais (girassol, mamona, soja, babaçu eCaptura de pantalla 2014-12-22 a la(s) 16.08.47
outras oleaginosas), além de matérias primas alternativas como a gordura animal ou óleos de frituras. A produção, comercialização e uso dos biocombustíveis envolvem uma série de debates sobre a real sustentabilidade associada a seu uso. Porém, o governo brasileiro afirma oficialmente que a produção, principalmente de cana, não causaria desmatamento na Amazónia, apesar de pesquisadores mais críticos afirmarem que a produção de biocombustíveis poderia levar os produtores a plantarem alimentos no interior do Brasil ou na Amazónia, deixando as terras destinadas à produção de combustível situadas preferencialmente no litoral. Isso contribuiria para o aumento do preço dos alimentos.

A aposta brasileira nos biocombustíveis e na hidroeletricidade, pode garantir ao Brasil autossuficiência em consumo. Porém, com a descoberta do pré-sal em 2007, a estratégia nacional tem-se pautado em transformar o Brasil em importante ator no mercado energético mundial. Partindo do pressuposto de que as negociações do petróleo são fundamentalmente políticas e económicas, para se tornar um exportador forte no ramo da energia, o Brasil precisa estar preparado para enfrentar os desafios da geopolítica energética mundial. Além disso, precisa resolver problemas internos de infra-estrutura, como armazenamento e es-tocagem, investindo em pesquisas, tecnologia e, ponto muito importante e sensível, em mão-de-obra qualificada.

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Água: recurso
vital e estratégico

Internacional da Água (2005-2015) pelas Nações Unidas revela a importância política e estratégica deste recurso: a água é vital para a sobrevivência dos organismos vivos, garantir níveis de vida dígnos, para a economia e o funcionamento dos ecossistemas. São muitos os campos direta ou indiretamente vinculados à água (saúde, saneamento, meio ambiente, diversidade biológica, prevenção de desastres ecológicos, agricultura e alimentação, contaminação, energia), sendo necessária uma ação coordenada para uma melhor gestão, uma exploração mais sustentável e um acesso mais igualitário aos recursos hídricos.

Dadas as características transnacionais de grande parte das bacias – 19 países dependem da bacia fluvial do Danúbio, 13 do Congo, 11 do Nilo e 9 do Amazonas, entre eles o Brasil –, trata-se de um campo que gera importantes conflitos, mas também interessantes potencialidades e experiências de cooperação. O Brasil, pelas suas características e capacidades diplomáticas de negociação em organismos multilaterais, poderia desempenhar um papel muito relevante nessa agenda.

Os principais conflitos se referem ao controle das fontes de água potável, mostrando que também nesse campo as relações de poder se associam às de distribuição desigual dos recursos. Muitos países têm forte dependência de água externa, importando mais da metade do consumo interno (é o caso da Bolívia, do Paraguai e do Uruguai na América Latina). Neste cenário, o Brasil é uma potência hídrica, pelas grandes reservas de água subterrânea que possui (quase o 13% de toda a água doce do planeta), pelas chuvas abundantes em grande parte do território, e por ser um dos principais exportadores mundiais (o quarto, atrás dos EUA, China e índia) do que se conhece como “água virtual” ou pegada hídrica, ao exportar produtos que demandam muita água para sua produção, como carne (produzir um quilo requer 15,5 mil litros), arroz (3.000 litros por quilo) ou café (140 litros por xícara). Segundo a Unesco, o Brasil exportaria indire-tamente cerca de 112 trilhões de litros de água doce por ano através de suas commodities. Em contexto de grande escassez global, os recursos hídricos colocam o Brasil em lugar de destaque, mas também exigem do Estado políticas públicas responsáveis, interna e externamente. Ao mesmo tempo em que o uso da água é fundamental na produção de commodities (e para as exportações), é inegável sua relevância para a soberania alimentar e a sustentabilidade ambiental.

O consumo excessivo e descontrolado de água, acima da capacidade de reposição, prejudica muitas das grandes bacias internacionais em todos os continentes, com grande impacto no norte da África e no Oriente Médio. Nos Estados Unidos e na Europa, principais consumidores mundiais de água em setores não agrícolas, a urbanização e a industrialização crescentes têm forte impacto negativo. Isso sem contar as consequências das mudanças climáticas e da poluição, que causam importante declínio da quantidade de água em regiões áridas e semiári-das (Nordeste brasileiro), impactando as colheitas, a alimentação e a pobreza. Vários estudos e encontros internacionais têm denunciado o aumento de pessoas que vivem e dependem de bacias exploradas abusivamente.

A água representa uma dimensão essencial da segurança humana. No entanto, apesar de importantes avanços, um bilhão de pessoas ainda não têm acesso a abastecimento de água suficiente. Vivemos com o uso ineficiente, a poluição da água ou abuso das reservas subterrâneas. As doenças associadas à falta de água potável e saneamento básico provocam 2 milhões de mortes por ano, mais do que os conflitos armados, além de produzir fome e desnutrição, colocando em risco a segurança alimentar. Isso sem esquecer as inundações que causam 15% das mortes por desastres naturais. A água limpa é vital para a nossa sobrevivência humana e do planeta, e sua proteção faz parte dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Rio+20.

O mundo tem água suficiente para garantir segurança hídrica para todas as sociedades. O desafio principal é a distribuição, que exige uma responsabilidade coletiva e atuação concertada entre os diversos atores estatais, privados e associativos para garantir o acesso de forma sustentável a esse recurso. A cooperação oferece interessantes oportunidades para uma gestão integrada de recursos hídricos, e é de fato a opção mais habitual de resolução dos conflitos. Existem 145 acordos sobre energia hidroelétrica, consumo, controle das cheias, distribuição industrial, navegação, poluição e pesca. Apesar de ser potência hídrica, o Brasil tem grandes desafios pela frente: assimetrias internas na distribuição e quanto ao acesso, uso inadequado e ineficiente, bem como poluição dos rios e lagos.

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Minério e indústria
extrativa

Recursos minerais são fatores materiais clássicos da potência estatal. Também são estratégicos para as economias nacionais no mundo todo. Os países com minérios importantes têm suas capacidades económicas e políticas aumentadas no tabuleiro mundial. A autossuficiência em energia e matérias primas, por exemplo, diminui a dependência de um Estado, tornan-do-o mais livre para agir internacionalmente. No caso de países que sejam grandes exportadores de produtos estratégicos, há um elemento político, além do fator económico. O controle desses materiais pode, em ultima medida, influenciar a capacidade e o custo do pro jeto de desenvolvimento de outros Estados, que se tornam sensíveis às decisões políticas do exportador. Como demonstrou a Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP), na década de 1970, a concentração de um produto essencial para o desenvolvimento nas mãos de poucos países, pode se tornar um meio de se obter conquistas políticas.

O Brasil está em uma situação confortável em relação às reservas minerais. Devido à sua posição na Pangeia e às intensas mudanças morfológicas ao longo das eras geológicas, a estrutura do território brasileiro pode ser considerada bastante diversificada. O Escudo Brasileiro e o Escudo das Guianas são as duas formações geológicas mais antigas que se encontram no território nacional e representam 36% do mesmo. São nessas regiões que se concentra a maior parte dos recursos minerais do Brasil. E o caso, por exemplo, do ferro, que pode ser encontrado principalmente em Carajás (PA), no Quadrilátero Ferrífero (MG) e no Maciço do Urucum (MS). O Brasil é um grande exportador de ferro e tem como seus principais mercados consumidores a China, o Japão, a Coreia do Sul e alguns países europeus. Além do ferro, o Brasil também se destaca na extra-ção de manganês, cassiterita, bauxita e outros metais como o nióbio. A produção brasileira de nióbio se concentra em duas jazidas (uma em Minas Gerais e outra em Goiás) que representam aproximadamente 75% da produção mundial desse minério, sendo que há a estimativa de que o Brasil detém mais de 95% das reservas mundiais. O nióbio é muito utilizado na produção de metais mais leves e resistentes. As ligas metálicas que contêm nióbio geralmente são utilizadas na construção civil, veículos automotores, aeronaves, veículos espaciais, etc. Apesar da importância desse metal para diversos produtos e do quase monopólio brasileiro, o preço internacional dele é considerado baixo. Esse fato gera a revolta de muitos especialistas, mas também há os que afirmam que o aumento do preço internacional somente iria incentivar a produção de metais concorrentes, pois o nióbio pode ser substituído por outros metais.

De volta à formação geológica do território brasileiro, além dos escudos, também são encontradas bacias sedimentares, sejam elas continentais ou marítimas. A partir de grande esforço e investimento público a partir da década de 1930, o Brasil passou a ser um importante produtor de hidrocarbonetos. Apesar disso, grande parte do gás natural consumido no país é importado, principalmente da Bolívia. As principais áreas de prospecção de petróleo se situam nas bacias sedimentares marítimas, o que fez com que o Brasil desenvolvesse tecnologia de ponta na extraçáo de petróleo em águas profundas. Essa tecnologia contribuiu, também, na descoberta e, mais recentemente, na extraçáo dos poços situados na regiáo do pré-sal. Apesar de serem considerados de difícil prospecção (pois se situam em águas profundas e abaixo de diversas camadas de rochas e de sal petrificado), o petróleo situado nas Bacias de Tupi, de Iara e arredores é considerado de boa qualidade e as reservas ultrapassam 33 bilhões de barris. A descoberta desses campos de petróleo elevou significativamente a reserva brasileira de hidrocarbonetos.

O Brasil também é rico em outros materiais estratégicos, como as areias monazíticas, nas quais se encontram minérios fundamentais para a produção de energia nuclear. Por esse motivo, o Brasil é membro do Nuclear Suppli-ers Group (NSP), grupo de países que sáo importantes exportadores de materiais usados para finalidades nucleares. Devido à relevância estratégica desses materiais, há um grande controle por parte desse grupo de países no que concerne o comércio dos produtos. Fazer parte do NSP significa participar de decisões sobre esse tema na agenda internacional.

A exploração económica dos recursos minerais também apresenta riscos ecológicos e potenciais efeitos de degradação ambiental. A Serra do Navio, no Amapá, é um exemplo notável de malefícios que a atividade extrativa pode causar. O local, que era conhecido pela produção de manganês, foi abandonado, pois a empresa que explorava o minério entendeu que a atividade náo era mais interessante economicamente. Deixou como legado à comunidade uma enorme cratera e efeitos comprometedores ao futuro de seu desenvolvimento. No caso do petróleo, a dependência excessiva pode gerar problemas económicos (“doença holandesa”) e sua extraçáo em alto mar também apresenta riscos socioambien-tais e ecológicos.

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Riqueza genética 
e biodiversidade

O Brasil é um país de dimensões con-tinentais com grande diversidade de zonas climáticas e de biomas. O resul-tado disso é urna grande riqueza em termos de fauna e flora, que fazem do país o mais biodiverso do mundo. A biodiversidade possui papel de desta-que na economia nacional: as exporta-ções agrícolas compõem mais de 30% do total exportado pelo país; ativida-des como extrativismo florestal e pes-queiro empregam mais de 3 milhões de

pessoas; e a biomassa vegetal respon¬de por 30% da produção energética do país. Existe a expectativa de maio¬res benefícios económicos oriundos de patentes e novas tecnologias a partir do estudo de sua biodiversidade. A preser-vação e exploração sustentável deste potencial passam por grandes desafios, como o avanço no conhecimento a res-peito da fauna e da flora brasileiros. O panorama atual é de subaproveitamen-to dessa riqueza genética, mas também de proteção das espécies nativas (e do conhecimento coletivo a respeito de seu uso).

O Brasil sofre com práticas de biopi-rataria e tráfico de animais silvestres. A biopirataria é a exploração, manipula¬ção, exportação ou comercialização ir¬regular de recursos biológicos ou da apropriação de conhecimentos tradi¬cionais associados oriundos de comu¬nidades indígenas e locais. O conceito foi desenvolvido na Convenção sobre Diversidade Biológica, durante na Eco-92, que definiu que os países têm soberania sobre a biodiversidade de seus territórios. O problema afeta o país em vários seto res, inclusive em sua soberania. Na busca por enfrentar essa questão, foi criada em 2003 uma Co¬missão Parlamentar de Inquérito ex¬clusiva para o tema. Seu relatório final indicava que o país perderia mais de 5,7 bilhões de dólares por ano com o tráfico ilegal de animais de sua fauna e de conhecimentos tradicionais e remé¬dios de suas florestas.

O tráfico de animais silvestres é, igual¬mente, um problema grave. Algumas espécies podem valer mais de 60 mil dólares no mercado internacional. A ONU definiu a atividade como a ter¬ceira atividade criminosa mais lucrati¬va do mundo, somente atrás do tráfico de drogas e armas. O impacto nos bio¬mas pode ser muito grave: entre dez aves capturadas no país para fins de co¬mércio irregular, somente uma ou duas sobrevivem e chegam ao seu destino.

A apropriação de conhecimentos locais ou a descoberta de substâncias tera¬pêuticas de maneira irregular por par¬te da indústria farmacêutica fez com o que país perdesse o direito a patentes de elementos originários de sua biodi¬versidade. Por exemplo, o laboratório Merck detém a patente do princípio ativo do jaborandi, planta amazónica, para o combate da calvície e glauco¬ma. O laboratorio Squibb dos EUA se aproveitou de conhecimento público divulgado pelo dentista brasileiro Sér-gio Henrique Ferreira sobre o veneno da jararaca nos anos 6o para criar uma droga contra hipertensão até hoje co-mercializada. O pesquisador brasileiro publicamente já negou se tratar de um caso de biopirataria, mas o exemplo evidencia a incapacidade do país de ti-rar proveito de sua riqueza biológica.

Muitas patentes de espécies brasileiras são registradas no exterior de modo ir-regular. Ademais, nem sempre benefi-ciam as comunidades locais detentoras do conhecimento primário. O país ha¬via se comprometido na Convenção sobre Diversidade Biológica a colo¬car 10% de seus ecossistemas sob pro¬teção, mas até 2010 só tinha alcançado a cifra de 1,5%. Ainda assim, a meta de colocar 30% da Amazónia sob algu¬ma forma de proteção legal foi supera¬da, tendo alcançado o total de 40% da região. Um dos biomas menos prote¬gidos por força de lei e menos conheci¬dos pelos cientistas é o mar, já definido pelo Ministério do Meio Ambiente como "a grande lacuna" do Sistema Nacional de Unidades de Conservação.

A biodiversidade marinha brasileira não é tão variada quanto a de outros países, mas ainda assim se estima que o Brasil concentre cerca de 6% das es-pécies existentes de invertebrados "não insetos", a maioria dos quais vive no mar.

Outro potencial pouco explorado no país é o consumo de peixes. O consu¬mo deste alimento fica abaixo do valor sugerido pela FAO (l2kg). O consumo anual per capita foi de 11,17 kg em 20II> um recorde histórico, que significou aumento de 23,7% do consumo em relação aos dois anos anteriores. Parte deste progresso é indicado como fru¬to das ações do Ministério da Pesca, se-cretaria especial criada em 2003 que se tornou ministério em 2009. Apesar do consumo modesto, pesquisa realizada pelo governo federal entre 1995 e 2006 indicou que cerca de 80% das espécies pescadas comercialmente eram explo-radas plenamente ou em demasia, co-locando em risco o consumo de longo prazo.

No âmbito multilateral, a importân¬cia da riqueza genética e ambiental do Brasil para o mundo e seu ativismo na diplomacia ambiental colocam o país como um ator-chave nos debates e ne-gociações. O Itamaraty e o Ministé¬rio do Meio Ambiente participam de fóruns multilaterais a respeito da bio-diversidade, como o grupo dos Países Megadiversos Afins, que se organizou como mecanismo de consulta e coo-peração em torno dos interesses e das prioridades dos países-membros em relação à conservação e utilização sus-tentável da diversidade biológica.

Um dos graves problemas ambien¬tais enfrentados pelo país é o desma-tamento. Fruto de conversão de terras para a agricultura, atividade pecuária,

exploração madeireira, grilagem de terras, avanço descontrolado da urba-nização ou mesmo da construção de infraestruturas como barragens e estra-das, o desmatamento produz desloca-mentos forçados de comunidades, gera poluição, permite a invasão de espécies exóticas sobre a flora nativa e contribui para o aquecimento global. O país tem conseguido manter uma tendência de-clinante das taxas de desmatamento na Amazónia (área mais vigiada) desde 2004. No final de 2013, houve uma re-versão dessa tendência, com o aumen¬to da taxa para 28%, embora esta tenha sido a segunda menor média anual desde 1993. O Brasil tem enfrentado os desafios domésticos do desmatamen¬to e da degradação ambiental, buscan¬do contribuir, no plano internacional, para as negociações sobre mudanças climáticas (princípio das responsabili-dades comuns mas diferenciadas).

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População
e diversidade

Com uma população que supera os 200 milhões de habitantes, segundo o IBGE, o Brasil é o 5o país mais populoso do mundo. Com uma densidade relativamente baixa (22,4 hab/km2), a distribuição geográfica dessa população é bastante desigual. Há uma forte concentração no sudeste, onde a densidade atinge 87 hab/km2: São Paulo é o Estado mais populoso (com quase 44 milhões de habitantes), seguido de Minas Gerais (20 milhões) e Rio de Janeiro (16 milhões). No outro extremo, o Norte tem uma densidade de 4,12 hab/km2, sendo Roraima o estado menos povoado, com apenas 500.000 habitantes. Também cresce a concentração urbana, cuja população representa 84,9% do total. Essa urbanização relaciona-se, entre outros, com o surgimento de megacidades como São Paulo (com mais de 23 milhões de habitantes, é a 7a cidade mais populosa do mundo) ou Rio de Janeiro (com 13,6 milhões).

Em relação à composição dessa população, a melhoria da expectativa média de vida (de 69,8 anos em 2000 para 74,8 em 2013) e a queda da taxa de fecundidade (de 2,4 filhos por mulher em 2000 a 1,8 em 2013), antecipa o cenário de envelhecimento da população, hoje ainda relativamente jovem (“bónus demográfico”). Quanto à cor da pele, 47% se autodeclaram brancos, majoritários no sul e sudeste (55% e 78% da população, respectivamente), 43% pardos (majoritários no Norte e no Nordeste), 7% pretos e 0,4% indígenas (concentrados no Norte).

Essa composição encontra suas origens nos fluxos migratórios que configuraram historicamente a população brasileira. Durante muito tempo o Brasil foi considerado um país de imigração: aqui foram chegando os colonizadores portugueses, os escravos africanos vítimas do tráfico negreiro, os migrantes vindos do Velho Mundo no final do século XIX (principalmente trabalhadores portugueses e italianos, seguidos de espanhóis, alemães, japoneses e sírio-libaneses, entre outros), mudando a fisionomia de várias regiões, que hoje mostram a herança cultural desses fluxos. Diante dessas tendências no passado, hoje os dados revelam uma proporção de imigrantes de apenas 0,4% (diante de 0,7% de emigrantes), e isso apesar de relativo aumento dos fluxos mais recentes.

A população brasileira ainda sofre com vários problemas associados às desigualdades sociais (tais como acesso à educação, trabalho digno e saúde) e às várias formas de discriminação, que aos poucos vão sendo enfrentados. A distribuição das classes sociais está mudando, com uma importante ampliação da classe C, que ganhou, em uma década, quase 30 milhões de pessoas oriundas da classe D. Segundo dados da Fundação Getúlio Vargas, a classe C representaria 52% da população (diante de 28% pertencente à classe baixa).

No entanto, essa nova classe C enfrenta desafios, como o alto nível de endividamento e problemas no acesso a serviços básicos, mostrando os limites de uma concepção da cidadania baseada só no nível de renda e de consumo. Dados do PNUD mostram um escasso nível de satisfação cidadã com a saúde (só 44% dos brasileiros se declararam satisfeitos), a educação (53,7%) ou a segurança (40%). Reivindicações de ampliação de direitos ocuparam as ruas a partir de junho de 2013, com demandas de melhorias no transporte, na habitação (7% da população urbana mora em assentamentos precários, colocando em risco o direito à moradia), na saúde (há apenas 1,7 médicos por cada 1000 habitantes, situação agravada nas áreas rurais) e na educação (apesar dos avanços na matrícula, muito ainda deve ser feito para melhorar a qualidade).

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Pobreza e
desigualdade

A luta contra a pobreza tem ocupado o centro das agendas da cooperação para o desenvolvimento desde a adoçáo dos Objetivos de Desenvolvimento do Milenio (ODM) no ano 2000. Essa agenda permitiu importantes avanços na diminuição da pobreza, mas os dados ainda são preocupantes, com 1,4 trilhão de pessoas vivendo em extrema pobreza (ou seja, com menos de 1,25 dólares por dia) nas regiões em desenvolvimento, a maioria na Africa sub-saariana e na Ásia meridional. A fome continua sendo um problema global, especialmente para essas regiões, agravado nos últimos tempos pelo impacto da crise financeira e do aumento do preço dos alimentos: 850 milhões de pessoas ainda sofrem de nutrição insuficiente, o que demonstra os limites de um mercado dominado pelas diretri-zes do agronegócio em detrimento da soberania alimentar. Nas outras áreas contempladas pelos ODM (educação, saúde, igualdade de genero, etc.), também houve melhorias, mas ainda insuficientes, mostrando que os avanços foram afetados pela crise e se distribuíram de forma desigual entre as regiões e países, e no interior destes (com fortes diferenças de género, raça, regionais, e entre as áreas rurais e urbanas).

No Brasil, os avanços no cumprimento dos ODM têm sido ressaltados no mundo todo, principalmente no que se refere à extrema pobreza (a porcentagem da população vivendo em extrema pobreza passou de 25,6% em 1990 a 4,8% em 2008) e à luta contra a fome (diminuindo a porcentagem de crianças com peso abaixo do esperado para a sua idade de 4,2 em 1996 para 1,8% em 2006). Os resultados obtidos pelos programas governamentais Bolsa Família e Fome Zero os converteram em referências internacionais, sendo um dos focos centrais da cooperação Sul— Sul brasileira, mas também uma prática institucional que inspira programas de transferência de renda (inclusive para cidades do Norte, como Nova York, no caso de seu programa Oppor-tunity NYC Family Rewards), além de modelos para organismos internacionais como a FAO e o PNUD. Este último de fato ressaltou a ascensão do Sul no seu relatório de 2013, mostrando a importância que potências emergentes como o Brasil, a China, a Africa do Sul ou a índia, entre outros, estão tendo na reconfiguração da paisagem do desenvolvimento mundial, com políticas que unem crescimento económico e desenvolvimento humano (que inclui a educação, a saúde, a renda e o emprego).

Apesar dos avanços, 8,9 milhões de brasileiros ainda sofrem da extrema pobreza, e as desigualdades internas continuam sendo muito importantes entre regiões (há 5 vezes mais pobres no Nordeste do que no Sul), zonas rurais e urbanas (a pobreza rural é três vezes maior do que a urbana) e grupos raciais (68% das pessoas que vivem em situação de pobreza extrema são negros ou pardos, diante de 28% brancos). Um dos grandes desafios do país continua sendo a diminuição das múltiplas desigualdades para garantir um nível de vida digno para todos.

Esta é uma pequena amostra das limitações de uma agenda internacional focada quase exclusivamente na redução da pobreza e nos programas de crescimento económico. Essa concepção tende a desconsiderar os processos contraditórios e complexos do desenvolvimento, além de excluir do debate questões-chave para a melhoria das condições dos cidadãos. Aspectos como a reprodução sistémica das desigualdades, a garantía universal dos direitos humanos, a participação social e inclusiva nas deliberações democráticas ou ainda a dimensão estrutural das responsabilidades comuns e diferenciadas para a construção de relações mais equitativas entre as nações, entre outros, estão frequentemente ausentes dessa agenda. Entender o desenvolvimento como a realização dos direitos humanos, superando os limites da visão estreita associada às necessidades básicas, e enfatizando a visão global de responsabilidades compartilhadas entre os países do Norte e do Sul, é uma das propostas com mais força nos debates das redes e movimentos internacionais para a definição de uma agenda de desenvolvimento pós-2015.

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Segurança
e política
de defesa

A política de defesa diz respeito à proteção da soberania e à integridade territorial, mas também à projeção dos interesses nacionais no campo da segurança regional e coletiva. No caso do Brasil, como indica o quadro apresentando os principais documentos oficiais, a defesa nacional é definida como o conjunto de medidas e ações do Estado, com ênfase no campo militar, para a proteção do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças   preponderantemente   externas, potenciais ou manifestas. O diagnóstico sobre as ameaças também consta dos mesmos documentos oficiais. Nesse sentido, defender a soberania no plano internacional implica, quando for necessário, o uso de aparato bélico e, para tanto, resulta na aposta atual de investir em tecnologias mais inovadoras e modernizar recursos humanos. No Brasil há um longo histórico de atuação dos militares na vida política, a exemplo da proclamação da República em 1889, dos golpes de 1930 e 1937 e do golpe que instaurou a ditadura em 1964. Mesmo assim, devido a condições internas e externas, consolidou-se no Brasil a imagem de um país pacífico, que utiliza sobretudo a diplomacia como estratégia de negociação internacional e resolução dos conflitos. Principalmente após o golpe de 1964, desenvolveu-se uma concepção segundo a qual as Forças Armadas responderiam a problemas internos e não externos. A ordem da Guerra Fria acrescentou a esse marco interpretativo condicionantes externos, relativos à ameaça comunista e à segurança no continente americano. O externo e o interno convergiam em um movimento associado, graças à doutrina da Guerra Fria elaborada no meio estratégico dos EUA. A defesa como política nacional renasceu no Brasil de modo mais relevante somente no período de redemocratização do Estado.

Ao final do século XX e início do XXI, algumas mudanças ocorreram no campo político e institucional da defesa nacional. Com a transição política na década de 1980 que pôs fim ao regime militar e permitiu o desenho da nova Constituição em 1988 e, sobretudo, com a criação do Ministério da Defesa em 1999, a função das Forças Armadas foi alterada: ganharam atenção os temas internacionais e regionais e se intensificou a projeção do Brasil em missões de paz. Se o Brasil aspirasse a postos de coordenação política no plano sistémico, deveria demonstrar compromisso com a estabilidade regional e internacional. O Brasil passou a mobilizar mais recursos (humanos, financeiros e políticos) no seio das operações de paz das Nações Unidas. Desde então, houve constante aumento orçamentário reservado ao campo da defesa no Brasil. Isso pode ser observado, por exemplo, no gráfico de orçamentos militares no mundo, em que se percebe claramente que este setor obteve um crescimento nos montantes destinados pelo governo brasileiro à defesa. Também ocorreram inovações quanto a parcerias com o segmento empresarial (Embraer, Odebrecht), que passou a investir em defesa e tecnologia militar.

Além disso, merece destaque a publicação da Política de Defesa Nacional em 1996 e da Estratégia Nacional de Defesa em 2008. Estes dois documentos, sobretudo o segundo, apresentam definições importantes sobre a função das Forças Armadas e apresentam uma nova compreensão do sistema internacional, exigindo do Brasil uma açáo diferente no preparo de suas Forcas Armadas. Por exemplo, a PDN apresenta um sistema internacional permeado por ‘novas ameaças’, tais como o narcotráfico, o terrorismo, a biopirataria e outros.

A partir daí, as Forcas Armadas assumem novo papel, voltado ao plano externo. Cada vez mais também é defendida a utilização de militares em ações humanitarias organizadas e geridas pelas Nações Unidas. As Missões de Paz da ONU sao inclusive defendidas na END do Brasil. Ou seja, uma das funções de nossas Forças Armadas passou a ser de participar e liderar essas ações da ONU como meio de intensificar a participação brasileira no plano internacional, contribuindo para o aumento da influencia do Brasil externamente. A defesa mudou de estatuto político no século XXI e passou a dialogar mais fortemente com a PEB de potencia emergente.

Entraves e dificuldades na política de desenvolvimento industrial militar nacional e regional, baixa inserção no mercado militar mundial, sucatea-mento da tropa e dos recursos militares (armas, aviões, navios, artilharia e demais itens), baixo interesse do setor público e congressual (“assunto de Defesa não dá voto”) são somente alguns dos problemas que o Brasil precisa enfrentar se quiser se tornar um ator relevante nesse setor. E evidente que há sinais de modernização, a exemplo do submarino nuclear (parceria com a França) e dos caças suecos. Como construir em termos ideacionais e materiais um Brasil potência se os temas de defesa não ocuparem espaço importante no debate público? Somente son power seria capaz de garantir estabilidade política regional, poder de decisão e dissuasão no plano internacional? Tudo indica que o discurso oficial em matéria de defesa esteja mudando no Brasil: o atual Ministro da Defesa, Embaixador Celso Amorim, reconheceu que o Brasil precisa ter força e capacidade dissuasória e que, portanto, não seria possível conceber uma realidade de Brasil potência sem considerar seriamente a defesa nacional.

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Ameaças globais
e transnacionais

Em um mundo concebido em termos de anarquia e interesses estratégicos, a defesa e a segurança dos Estados sempre estiveram no centro das relações internacionais e dos debates sobre política externa. No entanto, a natureza dos problemas de segurança e defesa mudou com o advento das bombas nucleares, a aceleração da interdependência económica, os avanços tecnológicos da globalização, com o crescimento dos problemas transnacionais ligados à crise ambiental, ao narcotráfico e às guerras cibernéticas, por exemplo. A partir do momento em que as ameaças se diversificaram, ao mesmo tempo, transformaram-se o conteúdo, o escopo e a escala das políticas nacionais de defesa. Em alguns casos, os temas de defesa passaram inclusive a fazer parte da agenda de cooperação dos Estados, a exemplo da Política Externa e de Segurança Comum da UE e do Conselho de Defesa da Unasul.

Tradicionalmente, a principal ameaça à integridade territorial dos Estados provinha da ação militar de outros Estados. Os exércitos estrangeiros constituíam a principal das ameaças à soberania dos Estados e às suas sociedades nacionais. As metáforas mais citadas sobre os atores das relações internacionais giravam em torno do soldado e do diplomata: um para fazer a guerra e o outro para celebrar os acordos. Hoje, muitas ameaças ao território dos Estados são dessa natureza, uma vez que os conflitos e as ingerências seguem acontecendo, como no caso da invasão do Iraque em março de 2003 ou da crise na Criméia em 2014. No caso do Brasil, a maioria dos conflitos territoriais se concentrou no século XIX. No século XX, o país participou das duas grandes guerras, mas a ameaça de invasão territorial era distante e não provocava receios maiores entre os membros da elite governante.

No entanto, com o final da ordem da Guerra Fria têm-se multiplicado os sentidos e as expressões materiais da ameaça. As ameaças também são de natureza transnacional, relacionadas, por exemplo, a diferentes formas do crime organizado (narcotráfico, tráfico de seres humanos) e às crises ecológicas (mudanças climáticas, aumento dos níveis dos oceanos). No caso da crise ambiental, a dimensão transnacional é ainda mais evidente: chuvas ácidas, emissões de gases de efeito estufa, poluição dos rios, contaminação dos oceanos, entre outros, são problemas que atravessam as fronteiras nacionais e produzem impacto no médio e longo prazos. Desde a Conferência de Estocolmo sobre Meio Ambiente Humano (1972) até a Conferência do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), a cons-cientização ecológica aumentou, mas também se ampliou o leque de crises produzidas pela ação humana sobre a natureza. O aumento dos níveis dos mares pode comprometer territorialmente alguns Estados. Outros tipos de ameaças ambientais dizem respeito à escassez de recursos (água, terra arável, por exemplo) e ao incremento do número de refugiados ambientais.

O Brasil não está imune a essas ameaças transnacionais, uma vez que possui extenso território, é rico em diversidade ecológica, em recursos minerais, florestas e água doce. O controle sobre o acesso a tais recursos tem tornado-se, cada vez mais, um tema de segurança. Da Amazónia verde à Amazónia azul as Forças Armadas têm sido mobilizadas e demandam sua modernização a fim de lograrem responder à altura aos desafios de proteção do território e dos interesses nacionais. As ameaças evoluíram também com a própria noção de riquezas potenciais do território dos Estados: não somente é necessário proteger os cidadãos e os recursos minerais clássicos fixados ao território nacional (petróleo, gás, ouro, diamante, ferro, etc.), mas também os recursos naturais que passaram a ganhar valor agregado graças à própria evolução das fronteiras da “economia verde” (recursos biogenéticos, florestas, mares). A bio-pirataria e a obtenção de certificados de propriedade intelectual (como no caso do arroz basmati pela Ricetec, do cupuaçu pela empresa japonesa Asahi Food) são exemplos típicos dessas “novas” ameaças aos interesses e potenciais ganhos económicos dos Estados.

E claro que os agentes das ameaças transnacionais são cada vez mais diversificados, muito frequentemente ligados ao mercado e ao mundo das corporações, cujas ações podem gerar impacto muito negativo sobre o meio ambiente. No entanto, também podem ser grupos e indivíduos vinculados a diferentes formas de terrorismo e, por motivações totalmente distintas, a ONG e movimentos sociais libertários que militam contra o controle não democrático do Estado sobre a ação dos indivíduos. O caso de Edward Snow-den revela essa dimensão do risco associado aos atos praticados por um indivíduo, mais precisamente um antigo funcionário da CIA.

Essa multiplicação de agentes faz com que o conceito de segurança se torne cada vez mais abrangente: de segurança nacional (conceito de triste lembrança na América do Sul durante as ditaduras militares) à segurança regional, de segurança coletiva à segurança humana. Os debates sobre tais conceitos estão longe de produzirem consenso, mas convergem no sentido de que os agentes que geram insegurança dos Estados podem ainda ser os demais Estados, mas cada vez mais as catástrofes naturais, as mudanças climáticas provocadas pelas emissões de CO2, as diferentes formas de pirataria, as invasões virtuais (via Internet), as doenças e os tráficos transnacionais. O alargamento do sentido e do conceito de segurança é acompanhado pela necessidade de pensar-se tanto a dimensão objetiva (tamanho dos exércitos inimigos, número de ogivas nucleares de que dispõe o inimigo) quando a dimensão subjetiva da ameaça, ou seja, a percepção da ameaça e dos riscos existentes pela sociedade e pelos tomadores de decisão.

Outro desafio importante colocado ao Estado brasileiro diz respeito à dimensão doméstica da segurança: as ameaças podem ter origem dentro do próprio território nacional. Nesse caso, podem ocorrer inclusive comportamentos abusivos de controle do Estado sobre a sociedade, chegando a configurar, em alguns casos, claras violações dos direitos humanos. Uma política de segurança, ao almejar o controle total dos riscos e ameaças, pode incorrer em abusos e violações de direitos. A política de defesa do Estado nacional deve equacionar as tensões potenciais resultantes do imperativo de segurança e do respeito às liberdades individuais e aos direitos humanos. Esse é um dilema da ação doméstica e externa do Estado. A resposta institucional à ameaça terrorista adotada em alguns países ocidentais (por exemplo, no caso da Lei Patriota nos Estados Unidos) ilustra perfeitamente essas tensões e não deveria servir de modelo de política pública de segurança ao Brasil.

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Cultura como
soft power

A noção de softpower, o poder brando dos Estados, pode ser definida como a capacidade de atrair ou seduzir indivíduos e grupos para o lado que se esteja defendendo sem o uso da coerção. No caso da política externa, trata-se de convencer outros países a querer o que o seu próprio país está buscando, sem a necessidade de ordenar ou coagir por meios militares ou económicos. A barganha e a negociação são elementos constitutivos do poder brando, considerado a outra face do hardpower. Seriam três as suas principais fontes: a cultura (que pode ser atraente e exercer fascínio sobre indivíduos e sociedades de outros países), os valores políticos (democracia, direitos humanos, boa vizinhança, justiça social, etc.) e a diplomacia (desde que considerada legítima e portadora de alguma forma de respeitabilidade e autoridade moral).

Dessas três fontes, a cultura talvez seja a mais descentralizada e com grande capilaridade nas sociedades. Ademais, suas fontes e capacidades de produção se encontram em vários agentes, no mercado, na sociedade e nas próprias políticas públicas. Os Estados projetam no plano externo suas identidades e podem fazer da diplomacia cultural uma ferramenta de comunicação e de política externa. No caso do Brasil, literatura, música popular brasileira, bossa nova, samba, carnaval, novelas, esportes (e o futebol em particular), capoeira e jiu-jitsu brasileiro, cinema ou ainda a organização de eventos culturais, entre outros, fazem parte do conjunto de vetores e instrumentos culturais que projetam uma imagem sobre o Brasil no plano internacional. Algumas dessas imagens podem se converter em clichés.

O Itamaraty e o Ministério da Cultura são, no âmbito federal, os principais promotores da diplomacia cultural brasileira. O Ministério da Cultura atua por meio de sua Diretoria de Relações Internacionais. A Diretoria e o Departamento Cultural do Itamaraty trabalham juntos na divulgação internacional da cultura brasileira e da língua portuguesa. Além disso, o Itamaraty negocia acordos, desempenha atividades de organização e estabelece contatos com vistas à realização de eventos culturais. Ainda é da competência do Departamento Cultural do Itamaraty acompanhar e orientar a rede de Institutos Culturais e Centros de Estudos Brasileiros no exterior, bem como repassar os recursos necessários às atividades de divulgação cultural. No âmbito multilateral, ambos os ministérios são fundamentais na atuação brasileira junto à Unesco. No plano dos estados e dos municípios, algumas secretarias podem ter papel mais destacado no campo cultural (como nos casos de São Paulo, Rio de Janeiro e Bahia, por exemplo).

São exemplos de iniciativas organizadas pelo Brasil o festival de cinema lusófono, o concurso Itamaraty de curta-metragem, as mostras de cinema brasileiro (o Itamaraty em coordenação com a Embrafilme), o Ano do Brasil na França em 2005, os apoios à capoeira na América Latina, a promoção da cultura no seio da CPLP, mostras de artes plásticas, a edição das revistas Cultura Brasileña e Brasil Cultura (respectivamente, pelas embaixadas em Madri e Buenos Aires), etc. A política cultural brasileira no exterior é abundante em projetos, muito embora peque por escassez de recursos e excessiva fragmentação das iniciativas. A diplomacia cultural seria, assim, instrumento da inserção externa do Brasil, devendo contribuir para consolidar a identidade nacional, reforçar a aproximação dos povos em torno de um patrimônio comum e evitar, ao mesmo tempo, que as programações culturais sejam meras ferramentas de trabalho. A diplomacia cultural deve constituir prioridade política e, consequentemente, receber recursos, financeiros e humanos, que sejam condizentes com a sua função.

E evidente que o uso diplomático da cultura parte de visões oficiais sobre a identidade de uma sociedade nacional. A diplomacia cultural reflete o uso específico da relação cultural para fins de natureza não somente cultural, mas também político, comercial ou económico. Ademais, tende a existir uma relação muito estreita entre a diplomacia e a alta cultura, ainda que de maneira implícita e tácita. Nesse processo, o que o Estado brasileiro procura proje-tar, em última instância, são seus valores, interpretados por aqueles que concebem e implementam as políticas. E claro que a existência de um regime democrático e a variável doméstica associada à coalizão político-partidária no poder ambas influenciam o processo decisório sobre que tipo de cultura e de identidade cultural promover no plano internacional. Além disso, dependendo naturalmente do peso político de um Estado, de sua importância histórica global e regional, esses valores podem ter maior ou menor capacidade de influência e irradiação.

Por meio da diplomacia cultural, o governo brasileiro procura difundir valores culturais que coloquem em xeque os estereótipos frequentemente associados à identidade do país — muitos dos quais, de natureza sexista e discriminatória, veiculam imagens de um país de praias, mulheres lindas, liberdade sexual, samba e carnaval. E bem verdade que, quando diplomacia cultural e interesses de mercado se combinam, essas distinções entre valores e estereótipos se tornam menos claras.

E por isso que deve fazer parte da diplomacia cultural brasileira não apenas combater esses clichés, mas sobretudo disseminar fatos históricos e fenómenos culturais desconhecidos pelo público ou pouco acessíveis no exterior. Durante o Ano do Brasil na França, por exemplo, foram organizados seminários e exposições sobre a herança africana no Brasil, tecnologias de ponta ligadas à aviação, diversidade cultural, arte modernista, ballet contemporâneo, políticas públicas e inserção internacional.

Finalmente, não se pode esquecer que os meios de comunicação e a mídia têm uma posição importante como instrumentos de influência global. A radiodifusão internacional, durante a Guerra Fria, havia se tornado parte integrante da agenda de política externa dos EUA. O controle sobre as ondas de rádio, por exemplo, foi objeto de intensa disputa Leste-Oeste.

Hoje, com a globalização da televisão e das telecomunicações, com a desregulamentação e digitalização da comunicação e a entrada de prestadores privados de grande envergadura, a paisagem se transformou profundamente. Existem vários tipos de novos meios de comunicação, alguns provenientes de países europeus com base em velhos padrões coloniais, que convivem com outros conteúdos mais recentes de países do Sul, como nos casos da Telesur e da indústria de televisão no formato de telenovela que se espalhou para a maioria dos países da América Latina e da Africa (PALOP), bem como nos continentes asiático e europeu.

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O país do futebol, vôlei e talentos individuais

Desde a segunda metade do século XX, o Brasil tem sido reconhecido pelo seu desempenho esportivo, devido, principalmente, à seleçáo masculina de futebol. Os cinco títulos mundiais, as seleções de 1970 e de 1982, assim como alguns craques podem ser citados para explicar essa imagem brasileira no exterior. E isso apesar da recente derrota frente à Alemanha na Copa de 2014. Não é raro que jogadores de futebol brasileiros tenham reconhecimento internacional. Edson Arantes do Nascimento (Pelé) é apontado por diferentes especialistas como um dos melhores jogadores de futebol de todos os tempos, Arthur Antunes Coimbra (Zico) tem estátuas no Brasil, no mundo árabe e no Japão, assim como as camisas “amarelinhas” da seleçáo de futebol sáo vendidas ao redor do mundo como símbolo do “futebol-arte”.

Náo somente os craques do futebol contribuem para a imagem do país. Os jogadores brasileiros passaram a ser um produto de exportação de serviços para diversos países, entre eles, países africanos, asiáticos, europeus e americanos. Ainda que o futebol brasileiro tenha perdido a hegemonia no cenário internacional, muitos jogadores despontam e sáo lembrados com carinho na memória de torcedores dos clubes de diversos países. Essa imagem positiva pode gerar capacidades imateriais para o país, por facilitar as interações entre as pessoas e entre as instituições. O esporte pode, portanto, ser usado como um instrumento da política externa brasileira, de modo a suprir, é claro que muito parcialmente, a falta de capacidades materiais em outros âmbitos. E o caso, por exemplo, do “Jogo da Paz”, quando a seleçáo brasileira enfrentou a seleçáo do Haiti em 2004, em Porto Príncipe. Os clubes de futebol brasileiros sáo menos conhecidos mundialmente, embora existam indícios de que isso esteja mudando (com a abertura de escolas de clubes brasileiros em países sul-americanos e com a inclusão em contratos de fornecedores esportivos de cláusulas que garantam venda e publicidade mundial).

Apesar de o Brasil despontar como o “país do futebol”, outros esportes, além do futebol masculino, renderam essa imagem positiva. E o caso de Marta Vieira da Silva, eleita por cinco vezes a melhor jogadora pela FIFA; de Ayrton Senna, no automobilismo; de Gustavo Kuerten, no tenis; de Osear Schmidt, no basquete; de Anderson Silva e de José Aldo, nas lutas marciais; de Gilberto Amaury de Godoy Filho (Giba), no vôlei; etc. Todavia, o futebol ten-de a concentrar grande parte da atenção dos brasileiros e dos investimentos. Essa preferencia popular pelo futebol, associada à falta de eficiencia política das federações e de varios níveis do governo, explicam em parte a ausencia de investimentos mais significativos em outros esportes. O esporte é, muitas vezes, visto pela população carente como um recurso para conquistar estabilidade económica. Consequentemente, o Brasil vive de talentos individuais que conseguem driblar a falta de investimentos, de infraestrutura e de apoio aos adetas nacionais.

Esse fator pode ser usado para explicar por que o Brasil não é uma potência olímpica. Apesar de números demográficos e económicos expressivos, esses resultados não conseguem ser traduzidos em um melhor desempenho do esporte brasileiro. A despeito de ter uma população significativa e ser um dos 10 maiores PIB do mundo, o Brasil frequentemente tem desempenho inferior nos Jogos Olímpicos em relação a países com menor demografia e com economias menos dinâmicas (Hungria, Coreia do Norte, Cazaquistão, Cuba, Jamaica, etc.). Cabe ressaltar, também, que o Brasil não conquistou nenhuma medalha nos Jogos Olímpicos de Inverno, dos quais participa, tradicionalmente, com delegação reduzida, e isso apesar da desvantagem geográfica.

O Brasil depende de resultados principalmente em esportes individuais como natação, vela, judo e adetismo, para garantir uma posição melhor no quadro de medalhas nos Jogos Olímpicos. Os esportes brasileiros que mais contribuíram com medalhas foram o judo e a vela, que somente são superados pelo vôlei (se considerarmos as modalidades de vôlei de quadra e de areia na mesma categoria). Em curva ascendente desde a geração que conquistou a prata olímpica em 1984 (masculino), o esporte de quadra tem dado grandes títulos ao Brasil, tanto no masculino quanto no feminino. As seleções brasileiras são as maiores vencedoras dos torneios internacionais, assim como estiveram presentes em cinco das últimas seis finais olímpicas (em Atenas, em Pequim e em Londres). Na modalidade de areia, o Brasil também se destaca, desde a primeira olimpíada, em Adanta, quando a final da modalidade feminina foi disputada por duas duplas brasileiras.

Outro expoente do esporte brasileiro são os resultados obtidos nas Pa-raolimpíadas. Apesar da falta de um apoio mais substancial e de visibilidade, os adetas paraolímpicos brasileiros apresentam resultados animadores, o que coloca o país entre os 10 primeiros nos quadros de medalhas. Muito devido, também, ao nadador Daniel Dias, que conquistou um total de 10 medalhas de ouro, 4 de prata e uma de bronze nos jogos de Londres e de Pequim.

Essa imagem do Brasil no exterior, por meio do esporte, contribuiu para que o país tenha sido escolhido, em 2014, pela segunda vez, para sediar a Copa do Mundo FIFA Além disso, o Rio de Janeiro, com um forte apoio popular, foi eleito sede dos Jogos Olímpicos de 2016. Além de ganhar visibilidade, o Brasil espera que esses eventos esportivos impulsionem a economia do país, em termos de investimentos, mas também nos setores do turismo, do comércio, entre outros. Apesar dessa expectativa, grande parte da população se mostrou insatisfeita com os resultados parciais desses investimentos e aproveitou a visibilidade desses grandes eventos para ir às ruas a fim de protestar e contestar quais seriam os reais benefícios que a população terá com a realização dessas competições no país. Dentre as principais reclamações estão a falta de investimentos em educação, mobilidade e saúde (diante dos expressivos gastos com novos estádios de futebol) e remoções em grande escala de comunidades, para viabilizar obras de infraestrutura.

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Turismo e
imagem nacional

O turismo é um dos setores económico que ganharam grande importancia nas últimas décadas. Estudo realizado pelo Fórum Económico Mundial em 2007 indica que, entre 1950 e 2004, as receitas internacionais com o turismo aumentaram de 2,1 bilhões para 723 bilhões de dólares. No ano de 2006, o se-tor foi responsável por 10,3% do PIB mundial e por 8,2% do total de empregados no mundo. O turismo é apontado como possível ferramenta de desenvolvimento económico e social para países em desenvolvimento e facilitador do intercambio entre culturas e empoderamento de comunidades locais.

A identidade nacional do Brasil está fortemente conectada à ideia de um país paradisíaco, sedutor aos estrangeiros e culturalmente aberto ao novo. Na imprensa internacional e em mídias sociais é comum que o país, suas cidades ou alguns de seus atrativos turísticos sejam classificados entre os primeiros no mundo ou como “o lugar do momento a ser visitado”.

Apesar disso, o Brasil está inserido nos fluxos turísticos internacionais de maneira periférica. A recepção de turistas estrangeiros é relativamente modesta e teve na última década um aumento tímido. Segundo dados do Ministério do Turismo, desde os anos 2000, a quantidade de turistas estrangeiros no país oscila entre 5 e 6 milhões de indivíduos. Com estes valores, o país recebe menos turistas que locais como Catalunha, Tunísia e Vietná.

Boa parte das explicações possíveis para esse fato se encontra na distância dos principais poios emissores de turistas (o turismo internacional é principalmente de fronteira) e no alto custo dos hotéis e passagens domésticas. Além disso, o país tem conexões turísticas deficitárias com o exterior e muito concentradas em poucas cidades, como o Rio de Janeiro e São Paulo.

A distancia da Europa, Estados Unidos e Asia faz com que turistas desses países prefiram estadas mais longas, realizadas em varias cidades brasileiras. Enquanto o Brasil apresenta problemas como infraestrutura e longas distâncias, os demais países da América do Sul tornam-se competitivos por terem atrativos turísticos mais próximos uns dos outros.

O Brasil adota por lei uma política de reciprocidade em que se exigem vistos daqueles países que possuem a mesma obrigação para brasileiros. Desta forma, turistas americanos enfrentam um trâmite maior para vir ao Brasil, o que reduz o fluxo de um dos principais poios emissores de turistas. Desse modo, um americano em busca de uma viagem de praia pode encontrar no Caribe, e não no Brasil, um destino com melhor infraestrutura turística, menor tempo de deslocamento, menos burocracia e preços equivalentes.

Além disso, as políticas de promoção do Brasil no exterior são marcadas pelo baixo interesse em atrair grupos asiáticos, em especial chineses, que são uma força emergente no setor e têm elevados gastos no exterior. O turismo realizado por estrangeiros no Brasil, porém, contribui para algumas mazelas do país, como a prostituição (sobretudo infantil), a descaracterização dos hábitos de comunidades tradicionais e serve de justificativa para investimentos públicos preferencialmente nas áreas nobres dos municípios brasileiros.

As recentes transformações económicas e sociais têm feito do país uma região mais para emissão de turistas do que de recepção. O setor é bastante dependente do mercado doméstico. E no exterior, os brasileiros se destacam pelo seu poder de consumo em cidades como Paris e Nova York. O turismo doméstico no Brasil tem apresentado altas taxas de crescimento, acompanhando a inserção de largas parcelas da população em um novo padrão de consumo. Em pesquisa realizada no final de 2013 pelo Ministério do Turismo, a quantidade de pessoas que pretendiam viajar pelo Brasil (72,7%) foi três vezes maior do que os que desejavam um destino no exterior (24,7%). Dos que miravam o turismo doméstico, mais da metade (53,7%) escolheu a região Nordeste, que vem ganhando peso cada vez mais significativo nos fluxos turísticos brasileiros.

Segundo dados da Euromonitor International, ida de turistas brasileiros para o exterior apresentou aumento exponencial na ultima década. Esse fenómeno se reflete no grande aumento dos gastos dos turistas brasileiros no exterior, que, associado a uma estagnação dos gastos de turistas estrangeiros no Brasil, fez com que a conta turismo do país apresentasse déficit crescente. Recentes medidas tomadas pelo governo brasileiro, como o aumento de impostos sobre transações em cartão de crédito no exterior e o aumento do IOF, têm buscado controlar esse aumento do consumo além das fronteiras.

Os destinos preferidos por brasileiros no exterior estão concentrados em poucas regiões, principalmente na América do Norte, na Europa Ocidental e no Cone Sul. Por sua vez, EUA e Argentina são, respectivamente, os dois principais destinos dos turistas brasileiros no exterior. Entre as cidades, destacam-se Nova York e Miami, Paris e Roma, assim como Buenos Aires e Santiago do Chile.

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Pluralismo
religioso

A configuração religiosa brasileira é um elemento que contribui para o atual processo de internacionalização de sua sociedade. Os movimentos religiosos brasileiros fazem parte de dinâmicas internacionais que favorecem a influencia externa no cotidiano doméstico, bem como o impacto de nacionais no exterior. Apesar de as pesquisas de opinião pública indicarem uma importancia levemente declinante no conjunto da população, com o acréscimo do número de ateus nas estatísticas mais recentes, o âmbito espiritual ainda é fundamental para compreender as dinâmicas sociais no país.

O Brasil é historicamente de maioria católica, identidade em relativo declínio em especial pela maior presença de grupos religiosos evangélicos e neo-pentecostais. O país é hoje a maior comunidade nacional católica do mundo, mas ainda assim com peso modesto na alta cúpula do Vaticano. Por exemplo, o país passou a ter seu primeiro santo nascido no Brasil somente em 2007 com Frei Galvão. A Igreja católica mantém seu grupo de fiéis, cada vez mais, em países em desenvolvimento e parece estar buscando reforçar a presença de jovens em suas maiores comunidades. E nesta ótica que se poderia interpretar a visita do Papa Francisco ao Brasil (sua primeira viagem fora da Itália após sua eleição) e a edição de um dos mais importantes eventos católicos, a Jornada Mundial da Juventude, na cidade do Rio de Janeiro, em 2013.

Se há cem anos as principais comunidades católicas do mundo eram no geral de países europeus, a tendência atual é de redução da importância do âmbito religioso nos países desenvolvidos. Isso afeta o perfil do grupo de fiéis da Igreja católica, aumentando a importância de grandes países do Sul, como Brasil, México, Colômbia e Filipinas. Apesar das diferenças contextuais, a realidade do catolicismo nesses países em desenvolvimento, em geral, é de hegemonia, mas com uma participação relevante de outros grupos religiosos, fazendo com que os principais países católicos do mundo não possuam porcentagens da sua população católica acima de 90%. A importância da religiosidade entre os países do Sul e a expansão de suas populações faz com que o atual panorama religioso, em termos mundiais, seja caracterizado pela tendência ligeiramente ascendente no número de indivíduos que se afirmam e consideram religiosos.

No caso do Brasil, a religião católica tem passado por relativo declínio. Os grupos de fiéis católicos têm uma das médias de idade mais elevadas. Os papados recentes promoveram políticas que pouco incentivam a participação dos fiéis nas comunidades religiosas, principalmente quando o catolicismo é comparado a outras denominações. Os católicos também seriam o grupo que menos contribui financeiramente para sua instituição. Tais aspectos, associados à emergência dos praticantes   de   religiões   evangélicas, são marca importante do contexto religioso brasileiro.

De fato, o fenómeno mais expressivo da dinâmica religiosa brasileira na atu-alidade é a ascensão dos grupos religiosos protestantes. De acordo com dados do censo do IBGE, de 2000 a 2010 houve uma expansão de 61% no número de fiéis. São grupos heterogéneos, sem necessariamente uma identidade comum. Possuem os fiéis mais ati-vos em sua comunidade religiosa. São muito influenciados pela experiência evangélica nos Estados Unidos , como se observa na influência da música gos-pel. Destaca-se também o caráter missionário de muitos desses grupos que colocam o país entre os principais emissores do mundo de religiosos.

Este grupo religioso possui uma dinâmica demográfica bastante particular: em específico, as igrejas evangélicas (como Assembleia do Reino de Deus, Universal, ou Igreja do Evangelho Quadrangular) possuem a maior proporção de fiéis com renda per capita inferior a um salário mínimo (63,7% do total) e são predominantemente urbanas, onde alcançam 13,9% do total da população (em comparação com 12,2% dos que se identificam com esta vertente no total do país). A dispersão de evangélicos pelo território brasileiro não é uniforme, havendo uma concentração na região Sudeste, em especial nas capitais e regiões metropolitanas de Rio de Janeiro, São Paulo e Belo Horizonte, Goiânia e litoral da região sul (em especial Paraná e Santa Catarina).

Entre os espíritas e os praticantes de religiões de matriz africana (por exemplo, umbanda e candomblé), podem ser lembradas algumas dinâmicas internacionais relevantes, tanto na sua origem e formação, quanto nos seus processos mais recentes. São religiões brasileiras, no sentido de terem sido fundadas no país, mas estão envolvidas também em processos de internacionalização. Os espíritas, por exemplo, têm sua origem no livro publicado por Alian Kardec no século XIX, na França, e difundido amplamente no Brasil.

As religiões de matriz africana são resultado do sincretismo religioso a partir da resistência cultural de africanos. Não possuem unidade institucional e, por isso, apresentam grande variedade nas suas práticas e mesmo definições, algumas das quais são majoritariamen-te regionais, como o candomblé na Bahia ou a macumba no Rio de Janeiro. No caso do candomblé praticado na Bahia, as yalorixás e os babalorixás são figuras reconhecidas internacionalmente, que servem de ponte espiritual e cultural entre o Brasil e a Africa.

A importância da dimensão regional é evidente em algumas religiões praticadas por grupos da Amazónia, Piauí e Maranhão, onde além do sincretismo católico e africano estão associados elementos da cultura indígena. A umbanda, nascida no Rio de Janeiro no início do século XX, é um exemplo dessa complexidade e riqueza, porquanto reúne elementos da cultura indígena, africana e católica, associadas a doutrinas do Espiritismo francês. Os filhos de santo do candomblé estão presentes essencialmente nas cidades de São Paulo, Rio de Janeiro e no recôncavo baiano. Os praticantes da umbanda têm presença maior no centro-sul do país, com destaque para o Rio de Janeiro, São Paulo e Rio Grande do Sul.

O Brasil possui uma experiência religiosa variada e dinâmica, recortando distintos grupos culturais e classes sociais. O âmbito religioso não pode ser ignorado pela política externa, muito embora possa produzir contradições no futuro. O Estado brasileiro é constitucionalmente laico, mas é inegável a influência de alguns grupos religiosos na política doméstica (em especial, em temas relativos à liberdade da prática religiosa, ao diálogo entre as religiões e à tolerância, ao ensino público da religião, aborto e casamento homossexual). Seria possível imaginar que a política externa brasileira venha a ser influenciada por atores religiosos, por exemplo, na defesa de valores morais no âmbito multilateral ou na busca por maior liberdade de atuação religiosa de brasileiros no exterior? Tratase de questões novas para a agenda da PEB, mas que merecem o olhar atento da sociedade brasileira.

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Capítulo 3:

ATORES E
AGENDAS

Muitos analistas consideram que a política externa brasileira é uma política de Estado, marcada por continuidade, vinculada a um interesse nacional permanente e, dessa forma, protegida de influências políticas e ideológicas, graças sobretudo à atuação do Itamaraty. Neste capítulo, o argumento vai em outro sentido, ou seja, partimos da premissa de que a formulação e a implementação da PEB se inserem na dinâmica política das escolhas de governo (coalizões, barganhas, disputas, etc.). A PEB é o resultado da ação do Estado e do governo no plano internacional. Ela reage a mudanças no sistema internacional, relaciona-se diretamente com a evolução das organizações multilaterais, responde aos desafios regionais, porém a PEB não começa apenas onde termina a política doméstica. Os atores e as agendas nacionais são de fundamental importância para entender a nova configuração da política externa, principalmente no bojo dos processos de globalização da economia e de democratização do Estado brasileiro. Daí decorre a necessidade de analisar os atores e as agendas que nos permitem compreender claramente esse sentido de mudança e, ao mesmo tempo, confirmar a premissa aqui defendida de que a política externa também deve ser tratada enquanto política pública.

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Itamaraty
e diplomacia
pública

De acordo com a Constituição de 1988, a política externa é da competência do Presidente da República, que a delega ao Ministério das Relações Exteriores. As áreas principais de atuaçáo do Itamaraty são a implementação das estratégias da política internacional de acordo com as diretrizes do Presidente, a condução das relações diplomáticas e a prestação de serviços consulares, a participação nas negociações comerciais, económicas, técnicas e culturais com governos e entidades estrangeiras, a concepção e articulação dos programas de cooperação internacional, bem como a coordenação ou o apoio a delegações, comitivas e representações brasileiras em agências e organismos internacionais e multilaterais. O Itamaraty e o corpo diplomático constituem, ao lado das Forças Armadas, a mais antiga e tradicional burocracia do Estado brasileiro. Burocracia implica rigor no processo seletivo, regras com base no mérito para a promoção de seus quadros, formação e treinamento contínuos ao longo da carreira, mas também normas hierárquicas que ordenam o aprendizado e a socialização de seus agentes, criando assim as bases sociais e culturais para o reconhecimento mútuo no âmbito da organização. O Instituto Rio Branco, fundado em 1945, é uma peça central nessa arquitetura, uma vez que sele-ciona e capacita os diplomatas brasileiros, definindo critérios para progressão funcional na carreira a partir do nível de terceiro secretário.

A tradição da burocracia diplomática também tendeu, ao longo da República, a privilegiar alguns indivíduos (sobretudo homens) oriundos de determinadas famílias e classes sociais, em detrimento de uma representação mais plural e condizente com a realidade social e demográfica nacional. A competência na condução das relações exteriores e na negociação dos interesses nacionais, reconhecida internacionalmente, construiu-se quase exclusivamente com base na representação das elites sociais, económicas e culturais. Essa realidade começou a mudar lentamente com a redemo-cratização do Estado e graças à pressão social e política, principalmente a partir de 2002, quando foi lançada a Bolsa Prémio de Vocação para a Diplomacia com a finalidade de proporcionar maior igualdade de oportunidades de acesso à carreira de diplomata e de acentuar a diversidade étnica nos quadros do Itamaraty

No plano internacional, foi nesse momento que o Brasil se dotou de uma verdadeira diplomacia mundial, com numerosas representações (embaixadas, consulados e escritórios), contando, em 2014, com 896 diplomatas no exterior (526 na Secretaria de Estado em Brasília), 448 oficiais de chancelaria no exterior (305 na SERÉ) e 344 assistentes de chancelaria no exterior (209naSERE).

No plano doméstico, a redemocrati-zação trouxe ao Itamaraty o desafio de construir, paulatinamente, uma dimensão de política pública para a política externa, não sem tensões e algumas contradições. Para fora dos muros institucionais, esse processo levou o Itamaraty a ter de abrir o diálogo federais, estados e municipios, fede-com outros ministerios (muitos com rações empresariais e organizações da assessorias   internacionais),   agências       sociedade civil. O mundo académico também diversificou-se e passou a dialogar mais regularmente com o Itamaraty. Sob iniciativa da sociedade civil (GR-RI), está posto o desafio de se criar o Conselho Nacional de Política Externa, institucionalização desse processo mais democrático e pluralista de diálogo sobre os caminhos da PEB.

Dessa realidade também resultou uma diplomacia pública, por meio da qual o Itamaraty tem respondido às demandas por informação, nem sempre com a agilidade e a transparência que exige um regime democrático. Foi nesse sentido que os seus setores de relação com a imprensa foram ampliados e que foram desenvolvidos verdadeiros serviços de relações públicas. Junto com o Ministério do Turismo, foi pensada uma “marca Brasil”, visando também a atrair o investimento estrangeiro e a organização de eventos internacionais no país. A promoção dos interesses nacionais passou, assim, a dispor de meios públicos e recursos tecnológicos dos mais diversos. Instrumento de soft power da PEB, a diplomacia pública valoriza a crescente importância das ferramentas mais contemporâneas de mídia e comunicação no mundo cada vez mais digitalmente conectado e globalizado.

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Diplomacia
presidencial

Visitas recíprocas entre chefes de Estado e chefes de governo nao sao urna novidade no cenário político internacional. Desde a formação do Estado Nacional nos moldes de Westphalia, as trocas de visitas entre monarcas europeus eram comuns e tratadas como grandes eventos da nobreza. O Brasil aderiu a essa prática desde a época do Imperio, como as viagens de D. Pedro II à Europa, América do Norte e África podem comprovar. Visitas de altas autoridades nacionais são, geralmente, usadas para estreitar relações comerciais e políticas entre países. Além de um evidente prestígio em receber esses representantes, o diálogo direto entre chefes de governo tende a facilitar e acelerar negociações em diversos âmbitos, do político ao comercial.

As viagens dessas autoridades políticas serviam para acelerar negociações, estreitar relações políticas entre países e fazer uma diplomacia de prestigio. Todavia, essa prática também causava desafios no âmbito doméstico, pois acarretava a ausência desses líderes de seus respectivos postos. No início do século XX e em um país de dimensões continentais, como o Brasil, isso era especialmente problemático, pois os meios de transporte existentes na época não permitiam que viagens presidenciais a outros países fossem curtas. As viagens eram demoradas, aumentando o tempo em que o chefe de Estado deveria ser substituído pelo vice-presidente ou outras autoridades. Em alguns casos, a ausência desses líderes tornava o ambiente doméstico propício para manobras políticas, muitas vezes golpistas. Quando da renúncia de Jânio Quadros, o Vice-Presi-dente João Goulart encontrava-se em visita oficial à China e, em um primeiro momento, foi impedido de voltar ao país para assumir a presidência.

Os avanços tecnológicos ao longo dos séculos XX e XXI tornaram as viagens mais céleres e baratas, criando a oportunidade a que chefes de Estado e de governo viajem mais frequentemente e sem deixar seus postos por períodos demorados. Se, no início do século XX, uma viagem entre a capital (Rio de Janeiro) e a Europa levava semanas por via marítima, ja nos anos 1950 o mesmo percurso demorava dias por via aérea. Hoje, aeronaves modernas permitem que uma viagem entre Brasília e as capitais europeias leve apenas algumas horas.

A diplomacia presidencial teve o presidente estadunidense Theodore Roo-sevelt como um de seus precursores. No Brasil, Campos Sales foi o primeiro presidente a fazer uma visita oficial a outro país, em 1899, à Argentina. Apesar de ser uma prática antiga, as visitas presidenciais ganharam novo fôlego na década de 1980, quando a nova Constituição Federal, promulgada em 1988, reiterou que caberia exclusivamente à Presidência da República a função de manter relações com Estados estrangeiros.

O Itamaraty, desde a sua criação, era conhecido por ser uma instituição politicamente independente com funcionários profissionais. Os chanceleres e diplomatas foram os grandes responsáveis pela formulação da política externa, ao longo do final do século XIX e boa parte do século XX. A redemocra-tização impactou na condução da política externa brasileira no sentido de diminuir o insulamento do Ministério das Relações Exteriores. Progressivamente, os chefes de Estado brasileiros passaram a atuar direta e pessoalmente nos assuntos internacionais. Apesar de toda política externa ter preferências e discursos distintos, os diplomatas tendem a evitar mudanças radicais, pois estabilidade e coerência são   fatores fundamentais para se ter credibilidade nas relações internacionais.

Por esse motivo, as viagens presidenciais são usadas por cientistas políticos e internacionalistas como um indicador das preferências políticas de determinado governo. Uma média anual elevada de viagens presidenciais ao exterior pode indicar que esse político considera a política externa como uma área de importância em seu governo e participa ativamente da sua condução em visita a outros países e a eventos ou organizações internacionais. Por outro lado, uma média anual baixa de viagens presidenciais pode indicar que o presidente tem preferência por assuntos domésticos.

O crescente número de visitas internacionais também é um indicador de uma nova realidade das relações internacionais e do papel do Brasil. Com algumas variações, percebe-se que os presidentes brasileiros, desde a década de 1980, têm aumentado gradualmente a quantidade de viagens oficiais. Esse aumento da diplomacia presidencial, como citado, deve-se a evoluções tecnológicas nos meios de transporte, mas também ao aumento do protagonismo brasileiro no cenário político internacional. O objetivo brasileiro de se tornar um globalplayer acarreta a necessidade dos políticos brasileiros de se fazerem presentes em eventos internacionais, reuniões de cúpula e de dialogarem diretamente com líderes de outros países (prestígio). Nesse sentido, pode-se ressaltar o alto número de viagens oficiais do presidente Luís Inácio Lula da Silva, em oito anos de mandato, assim como o fato de que a presidenta Dilma Rousseff, nos três primeiros anos de mandato, já superou em termos absolutos a quantidade de viagens presidenciais de José Sarney em seus cinco anos de governo.

O destino dessas viagens também é um fenómeno muito estudado, pois indica a preferência conferida a um ou outro grupo de países. Ao comparar o governo de Fernando Henrique Cardoso com o de seu sucessor, percebe-se que houve um crescimento de aproximadamente 110% das viagens presidenciais. Todas as regiões apresentaram crescimento, inclusive a América do Sul (59%), a América do Norte (71%) e a Europa (74%), mas há regiões que tiveram um crescimento robusto como a América Central e Caribe (480%), África (750%) e Oriente Médio (antes não visitado). Esses dados revelam que o Brasil tornou-se mais presente em outras regiões do mundo, sem preterir suas relações tradicionais.

Do mesmo modo, chefes de Estado e de governo de outros países também visitam o Brasil. Esse indicador é muito importante para demonstrar que não somente o mundo está na agenda do Brasil, como o Brasil está na agenda de muitos países. E possível verificar, inclusive, a existência ou não de reciprocidade nas escolhas de visitas presidenciais.

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Congresso,
ministérios
e agências

Com a redemocratização do Estado, o Itamaraty teve de abrir-se paulatinamente ao diálogo com outras entidades governamentais. Aumentaram as comissões interministeriais criadas para tratar de temas transversais. Muitos ministérios e agências têm atuado em projetos internacionais, por meio de suas assessorias internacionais ou serviços voltados para a açáo internacional. As assessorias coordenam os projetos e as parcerias internacionais do respectivo ministério. Em 2009, somente os Ministérios das Comunicações, Integração Nacional e Previdência não contavam com algum órgão deste tipo. As políticas públicas encontram-se em franco processo de internacionalização. O Congresso tem sido chamado a cumprir cada vez mais papel não apenas de ratificação de acordos internacionais, mas também de debate público sobre temas-chave da PEB. Esse contexto tem produzido uma “política burocrática” nas relações entre esses distintos atores.

A PEB e as demais políticas públicas (educação, integração e fronteiras, cultura, saúde, etc.) passaram a interagir mais ativamente umas com as outras, resultando em cooperação, mas também em conflito acerca do lugar que o Brasil deveria ocupar (ou reivindicar) no sistema internacional. Esse fenómeno de pluralização dos atores e das agendas da PEB tende a contribuir para um vagaroso processo de democratização do processo decisório em política externa no país. A horizontali-zação da política externa no Poder Executivo coloca desafios para o Itamaraty na busca por formular e gerir políticas públicas em temas internacionais com práticas coerentes entre si e coerentes com as grandes estratégias definidas pela Presidência. O aumento da interlocução com os demais ministérios vem alterando a maneira como se faz política externa no Brasil, anteriormente definida como insulada e concentrada no MRE.

O Ministério da Educação tem extensa atuação internacional. O Ministério participa dos acordos educacionais no contexto regional, como o Setor Educacional do Mercosul (desde 1991). Outro   exemplo   dessa   atuação é   o projeto conhecido como Escolas Inter-culturais de Fronteira, que realiza urna parceria entre escolas públicas brasileiras situadas em cidades de fronteira e escolas de países vizinhos, envolvendo em especial o intercambio de professores. O ensino superior também é urna área de forte atuaçáo da diplomacia educacional brasileira. Durante os dois mandatos do Presidente Lula, o Ministério da Educação fundou quatro universidades que têm como uma de suas propostas promover a presença no Brasil de professores e estudantes estrangeiros: a UNIAM, a UFFS, a Unilab e a UNILA. O Ministério da Integração Nacional também atua em temas internacionais, por exemplo, no que se refere às cidades-gêmeas brasileiras e à faixa de fronteira. As cidades-gêmeas brasileiras são aquelas cortadas pela linha de fronteira com integração urbana com países vizinhos e onde há elevado potencial de integração económica e cultural. Em 2014, a pedido do Ministério da Integração, o Ministério da Fazenda regulamentou a instalação de lojas francas em fronteira terrestre (free shops), atualmente, em 26 das cidades-gêmeas brasileiras. Em matéria de saúde pública, outro órgão estatal com crescente atuaçáo internacional é a Fiocruz, responsável por pesquisas na área de saúde e comercialização de medicamentos. Priorizando países em desenvolvimento, a instituição contribui para a formação das posições brasileiras em saúde no sistema internacional e reforça laços com outros países do Sul. A Fiocruz é um elo essencial do que passou a ser conhecido como “diplomacia da saúde”. O mesmo padrão de internacionalização pode ser observado no caso da Embrapa.

Outro ator fundamental da PEB é o Congresso Nacional. Suas atribuições presvistas na Costituição de 1988 são a ratificação de tratados, convenções e atos internacionais, a fiscalização das políticas governamentais por meio de suas comissões (por exemplo, a Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional, do Senado Federal), a autorização ao presidente para declarar guerra, celebrar a paz, assim como aprovar a circulação ou permanência de tropas estrangeiras no interior do país. Por meio da análise do tempo necessário para a aprovação de acordos internacionais pelo Congresso é possível perceber que, em alguns momentos, as votações são disputadas e há necessidade de negociações entre o Legislativo e o Executivo para a aprovação de algumas proposições, como no caso do ingresso da Venezuela no Mercosul (final de 2009). Além disso, cabe ao Senado aprovar os chefes de missões diplomáticas e ser consultado em operações externas de natureza financeira. Apesar do perfil do sistema político brasileiro e do relativamente baixo nível de interesse dos representantes em tema de política externa, existe outra possibilidade de interferência do Congresso no momento da aprovação do orçamento anual da União. A “diplomacia parlamentar” também é fenómeno crescente. O Congresso desenvolve relações com outros parlamentos nacionais, assim como organizações internacionais representativas dessas instituições (por exemplo, o Parlamento do Mercosul). Dentro desse quadro também se inserem a visita de autoridades estrangeiras e a presença de delegações parlamentares no exterior em uma ampla gama de eventos, no geral acompanhando as delegações do Poder Executivo.

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Ação internacional
dos estados

Segundo a Constituição Federal brasileira, a condução da PEB é de competência exclusiva do Presidente da República. Ao longo de mais de um século, essa competência foi delegada ao MRE. Entretanto, ao final do século XX e início do século XXI, o insula-mento do Itamaraty foi gradualmente diminuindo, o que permitiu que atores subnacionais também agissem internacionalmente. Contribuíram para esse fenómeno a redemocratização do Brasil, a partir anos 1980, e a globalização. Com os avanços tecnológicos e com a internacionalização da economia, ficou muito mais fácil para que os atores subnacionais passassem a atuar internacionalmente, buscando seus próprios interesses, com certa autonomia do governo federal.

Um exemplo desses atores subnacionais que, progressivamente, incluem temas e relações internacionais em sua agenda, são os estados brasileiros. A ação internacional das unidades federativas subnacionais não é novidade em alguns países. Desde 1874, na Suíça, há dispositivo constitucional que permite que os cantões atuem internacionalmente. A constituição alemã de 1949 também confere aos landers certo grau de liberdade para relacio-nar-se   com   outros   atores   políticos internacionais. Na América Latina, a Argentina aprovou, em 1994, uma emenda à constituição que permitiu que atores subnacionais se relacionassem com outros atores estrangeiros no que dissesse respeito aos seus respectivos interesses. No Brasil, não existe nenhum dispositivo constitucional que permita expressamente a atuação internacional das unidades subnacionais. Pelo contrário, as competências relacionadas aos assuntos internacionais são divididas entre as casas do Congresso e, principalmente, mantidas pelo Executivo. Apesar disso, a ação de atores subnacionais torna-se cada vez mais frequente no Brasil, à revelia de um marco jurídico-normativo para tal.

Não é raro que os estados brasileiros, enquanto unidades federativas, atuem internacionalmente, buscando empréstimos ou celebrando acordos de cooperação. Como exemplo recente disso, podemos citar a escolha do Rio de Janeiro como cidade sede para os Jogos Olímpicos de 2016. Evidentemente, a cidade do Rio de Janeiro participou decisivamente da candidatura, mas somente com um forte comprometimento do governo estadual fluminense e da União o projeto ganhou força para vencer fortes candidaturas concorrentes, como Chicago, Tóquio e Madri. Como o estado do Rio de Janeiro é responsável por grande parte da infraestrutura na região metropolitana da capital fluminense, foi necessário que o governo estatal se engajasse internacionalmente, a fim de garantir acordos de investimento em obras, cooperação em programas de mobilidade urbana e desenvolvimento de parques esportivos, entre outros exemplos.

A ação internacional dos estados também tem gerado competição entre as unidades federativas brasileiras. Para atrair o investimento estrangeiro, muitos governos estaduais lançam mão de pacotes de incentivos fiscais para que empresas ou indústrias se instalem no seu território. O objetivo desses governos é atrair esses investimentos para o seu território, o que aqueceria a economia local e criaria empregos, compensando, assim, as perdas do governo em termos de arrecadação e de isenções fiscais concedidas. Todavia, a competição entre os governos federais tornou-se muito acirrada e os incentivos fiscais prometidos ao capital internacional chegaram a ultrapassar a capacidade dos governos. Em alguns casos, os governadores buscavam evitar o prejuízo político de perderem a competição pelo investimento estrangeiro. Para evitar situações dessa natureza, criou-se a Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo a qual cada governo estadual seria responsável por fechar a sua balança de pagamentos no positivo, gerando superavit. Essa medida reduziu a competição, mas é bastante criticada por parte da sociedade civil, que alega que, em ultima instância, a LRF impediria que o governo estadual pudesse investir nos locais a partir dos quais havia arrecadado os impostos.

Em um país democrático, a liberdade para que as unidades federativas se relacionem internacionalmente pode ser visto como algo benéfico. Ao descentralizar a ação internacional do país, os estados conseguem promover ações que atendam necessidades específicas de determinada região ou população. Esse modelo descentralizado pode causar um impacto positivo, também, na transparência do aparato burocrático, pois a população fica mais próxima dos governos estaduais, e pode cobrar resultados sobre os projetos desenvolvidos. Todavia, esse modelo descentralizado também pode causar problemas na coerência da ação internacional do Estado. No caso brasileiro, há um esforço por parte do governo federal para que exista um discurso estratégico e coerente no campo da PEB. Quando aumenta a quantidade de atores estatais que agem internacionalmente, a política externa tende a ser mais plural, porém, pode produzir resultados menos coerentes.

Os estados tendem a se relacionar com quem lhes parece mais oportuno política, social e economicamente. E natural que as unidades federativas que fazem fronteira com outros países tenham relações mais intensas com os vizinhos. Do mesmo modo, se existe parcela significativa de imigrantes de determinado país vivendo em uma região, é de se esperar que haja relações mais fortes entre o estado e os países de origem de seus residentes. E o caso, por exemplo, da comunidade japonesa em São Paulo, das comunidades de origem africana no Nordeste e das comunidades germânica e italiana nos estados do Sul do Brasil. As relações internacionais de uma unidade federativa também são pautadas pelos padrões económicos daquele estado, dependendo do que e com quem comercializam. Nesse sentido, é possível dizer que as regiões que têm menos diversidade em sua pauta comercial também tenderiam a concentrar suas relações internacionais. Por fim, as escolhas também passam por uma dimensão política. Cada unidade federativa tem preferências políticas diferentes, o reflexo das preferências e trajetórias dos diversos partidos que estão no governo. Uma unidade federativa pode usar suas ações paradi-plomáticas como ferramenta de uma “diplomacia do desafio” a fim de testar e divulgar alternativas de inserção internacional à política externa do governo federal.

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Ação internacional
das cidades

O cenário político internacional não é mais monopolizado pelos Estados, mas também é composto por atores subnacionais, entre eles os municípios, que agem nesse espaço, alterando padrões e modos de ação das relações internacionais. A globalização contribuiu para esse fenómeno, no sentido de que criou mecanismos que reduziram a noção de espaço-tem-po e aumentaram os fluxos de pessoas, produtos, informações e capital internacionalmente. No contexto de globalização da política, as cidades, assim como os estados federados, também são atores subnacionais que atuam internacionalmente. No Brasil, os governos municipais, paulatinamente, começam a se interessar por assuntos internacionais e a agir baseados na própria agenda de interesses, por vezes independentemente do governo central.

Também contribuiu para esse fenómeno o entendimento de que muitos problemas atuais não podem ser resolvidos sem uma ação conjunta no plano local. Ao longo do século XX e particularmente durante a Guerra Fria, a ação de atores subnacionais era reduzida, pois o Estado detinha maior controle sobre as fronteiras. Todavia, com o fim da Guerra Fria, surgiram outros temas na agenda internacional, além do militar e do estratégico, que ensejavam participação de outros atores (como meio ambiente, direitos humanos, combate à fome e a doenças, etc.). Além disso, tem se reforçado o entendimento de que muitos dos problemas mundiais são problemas co-letivos, o que demanda uma resposta articulada. Um exemplo disso é o grupo C40, que representa um grupo de cidades que percebem o aquecimento global como um problema de todos (e não somente dos governos centrais de seus respectivos países) e tomam medidas locais e articuladas, com vistas a reduzir as emissões de gases de efeito estufa e criar uma estrutura logística–organizacional mais eficiente.

Contribuiu para o maior ativismo dos municípios nas relações internacionais o fato de que a população mundial é majoritariamente urbana. As aglomerações urbanas se tornam cada vez mais centros económicos e políticos e, consequentemente, tendem a buscar seus interesses. Cabe ressaltar que um fa-tor determinante para que os governos municipais se lancem na diplomacia descentralizada é a relevância demográfica e económica da cidade. Apesar do Brasil ter mais de 5500 municípios, muitas regiões brasileiras sofrem de macrocefalia urbana. Ou seja, apesar de existir um número grande de municípios, muitos deles são satélites de cidades maiores e dependem da economia e dos serviços ali concentrados. Ê nessas grandes cidades que, geralmente, se encontram governos municipais que têm burocracias específicas para tratar de assuntos internacionais.

Além do tamanho, a posição geográfica também é um fator relevante para o interesse de uma cidade se relacionar internacionalmente e criar uma burocracia específica para isso. Com a proximidade de outros países, muitas questões económicas, sociais, políticas e de segurança não respeitam os limites fronteiriços. E comum que, em caso de cidades vizinhas de países diferentes, muitas pessoas trabalhem em um país e morem em outro, façam compras no país vizinho, etc. Com esse intenso fluxo internacional (que também é local), é natural que os municípios também se preparem burocraticamente para se relacionar com atores estrangeiros, mesmo que sejam cidades relativamente menores. Isso ajuda a explicar, por exemplo, a concentração no Sul do Brasil de cidades que declaram terem interesse em assuntos internacionais. Também explica esse fenómeno a porcentagem de municípios uruguaios que atuam em projetos de cooperação descentralizada, apesar de existir um problema de macrocefalia urbana na quele país.

A diplomacia descentralizada das cidades brasileiras ganhou impulso com a redemocratizaçáo em meados dos anos 1980. A Constituição de 1988, além de promover a abertura política, tem um caráter muito menos centralizador do que a precedente, o que permitiu que os municípios começassem a agir mais livremente no plano externo. Um exemplo dessa nova fase para a açáo dos municípios é a criação, em fevereiro de 1980, da Confederação Nacional de Municípios (CNM), que se define como maior entidade municipalista da América Latina, apartidária e sem fins lucrativos. A CNM tem como objetivo fortalecer a emancipação dos municípios e dar apoio logístico e técnico para que isso ocorra. Dentro de suas ações estão previstos cursos preparatórios para funcionários públicos de governos municipais que queiram se lançar na diplomacia descentralizada.

Como foi ressaltado no item anterior, sobre a ação internacional dos estados, não há no Brasil lei que regulamente a diplomacia descentralizada e, consequentemente, como os municípios que se relacionam internacionalmente devem agir. E uma consequência natural da descentralização uma tendência maior à pluralidade e a uma possível perda na unidade do discurso. Apesar disso, a ação internacional das cidades não tem prejudicado a coerência do discurso diplomático oficial do governo federal. As cidades tendem a respeitar uma hierarquia política, antes de atuarem internacionalmente, buscando evitar setores da competência do governo federal, como segurança, defesa, etc. Em geral, as atividades de diplomacia descentralizada em que os municípios brasileiros se envolvem versam sobre cooperação técnica ou temas que não seriam resolvidos pela ação exclusiva do governo federal.

Além desses temas, cabe ressaltar que muitas cidades usam a diplomacia descentralizada para atrair turistas internacionais e para fazer acordos culturais com outras cidades ou países. O Rio de Janeiro, por exemplo, foi a primeira cidade da América Latina a adotar, em 2014, domínio próprio na internet (.rio). Além disso, os municípios agem de acordo com suas raízes históricas, sociais e políticas. Isso é perceptível nos acordos de irmanamento entre cidades, em que as cidades fazem acordos culturais, projetos de cooperação técnica, programas de capacitação, entre outros. A maior quantidade de acordos entre cidades irmãs ocorre com cidades europeias, principalmente com a França e com Portugal. Um dos muitos exemplos que pode ser citado de frutos da diplomacia descentralizada das cidades é a adoção de corredores expressos de ônibus em Porto Alegre. Atualmente esse sistema é muito comum nas cidades brasileiras e no mundo, mas o seu pioneirismo em território nacional se deveu a um acordo com a prefeitura de Paris, que estava começando a implementar esse sistema na cidade francesa. Esse acordo foi tão bem recebido que a prefeitura do Rio de Janeiro, em conjunto com o governo estadual fluminense, seguiu a estratégia da cidade gaúcha e foi até Paris para estudar o sistema de bicicletas públicas, que também foi implementado em alguns bairros cariocas.

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Principais 
multinacionais 
brasileiras

Se considerarmos a política externa como uma política pública, definitivamente a atuação das empresas deve ser considerada como uma de suas variáveis centrais. Toda política externa, e a PEB não seria distinta, tem uma economia política que a fundamenta. Em primeiro lugar, apesar das empresas não serem as responsáveis primárias pela condução da política externa, não há dúvida de que os tomadores de decisão do governo brasileiro levam em conta os interesses do setor privado ao formularem as diretrizes da política externa. Em segundo lugar, as empresas, ao atuarem em países desenvolvidos e em desenvolvimento, também afe-tam a imagem do Brasil no exterior, de modo positivo ou negativo.

As grandes empresas brasileiras são muito influentes, não apenas internacionalmente, mas também no plano da política doméstica (financiamento de campanha eleitoral, lobbies junto ao Congresso e às Assambleias Legislativas, projetos de responsabilidade social). Em geral, as empresas nacionais que têm maior capacidade de ação internacional são também as de maior porte. Devido ao seu tamanho, elas movimentam grandes fluxos de capital e geram muito empregos. Essas características são importantes para entender o motivo pelo qual os responsáveis políticos brasileiros costumam criar condições políticas favoráveis para o crescimento dessas empresas. Quando essas empresas apresentam um aumento na produção, é provável que o PIB nacional e a geração de empregos também sejam afetados. Além disso, os diretores dessas empresas costumam ter acesso aos principais tomadores de decisão da política brasileira, por meios informais ou a convite das instituições. Muitos políticos e altos diretores das empresas brasileiras se conhecem pessoalmente, frequentaram os mesmos bancos escolares, foram colegas em cursos na universidade, vão aos mesmos eventos sociais, etc. Isso faz com que exista um canal informal de comunicação entre a iniciativa privada e políticos de alto nível, permitindo que as empresas expressem suas vontades e façam solicitações, influenciando, ainda que por meios informais, a formulação das políticas públicas do Brasil, entre elas a política externa.
Para a economia e para a política brasileiras, interessa que as empresas nacionais se internacionalizem. Em uma economia globalizada, faz-se importante que as empresas brasileiras contribuam na inserção do país na economia global. A internacionalização do capital privado nacional pode significar o seu fortalecimento, gerar prestígio ao Brasil, produzir empregos e propiciar acordos comerciais. Esse fenómeno pode abrir caminho para acordos de facilitação de comércio, cria mercado consumidor para produtos brasileiros, assim como permite acordos de cooperação técnica. Ao atuarem em outros países, as empresas também buscam absorver novas tecnologias, adaptar a novas realidades e, com isso, existe um ganho de experti-sepor meio da troca de conhecimentos técnicos com outros países, culturas e tecnologias.

Como será aprofundado no capítulo 5, há uma relação complementar, mas por vezes contraditória, entre a internacionalização das empresas brasileiras e a política de cooperação internacional para o desenvolvimento do Brasil. A política de cooperação brasileira pode contribuir para a internacionalização das empresas brasileiras, pois cria uma porta de entrada em outros países. Muitas vezes, as empresas nacionais se instalam em outros países, aproveitando o canal de diálogo criado pela diplomacia brasileira no âmbito da cooperação. O governo brasileiro também se beneficia da ação das empresas, sendo elas responsáveis pela execução de muitos projetos de in-fraestrutura no exterior, assim como financiadoras de projetos de responsabilidade social, como criação de escolas e hospitais.

O Brasil tem um número considerável de empresas atuando em outros países. Em alguns casos, a empresa se internacionaliza por meio de franquias, em acordo com investidores locais. Mas há, também, as empresas que abrem filiais e realizam operações em outros países. O setor em que existe o maior número de empresas brasileiras atuando internacionalmente é o de serviços. Esses serviços são bastante variados e consistem em consultoria económica, consultoria comercial, setor de logística, serviços ligados a marketing e ao uso da internet, entre outros. Todavia, as empresas que são mais visíveis para a sociedade em geral são as de indústria pesada, empreiteiras e indústria extra-tiva. A Vale (antiga Companhia Vale do Rio Doce, privatizada em 1997) é uma das empresas mais atuantes na extraçáo de minérios e tem operações em praticamente todos os continentes. A Petrobrás, firma de capital misto, mas de controle governamental, também é uma das empresas mais atuantes internacionalmente. Além de ser competitiva no meio petrolífero, a empresa desenvolveu tecnologia de extraçáo em águas profundas, que a favorece na competição com outras empresas do ramo. Esse é um dos motivos pelos quais a Petrobrás é muito presente em alguns países costeiros, como em Angola. Fora do âmbito extrati-vo, também é marcante a existência de conglomerados de empresas brasileiras que abrem fábricas e lojas em outros países. A empresa Vulcabrás-A-zaléia é um exemplo disso, sendo que uma de suas marcas é responsável por patrocinar clubes de futebol na argentina, além da seleçáo brasileira de vôlei. Outra marca dessa empresa, Havaianas, obteve grande sucesso no mercado internacional de sandálias, e tem como característica marcante a bandeira brasileira como detalhe da alça do calçado.

A internacionalização das empresas, apesar de criar grandes oportunidades para o Brasil, também cria desafios e produz contradições. A açáo de algumas empresas (principalmente no âmbito extrativo) causa impactos e pode ser considerada predatória por parte da sociedade do país em que a empresa atua. Apesar das empresas náo serem representantes do governo brasileiro ou do país como um todo, as críticas dirigidas a elas também refle-tem na imagem que o país tem no exterior. Denúncias de desrespeito às leis trabalhistas, por exemplo, podem ser verificadas nas obras das empreiteiras brasileiras no exterior, dificultando a credibilidade do discurso oficial brasileiro preocupado com um desenvolvimento mais justo e equitativo. Na América do Sul, a açáo da Petrobrás na Bolívia e da Odebrecht no Equador (ambas com financiamento por parte do BNDES) foi criticada pela opiniáo pública e pelo governo de ambos países. A açáo da Vale no exterior, pela natureza da sua atividade, causa impactos significativos no meio ambiente, além de impactos sociais, como a remoçáo de famílias das áreas de prospecção.

Por esse motivo, o movimento dos ‘Atingidos pela Vale”, existente no Brasil, tornou-se muito forte também em Moçambique.

A açáo internacional das empresas é um fenómeno estrategicamente apoiado pelo governo, mas náo produz apenas impactos positivos. Portanto, deve ser vista, também, como um desafio à imagem nacional. O Brasil busca mostrar-se como um país que pratica a diplomacia da solidariedade, preocupado com modelos de desenvolvimento que sejam justos e equitativos. Ainda náo é claro se e como a açáo das empresas brasileiras pode ser inserida nesse discurso. Como as empresas náo estáo limitadas em sua açáo internacional por um marco regulatório ou ético, tudo leva a crer que suas posturas se assemelhem às de outras empresas globalizadas, no marco do sistema internacional cuja economia política é o próprio capitalismo.

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Organizações
e movimentos
sociais

Há algumas décadas assiste-se a uma crescente complexidade da política transnacional e do ativismo além-fron-teiras. A emergência e a rearticula-ção de atores sociais atuando, muitas vezes concomitantemente, em diferentes escalas (do local ao global, passando pelo nacional e regional), é hoje uma realidade. Redefinem-se as solidariedades transnacionais. Os movimentos anti/alterglobalização, as organizações transnacionais de advo-cacy, o movimento zapatista ou, mais recentemente, os diferentes protestos pelo mundo forjaram uma geopolítica global das redes. Nesse novo cenário, são cada vez mais numerosos os movimentos sociais que geraram alianças, agendas e campos de atuaçáo diversos, bem como variadas formas de incidência política, muitas das quais impactam, direta ou indiretamente, nas políticas externas dos Estados.

O caso brasileiro é paradigmático.   Com   uma sociedade civil ativa, ramificada e diversa, os atores sociais brasileiros apresentam diversas formas de internacionalização e um amplo leque de dinâmicas de cooperação e formas de expressar o conflito social. Alguns, mais centralizados, operam principalmente por coalizões estratégicas e mobilizando expertises setoriais; em outros, mais policêntricos, primam os laços de afinidade e a tradução de experiências vividas no cotidiano na formação de opinião, demandas, agendas e formas de ação.

Pensando em tipologias, alguns atores sociais, mais próximos ao Itama-raty, aos governos e às instituições, buscam influenciar a regulação de governos e dos regimes de informação, uma maior participação na decisão de questões importantes para o futuro do país ou a reforma de políticas. Outros, mais orientados à ruptura do que ao diálogo, e normalmente com menor proximidade das instâncias decisórias da diplomacia brasileira, incidem na política externa de maneira mais exógena e indireta, com ações que visibi-lizam contradições da atuaçáo externa brasileira. O gráfico sobre a evolução da participação das organizações não governamentais brasileiras com status consultivo na ONU e o mapa sobre o Fórum Social Mundial assinalam dois padrões distintos dentro de uma diversidade ainda maior de atores e formas de internacionalização das organizações e movimentos sociais.

Os atores sociais brasileiros são centrais para a democratização política e social. Participam de redes regionais e globais e possuem vários projetos de cooperação no exterior, mas nem sempre são reconhecidos pela política externa brasileira, o que gera certo paradoxo, tendo em vista sua inserção internacional e o forte reconhecimento dos atores sociais no plano das políticas públicas domésticas.

Essa questão está no centro dos debates sobre política externa no Brasil, com exigências de uma maior participação das organizações sociais que permita democratizar esta política, entendida como política pública. A criação de conselhos consultivos é um passo nesse sentido, que permite escutar a voz das organizações nos processos de tomada de decisões no âmbito institucional, e desta forma ter algum impacto na configuração das agendas. No entanto, é essencial também a criação de vínculos com a cidadania e os movimentos sociais, dentro e fora das fronteiras institucionais e nacionais, a partir de campanhas de informação e sensibilização, e de redes transnacionais que possibilitem o intercâmbio de expertises e a socialização de práticas e saberes para a melhoria das condições de vida e da justiça social. Desse modo, as mudanças no campo da cooperação internacional para o desenvolvimento oferecem desafios mas também interessantes possibilidades ainda não plenamente exploradas para a ampliação dessas solidariedades transnacionais.

As dinâmicas de cooperação internacional entre atores, agendas e projetos complementam-se com iniciativas de protesto e denúncia. Os recursos naturais, a defesa dos bens comuns, a terra e o território estão no centro dos conflitos sociopolíticos na América Latina contemporânea e, tendo em vista seu caráter geoestratégico, são centrais na definição da política externa, posto que apelam a tensões centrais em torno da soberania nacional, da vida, dos modelos de desenvolvimento e da coerência da atuação dos Estados no plano doméstico e externo.

Tais conflitos operam transversalmente e em diversas escalas. Nesse sentido, importantes redes transnacionais de movimentos sociais, como são os casos da Marcha Mundial das Mulheres e da Via Campesina, constroem coalizões políticas, ações, campanhas e agendas globais que não estão dissociadas de práticas sociais e articulações locais. Por conseguinte, é importante ressaltar a dimensão da territoriali-zação dos conflitos e das resistências. Em outras palavras, por mais que os conflitos sejam localizados, não são necessariamente localistas. Esse é o caso específico dos conflitos no campo, onde atores locais e nacionais geram interfaces regionais e globais. Por exemplo, a Via Campesina se torna um ator de referência tanto pela sua capacidade de articular movimentos e organizações de base, como pela influência em fóruns especializados, disputando os sentidos e os rumos da política agrícola, alimentar e comercial, nos planos interno e externo.

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Atores religiosos

Os movimentos religiosos brasileiros desenvolvem-se por meio de redes dinâmicas de interações internacionais que vai muito além dos laços hierárquicos com suas sedes no exterior (como ocorre com o Vaticano para os católicos). No caso das religiões cristãs, participam ativamente de movimentos missionários e também buscam evangelizar além fronteiras e ganhar novos adeptos, gerando desafios e contradições para a política externa. Se as doutrinas espirituais contemporâneas são eminentemente universalistas (qualquer um poderia fazer parte de qualquer religião), as práticas religiosas têm relações particulares com identidades étnicas e nacionais, classes sociais e outros elementos, como idade, sexo e contexto rural ou urbano. Portanto, características demográficas atuam decisivamente não só no perfil do grupo dos fiéis, mas também nas estratégias de atuação de seus líderes na manutenção da comunidade e na atração de novos seguidores. Assim, deve-se considerar que uma parte dos atores religiosos desenvolve estratégias de evangelização por meio de redes transnacionais, visando ao aumento de suas comunidades, mas esse processo ao mesmo tempo complexifica o panorama religioso dos países receptores.

Grupos missionários estrangeiros atuam há décadas no Brasil, como alguns grupos evangélicos norte-americanos. Missionários presbiterianos agem no Brasil desde o século XIX, e mesmo antes houve experiências isoladas de protestantes, como os calvinistas franceses que ocuparam o Maranhão e o Rio de Janeiro ainda no século XVI ou os holandeses na costa do Nordeste no século XVII. Ainda assim, um fenómeno religioso dos mais influentes no panorama global é o missionaris-mo realizado por brasileiros. Trata-se de um fenómeno que tradicionalmente fora empreendido por católicos, mas que vem sendo superado em volume por grupos evangélicos. O Brasil é hoje o segundo maior emissor de missionários do mundo só atrás dos Estados Unidos. No ano de 2010, estimavam-se em 34 mil o número de cristãos brasileiros que partiram em missão religiosa para o exterior, um aumento de 70% em comparação com os valores do ano 2000. Com o declínio da Europa e a estagnação dos Estados Unidos, aumenta a importância dos países do Sul no total de cristãos no mundo, em especial na Africa e na Ásia. Nitidamente a nova fronteira de expansão para o cristianismo está hoje nos países em desenvolvimento.

Em estudo de 2013, o total de missionários católicos brasileiros no exterior para aquele ano teria sido de 1829, sendo as mulheres mais de 80% do total. Os destinos mais comuns seriam Africa, América do Sul e Europa. A Igreja católica estimula este movimento por meio do Comina, o Conselho Missionário Nacional e o Centro Cultural Missionário, em Brasília, que realiza cursos de capacitação para atuação além fronteiras. Os grupos evangélicos também possuem experiência missionária de grande impacto nas relações internacionais. Mais de 70 deles evangelizam fora do Brasil. Sua presença no exterior associa práticas de evangelização de estrangeiros assim como assistência a brasileiros, contando com uma grande rede midiática de rádios, canais de televisão, livros e jornais. A IURD, em especial, realiza ações humanitárias no exterior, em especial na Africa, onde por exemplo distribui alimentos e preservativos no combate à AIDS. Países africanos de língua portuguesa vivem um fenómeno recente de conversão religiosa de parcela de sua população de práticas católicas para cultos evangélicos. Em maio de 2013, o governo angolano baniu a maioria das igrejas evangélicas brasileiras de atua-rem no país. Foram acusadas de serem um “negócio” e praticarem “propaganda enganosa”. A única reconhecida pelo Estado foi a IURD, que funciona sob fiscalização de vários ministérios. Ela possuía em Angola 230 templos e aproximadamente 500 mil fieis. A imprensa brasileira relatou que o pastor Valdemiro Santiago, líder da Igreja Mundial do Poder de Deus, buscou o ex-Presidente Lula para poder intervir na determinação do governo angolano. A importancia da bancada parlamentar evangélica no Congresso brasileiro e o processo de internacionalização de muitas dessas igrejas apontam a possibilidade de no futuro haver ainda mais pressão para que a diplomacia brasileira atue em prol da liberdade de atuação destes grupos no exterior.

Filhos de santo de religiões de matriz africana também atuam na divulgação de suas crenças no exterior, mais especialmente no Cone Sul. O Rio Grande do Sul, que concentra parte dos adeptos das religiões afrobrasileiras, pode ser considerado uma das plataformas de sua difusão internacional, contribuindo para a abertura de terreiros na Argentina e no Uruguai. Nesse processo, as cidades gaúchas de Santana do Livramento e Uruguaiana e as cidades de Paso de los Libres (Argentina) e Rivera (Uruguai) serviram como ligação entre os dois lados e contribuíram para a propagação das religiões afrobrasileiras na região do Cone Sul.

Esse não foi um processo recente, tendo seus primórdios nos anos 1930. Mas foi entre os anos 1950,1960 e 1970 que se fortaleceu esta transnacionalização. Até este momento, eram argentinos e gaúchos que buscavam conhecimento religioso no centro do Brasil. A partir dos anos 80 pais de santo gaúchos passaram a ir a estes países. Na década de 1990, já havia pais e mães de santo uruguaios e argentinos, com laços com gaúchos e participação de outras influências como do Rio de Janeiro, da Africa e outras vindas de afrocubanos. Além disso, vários religiosos, em especial de Salvador e São Paulo, procuram retornar à Africa em busca das energias primárias de sua crença, o que alguns pesquisadores definem como “reafri-canização” ou “dessincretização”, um processo que começou no final dos anos 1970 e início dos anos 1980, mas que já teria sido esboçado nos anos 1930. Um dos destinos mais comuns dos candomblecistas da vertente ioru-bá seria a Iorubalândia, região cultural do povo iorubá situada na Nigéria, que possui raízes religiosas semelhantes às do candomblé brasileiro.

E importante questionar os impactos que esses intercâmbios religiosos e culturais podem ocasionar na PEB. Que importância os novos atores religiosos, por meio de suas redes políticas, podem vir a ter nas agendas da PEB? Esta é uma questão em aberto para futuras agendas de pesquisa. Sabe-se que a política externa, ao longo da história, associou políticas de aproximação com a Africa a práticas de diplomacia cultural e de cooperação educacional, apresentando o Brasil como lugar onde também são cultuadas divindades africanas. A Bahia e outras regiões do país, com sua religiosidade afrobra-sileira, seriam uma ponte entre dois mundos. E interessante notar que, recentemente, essas credenciais também têm sido usadas em relação aos países-caribenhos, como no caso do vodu no Haiti.

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Brasileiros 

no exterior

Historicamente, o Brasil foi considerado um país de imigração, contribuindo este fenómeno para a sua formação social, política e económica. Só recentemente começou a inverter a direção dos fluxos migratórios, principalmente a partir da década de 1980, crescendo o número de brasileiros que moram fora do país, ainda assim pequena em relação à população total (menos do 1%). Em 1990 emigraram 493.934 brasileiros, principalmente ao Paraguai (21%), EUA (19%) e Japão (11%). No ano 2000, saíram 975.986, a maioria (73%) com destino a países desenvolvidos (Japão, 26%, e EUA, 23%) e Paraguai (9%). Já em 2013, migraram 1.768.980 brasileiros, 79% deles com destino aos países desenvolvidos; neste ano, EUÁ (21%) e Japão (21%) se mantêm como destinos prioritários, seguidos dos países europeus e, pela primeira vez, de China (7%). Em relação à composição desses fluxos migratórios, a maioria é de classe média e com crescente peso das mulheres. Além dos dados gerais, é importante também ressaltar o lugar que o Brasil ocupa nas rotas internacionais de tráfico de mulheres.

A configuração dos sistemas migratórios incide na escolha do destino: a procura de melhores oportunidades laborais e de vida leva os brasileiros aos países ricos, principalmente EUA e Europa, ao tempo que a existência de fluxos migratórios prévios entre Japão e Brasil explica o peso deste país entre os migrantes brasileiros, muitos deles, de fato, de origem japonesa (os dekas-seguis). No caso do Paraguai é claramente uma migração fronteiriça, dos chamados brasiguaios.

Essa estabilidade do sistema migratório brasileiro se explica também pela conformação de redes transnacionais que servem de apoio aos migrantes facilitando a integração nas sociedades de acolhida. O Itamaraty contabiliza centenas de associações de brasileiros no exterior que contribuem para o intercâmbio de informações sobre moradia ou emprego com os recém-emigrados, mas também para o desenvolvimento de práticas culturais, religiosas, económicas e políticas, servindo de interlocução com os governos. Dentre essas práticas transnacionais destacam-se a organização da participação e representação política em defesa dos direitos dos migrantes, assim como o envio de remessas para os locais de origem, fluxo financeiro que pode ter um grande impacto no desenvolvimento dos lugares de origem.

Em 2012, Brasil recebeu 2.582.640.313 dólares em remessas (procedentes dos EUA, Japão, Espanha, Portugal e Paraguai, principalmente), colocando-se como o segundo maior receptor da região atrás do México, com mais de 23 bilhões. Em volume total, os principais receptores mundiais foram a índia (quase 69 bilhões) e China (quase 40 bilhões). Em termos relativos, chama a atenção a dependência que países como Tajiquistão (48% do Produto Interno Bruto), Quirguistão (31%), Lesoto e Nepal (25% cada um) têm desses recursos.

A crise tem impactado a configuração dos fluxos migratórios, colocando o Brasil como principal destino dos emigrantes europeus, principalmente portugueses, e mudando a direção das remessas nesse corredor (do Sul para o Norte). O país também é atrativo para migrantes de países do Sul, muito menos numerosos, mas com uma visibilidade mediática maior, como é o caso dos haitianos. Essa mudança repercute no debate sobre a legislação migratória: se até recentemente a agenda esteve marcada pela defesa dos direitos dos brasileiros no exterior e as contribuições dos migrantes para o desenvolvimento nacional, hoje ganha espaço no debate político a garantia dos direitos humanos dos estrangeiros no Brasil, como ocorreu na Primeira Conferência Nacional sobre Migrações e Refúgio (Comigrar), que defendeu a necessidade de mudança da Lei do Estrangeiro e chamou atenção para as condições de trabalho dos bolivianos em São Paulo e para a situação dos haitianos no Acre.

O vínculo entre migrações e desenvolvimento, e as trágicas consequências de políticas migratórias inadequadas vivenciadas pelos emigrantes brasileiros na ultima década, exigem que os governos (federal e estaduais) estejam especialmente atentos a uma gestão coletiva e coerente dos fluxos migratórios que contribua para fomentar os benefícios e diminuir os problemas de integração, discriminação e insegurança humana que enfrentam os migrantes. Firmar a Convenção Internacional sobre a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros das suas Famílias seria um primeiro passo para demonstrar o compromisso do governo brasileiro com os direitos e o contexto de vida dos migrantes.

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Centros de
pesquisa e
universidades

Dados da Unesco indicam aumento de 50% no número global de estudantes de nível superior entre 2000 e 2007, antecipando, para 2050, que cerca de oito milhões do total desses estudantes estariam realizando cursos fora de seu próprio país. Dados da OCDE de 2010 apontam aproximadamente 3,2 milhões de estudantes internacionais no mundo. Somente na América Latina, segundo a Unesco, existiam em 2007 mais de 23 milhões de estudantes universitários, sendo que mais de 50% deles estariam concentrados no Brasil, na Argentina e no México. Essa quantidade de estudantes de ensino superior e a mobilidade internacional que tendem a buscar têm gerado um mercado global para os serviços de educação superior, estimado pela OCDE em cerca de 40 bilhões de dólares, mas também no campo da pesquisa académica. O processo é facilitado pelos baixos custos dos transportes e comunicação, pela crescente migração internacional e pelo aumento do financiamento privado nesse setor. Portanto, além de setor estratégico para os Estados, porquanto estreitamente relacionado com a formação das elites e a geração de laços transnacionais duradouros entre indivíduos e sociedades, o campo do ensino superior e da pesquisa converteu-se em aposta económica estratégica, tendo despertado interesses em matéria de regulação internacional e de abertura de mercados por grupos privados das principais potencias (EUA, Reino Unido, França e, cada vez mais, Australia).

Os Estados atuam nesse campo principalmente por meio da abertura de vagas em suas universidades a estudantes estrangeiros e pela concessão de bolsas dos mais variados tipos. O Brasil, ainda muito modesto nessa competição internacional, tem dois grandes programas institucionais de concessão de bolsas: o PEC-G (para a graduação) e o PEC-PG (para a pós-graduação). No caso do PEC-G, entre 2000 e 2013, o Brasil concedeu cerca de 7700 bolsas, 73% das quais a cidadãos oriundos dos países africanos de língua portuguesa e 15% para latino-americanos. No caso do PEC-PG, entre 2000 e 2012, foram 1880 bolsas, 70% delas para latino-americanos e 20% para estudantes dos PALOR O governo federal abriu recentemente duas universidades com vocação explícita para a cooperação internacional: a UNILA, em 2008, e a Unilab, em 2010.

O Brasil forma cerca de 12 mil doutores por ano. Os investimentos públicos prioritários destinam-se a áreas como nanotecnologia, TV digital, defesa nacional, engenharias, administração, saúde e ciências do mar, principalmente por meio do programa Ciências Sem Fronteiras, que concedeu mais de 38 mil bolsas até 2013. O sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB) visa a ampliar a oferta de cursos de educação superior no Brasil, particularmente na formação de professores, contando hoje com cerca de 243 mil alunos matriculados. Mas existem inúmeros pontos frágeis. Um deles é a distribuição geográfica, visto que 72% dos mestrados e 78,7% dos doutorados estão nas regiões sul e sudeste do país. Dados do IBGE de 2010 apontam que a escolaridade média da população brasileira com idade até 25 anos é de apenas 5,8 anos, contra 12 anos na Coreia do Sul, 13,3 anos em Taiwan e 13,4 nos EUA. Na América Latina, o Chile tem 27,2% dos jovens (entre 17 e 24 anos) na universidade, a Argentina 26,4%, o Uruguai 19,9%, o Brasil apenas 13,2%. Além disso, o Brasil investe em pesquisa e desenvolvimento apenas 1% do Produto Interno Bruto, em comparação aos 3,45% do Japão, 2,79% dos Estados Unidos e 2,82% da Alemanha.

Além dos Estados e das empresas, as organizações internacionais   (OCDE, Banco Mundial, OMC, ONU e Unes-co) têm buscado influenciar as agendas e as políticas nacionais no campo da educação superior e da pesquisa, por meio, por exemplo, de suas políticas institucionais, indicadores e relatórios específicos. O regime internacional de propriedade intelectual, ao regular o sistema de patentes e a circulação do conhecimento no mercado internacional, também criou uma interface importante com a evolução da pesquisa científica e os métodos de avaliação dos pesquisadores e dos centros académicos.

Os rankings, usados para exibir a posição comparativa do conjunto das instituições ou certas facetas de seu desempenho, também têm sido usados como benchmarking que conferem visibilidade internacional às universidades e centros de pesquisa. Os mais conhecidos são o Academic Ranking of World Universities (da Universidade Jiao Tong de Xangai), publicado desde 2003, e o Times Higher Education Supplement (THES), que começou a ser publicado em 2004. Também existe o Webometrics, que é o rankingmundial de universidades na internet. Existem questionamentos sobre a objetividade desses sistemas de categorização, mas eles se converteram em classificações de desempenho de pesquisa e prestígio académico inclusive para a obtenção de financiamentos internacionais. Entre as universidades brasileiras, costumam aparecer entre as 500 melhores do mundo a USP, a Unicamp, a UFMG, a UFRJ, a UNESP e a UFRGS (no sistema de Xangai). No ranking de 2013, a USP aparece entre as top 150, a UFRJ, a UFMG, a UNESP e a Unicamp entre as top 400, a UFRGS entre as top-500. Já entre as top 200 do THES, aparece apenas a USP, em 175o lugar em 2007 e em 196o em 2008, porém nenhuma universidade brasileira em 2009 e em 2010. No mesmo ranking de 2013, a USP aparece entre as top 250 e a Unicamp entre as top 350. Por outro lado, dados de maio de 2014 do Webometrics apontam a USP em 29o lugar, a UFRGS em 206o, a UFSC em 235o, a UFRJ em 240o, a Unicamp em 335o, a UFMG em 354o e a UNESP em 373o. No mesmo ranking e no âmbito latino-americano, o Brasil apresenta, em 2014, 25 universidades entre as top 1000, o México 6, Colômbia e Argentina 3 cada; entre os BRICS, a China apresenta 106 universidades na lista das top 1000, a índia 4, a Rússia 8 e a Africa do Sul 6.

De acordo com o Sámago Institutions Ranking, que avalia o número de publicações e citações na base de dado Scopus, o Brasil ocupava, em 2012, a 13a posição entre os países de maior produtividade científica. Tal posição o coloca atrás de países desenvolvidos como os EUA, Inglaterra, Alemanha e Japão, mas também de alguns países em desenvolvimento e potências emergentes: nesse mesmo ano, a China aparecia em 2o lugar e a índia em 70. No âmbito latino-americano, no entanto, o Brasil se destaca: segundo os mesmo dados, o México aparecia em 31o lugar, a Argentina em 40o e o Chile em 46o. O número de artigos científicos publicados por brasileiros representa 54% do total publicado na América Latina e 2,63% daqueles publicados no mundo. Assim, é inegável o papel da pesquisa universitária à pro-jeção de softpowerdo Brasil.

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Capítulo 4:

AMÉRICA DO SUL,
DESTINO
GEOGR Á FICO DO
BRASIL?

O lugar geográfico em que os países se situam não é fruto de uma escolha, mas os rumos e o teor das relações com os vizinhos o são. A porosidade das fronteiras, reforçada pelas inovações em telecomunicação, em transporte e pela globalização, favorece o fluxo financeiro, o comércio de mercadorias e de serviços e, de modo distinto, o fluxo de pessoas. Com isso, reforça-se a proximidade física, económica, cultural e social do Brasil com os seus vizinhos. A dinâmica regional sul-americana tem bases de amizade e de cooperação, mas também se fundamenta em rivalidades e conflitos, o que resulta em um ambiente construído a partir de singularidades históricas, económicas, políticas, físicas e de segurança. A assimetria entre o Brasil e seus vizinhos é grande e gera paradoxos para a política externa. A análise das escolhas do Brasil em suas relações com a vizinhança, assim como a importância da região nas agendas de política externa, revelam que ainda não existe um consenso no seio da sociedade brasileira sobre que rumos tomar e que prioridades devem ser atribuídas à inserção do Brasil na região. A ação da sociedade civil e das empresas, assim como iniciativas dos governos para agir conjuntamente em diversos âmbitos (educação, saúde, defesa e infraestrutura), demonstram a relevância da região, mas ainda permanecem em aberto questões-chave sobre a percepção dos vizinhos acerca da liderança regional do Brasil.

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Projetos de
integração
nas Américas

Durante longo período histórico, o Brasil não foi entusiasta da integração regional. Seu modelo econômico (exportação de produtos para Europa e EUA) e o fator linguístico (o país é o único que fala a língua portuguesa na região) contribuíram para essa falta de entusiasmo. Isso começou a mudar com o fortalecimento de uma escola do pensamento latino-americano, baseada na Teoria da Dependência e na concepção das relações centro-periferia. Teóricos brasileiros muito dialogaram com seus pares da região e de outros países, e juntos construíram um dos mais ricos e genuínos arcabouços intelectuais produzidos a partir da realidade do mundo em desenvolvimento. Com base na análise do fenômeno de “deterioração dos termos de troca”, argumentavam que os países exportadores de bens industrializados agregam mais valor ao seu comércio do que os que vendem produtos primários. Essa diferença tende a ser aprofundada ao longo do tempo, o que permitiu aos defensores dessa abordagem denunciar as falhas do pensamento econômico tradicional construído em torno das vantagens comparativas entre as nações.

 O pensamento dependentista foi fortalecido com a criação da CEPAL pelo Ecosoc. A CEPAL apontou como um dos principais problemas económicos da América Latina a pouca integração económica entre os países e, por isso, sugeriu que os países latino-americanos se esforçassem para criar com-plementariedade entre suas cadeias produtivas e fortalecessem o comércio regional. A ideia era criar um mercado de massa para a produção em escala dentro da América Latina, para que os países, desse modo, conseguissem produzir e exportar bens industrializados, quebrando a lógica da deterioração dos termos de troca. O Tratado de Montevideu, assinado em 18 de fevereiro de 1960, deu origem à ALALC, com o objetivo de criar uma área de livre comércio entre os países latino–americanos. A ALALC vem ao encontro da proposta cepalina de que era necessário a criação de mecanismos de cooperação económica entre os países do continente, para que se fortalecessem e atingissem o desenvolvimento.

A ALALC, entretanto, não prosperou por razões económicas e políticas, tanto nacionais quanto sistémicas. Também esbarrou em opiniões divergentes entre seus Estados-membros. Por esse motivo, ela foi substituída, em 1980, pela ALADI. Em comparação com a sua antecessora, a ALADI tinha objetivos menos ambiciosos. A fim de diminuir a tensão causada por diferentes opiniões entre os países latino-americanos, abandonava a ideia de criação de uma área de livre comércio e defendia acordos de preferências económicas entre os países da região. Com isso, a organização de 1980 pode ser considerada um acordo “guarda-chu-va” para outros acordos de integração económica menores, apresentando-se como uma alternativa mais flexível em comparação com a ALALC. Alguns acordos económicos atuais foram assinados no âmbito da ALADI, inclusive o Mercosul. Esse formato institucional marcado pela flexibilidade contribuiu para o surgimento de outros processos de integração menores, como a Cari-com e a CAN. A exceção foi o México, que se vinculou ao NAFTA, fazendo uma opção preferencial de relação económica com a América do Norte.

O processo de integração económica da América Latina apresenta enormes desafios. Um deles é a ação dos EUA. Inspirados pela criação do NAFTA, os EUA buscaram expandir esse modelo para estabelecer a ALCA, que visava a incluir todos os países do continente americano (com exceçáo de Cuba) em uma zona de livre comércio. A ALCA oferecia aos países membros a oportunidade de acesso ao cobiçado mercado estadunidense. Por outro lado, o exemplo mexicano demonstrava que esse acordo com os EUA, dadas as assimetrias evidentes, também provocaria distorções nas economias domésticas. A ALCA poderia significar o enfraquecimento dos blocos regionais de integração, assim como uma possível desindustrializaçáo das economias nacionais, diante da concorrência dos produtos estadunidenses. Ciente desse cenário de oportunidades e desafios, o Brasil e outros países aceitaram abrir as negociações, alguns com muita cautela. O Brasil foi líder, ao lado dos EUA, das negociações e, como afirmou o Chanceler Celso Amorim, fez de tudo para dilatar os prazos das negociações até o abandono definitivo da proposta.

Nas negociações da ALCA, ficaram evidentes os interesses dos EUA, que esperavam um bloco nos moldes do NAFTA, incluindo acordos sobre propriedade intelectual, compras governamentais e serviços, tratando como temas sensíveis a liberalização do setor agropecuario e a restrição a subsídios. Diante da paralização das negociações sobre a ALCA, os EUA adotaram a estratégia alternativa de negociar diversos acordos de livre comércio di-retamente com cada país ou bloco.

Também são favoráveis a acordos do tipo “regionalismo aberto”, como a Aliança para o Pacífico (muito orientado para o comércio com a Ásia). Esse avanço estadunidense não se deu sem resistências, expressadas na manutenção do Mercosul (apesar de todas as dificuldades), na criação da ALBA (graças à liderança venezuelana) e, no plano político, no estabelecimento da Unasul. Os interesses estratégicos dos EUA não constituem o único desafio para os processos de integração na região. A China desponta como novo tipo de ameaça, ocupando progressivamente mais espaço nos fluxos de comércio, mas também pondo em xeque a liderança brasileira.

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Da América Latina
à América do Sul

Ao longo da historia, a identidade nacional do Brasil já foi definida por meio de muitos conceitos socialmente construídos: país pacífico, que respeita o direito internacional, em busca do desenvolvimento, cristão, subdesenvolvido, do Terceiro Mundo, ocidental, americano, ibero-americano, latino-americano, sul-americano. Nos últimos anos, tem sido enfatizada a dimensão das relações com a América do Sul. O enfoque regional empregado pelos atores políticos brasileiros variou ao longo do tempo. A invasão da península ibérica pelas tropas de Napoleão catalisou os processos de independência das colónias americanas de Portugal e Espanha. A formação dos novos países, resultante de influências sistémicas e transformações domésticas, produziu uma grande diversidade de regimes políticos. O Brasil passou por um processo peculiar, garantindo sua autonomia a partir da manutenção do regime monárquico.   Depois   das   primeiras décadas, a ordem política estabilizou-se, o que levou boa parte da elite nacional a se crer distante dos vizinhos (que adotavam um regime considerado inferior, a república, e passavam por forte instabilidade).

Desse modo, a identidade nacional foi sendo formada ao longo do século XIX em contraposição à vizinhança: uma monarquia entre repúblicas, uma ilha de civilização em meio à barbárie, um mundo lusófono distinto do castelhano. Nesse período, a América era entendida como uma unidade, região distinta da Europa, e sob tutela dos EUA. A América do Sul só começaria a surgir escassamente nos documentos diplomáticos várias décadas depois, e provavelmente compunha um conceito distinto do atual, uma vez que nos EUA, até o início do século XX, era comum fazer referência à América do Sul como o conjunto de países abaixo do Rio Grande. O conceito América

Latina surgiu por volta de 1850. A expressão só figuraria na documentação diplomática brasileira a partir da década de 1890, quando também surgem outras denominações regionais, tais como o pan-americanismo, a América Central, do Sul e do Norte. E o momento da transição para o regime republicano, que viria reduzir a percepção de uma singularidade brasileira, a distanciar o Brasil da Europa e ajudar a esboçar uma identidade regional, ainda que marcada por desconfiança.

Nas primeiras décadas da República, o discurso diplomático articulava o conceito de América do Sul basicamente em referência ao Cone Sul e em oposição aos EUA e sua região de influência direta, que muitas vezes incluía países como Venezuela, Panamá e Colômbia. Ao momento da Segunda Guerra seguiu a frustração do desejo de uma relação especial com os EUA, aproximando o Brasil de seus vizinhos latino-americanos, em especial a partir de uma identidade construída no subdesenvolvimento. Contribuem para essa inflexão a criação da CEPAL, da ALALC e o lançamento da Operação Pan-Americana por Juscelino Kubitschek, um fórum dos países latino-americanos, demandando recursos públicos estadunidenses para o desenvolvimento regional.

A resposta dos EUA só viria após a Revolução Cubana, com os lançamentos da Aliança para o Progresso e do Banco Interamericano de Desenvolvimento. Após o golpe de 1964, o país privilegiou uma identificação com o Ocidente. No entanto, logo o país retornou à identidade orientada em direção ao Terceiro Mundo e à América Latina. Dessa vez, o Brasil assume o papel de potência “preparada para assumir as responsabilidades que lhe competem no tocante aos países de menor desenvolvimento relativo, tanto no plano bilateral, quanto no multilateral”, nas palavras do Chanceler Mario Gibson Barbosa. Nos anos 70, as crescentes fricções com os EUA e a crise do petróleo reforçaram a identidade regional. A redemocratização veio acentuar essa orientação, que ficou plasmada na Constituição brasileira que define como metas a integração regional e a formação de uma comunidade de nações da América Latina. A superação da rivalidade com a Argentina permitiu a formação do Mercosul, uma das referências da identidade internacional do país.

Um enfoque propriamente sul-ame-ricano é fenómeno recente, esboçado nos anos 1980, encaminhado nos anos 1990 e aprofundado mais decisivamente durante o governo Lula. A América do Sul passou a ser entendida como espaço de maior legitimidade para um pro jeto de liderança regional. Além disso, havia a percepção de que a América Latina havia perdido sua legitimidade como região, após a decisão mexicana de assinar, em 1994, o NAFTA. Foi nesse contexto, durante a primeira gestão do Embaixador Celso Amorim como chanceler, que a diplomacia brasileira resgatou o conceito de América do Sul, inicialmente pela proposta de uma área de livre comércio para a região (a ALCSA). Se esta prioridade diplomática foi atenuada durante o governo FHC (apesar da organização das primeiras reuniões da história de chefes de Estado exclusivamente da América do Sul, em 2000 e 2002), esta inflexão foi uma marca mais incisiva do governo sucessor. No governo Lula, houve a criação de uma Subsecretaria para América do Sul no Itamaraty e, em 2008, da Unasul.

Se os esforços de cooperação regional eram marcados por uma ênfase económica, em especial nos anos 1990, durante o governo Lula novas esferas foram reforçadas, como a dimensão social, cultural, de defesa, mas em especial o âmbito propriamente político da integração, com particular atenção à diplomacia presidencial. O Itamaraty e a assessoria internacional da Presidência trabalharam conjuntamente nesse sentido. A ênfase na América do Sul foi contemporânea a uma nova guinada regional, revertendo um passado de baixa atuação na vizinhança. A América do Sul é hoje um dos eixos centrais da inserção internacional brasileira e a cooperação regional já foi definida pelo então presidente Lula como o “centro” da política externa. Buscou-se o fortalecimento da região como eixo alternativo de poder em um mundo que se pretende cada vez mais multipolar. As crises regionais foram encaminhadas por meio da atuação de fóruns locais, evitando a intervenção dos Estados Unidos. Houve o reconhecimento das assimetrias internas à região, novos âmbitos foram reforçados (o FOCEM, por exemplo), e a integração sul-americana passou a ser vista como ponto de partida para uma nova inserção internacional para o Brasil.

A formação de um arcabouço multilateral regional também vem reforçando a orientação pela consolidação de uma região sul-americana, aparentemente mais coesa e onde o Brasil teria de assumir liderança na coordenação e produção de bens comuns, como o desenvolvimento económico, a integração pela infraestrutura e a estabilidade política. Em vez de uma área de livre comércio das Américas, o Brasil defendeu a proposta de aproximação dos projetos do Mercosul e da Comunidade Andina. Em vez de se somar ao pro jeto da Organização do Tratado do Adântico Norte (como tentou a Argentina nos anos 1990), propôs a construção de um fórum local sul-a-mericano na área de defesa e segurança. Em detrimento da Organização dos Estados Americanos, o desenvolvimento da Unasul.

Tais alternativas indicam a América do Sul como espaço prioritário da PEB, muito embora não haja consenso entre representantes políticos e membros da elite brasileira acerca dessa liderança. Também há críticas à incapacidade brasileira de arcar com os custos económicos e políticos de uma integração assimétrica.

O sistema multilateral regional inclui grande variedade de organismos, cúpulas presidenciais e fóruns de concertação. A ALBA tem relevante enfoque centro-americano e caribe-nho. A Aliança do Pacífico orienta-se aos mercados asiáticos.

Hoje, somado ao interesse em seu entorno, o Brasil aumenta a complexidade dos entendimentos a respeito de seus espaços de inserção. Além da América do Sul, a retórica diplomática brasileira vem apontando a emergência de novas coalizões e articulações internacionais, por exemplo, a Cooperação Sul-Sul, os BRICS, o Fórum IBAS, as Cúpulas ASA e ASPA, bem como a CPLP, que podem ser complementares ou concorrentes ao projeto brasileiro de liderança regional.

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Integração na 
América do Sul

O Mercosul nasceu da reaproxima-çáo entre o Brasil e a Argentina, que decidiram criar programas de cooperação e complementação produtiva entre as duas maiores economias da América do Sul daquele momento. O Tratado de Assunção foi assinado por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai em 1991, inaugurando um dos projetos de integração mais ambiciosos e complexos das Américas. Entretanto, ainda era incerto se dois países em desenvolvimento e rivais históricos conseguiriam liderar um processo de integração económica e política. Essa realidade provocava olhares de desconfiança na comunidade internacional e, também, de incerteza entre os próprios membros do bloco. Inicialmente, o Mercosul apresentava baixo adensamento institucional, sob a justificativa de que não faria sentido criar diversas normas e regras burocráticas que poderiam engessá-lo. Segundo essa lógica, era benéfico deixar que o Mercosul se desenvolvesse livremente, até que atingisse maturidade institucional e uma reorganização normativa fosse necessária. E verdade, porém, que o governo brasileiro, por ser o país mais relevante em termos económicos, demográficos e territoriais, expressava então a preferência por um modelo de regionalismo aberto, capaz de criar estabilidade doméstica e regional, assim como de reinserir Brasil e Argentina na política e na economia mundiais. Por sua vez, Paraguai e Uruguai viam no bloco a oportunidade de garantir crescimento económico e acesso a investimentos.

Os primeiros anos do Mercosul revela-ram-se um grande sucesso em termos económicos e institucionais. Além de um importante crescimento comercial entre os Estados membros, tudo indicava que os países tinham superado suas desavenças históricas e buscavam, em cooperação, o desenvolvimento. Entretanto, esse período de euforia durou menos de uma década. Diversas crises económicas e políticas abalaram o cenário doméstico dos países membros do Mercosul, inaugurando um momento de questionamentos e dúvidas. Diante de ataques especulativos à economia brasileira, o governo federal desvalorizou o Real em janeiro de 1999, criando uma taxa de câmbio extremamente favorável para a exportação de produtos à Argentina. Com isso, o vizinho viu agravado o déficit na sua balança comercial, tornando impossível a manutenção da paridade Peso-Dó-lar. A Argentina mergulhou em crise económica, que contaminou o âmbito político e contribuiu para gerar instabilidade institucional no país. Nesse período, o Paraguai também foi palco de crise institucional, confirmando o quadro pessimista para os países membros do Mercosul e, consequentemente, para o futuro do bloco. A divergência de interesses e de perspectivas sobre o Mercosul ficaram evidentes. Os países ignoraram seus compromissos de soluções articuladas e agiam cada vez mais unilateralmente.

O cenário turbulento começou a dar sinais de melhora no início do século XXI. O governo brasileiro passou a se pautar no entendimento de que, necessariamente, deve desenvolver uma relação de parceria com os vizinhos, o que traz a ideia de um futuro comum para a região. Seguindo essa lógica, o Brasil somente teria a se beneficiar de um Cone Sul unido politicamente e com dinamismo económico. A fim de atingir esse objetivo e ciente da importância que tem na região, o Brasil deveria assumir os custos necessários para o êxito do processo de integração da América do Sul. Não há, porém, consenso na sociedade brasileira sobre isso. Existem esforços visando a reduzir assimetrias e a criar mecanismos de cooperação em diversas agendas (segurança, desenvolvimento social e integração física). Além do resgate e fortalecimento do Mercosul como uma das prioridades do governo brasileiro, a ideia de integração regional volta a ganhar força. Desse modo, diversos arranjos institucionais e financeiros foram estabelecidos, a exemplo do FOCEM e do MAC. Por fim, o Mercosul foi ampliado com a entrada da Venezuela e possivelmente, conforme anunciado, da Bolívia.

Hoje, a integração sul-americana encontra desafios sistémicos e regionais. O crescimento chinês e a busca pelos EUA de expandir acordos de livre comércio fora do espaço multilateral da OMC concorrem com o processo de integração. Além disso, instabilidades políticas e económicas no âmbito doméstico dos países sul-americanos geram dificuldades de diálogo e cooperação. Finalmente, o processo de integração regional é constantemente questionado no âmbito doméstico por motivos comerciais e políticos, revelando a ausência de consenso na sociedade brasileira sobre a importância económica que a região (e principalmente o Mercosul) tem para o país em termos de inserção comercial competitiva. A região é um dos principais destinos de produtos industrializados brasileiros. As elites brasileiras e boa parte das sul-americanas parecem hesitar sobre a relevância do projeto de integração, seduzidas pelas vantagens, no curto prazo, de acordos comerciais.

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Argentina:
parceria
estratégica

E com a Argentina que o Brasil possui sua mais densa, complexa e contraditória parceria no sistema internacional. A historia do relacionamento bilateral é marcada por idas e vindas, com rivalidades políticas e crises económicas. A gradual construção da parceria estratégica desafia a tradicional baixa sensibilidade brasileira para temas regionais. Também deve ser levada em consideração a ausência de um consenso político, na sociedade brasileira, sobre os caminhos da integração regional.

O início do século XIX foi de forte rivalidade e de construção de uma balança de poder   regional em que mesmo os vizinhos Uruguai e Paraguai foram envolvidos. O imaginário político brasileiro definia os demais países da América do Sul como caudilhescos e desordenados. As intervenções na política doméstica uruguaia são exemplos da disputa entre Rio de Janeiro e Buenos Aires na definição da ordem regional. A Guerra do Paraguai foi momento de consolidação da República Argentina e início de maior cooperação entre os dois Estados.

A transição para a República em 1889 permitiu a ascensão do sentimento americanista, apoiado de modo distinto por figuras como o Barão do Rio Branco e o diplomata Oliveira Lima. O novo regime, entretanto, ainda via a Argentina como o maior inimigo potencial do país. As relações bilaterais Brasil-Argentina também eram permeadas pelos interesses estratégicos dos EUA. Isso se evidenciou na preferência brasileira pelo Colorário Roo-sevelt, em detrimento da Doutrina Drago.

O relacionamento baseado em “cordialidade oficial” avançou ao longo da primeira metade do século XX, mas sofreu deterioração após a Segunda Guerra Mundial. As assimetrias económicas aumentavam e se tornavam cada vez mais distintos os perfis de inserção internacional. Tais desigualdades, somadas à instabilidade interna e às mudanças de regime político, contribuíram para o aumento da rivalidade.

O governo Geisel (Chanceler Azeredo da Silveira) foi momento de grande distanciamento, marcado pela crise da construção da usina hidrelé-trica de Itaipu. O Brasil buscava realizar a contenção política da Argentina. O diferendo de Itaipu foi formalmente encerrado em 1979, no início do governo Figueiredo, por meio da atu-ação decisiva do Presidente Videla e do Embaixador Oscar Camilión (em Brasília), com a assinatura do Acordo Itaipu-Corpus. A década de 1980 foi marcada pela reaproximação entre os dois países e intenso programa de cooperação em que ganhou força a ideia da integração das cadeias produtivas e dos programas nucleares. Também foi o momento de redemocratização das relações Estado-sociedade, e a aproximação bilateral contribuiu para aumentar as credenciais democráticas de ambos os Estados em suas respectivas estratégias de inserção internacional. A Guerra das Malvinas, em 1982, com apoio brasileiro à causa argentina, reforçou a convergência. Nos anos 90, iniciou-se o programa de cooperação nuclear e avançou-se na criação de um projeto de integração económica regional (as bases do Mercosul). Em 1997, os dois países declararam-se “aliados estratégicos”.

O relacionamento bilateral é hoje marcado por disparidades. A Argentina atravessou severas crises e tem economia dependente do comércio e investimentos brasileiros. Tratase do quinto maior destino dos investimentos brasileiros no exterior, atraídos pelo forte crescimento económico recente e pela desvalorização do peso diante do real. O fluxo comercial é marcado pelas vendas de produtos manufatu-rados, sendo a Argentina o principal mercado das exportações brasileiras desses bens. Recentemente, investidores brasileiros têm estado receosos a respeito da instabilidade económica e jurídica no país vizinho. O comércio bilateral vem sendo prejudicado por medidas protecionistas principalmente do lado argentino. A relação Brasil-Argentina é tradicionalmente tema da política doméstica: a FIESP recentemente sugeriu que, diante das dificuldades encontradas pelos exportadores, uma solução seria buscar mercados com demandas semelhantes às argentinas, como nos casos da India e da Africa do Sul. No setor do turismo, segundo os respectivos ministérios, os argentinos visitando o Brasil (em 2012, cerca de 1,7 milhão) são mais numerosos que os brasileiros viajando à Argentina (972.668 ingressos, em 2013).

O avanço da relação bilateral e do projeto regional (Mercosul e Unasul) enfrentou desafios, como a instabilidade económica dos dois países, as crises políticas argentinas, as depressões económicas internacionais e o viés autonomista do pensamento político-diplomático brasileiro. Apesar disso, a cooperação Brasil-Argentina foi fundamental para construir uma região mais pacífica e integrada. A PEB procura integrar a Argentina nas estratégias de inserção internacional do Brasil, seja na coordenação dos projetos de integração regional (o ex-Presidente Néstor Kirchner foi o primeiro Secre-tário-Geral da Unasul), seja por meio do apoio à participação da Argentina em foros internacionais, como o G-20 financeiro. O vizinho argentino é tradicionalmente o primeiro destino a ser visitado pelo presidente eleito do Brasil. Os últimos governos peristas diversificaram as esferas de cooperação, com a pluralização dos atores e interesses envolvidos no projeto de integração. A diversificação das áreas de atuação internacional (BRICS, IBAS, cooperação Sul-Sul) redimensionou, mas não reduziu, a importância da Argentina nas agendas de política externa do Brasil.

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Defesa e
segurança
na região

Criado em Salvador (Bahia) em dezembro de 2008, um pouco mais de seis meses após a assinatura do tratado constitutivo da Unasul, o Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) é a expressão mais relevante da crescente cooperação entre países da região nesse setor. Sua criação também revela a importância estratégica da América do Sul para o Brasil, principal promotor do Conselho. Não se trata de uma aliança militar (nos moldes da OTAN, por exemplo), nem é a primeira forma de cooperação regional em matéria de defesa e segurança. Muitas outras regiões se dotaram no passado de mecanismos de resolução de conflitos fronteiriços, de combate ao terrorismo, de ação coletiva contra insurgências armadas e separatismos, como no caso da OSCE (Organização para a Segurança e Cooperação na Europa, 1994), do Grupo de Monitoramento de Cessar-Fogo da Comunidade Económica dos Estados da Africa Ocidental (Ecomog, 1990) ou do African StâtidbyForce‘(2003).

A relevância estratégica da região para o Brasil se reflete na atual Política Nacional de Defesa, lançada em 2008 e revista em 2012. Nos documentos oficiais de estratégia e política, o Ministério brasileiro da defesa reitera que a segurança é a condição em que o Estado, a sociedade ou os indivíduos se sentem livres de riscos, pressões ou ameaças, inclusive de necessidades extremas. Por sua vez, defesa é considerada como a ação efetiva para se obter ou manter o grau de segurança desejado. Interessante notar que os documentos oficiais do Estado brasileiro mencionam que a América do Sul e o Adântico Sul constituem o entorno estratégico com o qual o Brasil deve aprofundar seus laços de cooperação. No caso da América do Sul, trata-se de uma região livre de armas nucleares, considerada relativamente pacífica, passando por processos de consolidação institucional e de integração, elementos que colaboram para o aumento da confiança mútua e soluções negociadas para os eventuais conflitos.

No setor da defesa, certamente uma das zonas mais cinzentas da política dos Estados, a cooperação se reveste de caráter verdadeiramente estratégico no que diz respeito à construção de visões comuns sobre as ameaças dentro e fora da região. Portanto, como órgão que promove a circulação de informações, o Conselho contribui diretamen-te para dirimir as diferenças dentro da região, além de facilitar posicionamentos multilaterais convergentes. E evidente que essa aproximação, no marco de Estados democráticos e de direito, pode contribuir para o aprendizado com as lições históricas das experiências de ditadura na região. O diálogo regional entre civis e militares é peça-chave nesse processo.

Essa integração também possibilita a cooperação militar regional e a integração das bases industriais de defesa. A integração no campo da defesa, ademais, revela uma dimensão geopolítica fundamental. Em contraponto ao sistema interamericano de segurança que engloba os EUA nas relações com os países latino-americanos, o CDS surge mais particularmente com o objetivo de promover o diálogo entre todos os países sul-americanos em urna instancia que incentiva a coordenação de políticas, a construção de consensos e de uma identidade regional, assim como a ação coletiva em torno de projetos, por exemplo o Centro de Estudos Estratégicos de Defesa (2011), os exercícios de treinamento das forças armadas e a capacitação dos militares, as ações humanitarias e operações de paz e o desenvolvimento da industria e tecnologia de defesa. O CEED funciona em Buenos Aires, tendo por objetivos promover estudos, criar doutrina e fomentar a cooperação na América do Sul, com particular atenção para os recursos naturais estratégicos da região (por exemplo, os recursos minerais), para as ameaças associadas a crimes transnacionais e operações de prevenção de desastres. Outro projeto em desenvolvimento no âmbito do CDS é o Registro Sul-Americano de Gastos em Defesa, encarregado de desenvolver métodos de medição e difusão dos orçamentos dos países da região. Em Janeiro de 2012, seis países já haviam comunicado seus dados (Argentina, Chile, Colombia, Equador, Paraguai e Uruguai). Hoje, as estatísticas usadas sobre gastos militares de países da região são fornecidas pelo Stockholm International Peace Research Institu-re(SIPRI).

Em termos de ameaças à segurança coletiva, a região passou por alguns conflitos importantes, alguns deles ainda hoje produzindo tensões territoriais e políticas (Chile, Peru e Bolívia; Equador e Peru; Argentina e Chile; Colômbia e Venezuela), mas tende a ser considerada uma região relativamente pacífica, os conflitos internos e relativos a insegurança urbana parecendo mais relevantes que os interestatais. As redes transnacionais do crime e do narcotráfico são bem estruturadas e representam desafio estratégico aos governantes e instituições de segurança pública policiais e de fronteiras.

No entanto, existem outros tipos de ameaças à segurança na região. A ameaça de fragmentação territorial esteve presente na agenda sul-americana. Em setembro de 2008, Michelle Bachelet, exercendo a presidência pro tempo-re da Unasul, convocou reunião extraordinária de presidentes para tratar da crise boliviana, cujo resultado mais importante foi o apoio dos Chefes de Estado e de Governo da América do Sul ao governo constitucional boliviano, rejeitando quaisquer tentativas de golpe civil ou ruptura da ordem institucional que comprometessem a unidade territorial do país. Sinal de novos tempos, os países sul-americanos decidiram entre si resolver seus próprios problemas, sem apelar à mediação de potências extrarregionais. Essa decisão é particularmente importante diante do fato de que a Colômbia assinou, em outubro de 2009, acordo militar com Washington, autorizando a presença de militares e civis estadunidenses em solo colombiano com vistas a combater o narcotráfico no país, além de garantir o uso por militares dos EUA de bases da Aeronáutica, da Marinha e do Exército.

Ademais dos recursos minerais que se apresentam como estratégicos (petróleo, material físsil), também merecem destaque as riquezas da biodiversidade e os próprios recursos hídricos da região. Ambos são componentes importantes da política regional de segurança e defesa. A biopirataria pode ser considerada uma das principais ameaças à segurança regional.

Alguns conflitos ambientais emergiram no ultimo decénio (por exemplo, o conflito entre Argentina e Uruguai em torno da instalação de indústrias papeleiras e seus efeitos externos negativos sobre o meio ambiente). Além da Unasul como espaço de coordenação, a Organização do Tratado de Cooperação Amazónica também propicia concertação e regulação de problemas ambientais coletivos, tais como o monitoramento do desflorestamento, projetos ligados ao Global Environ-mental Facility, cooperação entre instituições universitárias (Unamaz), sistemas de vigilância ambiental e sanitária, bem como programas de aproveitamento da biodiversidade.

A região amazónica é altamente estratégica para o Brasil, que ali desenvolve, entre outros, o Programa Calha Norte. Desde a sua criação em 1985, o PCN esteve vinculado a diferentes órgãos federais, o que gerou dificuldades de coordenação burocrática. No en-tando, atualmente está subordinado ao Ministério da Defesa, apresentando duas dimensões principais: a manutenção da soberania nacional e integridade territorial, bem como a promoção do desenvolvimento regional. Abrange ampla faixa de fronteira, cerca de 32% do território nacional, 8 milhões de cidadãos brasileiros (habitantes da região) e 46% do total da população indígena do Brasil. Além disso, o PCN fomenta a ampliação da presença local das forças armadas brasileiras, mas também promove vários projetos de infraestrutura, demarcação de terras, não sem gerar tensões e, por vezes, graves conflitos com organizações ambientalistas (nacionais e internacionais) e grupos indígenas.

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Energia e a busca
da integração pela
infraestrutura

Assim como o Brasil, os outros países sul-americanos também foram colónias de exploração de potências europeias. Como consequência, modelo   económico   baseado   na   exportaçáo de produtos primários para a Europa pode ser observado em todo o continente. Essa herança histórica está sendo progressivamente superada, mas deixou marcas ainda presentes nos dias atuais. Uma delas é a falta de integração física entre os países da América do Sul. O fator geográfico (Amazónia, cordilheira, pantanal) não pode ser negligenciado. Apesar de existirem avanços, a infraestrutura nos países da América do Sul ainda apresenta uma série de problemas, tais como a excessiva concentração em eixos economicamente mais dinâmicos e a falta de investimentos, inclusive em programas de manutenção. Essas características também podem ser verificadas na infraestrutura regional como um todo. Esse quadro repleto de contradições é agravado devido ao modo pelo qual os investimentos são planejados. A infraestrutura existente na América do Sul é majoritariamente planejada com base no plano doméstico de cada país, colocando projetos estruturantes de integração regional em segundo plano.

Tal falta de integração física na América do Sul acarreta diversas dificuldades económicas, políticas e sociais. A livre circulação de pessoas, que está prevista nos tratados constitutivos do Mer-cosul e da Comunidade Andina, por exemplo, é significativamente prejudicada, pela ausência de meios de transportes de qualidade a preços acessíveis, muito embora possa haver, em alguns casos de relação bilateral, procedimentos jurídico-legais que incentivem a mobilidade humana transfronteiriça. O comércio entre os países também sofre de graves impedimentos na ausência de infraestruturas logísticas e de transporte.

Em 2000, a URSA foi lançada, com o objetivo de combater a falta de integração física na região. A URSA faz parte de um conjunto de projetos regionais que tem por objetivo fortalecer a América do Sul em diversas dimensões (económica, institucional, social, política, etc.). E bem verdade que muitos dos projetos se encontram em fase inicial de desenvolvimento. Após a institucionalização do Cosiplan no seio da Unasul em 2009, permanece a percepção das lideranças sul-americanas de que somente com a integração física entre os países será possível criar uma economia de escala na região, composta por cadeias produtivas complementares. Cientes da extensão territorial da América do Sul e das diferentes realidades que existem dentro do continente, foram criados dez eixos de integração e desenvolvimento. O objetivo tem sido atender às diferentes necessidades derivadas das realidades que cada local apresenta.

Uma das iniciativas mais relevantes é o planejamento de corredores bioceâ-nicos. Foram previstos investimentos para a construção e a recuperação de vias intermodais (rodovias, ferrovias e hidrovias), de modo a ligar portos em países banhados pelo oceano Pacífico a portos com saída para o oceano Adân-tico. Esse projeto, além de garantir melhor circulação de pessoas e mercadorias dentro da região, também tem o claro objetivo de facilitar a exportação de produtos sul-americanos para mercados consumidores além-mar (Sudeste e Leste da Asia, Europa e continente africano). Outro projeto da URSA de grande destaque é a construção de um gasoduto da Bolívia para o centro-sul do Brasil, garantindo o fornecimento de gás natural para as regiões mais dinâmicas e industrializadas da economia brasileira.

A infraestrutura em energia é um dos desafios mais importantes a serem enfrentados na região. Percebe-se que a América do Sul é superavitária na produção de varias fontes de energia, principalmente em função da Venezuela e da Colombia. O Brasil é um grande produtor, mas também é o maior consumidor de energia do continente, o que o torna ligeiramente deficitario. Apesar desse superávit regional, muitos países ainda enfrentam dificuldades quanto ao acesso à energia. Essa realidade se deve, entre outros motivos, à carência de linhas de transmissão entre os países. O investimento na transmissão de energia dentro da região revela-se uma das prioridades, na medida em que energia é imprescindível para o desenvolvimento e crescimento económico. Além disso, a ligação in-trarregional por linhas de transmissão pode criar um importante mercado de energia no continente: há oferta e há demanda, mas faltam os meios para comercializar.

Outra iniciativa regional no âmbito da energia diz respeito à construção de uma refinaria binacional entre o Brasil e a Venezuela. A Petrobrás está construindo a Refinaria de Abreu e Lima, em Pernambuco, e há acordo de participação e cofinanciamento firmado com a estatal venezuelana PDVSA. O objetivo é criar uma refinaria sob o controle dos dois países, que seja capaz de trabalhar petróleo pesado em grande escala. Com isso, o Brasil tem a expectativa de não mais precisar exportar petróleo bruto para comprar derivados. Ainda hoje, o país não tem capacidade instalada de fazer o tratamento de todo o petróleo que produz.

50

Assimetrias e
desigualdades

Os projetos de integração precisam levar em conta múltiplas dimensões (do político ao económico, do social ao cultural, do tecnológico ao ambiental), que convivem com fortes desigualdades dentro dos Estados e assimetrias entre as economias nacionais. O tratamento dessas dimensões e a ênfase atribuída a umas e não a outras podem fortalecer ou enfraquecer os processos regionais. A iniciativa estadunidense de integração panamericana a partir da economia, por meio da criação de zonas de livre comércio, gerou fortes resistências e movimentos sociais de contestação, devido às consequências sociais e aos impactos ambientais que os intercâmbios comerciais provocam em contextos de ampla desigualdade. Em perspectiva oposta, a ALBA promove modelos de integração construídos de baixo para cima, com base nas necessidades e particularidades das distintas sociedades.

Considerar as assimetrias na região, as desigualdades e as particularidades de cada contexto nacional, entre outros, é um passo essencial para a criação de espaços efetivamente integradores. No caso da América do Sul, apesar do grande potencial no atual contexto global, existem importantes assimetrias entre os países, e desigualdades em vários níveis que ainda precisam ser enfrentadas. Segundo dados do FMI, as taxas de crescimento da região de-vem-se manter relativamente elevadas, de 2,5%, em média, em 2014 e 3% em 2015. Peru (5,5%) e Bolívia (5,1%) desta-cam-se como as economias mais dinâmicas, ao passo que Argentina (0,5%) e Venezuela (-0,5%) como as de menor crescimento. Para o Brasil esti-ma-se uma taxa de 1,8% para 2014. Na concepção do FMI, os principais riscos para a manutenção de taxas consideráveis de crescimento são a queda dos preços das matérias primas e o custo do financiamento externo, além da queda de confiança do segmento empresarial. A CEPAL prevê uma leve diminuição do IED, que foi de 185 bilhões de dólares para toda a América Latina em 2013, dirigidos aos seto res de serviços, manufaturas e recursos naturais. Cerca de 82% desse investimento foi para as seis principais economias da região (35% do total para o Brasil). Os países que menos receberam IED foram Chile, Argentina e Peru. O Brasil continua sendo, portanto, a maior economia da região, com um PIB de 2,2 trilhões de dólares, seguido de longe pela Argentina (com 465 bilhões), a Venezuela (371 bilhões) e a Colômbia (353 bilhões).

Além dos valores absolutos, os efeitos redistributivos dessa riqueza para as populações também são bem diferentes nos diversos contextos. Em termos relativos, de PIB per capita, existem fortes assimetrias entre países como Chile ou Uruguai (em torno de 15 mil dólares) e Bolívia, Guiana ou Paraguai (com menos de 4 mil dólares). A população da América do Sul ainda enfrenta desafios em termos de expectativa média de vida (65 anos na Guiana, quase 7 menos do que no Brasil e 13 menos do que no Chile), pobreza (8,2% dos colombianos vivem com menos de 1,25 dólares por dia, mas apenas 0,2% dos uruguaios) e desemprego (11% na Colômbia versus4% no Peru).

Esses dados agravam-se ainda mais no caso das populações rurais, dos indígenas e das mulheres, alvos de discriminações múltiplas que geram desigualdades. Por exemplo, segundo dados da CEPAL cobrindo o conjunto da América Latina, as mulheres representam menos de 25% dos cargos dos poderes do Estado e, no campo da educação, 80% dos adultos que moram em áreas rurais tem menos de dez anos de estudo. Essa situação de desigualdade exige a adoção de políticas públicas inclusivas que garantam a coesão e a justiça social na região.

A integração deve contemplar, portanto, a existência de economias díspares e as desigualdades em vários níveis (regional, nacional e local). Por isso, os vários modelos regionais, hoje em disputa, buscam oferecer diversas iniciativas para a superação dessas assimetrias e o fomento da cooperação entre os países da América do Sul (CAF, BID, Banco do Sul, FOCEM). Uma dessas iniciativas é o Banco do Sul, focado no desenvolvimento económico e produtivo da região, como alternativa à visão ortodoxa do BID. Já no âmbito do Mercosul, o FOCEM financia projetos para diminuir as assimetrias, desenvolver a competitividade, promover a coesão social e apoiar a integração entre os países membros. O Brasil contribui com a maioria dos recursos (em torno de 70%), sendo que o principal beneficiário, o Paraguai, recebe aproximadamente 50% dos financiamentos, dirigidos na sua maioria a projetos de convergência estrutural e desenvolvimento de infraestruturas. Por sua vez, a Aliança do Pacífico, com um foco mais voltado para a liberalização comercial e a competitividade económica, também prevê a criação de um fundo de cooperação para financiar projetos nas áreas de meio ambiente, inovação, ciência e tecnologia, assim como desenvolvimento social e empresarial. Finalmente, o Banco da ALBA financia os projetos que visam, nas diversas áreas de atuação (alimentação, educação, cultura, meio ambiente, energia, transporte, comércio, etc.), a gerar benefícios para a maioria da população. Outras iniciativas de cooperação na região também buscam criar solidariedades e complementa-riedades entre os países, com diferentes estratégias que podem ter como objetivo melhorar a inserção política internacional, a competitividade e a produtividade no âmbito comercial, a segurança militar ou o bem-estar das populações, dependendo dos modelos. Os desafios relativos à superação das desigualdades domésticas e das assimetrias entre as economias nacionais permanece prioritária na agenda regional.

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Redes sociais:
América Latina
ou América do Sul?

A maioria dos modelos de integração regional está focada na dimensão económica, negligenciando em boa medida os efeitos dos processos de abertura comercial e incentivo à competitividade sobre as populações, sobretudo em contextos de altas assimetrias e desigualdades regionais e nacionais. O crescimento económico baseado na exportação de commodities e em modelos produtivos extrativistas, tão frequentes na América do Sul, têm impactos particularmente negativos para as povos indígenas, quilombolas, populações ribeirinhas e comunidades atingidas por políticas desenvolvimentistas que tendem, de diferentes modos, a desconsiderar particularidades locais, culturais e ambientais.

Os indígenas representam mais de 60% da população da Bolívia, e, inclusive no Brasil, onde são bastante minoritarios, são contabilizados 241 povos, o que ilustra a diversidade étnica da América do Sul. A despeito de alguns avanços, os dados sobre participação social, integração económica, emprego ou educação, entre outros indicadores de exclusão e discriminação histórica, são bastante alarmantes. Esse contexto de desigualdades e de carencia de políticas de reconhecimento fomentou a criação de organizações e redes indígenas que defendem os direitos dessas populações. Tais redes e movimentos tiveram papel central na criação de mecanismos nacionais (principalmente na Bolívia ou no Equador, onde o Viver Bem/Sumak Kawsay se incorporou como modelo de desenvolvimento que inclui uma dimensão coletiva e de convivencia com a natureza) e internacionais de proteção dos seus direitos (entre eles a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas de 2007).

Além da questão indígena, as redes visi-bilizam os conflitos e as consequências que a exploração desordenada dos recursos naturais, base de boa parte dos modelos desenvolvimentistas da região, tem sobre a natureza e a vida. Disso resulta urna pauta ampia de atu-ação compartilhada entre redes e movimentos sociais preocupados com a biodiversidade (caso das redes ambientalistas), os efeitos da mineração e do extrativismo (caso, por exemplo, dos Atingidos pela Vale, ou pela Mineração de forma mais geral), a gestão dos recursos hídricos (como os Atingidos pelas Barragens) ou com os grandes projetos de infraestrutura fomentados pelos processos de integração (como a IIRSA/Cosiplan). Por conseguinte, os atingidos não podem ser entendidos somente como vítimas em uma perspectiva reativa e de denúncia. Também buscam construir projetos de defesa da vida e da natureza, de garantia de direitos e de desmercantilização das relações sociais, demostrando que a integração se faz, igualmente, com a participação dos povos indígenas, de bases sociais, de minorias culturais e de redes que unem projetos coletivos transnacionais.

Os povos, portanto, são uma dimensão essencial para a integração latino–americana, e devem ser protagonistas do desenvolvimento impulsionado nesses espaços para evitar novas formas de exclusão. Torna-se imprescindível um enfoque de desenvolvimento humano para que os processos de integração regional não agravem as dinâmicas de desintegração social e disparidade geográfica. As migrações, a educação, a saúde, os intercâmbios culturais e o turismo, entre outros, são áreas que permitem potencializar os efeitos positivos da aproximação das sociedades e dos povos.

A livre circulação das pessoas entre os países, a criação de espaços de intercâmbio sociocultural e de legitimação dos valores culturais latino-americanos, o desenvolvimento do turismo sustentável, a distribuição e comercialização de produtos, privilegiando o comércio justo, os programas continentais de alfabetização, educação e formação, ou o fomento de espaços de convergência regional em diferentes setores sociais, entre outros, são exemplos de políticas impulsionadas pelos diversos projetos regionais de integração existentes hoje na América Latina. Há projetos formais como a UNILA, que busca a integração a partir da educação superior, e informais, como as Universidades In-terculturais e Indígenas, que permitem a articulação e participação de populações excluídas. Entre a América Latina e a América do Sul, geram-se questionamentos sobre o lugar político da al-teridade, diversidade, saberes culturais e conhecimentos autóctones nos pro-jetos em construção.

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Capítulo 5: 

NOVAS COALIZÕES,
MULTILATERALISMO
E COOPERAÇÃO
SUL-SUL 

Este capítulo trata da construção de uma política externa com pretensões mundiais, fundamentada em relações com os países do Norte sem o receio de abrir novas frentes, tanto do ponto de vista bilateral quanto multilateralmente. A política externa brasileira do século XXI segue enfática na defesa dos princípios e práticas do multilateralismo, mas também inova no estabelecimento de novas coalizões. Faz parte desse processo de construção de uma PEB mundial a ênfase na cooperação Sul-Sul, que produz frutos para a diplomacia multilateral brasileira, mas é igualmente portadora de contradições e tensões público-privadas. Este capítulo apresenta algumas das principais características dessas inovações e desafios que marcam primordialmente a política externa brasileira deste século, quanto às relações Norte-Sul e Sul-Sul, ao sistema da ONU e às agências económicas mundiais, à criação do grupo BRICS e das novas coalizões internacionais, bem como em relação às novas agendas da cooperação para o desenvolvimento.

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O Brasil nas
relações
Norte-Sul

Apesar de períodos em que buscou maior autonomia na política externa, o Brasil sempre se viu como parte do Ocidente, quase sempre um aliado dos países do Norte, principalmente dos EUA. A relação brasileira com as principais potências   centrais foi, via de regra, fortalecida por laços comerciais com os EUA e com a Europa, por trocas culturais e pelo fato de que o Brasil sempre identificou esses países como parceiros que poderiam contribuir para o desenvolvimento nacional. A sociedade brasileira também é formada por imigrantes e descendentes de países como Portugal, Espanha, Italia e Alemanha. A maior parte da população brasileira diz seguir o cristianismo e o idioma nacional tem origem ibérica. Além da posição geográfica, são evidentes os laços culturais, económicos e políticos que fazem com que o Brasil se entenda como um país ocidental. Desde 1988, as normas democráticas e o respeito aos direitos humanos também marcam a construção do sistema político nacional. Essa boa relação com o Ocidente e a adesão aos princípios democráticos, entretanto, não são livres de divergências, principalmente quando o Brasil busca ser mais autónomo internacionalmente.

Historicamente, os EUA são um dos principais parceiros comerciais brasileiros e reconhecem a importância do Brasil para a estabilidade política e económica da região. Diplomatas brasileiros e estadunidenses chegaram a afirmar que a relação entre os dois países tinha atingido estágio avançado de maturidade, que permitiria que divergências de opiniões existissem, sem que isso afetasse diretamente a boa relação entre eles. O Presidente Barack Obama, em visita ao Brasil, defendeu que a relação com o Brasil deveria ser considerada pelos EUA no mesmo nível de importância das relações com a China e com a índia. Todavia, essa maturidade foi publicamente colocada em xeque quando veio à tona que a agência de segurança dos EUA {National Security Agency) espionava o computador e as ligações telefónicas da Presidenta Dilma Rousseff.

Os países europeus também têm relações positivas com o Brasil. Se considerarmos a União Europeia como um todo, o bloco é o principal parceiro comercial do Brasil. No âmbito bilateral, a relação do Brasil com a França merece destaque. Além de um intenso e histórico intercâmbio cultural entre os países, a França sempre se demonstrou uma importante aliada para os pleitos brasileiros na Europa. Essa posição, entretanto, começou a se modificar recentemente, por exemplo, na campanha francesa contrária à candidatura de Roberto Carvalho de Azevedo para Secretário-Geral da OMC Por sua vez, a Alemanha é responsável por parte da tecnologia usada na construção das usinas nucleares de Angra dos Reis. Os Países Baixos são os principais investidores no Brasil, seguidos pelos EUA e outros países europeus. Ê importante notar que os países do Sul, apesar da sua crescente importância comercial e política para o Brasil, não são grandes investidores. O crescimento da importância comercial da China, por exemplo, ainda não se reflete em fluxos de IED para o Brasil.

As relações com o Norte apresentam pontos de divergência na agenda ambiental, na medida em que o Brasil, assim como outros grandes países do Sul, defende a ideia de que há responsabilidades diferenciadas no combate ao aquecimento global. Como os gases causadores do efeito estufa não se dissipam rapidamente, o Brasil atribui aos países do Norte a principal parcela de responsabilidade pelo aquecimento global. Segurança é outro regime em que se podem verificar divergências de posicionamentos oficiais. Além do histórico pleito brasileiro por um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU, recentemente o Brasil tem questionado algumas decisões tomadas pelo referido órgão. Apesar de frequentemente contribuir com tropas para as missões de paz da ONU, o Brasil é forte crítico do processo decisório e do encaminhamento das resoluções. No campo dos direitos humanos, particularmente nos debates do Conselho de Direitos Humanos, o Brasil também tem mantido posições distintas de muitos Estados ocidentais.

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Sistema ONU:
meio ambiente e
direitos humanos

Membro fundador da ONU, o Brasil tem sua historia diplomática tradicionalmente pautada pela crença no mul-tilateralismo, adesão aos princípios da negociação e da formação mais ampla de consensos e pelo respeito ao direito internacional. Essa postura está expressa na participação brasileira no desenvolvimento do sistema multilateral, muito embora a história desse interesse não tenha sido linear, nem isenta de disputas.

No regime de direitos humanos, a política externa ao longo da Guerra Fria apresentou variações entre a defesa da noção de soberania e a noção de integração internacional. O momento da Política Externa Independente (1961-1964) conseguiu superar o tradicional receio a intrusões das grandes potências nos assuntos nacionais para defender nos foros multilaterais o tema dos direitos humanos, em especial dos direitos sociais. O país é um dos que mais ratificaram convenções internacionais, inclusive as que reconhecem a autoridade do Tribunal Penal Internacional e da Corte ínter-Americana. A Constituição de 1988 prioriza o tema nas relações internacionais do país.

Durante o governo Lula, a diplomacia brasileira no campo dos direitos humanos foi pautada pelo princípio da não intervenção, porém sempre acompanhado pela noção de “não indiferença”. O objetivo foi sinalizar que simples resoluções condenatórias, ao ignorarem contextos nacionais, tornam-se contraproducentes e provocam o isolamento dos países. Isso fez aumentar as críticas vindas de alguns ativistas e se-tores da imprensa. Essa mudança de postura somou-se à tradicional crítica da diplomacia brasileira ao uso seletivo pelas potências centrais das condenações às violações de direitos humanos em países em desenvolvimento.

No plano doméstico, o campo dos direitos humanos é um exemplo da diversificação dos atores envolvidos na política externa brasileira, com a participação de varios órgãos governamentais das três esferas de governo, movimentos sociais, organizações da sociedade civil e imprensa. Entidades como Anistia Internacional e Human Rights Watch desempenharam importante papel na promoção dos direitos humanos, com destaque ao contexto dos regimes autoritários da América Latina durante as décadas de 1960 a 1980, porém hoje dividem o espaço político com várias organizações nacionais e regionais, como a Conectas, o INESCeaRebrip.

O Brasil também é bastante atuan-te nos fóruns ambientais multilaterais, tendo sediado duas grandes conferências sobre o tema (1992 e 2012). O país tem participado em negociações para criação de um regime para mitigar os efeitos do aquecimento global. Tradicionalmente, a diplomacia brasileira defende o princípio da responsabilidade comum mas diferenciada, ou seja, os países desenvolvidos deveriam arcar com responsabilidades maiores nos acordos globais (como no Protocolo de Quioto) em função de suas emissões históricas. O Brasil defende também a captura de carbono e o uso dos biocombustíveis como mitigadores do problema. Um acordo multilateral abrangente ainda parece difícil de ser concluído, em especial em momento de baixo crescimento económico internacional. Apesar da posição dos EUA em relação ao Protocolo de Quioto, o regime entrou em vigor em 2005 com o ingresso da Rússia e, no final de 2012, o tratado teve seus efeitos prorrogados até 2020. Reuniões multilaterais (Conferências das Partes) ocorrem anualmente na busca por consensos. Nestes encontros, o Brasil é um dos países com maior delegação. No momento em que recrudesce o debate a respeito dos impactos das ações humanas sobre a vida futura no planeta, o país foi um dos divulgadores do conceito de “desenvolvimento sustentável” na crença de que é possível conciliar crescimento económico com baixo impacto no meio ambiente e que a preservação da fauna e flora não deve constranger a busca pelo desenvolvimento dos países do Sul.

O Brasil tem sido crítico moderado do atual sistema de representação no multilateralismo   (por   exemplo,   do Conselho de Segurança das Nações Unidas), mas mantém padrão de forte participação em organismos multilaterais e na formulação dos regimes internacionais (desenvolvimento, segurança alimentar e comércio). Nos últimos anos, também procurou aumentar sua participação em operações de paz (como na Minustah, no Haiti).

Ainda assim, de um conjunto de pouco mais de oitenta mil funcionários, há menos de 600 civis brasileiros, atuan-do no sistema ONU. Para o Itamaraty, outros Estados-membros, mormente os países em desenvolvimento, passam pelo mesmo problema da subrepre-sentação, que ocasiona perda de oportunidades em termos de projeção de softpower, troca de conhecimentos e maior participação do Brasil na agenda política internacional.

55

Agências
económicas
mundiais

O Brasil participou como membro fundador dos mais importantes organismos económicos surgidos no pós-Segunda Guerra. A nova ordem económica passou a ser definida em preceitos contratuais e institucionalis-tas baseados em paradigmas keynes-ianos. As primeiras instituições contaram com a participação de pouco mais de cinquenta Estados-membros, mas a entrada de países periféricos nos anos 1950 e 1960 reforçaria o interesse pelo multilateralismo na busca pelo desenvolvimento económico. O Brasil tradicionalmente atuou nos fóruns económicos em prol de tratamento especial e mais favorável para os países em desenvolvimento, denunciando que o ordenamento multilateral não reconhecia as assimetrias internacionais e favoreceria os países desenvolvidos.

As grandes mudanças que ocorreram nos anos 1980 (como a fragmentação política do Terceiro Mundo, a emergência económica da Asia, o fim da URSS, os impactos mais visíveis das crises do petróleo, a financiariza-ção do sistema económico internacional e as crises dos anos 1990 e 2000), somadas a problemas domésticos em muitos países em desenvolvimento, levaram o Brasil a enfrentar dificuldades financeiras, ter de realizar ajustes estruturais e buscar socorro de agências internacionais para lidar com os déficits de balança de pagamentos. Como outros países, o Brasil foi conduzido a um relacionamento de dependência com o Fundo Monetário Internacional. A partir dos anos 1980, o FMI passou a ter papel mais relevante nas negociações do sistema financeiro ao implementar os programas de ajuste estrutural enquanto pacotes de resgate da economia de países endividados. O Fundo intermediava a relação entre países devedores e credores internacionais e demandava ajustes económicos para gerar superávits para o pagamento da dívida.

No Brasil, se durante o governo FHC buscou-se construir um bom entendimento com o órgão, o governo Lula politizou este relacionamento ao pagar empréstimos antecipadamente e, mais tarde, ao emprestar dinheiro para o fundo combater os efeitos da crise pós-2008. O governo Lula foi um crítico moderado do sistema financeiro internacional, demandando maior participação dos países emergentes nas decisões do FMI por meio da redistribuição das cotas que dão direito a voto, assim como exigiu aumento do diálogo das instituições financeiras com o Conselho Económico e Social da ONU. A análise da evolução da retórica brasileira sobre o órgão indica que a crise de 2008 fez o governo Lula reforçar o discurso de um país independente do FMI e contrário a suas políticas de austeridade e condicionalidades.

Além do FMI, um dos fóruns de maior atuação da diplomacia económica brasileira foi a Organização Mundial do Comércio. A OMC (1995) é a sucessora do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, na sigla em inglês), que desde 1947 promovia rodadas de negociação para harmonizar as políticas aduaneiras dos países membros e, com isso, realizar a liberalização progressiva do comércio mundial. O Brasil criticou o órgão por favorecer os países ricos, defendendo a introdução de um regime de concessões sem reciprocidade para a abertura comercial em beneficio dos países em desenvolvimento. Em 1986, o Brasil formou com outros agro-exportadores o grupo de Cairns (hoje com 19 membros), buscando levar o tema da liberalização do comercio agrícola para a pauta de discussão. Em 2003, o Brasil e um grupo de países em desenvolvimento (conhecidos como “G-20 comercial”) se organizaram para pressionar as negociações no âmbito da OMC, consolidando-se como um interlocutor relevante nos debates agrícolas. O país também tem agido na OMC por meio de seu sistema de soluções de controvérsias e já iniciou 26 processos, com vitórias importantes sobre EUA, União Europeia e Canadá. Fato relevante foi a eleição do brasileiro Roberto Azevedo como Diretor-Geral da instituição em 2013, refletindo o prestígio da diplomacia económica brasileira em especial entre os países do Sul.

Durante os anos 1990, o país colocou em prática uma série de políticas para garantir sua inserção no sistema económico a partir de uma liberalização comercial unilateral, com forte impacto (nem sempre positivo) em vários setores da economia. Também foram encaminhados projetos de integração regional, como o Mercosul (com viés de regionalismo aberto), em paralelo ao debate a respeito da ALCA e da aproximação com a União Europeia. Já nos anos Lula, houve mudanças paulatinas na política externa comercial brasileira. Aumentaram as resistências a acordos regionais com os países centrais, em particular com os EUA. A OMC passou a ser encarada como o fórum mais adequado para negociar questões comerciais com países desenvolvidos (organismo de resolução de controvérsias). Temas de interesse dos países ricos (acesso a licitações públicas, proteção a investimentos estrangeiros ou alteração das regras para o comércio de serviços) foram evitados a fim de manter grau de liberdade na condução de políticas industriais autónomas. O Brasil buscou acordos comerciais preferencialmente com países emergentes, cujos resultados mais concretos são esperados para os próximos anos.

Durante o governo Dilma, ainda marcado pelo quadro de baixo crescimento resultante da crise financeira nos países centrais, os foros económicos internacionais têm mostrado poder limitado na construção de consensos (no FMI, mas também na Rodada Doha da OMC). E mesmo o G-20 financeiro (do qual o Brasil faz parte) não tem logrado encaminhar compromissos políticos e económicos que limitem os impactos negativos da crise financeira. O insucesso da diplomacia brasileira em realizar novos acordos e sua aposta na conclusão a contento da Rodada Doha são dois pilares que tornaram a PEB um dos alvos preferidos das críticas aos governos petistas, acusada de ideológica e pouco pragmática. Em 2014, foi lançado no âmbito dos BRICS um banco de desenvolvimento, sediado em Xangai, bem como um fundo de prevenção contra futuros problemas de liquidez de seus membros. Seu objetivo é possibilitar aos BRICS e países em desenvolvimento mais uma opção de financiamentos além dos tradicionais organismos económicos (FMI e Banco Mundial). O futuro dirá se a jogada dos BRICS produzirá os efeitos geopolíticos e económicos esperados.

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Novos parceiros
e coalizões

No final do século XX e início do XXI, alguns países e regiões começam a ganhar importância na pauta da política externa brasileira (BRICS, Fórum IBAS, G-20 comercial, países africanos e do Oriente Médio). Uma primeira e breve análise desse fenómeno pode passar a impressão de que esse movimento é inovador e reformista. Na verdade, aproveitando-se de um momento em que a conjuntura sistémica e doméstica é favorável, o Brasil retoma as relações com antigos parceiros. Todavia, as características e a inserção internacional desses “novos” parceiros, assim como a brasileira, não permaneceram inalteradas ao longo do tempo. Por isso, essas relações podem trazer resultados positivos ao Brasil, mas também apresentam desafios.

A busca por diversificação de parceiros não é uma novidade na história da política externa brasileira. Em meados do século XX, o Brasil também buscou aumentar sua presença internacional, fortalecendo ou criando laços com países periféricos ou do bloco socialista. Esse movimento foi marcado pela busca de maior autonomia brasileira, in-serindo-se em um discurso global que defendia o fortalecimento da soberania, bem como um desenvolvimento mais justo e equitativo entre os países. Esses princípios foram retomados no início do século XXI pelo Brasil e por outros parceiros do Sul político. A postura brasileira e da maioria dos países do Sul não é reformista, no sentido de desejar a completa substituição das normas, regras e instituições que regem a ordem global. O discurso brasileiro orienta-se no sentido de exigir maior participação dos países periféricos nos foros decisórios mundiais já existentes. Percebe-se, então, que o Brasil articula-se com outros países, para juntos exigirem maior poder decisório nos debates internacionais.

Essa busca por laços com parceiros menos tradicionais é facilitada por um momento político e económico favorável tanto no nível sistémico, quanto no nível doméstico. Internamente, o Brasil conseguiu a estabilização macroeconómica no final da década de 1990 e, no início dos anos 2000, o PIB teve taxas de crescimento acima de 5% ao ano. Livre de acordos de ajuste económico e com aumento de capacidades estatais, a política externa brasileira ganhou em autonomia. Simultaneamente, a economia mundial apresentava dinamismo, criando oportunidades de novos acordos. Países do Sul político impressionavam pelo aumento de capacidades económicas, demográficas e políticas — por exemplo, Africa do Sul, índia, Indonésia, Angola, Nigéria, Turquia, México e, principalmente, a China (também é possível citar a recuperação económica russa). Diferentemente das décadas de 1980 e de 1990, os efeitos da crise financeira de 2008 afetaram principalmente os EUA e a Europa, reforçando a importância para o Brasil de ter relações para além das economias ocidentais.

Fica evidente, portanto, que a busca pelo Brasil de resgatar as relações com países do Sul é resultado de cálculos políticos e económicos. O mundo estava em transformação e novas oportunidades surgiram. Havia incentivos para que o Brasil aproveitasse esse momento favorável. Cabe ressaltar, entretanto, que o resgate das parcerias com países do Sul político não substitui nem concorre com as tradicionais relações do Brasil com os EUA e com a Europa. O Brasil pode ter diplomacia positiva, pragmaticamente, com todos os países com os quais se relaciona, sem preterir um ou outro.

As relações do Brasil com os países menos tradicionais trazem uma série de benefícios comerciais, políticos e tecnológicos. No âmbito económico, o dinamismo do mercado consumidor desses países favorece o comércio exterior brasileiro. Além disso, esses países são menos conservadores ao fazerem acordos em temas sensíveis como o aeroespacial e segurança. A Rússia começa a se consolidar como um importante parceiro no âmbito da segurança, vendendo armamentos (como veículos terrestres, helicópteros e bateria antiaérea) e tecnologia para o Brasil. A Rússia também é um importante parceiro no projeto da construção do Veículo Lançador de Satélites brasileiro, enquanto a China tem acordo para a construção de satélites com o Brasil (Satélite Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres — CBERS). A parceria entre a índia e o Brasil também se revelou fundamental no âmbito farmacêutico e de biocombustíveis. Esses breves exemplos demonstram que o resgate das relações brasileiras com esses países tem o potencial de trazer resultados positivos para o Brasil.

Todavia, essa aproximação do Brasil com outros países do Sul também gera desafios. No âmbito comercial, o forte crescimento chinês e a competitividade de seus produtos industrializados trazem o risco de reprimarização da pauta de exportação brasileira. Além disso, a relação do Brasil com esses países não é tão assimétrica como as relações com EUA e Europa, mas existe a possibilidade de emergir um relacionamento de centro-periferia (o Brasil ora no centro, ora na periferia), o que pode colocar em risco a boa relação política. No âmbito de concertação política, também é incerta a possibilidade de se manter uma posição harmonizada no longo prazo. As diferentes realidades políticas, económicas e sociais no âmbito interno desses países ensejam interesses políticos diferenciados em diversos temas.

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Governança global
mais democrática?

No início do século XXI, a recuperação do dinamismo económico nos países em desenvolvimento permitiu que o Sul político voltasse a se unir em torno de propostas mais concretas, contrastando com as bandeiras defendidas pelo terceiro mundismo e pelos movimentos dos século XX (G-77, não alinhados, NOEI). Muitos desses países deixaram em segundo plano o posicionamento de demandantes por preferências comerciais junto aos países industrializados. Assim como nas décadas de 1950 e 1960, os países do Sul continuam a lutar por modelos de desenvolvimento que promovam justiça e equidade no plano internacional, mas hoje a principal bandeira é a reforma do poder decisório e do sistema de representação.

Historicamente, o Brasil tem denunciado o caráter oligopolizado dos foros decisórios mundiais. O discurso diplomático brasileiro aponta que, em diversos temas, os países periféricos têm pouca ou nenhuma participação na tomada de decisão. Além disso, os principais cargos das instituições financeiras internacionais ainda são reservados a nacionais estadunidenses e europeus ou a candidatos por eles apoiados. Além da falta de representatividade, a informalidade de alguns foros decisórios, como o G-7 e o G-8, também é alvo de críticas. A falta de regras formais traz insegurança para os demais países, além de enfraquecer o multilateralismo. Em uma instituição informal, não fica claro quem são os membros, qual é o propósito do grupo, o que é discutido, nem como e se os documentos são transparentes.

Em conjunto com outros países em desenvolvimento, o Brasil luta pela reforma das principais agências internacionais. Na medida em que o Brasil é um país que está em uma posição intermediária na distribuição de poder mundial, seria impossível, por si só, exigir essas mudanças. Para aumentar o capital político e, portanto, ter mais voz internacionalmente, o Brasil busca agir em bases articuladas com outros países que tenham características semelhantes e que também desejem a reforma do processo decisório das instituições internacionais. Esse é um dos motivos pelos quais o Brasil participa de grupos de concertação política, buscando articular-se politicamente com países de diversas regiões do mundo, principalmente do Sul (que também demandam maior representação nos foros internacionais). Desse modo, o pleito de reforma de algumas instituições internacionais ganha força e legitimidade, assim como o Brasil busca se apresentar como um interlocutor necessário e com credibilidade em diversos temas.

Esse movimento obteve êxito relativo. No âmbito da OMC, as negociações eram ditadas pelo grupo denominado QUAD, mas os países periféricos se uniram em torno do G-20 comercial e conseguiram mudar os rumos das negociações em Cancun, no México, em 2003. Após a crise financeira de 2008, o G-20 financeiro foi elevado a um grupo de cúpula e entendido como um dos principais foros de discussão mundial. A importância de se reformar a distribuição do poder decisório no FMI foi reconhecida por diversos países, inclusive do Norte. E cargos em importantes organismos internacionais, como a FAO e a OMC, foram ocupados por brasileiros. Com essas mudanças, pode-se afirmar que a governança global ficou um pouco mais plural. Países e sociedades que não tinham voz passaram a participar mais ativamente das discussões internacionais. Contudo, ainda não é claro se a governança global pode tornar-se mais democrática. Apesar de ampliados, os foros decisórios ainda não contemplam a devida representação dos países em desenvolvimento. A participação das organizações da sociedade civil também é incipiente. Além disso, as reformas no processo decisório de algumas instituições são lentas e encontram resistências no plano doméstico, como no caso do Congresso dos EUA, que tarda em ratificar a reforma das quotas do FMI.

A PEB atual parte do princípio de que o país tem muito a ganhar quando participa desses novos mecanismos de governança global (a exemplo do G-20 financeiro). Justifica sua decisão com base no pretígio político, na importância estratégica e, também, nas credenciais que decorrem dessa participação para a economia brasileira. Todavia, a participação nesses grupos pode gerar incoerências no discurso da diplomacia brasileira que tradicionalmente denunciava os malefícios potenciais de grupos informais para os espaços multilaterais. Além disso, o diálogo com países do Sul que não participem desses mecanismos pode se ver prejudicado em termos de legitimidade.

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Cooperação:
de beneficiário
a doador?

No Brasil, os debates sobre política externa e sua relação com o sistema da cooperação internacional para o desenvolvimento (CID) mudaram de tom a partir do momento em que o governo brasileiro e suas distintas agências passaram a desempenhar papel crescente também na qualidade de país que oferece projetos de cooperação. Ê bem verdade que o Brasil participara, desde os anos 1960, em programas de cooperação, em parcerias com outros países de renda média e de renda baixa. No entanto, foi somente a partir dos anos 2000 que seu papel se tornou mais denso do ponto de vista quantitativo e qualitativo. A CID passou a integrar mais plenamente o debate sobre os rumos da política externa e a ser vista como ferramenta de soft power. A partir dos anos 2000, com a mudança na escala da política externa brasileira, transformou-se também o perfil da atuação do Brasil na CID.

O Brasil havia sido, tradicionalmente, beneficiário de programas e financiamentos. De fato, o Brasil (como outras potências emergentes) ainda recebe assistência oficial para o desenvolvimento (AOD) de países da OCDE. Em 2012, China, México e Turquia encontravam-se na lista dos top 10 da França; índia, China, Turquia, Brasil, Indonésia e Peru na lista dos top 10 da Alemanha, terceiro maior doador membro do CAD nesse ano. O Brasil recebeu, em 2009, 310 milhões de dólares em AOD; em 2010 foram 403 milhões, chegando a 648 milhões em 2011 e a um pouco mais de um bilhão em 2012. Historicamente, antes da segunda guerra mundial, a cooperação negociada pelo governo de Ge-túlio Vargas com os EUA fora um dos fatores importantes do processo brasileiro de industrialização, com a criação da Companhia Siderúrgica Nacional em Volta Redonda. Nos anos 1960, o governo dos EUA aumentou a sua ajuda oficial ao Brasil depois do golpe militar, alegando razões estratégicas e de segurança. O eixo comercial também sempre foi muito relevante para justificar a chegada de AOD ao Brasil: ainda hoje, no caso da Alemanha, o Brasil aparece como importante beneficiário de cooperação no setor ambiental, no qual empresas alemãs se destacam comercial e tecnologicamente. Ou seja, a cooperação para o desenvolvimento é moeda corrente dos Estados em suas agendas de política externa, com distintas motivações e justificativas.

Dados de 2012 publicados pelo Comité de Assistência ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE indicam que os principais Estados doadores são os EUA, Reino Unido, Alemanha, França e Japão. No entanto, apenas Luxemburgo, Holanda, Noruega e Suécia ultrapassaram a marca do 0,7% do PIB dedicados à AOD. A AOD líquida subiu em 9 países (principalmente na Austrália, Áustria, Islândia, Coreia do Sul e Luxemburgo), ao passo que as principais quedas foram registradas em 16 países-membros do CAD (sobretudo Espanha, Itália, Grécia e Portugal). Além dos Estados, destaca-se a União Europeia, que em 2012 desembolsou aproximadamente 18 bilhões de dólares em AOD, com destino prioritário para a Turquia, Sérvia, Palestina, RDC Congo e Afeganistão.

Percebe-se entre os principais doadores do Norte que a agenda de relações bilaterais é variável fundamental para entender as prioridades de cada país, salvo no caso do Reino Unido, cuja AOD é canalizada majoritaria-mente por meio de agências multilaterais. Os EUA têm mais de 80% de sua AOD transferida por via bilateral. Do ponto de vista organizacional, entre os membros do CAD, a cooperação para o desenvolvimento encontra-se de regra integrada à política externa, estando o departamento ou a agência burocraticamente situada sob a responsabilidade dos respectivos ministérios das relações exteriores. Segundo a OCDE, existiriam quatro principais modelos organizacionais: (i) o ministério assume a liderança e é responsável pela política e implementação (Dinamarca, Noruega); (ii) o departamento de cooperação para o desenvolvimento ou a agência dentro do ministério lidera a agenda e é responsável pela política e implementação (Finlândia, Grécia, Irlanda, Itália, Países Baixos, Nova Zelândia, Suíça); (iii) um ministério tem a responsabilidade global pela política e uma agência independente de execução é responsável pela implementação (Alemanha, Áustria, Bélgica, Espanha, Estados Unidos, França, Japão, Luxemburgo, Portugal, Suécia); (iv) um ministério próprio ou uma agência para a CID, para além do ministério das relações exteriores, é responsável tanto pela política quanto pela implementação, como no caso da Austrália, do Canadá e do Reino Unido.

No meio universitário, há inúmeras interpretações sobre as motivações dos Estados ao desenvolverem políticas de cooperação ou, como se costuma chamar em alguns países do Norte, de ajuda internacional (foreign aid). As motivações variam desde a necessidade de formação de alianças, alinhamentos ideológicos, benefícios políticos, relevância estratégica e militar, busca de influência multilateral, abertura de mercados comerciais, valores humanitários, entre outros. No caso das potências emergentes, podem ser considerados fatores relevantes a identidade histórica e política compartilhada entre países em desenvolvimento, a oferta de uma expertise que seria mais apropriada porque adaptada a contextos semelhantes, a rejeição de relações hierárquicas entre um doador e um receptor, bem como a relevância da cooperação com benefícios mútuos. Pouco se sabe, ainda, sobre as práticas da cooperação Sul-Sul (CSS) e sobre as conexões e contradições entre essas práticas e as motivações dos Estados que as implementam. Muitas pesquisas estão em curso.

No entanto, ao abrirmos a análise do tema da CSS para o âmbito doméstico dos Estados, entre eles o Brasil, deve-se considerar a multiplicidade de experiências, agendas e atores, bem como os   distintos   desenhos   institucionais concebidos e implementados pelos Estados. Os interesses dos atores domésticos nem sempre são convergentes, podendo incrementar tensões e conflitos, ainda mais no caso de inexistir, como no Brasil, uma verdadeira política pública e institucionalizada de cooperação. A Agência Brasileira de Cooperação, criada em 1987, ge-renciava até recentemente de modo prioritário os projetos e financiamentos recebidos. Falta-lhe, ainda hoje, capacidade institucional para coordenar, monitorar e avaliar o conjunto de pro-jetos de cooperação oferecidos pelo Brasil. Em 2010 e em 2013, o IPEA, em parceria com a ABC, publicou os primeiros relatórios sobre a cooperação brasileira, em que aparecem as prioridades temáticas (agricultura, saúde, educação) e geográficas (América Latina e Africa). O Brasil não se apresenta como doador, mas como parceiro de outros países em desenvolvimento.

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Cooperação
Sul-Sul:
atores e agendas

A relações Sul-Sul têm estado presentes nas agendas da política externa brasileira desde pelo menos os anos 1960, seja por meio de acordos de cooperação (técnica, científica, educacional, em saúde, etc.), seja pela ênfase retórica na importância da solidariedade entre países em desenvolvimento nas relações Norte-Sul (GATT, Unc-tad, Nova Ordem Económica Internacional). No entanto, a partir de 2003, ocorre uma virada discursiva com ênfase na cooperação Sul-Sul (CSS) e na diplomacia solidária, acompanhada de crescimento significativo do orçamento público destinado a projetos de cooperação internacional para o desenvolvimento (CID). De acordo com dados oficiais publicados pelo IPEA e pela ABC, a CID brasileira aumentou de 158 milhões em 2005 para cerca de 923 milhões de dólares em 2010.

Somente em 2010, cerca de 68% de toda a CID brasileira foi para a América Latina, 23% para a África, 4,5% para a Ásia e o Oriente Médio, 4% para a Europa e 1% para a América do Norte. No caso da América Latina, os top-1) constituem 80% de toda a cooperação do Brasil com a região, incluindo Haiti (47%), Chile (16%), Argentina (9%), Peru (4,5%) e Paraguai (4%). No caso da África, os PALOP representam 76,5% de toda a cooperação para a região: Cabo Verde é o primeiro (24%), seguido por Guiné-Bissau (21%), Moçambique (13%), São Tomé e Príncipe (10%) e Angola (7%).

Os números mostram claramente que o Brasil acelerou e tornou mais denso o seu envolvimento com a CID em geral e a CSS em particular. E claro que a escala da cooperação brasileira está bastante aquém dos padrões dos principais Estados-membros do CAD da OCDE e da China. No entanto, as ati-vidades de CSS do Brasil não envolvem obrigatoriamente transferência financeira direta aos países parceiros, porquanto a CID é estatisticamente concebida como despesa pública em gastos correntes do orçamento anual. Portanto, não inclui empréstimos para investimentos concedidos pelo BNDES, atividades implementadas por entidades subnacionais, nem a remissão de dívidas de outros países em desenvolvimento. Ademais, as estatísticas do IPEA levam em conta apenas os fundos públicos que sejam 100% não reembolsáveis.

Outra característica que chama a atenção é que a cooperação técnica é responsável por cerca de 6,3% do total do orçamento de 2010, ou seja, um pouco mais de 57 milhões de dólares, a ajuda humanitária chegou a 17,5%, a cooperação educacional a 3,8%, a cooperação científica e tecnológica a 2,6%, as missões de paz a 36% e as contribuições para organizações multilaterais a 33,7% do orçamento total. Agricultura, saúde e educação são os três principais setores da CSS brasileira, com destaque para a atuação da Embrapa e da Fiocruz.

A cooperação técnica não é uma prioridade em termos de despesa, embora seja celebrada em vários países graças à sua capacidade de adaptação aos contextos locais de outros países em desenvolvimento, mas também pelo o fato de que mobiliza experiências de políticas sociais e a expertise de funcionários públicos. Geograficamente a cooperação técnica brasileira está concentrada em duas regiões principais: América Latina e África. O banco de dados da ABC informa que, entre 1999 e 2012, havia 84 países em desenvolvimento com os quais o Brasil cooperou: 40 deles eram países africanos, 13 do Caribe, 11 da América do Sul, outros 11 da Ásia, 7 da América Central, 1 da América do Norte (México) e 1 da Oceania (Papua Nova Guiné). Entre 2005 e 2010, a América Latina foi a região que recebeu o maior número de projetos de cooperação técnica da ABC, ao passo que a África teve a maior parcela do orçamento da agência.

Essa concentração de projetos na América Latina e na África relaciona-se com a formação histórica da sociedade brasileira (identidades compartilhadas), interesses estratégicos das empresas em franco processo de internacionalização (petróleo e mineração, infraestrutura e engenharia civil, agronegócio e biocombustíveis) e, mais recentemente, com algumas mudanças em matéria de política externa (novas coalizões de poder). Desde 2003, o governo brasileiro aumentou suas representações diplomáticas em países em desenvolvimento: o Brasil tem hoje 38 embaixadas na África, enquanto os EUA 55, a França 50, a China 41, a Turquia 35, a Índia 29 e o México 8, de acordo com os dados disponíveis nos sites na web dos respectivos Ministérios das Relações Exteriores.

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Cooperação
Sul-Sul em
educação

A educação é uma das quatro principais áreas de atuaçáo do governo brasileiro em matéria de cooperação, ademais de agricultura, saúde e defesa. A cooperação brasileira em educação envolve agentes como a Agência Brasileira de Cooperação (cooperação técnica), o Ministério da Educação (programa de bolsa de estudos, programas de intercâmbio internacional e cooperação técnica), mas também o SENAI (educação profissional) e, em muito menor grau, algumas ONG com expertise em educação não formal. No entanto, os projetos são majoritários no setor do ensino superior.

De acordo com os dois relatórios publicados pelo IPEA e a ABC (em 2010 e 2013), o governo brasileiro desembolsou, em bolsas de estudo de ensino superior, o montante equivalente a 174 milhões de dólares entre 2005 e 2010. Com isso, o Brasil destinou no período cerca de 7,4% de toda a sua cooperação internacional para a educação. Entre 2009 e 2010, os gastos públicos com essa modalidade de cooperação aumentaram 40,7%. Mais de 97% do total das despesas com cooperação educacional foi feita com bolsas de estudos para graduação e pós-gradua-ção, cuja distribuição geográfica tem refletido as prioridades de política externa. Em 2010, cerca de 73% das bolsas de graduação foi para os estudantes dos PALOP, ao passo que 70% das bolsas de estudo de pós-graduação foi para sul-americanos. Historicamente, a CAPES, o CNPq e a Divisão de Assuntos Educacionais (anteriormente conhecida como Divisão de Cooperação Educacional) do MRE têm sido os principais idealizadores e executores de programas de intercâmbio e bolsas de estudo. Bolsas de pós-graduação (PEC-PG) e de graduação (PEC-G) são o principal instrumento da cooperação brasileira em educação.

O programa PEC-G oferece bolsas de estudo para alunos estrangeiros de graduação que são selecionados em seus próprios países, conforme os procedimentos estabelecidos pelo respectivo Ministério da Educação nacional e da embaixada brasileira no país. O programa PEC-PG oferece bolsas de estudo para estudantes graduados estrangeiros para   cursos de mestrado ou doutorado no Brasil. Em 2010, a maioria dos 1.643 estudantes PEC-G veio de Cabo Verde (532), Guiné Bissau (436), Angola (147), Paraguai (123), São Tomé e Príncipe (63) e Moçambique (33), ao passo que, no caso do PEC-PG, os candidatos vieram da Colômbia (143), Peru (59), Argentina (36), Timor Leste (26), Cabo Verde (21), Moçambique (17), Angola (13), Guiné Bissau (11), mas nenhum de São Tomé e Príncipe. Mestrandos e doutorandos em geral têm acesso a apoio financeiro, além do fato de não pagarem quaisquer taxas de matrícula para estudar nas instituições brasileiras. O Itamara-ty paga a passagem de regresso para os candidatos selecionados. E importante lembrar que, para evitar a “fuga de cérebros”, cada candidato selecionado deve retornar ao seu país ao término de seu curso. Com isso, há a expectativa de que a cooperação brasileira cause impacto positivo na sociedade do país parceiro.

Além dos programas de bolsas, merecem destaque os programas bilaterais de cooperação com Timor Leste, Cuba, Argentina, Moçambique, Cabo Verde e Guiné-Bissau. No âmbito multilateral do Mercosul, o Programa de Mobilidade Académica Regional, que está em vigor desde 2006, visa a reforçar a cooperação educacional entre os Esta-dos-membros. O programa inclui cursos de pós-graduação na Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai. No Brasil, a Secretaria de Educação Superior (SESu) e a CAPES têm sido responsáveis pela gestão desses programas desde 2008. Em 2010, eles contribuíram com um total de 1 milhão de dólares, e cerca de 75% desses recursos foram destinados a estudantes argentinos.

No setor da educação profissional, ABC e SENAI são parceiros estratégicos. Em 2007, a educação profissional correspondeu a 22,4% dos desembolsos totais da ABC. A cooperação internacional também traz a experiência do SENAI para os países em desenvolvimento em temas como controle de qualidade de alimentos e embalagens, culinária e gastronomia, sistemas automotivos e de produção, papel e celulose, construção civil, energia, petróleo e fontes renováveis de energia, mineração, entre outros.

Na década de 1960, o modelo de SENAI foi divulgado nos países do Terceiro Mundo, por meio do Centro Interamericano de Investigação   e Documentação da OIT. Desde 1970, o SENAI tem sido ativo na cooperação com outros países na América Latina (Colômbia, Guatemala,     Jamaica, Haiti, Paraguai, Peru, Suriname). A partir dos anos 1980, com o apoio da JICA, o SENAI aumentou sua carteira de   projetos   na   América Latina e também passou a atuar de modo mais dinâmico nos PALOP (sobretudo em Angola) e no Timor Leste.

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Cooperação
Sul-Sul: África

A reconfiguração geopolítica e geoeco-nômica do mundo contemporâneo visibiliza a importância de algumas potências emergentes (Africa do Sul, Indonésia, Turquia, México e o próprio Brasil) que vêm ganhando maior protagonismo no campo da cooperação Sul-Sul (CSS), a ponto de provocar redefinição nas relações, nos modelos e nas práticas que regiam a tradicional cooperação Norte-Sul. O continente africano já recebia grande parte da Ajuda Oficial ao Desenvolvimento dos doadores tradicionais do CAD da OCDE, e isso em função dos interesses (políticos, económicos, culturais, etc.) das antigas metrópoles coloniais e das superpotências, mas também graças à agenda recente dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio que exigia focar nos países mais pobres. Hoje, eles ganham destaque também como área de atuação da CSS, sendo um destino prioritário das ações de países como Brasil, China, India e Africa do Sul. O Fundo IBAS (índia, Brasil e Africa do Sul), por exemplo, desembolsou 27 milhões de dólares em contribuições, a maioria destinada a países africanos (45,3%), sendo 31,1% para a agricultura e 26,1% para a saúde.

Nesse cenário, a CSS brasileira com a Africa está crescendo em importância, tendo atingido 39,5% do total do orçamento governamental de cooperação técnica. Por razões históricas (colonização portuguesa) e institucionais (CPLP), os principais parceiros do Brasil no continente africano são os PALOR Também merecem destaque os países membros do Cotton-4 (Mali, Benin, Burkina Faso e Chade), grupo que visa a desenvolver o setor cotoní-cola com o apoio brasileiro, particularmente por meio da Embrapa.

Existem importantes projetos nos campos da agricultura, saúde e educação, implementados pela Agência Brasileira de Cooperação em parceria com outras agências e instituições. No entanto, é no desenvolvimento agrícola e no setor da alimentação que o Brasil desempenha papel relevante, apre-sentando-se como potência agrícola detentora de importante know how, cujos avanços na luta contra a fome na última década são reconhecidos internacionalmente. Segundo a FAO, o Brasil diminuiu a subnutrição de 11% a 6°/o entre 1990 e 2008, melhorando, assim, a situação de aproximadamente cinco milhões de pessoas. Essas experiências domésticas que visavam a combater com rigor o problema da fome tornaram-se referências da CSS brasileira, definida como intercâmbio de práticas e transferência de políticas públicas. Este é o caso do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). que deu origem ao PAA-Africa, desenvolvido em parceria com a FAO e o Programa Mundial de Alimentos (PMA) em cinco países africanos: Etiópia, Malaui, Moçambique, Níger e Senegal. Também atua nesse setor o Centro de Excelência da Luta contra a Fome, articulação entre o PMA e o governo brasileiro, beneficiando países como Gana, Guiné-Bissau, Costa do Marfim, Malaui, Mali, Moçambique, Níger, Quénia, Senegal, Ruanda, Tanzânia, Togo, Zâmbia e Zimbabué.

A agricultura é, portanto, uma área essencial de atuação do Brasil no continente africano, com forte participação da Embrapa, seguida de outros atores a exemplo do Ministério de Desenvolvimento Social, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, o Ministério do Desenvolvimento Agrário e a Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica. Esses organismos têm atuado em projetos de cooperação triangular, em parceria com agências multilaterais e bilaterais (por exemplo, FAO.DFIDeJICA).

No entanto, a alimentação também precisa ser considerada como um campo de tendências contraditórias e fortes disputas entre, de um lado, o reconhecimento do direito à alimentação como direito básico (reconhecido pela própria Declaração Universal dos Direitos Humanos) e, de outro, o incremento da importância económica do agronegócio, que comercializa alimentos e busca gerar lucros, por vezes impressionantemente elevados, no se-tor alimentar. Além disso, desenvolve práticas de especulação nesse setor, o que têm levado à alta concentração e à oligopolização no mercado de alimentos, bem como à elevada volatilidade de seus preços. O caso do projeto de cooperação triangular no corredor de Nacala, em Moçambique, ilustra algumas dessas tensões público-privadas, que se relacionam com as diversas concepções e interesses por vezes divergentes.

Portanto, na discussão sobre a alimentação é importante considerar os diversos atores envolvidos, com centralidade para os governos (principais atores da CSS), a cidadania, redes e movimentos sociais (cuja participação tem sido essencial no debate doméstico e internacional sobre o direito à alimentação), bem como as empresas (com grande influência e impacto neste campo). Deve-se salientar que, segundo o Ranking das Transnacionais Brasileiras 2013 da Fundação Dom Cabral, entre as 10 empresas brasileiras mais transnacionalizadas encontram-se três dedicadas ao setor alimentar: JBS-Friboi, Marfrig Alimentos e Minerva Foods. Na última edição do ranking destacam-se os fortes impactos da política externa brasileira nesse processo de internacionalização das empresas, fazendo delas um ator de peso nas relações internacionais do Brasil.

Situar os diversos atores permite entender as disputas em torno dos sentidos e implicações do direito à alimentação, ainda hoje um dos direitos humanos mais violados. Analisar as diversas áreas e atuações que, de algum modo, podem incidir na garantia e cumprimento desse direito exige levar em conta as eventuais incoerências que as diversas políticas produzem nos processos de desenvolvimento dos países parceiros, bem como a própria definição de desenvolvimento dos atores envolvidos na CSS. Assim, o tema é especialmente interessante para analisar os diálogos Sul-Sul, os modelos de desenvolvimento, a reivindicação de direitos e as diversas pressões para a construção de agendas cidadãs da CSS.

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Cooperação
Sul-Sul:
América Latina

A América Latina é uma região especialmente ativa em ações de cooperação Sul-Sul (CSS), contribuindo para, entre outras coisas, aprofundar os processos de integração. Os países mais ativos como ofertantes de CSS são o Brasil (com 149 projetos na região, ou seja 29% do total), o México (com 107) e a Argentina (com 94), segundo dados da Secretaria Geral Ibero-americana. Essas atuações fazem parte das agendas de política externa, demonstrando uma aposta crescente desses países no eixo Sul-Sul e a necessidade de incrementar a presença individual e coletiva nas relações e negociações internacionais. Em grande medida, os projetos e ações de cooperação se baseiam em experiências internas que tentam ser replicadas, a partir de demandas, em outros países em desenvolvimento. Nesse sentido, os setores que concentram a maioria das ativida-des da CSS latino-americana são agropecuária, governo e saúde, que, juntos, superam 40% do total. Como principais receptores da cooperação latino–americana encontram-se o Equador (com 66 projetos), El Salvador (com 47) e Bolívia (com 46).

A CSS brasileira tem como destino geográfico prioritário a América Latina, que recebeu, em 2010, segundo o relatório do IPEA, 195 milhões de reais, ou seja o 68% do total (tendo em conta todas as modalidades de cooperação), e 53% da cooperação técnica, concentrada setorialmente em agropecuária e alimentação, saúde e educação, em consonância com a dimensão social que o governo tem defendido também no processo de desenvolvimento interno.

Nessa política, o ator central continua sendo a ABC, mas são cada vez mais numerosas as assessorias e secretarias especializadas, dependentes de diversos ministérios responsáveis pela execução dos projetos de cooperação técnica. Como exemplos na região, e considerando os setores prioritários de atuação, podem ser lembrados a Fiocruz (vinculada ao Ministério de Saúde, realiza as capacitações, transferência de tecnologia, apoios para o fortalecimento dos sistemas de saúde, etc.), o Ministério de Desenvolvimento Social (fundamental na elaboração e projeção internacional dos programas Fome Zero e Bolsa Família) e a Embrapa (vinculada ao Ministério de Agricultura, tem um papel ativo na transferência de tecnologia nesse campo).

Apesar do caráter declaradamente governamental das ações de CSS, existem outros atores com interesses envolvidos nessas áreas, desde agentes privados, cujo papel na cooperação pode crescer com a criação de parcerias público-privadas, até organizações da sociedade civil, que reivindicam a necessária construção de uma política pública que deve ser mais solidária, inclusiva e participativa. A confluência desses atores com diversos interesses, discursos e projetos políticos gera dinâmicas complexas e às vezes contraditórias em torno da CSS.

Por exemplo, as empresas têm cada vez mais acesso a financiamento do BNDES, por meio da sua linha de internacionalização, principalmente nos setores de petroquímica (Braskem), farmácia (Eurofarma), construção (Andrade Gutiérrez), alimentação (JBS-Friboi) e agroindústria (Cooperativa Lar). As organizações sociais têm mais dificuldades para a internacionalização da sua atuação, muito embora existam iniciativas interessantes nesse sentido, como o caso da Viva Rio, convidada pelas Nações Unidas a participar da Missão de Paz no Haiti. A organização Viva Rio desenvolve no país caribenho ações nas áreas de segurança, educação, saúde, meio ambiente, cultura e esporte.

O Haiti, país mais pobre da América Latina (com apenas 425 dólares de PIB per capita), é especialmente relevante para a CSS da região. No caso da CSS brasileira, em particular, tratase do principal receptor de projetos e ações nas mais diversas áreas, com destaque para a alimentação, a agricultura e o fortalecimento de capacidades humanas e institucionais. Segundo dados da SEGIB, o Brasil foi o maior ofertante de cooperação ao Haiti em 2011, tendo contribuído com um montante aproximado de 20 milhões de dólares, transferidos diretamente ou por meio de organismos multilaterais (como o PMA). Também podem ser salientadas outras experiências de cooperação triangular. Segundo o IPEA, o Haiti se apresenta como o principal receptor também dessa modalidade, com mais de 92 milhões de reais (quase 50% do total dirigido à região), seguido de Chile, Argentina e Peru. É interessante ressaltar que esse papel como ator da CSS não impede que o Brasil seja o principal beneficiário, em termos líquidos, de AO D na região. Em 2012, o país recebeu 20,7% do total de AOD destinada à América Latina.

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Referências bibliográficas

Nesta seção do Atlas nós disponibilizamos as referências bibliográficas usadas em cada capítulo, que consistem em livros, artigos de revista e de jornais, trabalhos académicos, mas também uma lista dos sítios web consultados. Além disso, também adicionamos indicações de leitura para aprofundamento nos assuntos. Desejamos a todos uma boa leitura.

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