Cartografía de

Brasil en el mundo

Prefacio por Maria Regina Soares de Lima

Por sus dimensiones continentales, Brasil tiende a ser un país más bien introvertido. Debido a su gran extensión territorial, presenta una relevante diversidad entre sus regiones, convirtiendo el análisis de las diferencias regionales según varias dimensiones en un atractivo objeto de estudio de un país que es un mundo en sí mismo. El Atlas de la Política Exterior Brasileña extrae Brasil de sí mismo y lo proyecta en el mundo de dos maneras. En primer lugar, mediante la elección de la cartografía temática como lenguaje para representar gráficamente las dimensiones cuantitativas y cualitativas de una gran cantidad de datos, teniendo como parámetro representaciones imagéticas de los mismos indicadores en diversos otros territorios nacionales. Por la centralidad conferida al espacio territorial, la cartografía temática prácticamente obliga a usar la perspectiva comparada. Además, la elección de una proyección cartográfica específica, colocando el país en el centro del globo, nos recuerda que todas las proyecciones cartográficas son arbitrarias y que reflejan las preferencias subjetivas de cada investigador. En perspectiva con otras realidades nacionales, el Atlas sitúa Brasil en el centro del planeta, pero relativiza nuestras supuestas especificidades nacionales, para no tomar el caso brasileño como único.

Su papel pionero, además de la narrativa plástica del lenguaje de los mapas, también se refleja en lo que sus creadores han decidido mostrar y comparar. No se trata de un Atlas convencional de política exterior. Sus cinco capítulos temáticos señalan eventos, procesos, dimensiones cuantitativas y cualitativas que a menudo, como en el capítulo sobre la formación nacional, pueden abarcar un centenar de años, pero cuya concisión se obtiene mediante el uso imaginativo de líneas de tiempo que atraviesan los siglos y sitúan los eventos brasileños en perspectiva temporal y espacial. Al mismo tiempo, los procesos a menudo tratados en la actualidad como constantes son situados en perspectiva histórica. Es el caso, por ejemplo, de las relaciones comerciales con EE.UU. que desde el inicio de la década de los años 50 han disminuido sistemáticamente, acompañando la diversificación del comercio exterior brasileño. Ello implica que la antigua oposición entre dos modelos de política exterior, alineación versus diversificación, ha dejado de tener sentido.

¿Es Brasil una potencia emergente? Con riqueza y variedad de imágenes desfilan nuestros activos materiales e ideativos. Estos recursos son diversos, pero cada uno representa un desafío particular, no sólo para la cooperación internacional, sino para la sociedad, la política y la economía del país. No se trata únicamente de sumar nuestras capacidades nacionales y de compararlas con otros emergentes. Poseemos algunos activos que, explotados adecuadamente, pueden colocarnos en la línea de frente de las discusiones globales sobre cuestiones como alimentos, agua, megadiversidad, riesgos inherentes a la exploración predatoria de los recursos aquí y en otros países, así como el desafío de consolidar una agenda doméstica y de cooperación internacional comprometida con la disminución de las desigualdades, la garantía de los derechos humanos y la participación democrática.

La pluralidad, diversidad y heterogeneidad de los actores y agendas que participan directa o indirectamente en las cuestiones externas constituye quizás el retrato más impresionante de la nueva cara de Brasil en el mundo. Acompañando la universalización de la política exterior, cuya evidencia es el aumento expresivo de las representaciones diplomáticas en los últimos años, la sociedad brasileña también se ha internacionalizado, ya sea a través de la expansión de las inversiones en el exterior; de la presencia internacional de las organizaciones y movimientos sociales y de los actores religiosos (Brasil figura como segundo mayor emisor de misionarios en el mundo); del número creciente de brasileños viviendo en el exterior; de la nueva diplomacia subnacional, y de las diversas políticas públicas exportadas hacia los países del Sur, en particular América Latina y África. En el contexto de consolidación de la democracia brasileña, el desafío para la política exterior es ampliar el diálogo con la sociedad civil, desarrollar una robusta diplomacia pública, coordinar la negociación internacional de las numerosas políticas públicas que hoy frecuentan las agendas de la cooperación internacional brasileña. En la democracia y en el contexto de creciente demanda de la sociedad civil de consulta y participación, la política exterior sale del aislamiento y pasa a formar parte del papel de las políticas públicas.

El retrato de Brasil en el mundo que emerge de esta publicación es el de un país diverso y complejo, una democracia de masa, con una política exterior diversificada y con todas las credenciales para ser un modelo para los países del Sur en las aguas caudalosas de una economía globalizada y desigual; un ordenamiento geopolítico estratificado pero con algunos espacios multilaterales; y, en particular, una enorme heterogeneidad cultural y de valores cuyo manejo exige actores internacionales que hagan de la tolerancia, equidad y respeto a la diversidad y a la pluralidad, el núcleo duro de su inserción internacional.

Enhorabuena al equipo del Labmundo del IESP-UERJ, coordinado por mi colega Carlos Milani, compuesto por Enara Echart, Rubens Duarte y Magno Klein, por brindarnos este espléndido Atlas tan necesario en los turbulentos días de hoy.

Maria Regina Soares de Lima es Investigadora Senior del Instituto de Estudios Sociales y Políticos de la Universidad del Estado de Río de Janeiro (IESP-UERJ) y Coordinadora del Observatorio Político Sudamericano (OPSA).

Trayectoria de una

colaboración

Presentación por Marie-Françoise Durand y Benoît Martin

Es un gran placer poder ver el resultado, tan rápido y profesional, de este ambicioso proyecto de Atlas de la Política Exterior Brasileña, iniciado a partir de una cooperación fructífera y estimulante entre el Atelier de Cartografía de Sciences Po y el Labmundo-Rio, grupo de investigación del IESP-UERJ.

Historia de una cooperación

Este proyecto de cooperación ha sido desarrollado en profundidad durante varios años, incluyendo desde intercambios académicos clásicos de profesores e investigadores, al trabajo en red. El Año de Francia en Brasil, en 2009, fue una etapa importante en este proceso, al propiciar apoyos institucionales y financieros a varias publicaciones (principalmente la traducción del “Atlas da Mundialização” y la organización del libro “Relações internacionais: perspectivas francesas”, por Carlos Milani), que tuvieron una amplia difusión en Brasil. En el contexto de esta manifestación cultural y científica que representó el año 2009, nuestra exposición “Os espaços tempos do Brasil”, compuesta por 27 paneles, constituyó el primer trabajo realizado en colaboración en torno a mapas, gráficos, fotos y comentarios cortos. En resumen, los paneles presentaron “imágenes científicas” que merecían la visita.

La publicación del Atlas de la Política Exterior Brasileña, inicialmente en dos idiomas (portugués y español), en versión impresa y disponible gratuitamente en Internet gracias a la colaboración entre la Editorial de la Universidad del Estado de Río de Janeiro (EDUerj) y el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), marca un nuevo cambio de escala y de naturaleza en la comprensión de las dinámicas de inserción internacional de Brasil. Se trata, en efecto, de un trabajo denso y fluido que mezcla intercambios científicos, formación e implementación, reuniendo a colaboradores de distintas disciplinas (ciencias políticas y relaciones internacionales, geografía, historia, sociología) y tradiciones profesionales (investigadores, profesores, doctorandos, cartógrafos) de dos países, Brasil y Francia. Así, el equipo del Labmundo-Rio contó con una diversidad de perfiles individuales y, a la vez, logró producir una obra de considerable coherencia, a pesar de los desafíos organizacionales que envolvía un proyecto de tal naturaleza.

Enfoque científico

Este trabajo retoma, profundiza y aplica a un nuevo objeto (la política exterior brasileña) conceptos, nociones y métodos ya compartidos por los equipos de los dos lados del Atlántico en torno a los procesos contemporáneos de la globalización. Entre ellos destacamos la postura metodológica indispensable para la comprensión de las dinámicas internacionales e “intersocietales”, es decir: considerar sistemáticamente los cambios de escala en el espacio y en el tiempo. Un primer cambio de escala consiste en identificar y analizar las dimensiones territoriales y reticulares del espacio de las sociedades en las escalas locales, nacionales, regionales y mundiales (e inversamente). En este sentido, el Atlas de la Política Exterior Brasileña es, al mismo tiempo, una obra sobre la inserción de Brasil en el mundo, su política exterior en sentido amplio y las dimensiones transnacionales de los actores no estatales. En calidad de generalistas de las relaciones internacionales y del tratamiento gráfico de la información, especializados en el estudio sobre los procesos de globalización y sus recomposiciones espaciales, apreciamos el hecho de que las cuestiones tratadas en este Atlas van más allá de lo que indica su título (al menos en el modo en que la política exterior tiende a ser comprendida en el contexto francés).

El segundo ejercicio de cambios en las escalas concierne las temporalidades. No se trata de una concepción clásica de la historia (originaria, descriptiva y teleológica), sino de investigaciones que mobilizan elementos históricos de los poderes, de los territorios, de los intercambios y de las sociedades que permiten comprender el tiempo presente. Esta “rehistorización” permite evitar las trampas muy de moda de la valorización excesiva de las causas económicas en las temporalidades muy cortas o las explicaciones culturalistas de los fenómenos sociales, frecuentemente alternadas o empleadas conjuntamente. Al método de las articulaciones de las escalas temporales y espaciales, que une a los colaboradores de este proyecto, se suma la novedad de asociar una rigurosa démarche científica a una ambición didáctica que pretende difundir lo que ha sido acumulado durante años de investigación y, así, alimentar el debate público. La representación cartográfica es la herramienta privilegiada en esta estrategia.

Pensar substancia y forma

Este Atlas es el testimonio de una apropiación impresionante, rápida y profunda, del lenguaje gráfico y cartográfico por el equipo del Labmundo. El resultado visibiliza imágenes que facilitan comprensión, pensamiento, debate y acción. No se trata, por tanto, de una cartografía clásica en términos editoriales, o sea, estrictamente ilustrativa de un argumento, ni tampoco de una cartografía muy contemporánea y a veces “espectacular”, como pueden facilitar los softwares actualmente disponibles – pero cuya función y resultados pueden no distanciarse mucho de la primera categoría de cartografía. No se trata de una cartografía geopolítica excesivamente fundamentada en los conflictos, en enfoques culturalistas y en las relaciones interestatales (como tiende a ocurrir particularmente en el contexto francés), que no integre suficientemente la diversidad de los actores. Esas dos maneras de ver y de visibilizar el mundo, que reducen el campo de las relaciones internacionales exclusivamente a las relaciones entre Estados, siguen siendo ampliamente difundidas, y eso a pesar de las evidentes transformaciones globales. Uno de los grandes méritos de este Atlas es haber logrado desmarcarse tanto de la cartografía clásica, como de la cartografía espectacular.

En la práctica, el trabajo, a veces largo, consiste en operacionalizar una cadena de etapas desde la reflexión sobre las nociones que deben ser explicadas, la investigación en torno a la información considerada pertinente, el tratamiento de los datos, para al final poder representarlos. No comentamos en detalle cada una de estas etapas, pero constatamos que los autores de este Atlas fueron ágiles y creativos en la identificación, comparación, crítica y selección de las fuentes adecuadas para los argumentos desarrollados. Ello confirma que una base sólida de formación en investigación en ciencias sociales resulta en buenos reflejos para encontrar las fuentes y los datos relevantes, convirtiendo en secundarios los “detalles” estéticos.

El “exercicio gráfico” (la graphique), pensado y desarrollado por Jacques Bertin, presentaba dos componentes esenciales: la exploración de datos y la comunicación fluida de estos datos. Ello significa que el tiempo que se puede pasar en el tratamiento de los datos en función del problema abordado en las dos páginas de cada ítem de los capítulos y en la articulación de los resultados gráficos con los textos puede, en algunos casos, conducir al abandono de algunas pistas o a la producción de documentos aparentemente simples, pero que en realidad son el resultado de muchas tentativas, modificaciones y substituciones.

A pesar de esta dificuldad, este Atlas presenta una gran variedad de representaciones gráficas, incluidas algunas originales (como las colecciones de curvas logarítmicas y las matrices ordenadas). Esos tipos de representación gráfica, a pesar de ser muy eficaces, siguen siendo muy poco explotados, ya que los softwares actuales no los ofrecen automáticamente. Debemos recurrir a varios de ellos para producir esas representaciones, y en algunos casos, trabajar manualmente. Al mismo tiempo, los actores de este Atlas se han inspirado, como en el caso de los diagramas de flujos, en algunas innovaciones interesantes que emanan de la actual explosión de los dataminings y dataviz.

Por tanto, el Atlas de la Política Exterior Brasileña es el resultado innovador de esta serie de operaciones que, además de su publicación, permiten difundir formas de pensar y de savoir-faire muy útiles para la investigación. Apenas una parte de los datos recopilados ha sido tratada y nuevas bases de datos permanecen inexploradas para nuevas investigaciones. Por tanto, esta importante etapa conquistada por el equipo del Labmundo también es un comienzo. Ya hemos podido observar el uso y apropiación de los métodos gráficos y cartográficos por los investigadores del Labmundo, como muestran las distintas presentaciones durante el IX Encuentro de la ABCP (Brasilia, 4-7 de agosto de 2014). Enriquecidas gracias a la presencia de varios documentos gráficos originales, esas demostraciones acaban por reforzarse en el plano científico y en términos de comunicación. El Labmundo se convierte así en un importante polo en materia de uso y difusión del tratamiento gráfico como “buena práctica” de la investigación, de la enseñanza y de la vulgarización científica en el campo de las Ciencias Políticas y de las Relaciones Internacionales.

Marie-Françoise Durand es geógrafa y coordinadora del Atelier de Cartografía de Sciences Po.

Benoît Martin es geógrafo, cartógrafo del Atelier de Cartografía de Sciences Po y doctorando en el Centre d’Études et de Recherches Internationales de Sciences Po.

Enara Echart Muñoz

Lista de siglas

y abreviaturas

ABC – Agencia Brasileña de Cooperación

ACNUR – Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

AIE – Agencia Internacional de Energía

AIEA – Agencia Internacional de Energía Atómica

ALADI – Asociación Latinoamericana de Integración

ALALC – Asociación Latinoamericana de Libre Comercio

ALBA – Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América

ALCA – Área de Libre Comercio de las Américas

ALCSA – Área de Libre Comercio de Sudamérica

ANA – Agencia Nacional de Aguas de Brasil

ANCINE – Agencia Nacional de Cine de Brasil

ANTT – Agencia Nacional de Transportes Terrestres de Brasil

AOD – Ayuda Oficial al Desarrollo

ASA – Cumbre América del Sur-África

ASPA – Cumbre América del Sur-Países Árabes

BAD – Banco Africano de Desarrollo

BID – Banco Interamericano de Desarrollo

BNDES – Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil

BRIC – Grupo compuesto por Brasil, Rusia, India y China

BRICS – Grupo compuesto por Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica

C40 – Grupo de Grandes Ciudades para el Liderazgo Climático

CAD – Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

CAF – Corporación Andina de Fomento

CAFTA – Tratado Centroamericano de Libre Comercio (en inglés: Central America Free Trade Agreement)

CAN – Comunidad Andina

CAPES – Coordinación Brasileña de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior (en portugués: Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior)

CARICOM – Comunidad del Caribe

CASA – Comunidad Sudamericana de Naciones

CBERS – Satélite Chino-Brasileño de Recursos Terrestres (en inglés: China–Brazil Earth Resources Satellite)

CBF – Confederación Brasileña de Fútbol

CDIAC – Centro de Análisis de Información sobre Dióxido de Carbono (en inglés: Carbon Dioxide Information Analysis Center)

CDS – Consejo de Defensa Suramericano

CEED – Centro de Estudios Estratégicos de Defensa

CELAC – Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños

CELADE – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía

CEPAL – Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CIA – Agencia Central de Inteligencia de Estados Unidos (en inglés: Central Intelligence Agency)

CICA – Consejo Indígena de Centro América

CID – Cooperación Internacional para el Desarrollo

CIJ – Corte Internacional de Justicia

CLACSO – Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales

CNI – Confederación Nacional de la Industria de Brasil

CNM – Confederación Nacional de Municipios de Brasil

CNPq – Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico de Brasil (en portugués: Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico)

CNT – Confederación Nacional de Transporte de Brasil

COB – Comité Olímpico Brasileño

COBRADI – Cooperación Brasileña para el Desarrollo Internacional

COI – Comité Olímpico Internacional

COMIGRAR – Conferencia Nacional sobre Migraciones y Refugio de Brasil

COMINA – Consejo Misionero Nacional de Brasil

CONAB – Compañía Nacional de Abastecimiento de Brasil

CONARE – Comité Nacional para los Refugiados de Brasil

COSIPLAN – Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento

COP – Conferencia de las Partes (en inglés: Conference of the Parties) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático

CPLP – Comunidad de Países de Lengua Portuguesa

CPS/FGV – Centro de Políticas Sociales / Fundación Getúlio Vargas

CS/ONU – Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

CSN – Comunidad Sudamericana de Naciones

CSS – Cooperación Sur-Sur

DDHH – Derechos Humanos

DEG – Derechos Especiales de Giro

DFID – Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido

DJAI – Declaración Jurada Anticipada de Importación

DJAS – Declaración Jurada Anticipada de Servicios

DNPM – Departamento Nacional de Producción Mineral de Brasil

EAU – Emiratos Árabes Unidos

ECOMOG – Grupo de Observadores del Cese de Fuego de la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental

ECOSOC – Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas

EDUERJ – Editora de la Universidad del Estado de Río de Janeiro

EE.UU. – Estados Unidos de América

EMBRAER – Empresa Brasileña Aeronáutica S/A

EMBRAPA – Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria

END – Estrategia Nacional de Defensa de Brasil

EPE – Empresa de Investigación Energética de Brasil (en portugués: Empresa de Pesquisa Energética)

FAO – Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (en inglés: Food and Agriculture Organization)

FAPERJ – Fundación de Amparo a la Investigación del Estado de Río de Janeiro (en portugués: Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro)

FGV – Fundación Getúlio Vargas

FHC – Fernando Henrique Cardoso

FIESP – Federación de las Industrias de São Paulo

FIFA – Federación Internacional de Fútbol

FINEP – Financiadora de Estudios y Proyectos de Brasil

FIOCRUZ – Fundación Oswaldo Cruz

FIVB – Federación Internacional de Voleibol

FMI – Fondo Monetario Internacional

FOCAL – Foro de Cooperación China-América Latina

FOCALAE – Foro de Cooperación América Latina-Asia del Este

FOCEM – Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur

FUNAG – Fundación Alexandre de Gusmão

GATT – Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (em inglês: General Agreement on Tariffs and Trade)

GEF – Fondo Mundial para el Medio Ambiente (en inglés: Global Environment Fund)

GR-RI – Grupo de Reflexión sobre Relaciones Internacionales de Brasil

IBSA – Grupo compuesto por India, Brasil y Sudáfrica (también llamado Foro IBSA)

IBGE – Instituto Brasileño de Geografía y Estadística

IBP – Instituto Brasileño de Petróleo, Gas y Biocombustibles

ICCA – Asociación Internacional de Congresos y Convenciones (en inglés: International Congress and Convention Association)

IDH – Índice de Desarrollo Humano

IED – Inversión Extranjera Directa

IEP de Paris – Instituto de Estudios Políticos de Paris (en francés: Institut d’Etudes Politiques de Paris - Sciences Po)

IESP-UERJ – Instituto de Estudios Sociales y Políticos de la Universidad del Estado de Río de Janeiro

IFAD – Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (en inglés: International Fund for Agricultural Development)

IIRSA – Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana

INESC – Instituto de Ingeniería de Sistemas y Computadores

INPE – Instituto Nacional de Investigación Espacial de Brasil

INFRAERO – Empresa Brasileña de Infraestructura Aeroportuaria

IOF – Impuesto sobre Operaciones de Crédito, Cambio y Seguros o relativas a Títulos o Valores Mobiliarios

IPEA – Instituto de Investigación Económica Aplicada de Brasil

ISARM – Programa de Gestión de Recursos y Acuíferos Internacionales/Transfronterizos de la UNESCO

IURD – Iglesia Universal del Reino de Dios

JICA – Agencia de Cooperación Internacional de Japón (en inglés: Japan International Cooperation Agency)

LABMUNDO – Laboratorio de Análisis Político Mundial

LC – Libre Comercio

LNA – Licencias No Automáticas

LRF –Ley de Responsabilidad Fiscal

MAB – Movimiento de Afectados por las Represas de Brasil (en portugués: Movimento dos Atingidos por Barragens)

MAC – Mecanismo de Adaptación Competitiva

MAPA – Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento de Brasil

MDIC – Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio de Brasil

MDS – Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre de Brasil

MEC – Ministerio de Educación de Brasil

MERCOSUR – Mercado Común del Sur

MINURSO – Misión de las Naciones Unidas para el Referéndum del Sahara Occidental

MINUSTAH – Misión de las Naciones Unidas para la Estabilización en Haití

MMA – Ministerio del Medio Ambiente de Brasil

MRE – Ministerio de Asuntos Exteriores de Brasil (en portugués: Ministério das Relações Exteriores)

NAFTA – Tratado de Libre Comercio de América del Norte (en inglés: North American Free Trade Agreement)

NOEI – Nuevo Orden Económico Internacional

NSA – Agencia de Seguridad de los Estados Unidos (en inglés: National Security Agency)

NSP – Grupo de Suministradores Nucleares (en inglés: Nuclear Suppliers Group)

NYC – Ciudad de Nueva York (en inglés: New York City)

OACI – Organización de Aviación Civil Internacional

OCDE – Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OCMAL – Observatorio de Conflictos Mineros de América Latina

ODM – Objetivos de Desarrollo del Milenio

OEA – Organización de los Estados Americanos

OECS – Organización de Estados del Caribe Oriental (en inglés: Organisation of Eastern Caribbean States)

OIM – Organización Internacional para las Migraciones

OIT – Organización Internacional del Trabajo

OLCA – Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales

OMAL – Observatorio de Multinacionales en América Latina

OMC – Organización Mundial del Comercio

OMT – Organización Mundial del Turismo

ONG – Organización No Gubernamental

ONU – Organización de las Naciones Unidas

OPEP – Organización de Países Exportadores de Petróleo

OSAL – Observatorio Social de América Latina del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales

OSCE – Organización para la Seguridad y Coopera-

ción en Europa

OTAN – Organización del Tratado del Atlántico Norte

OTCA – Organización del Tratado de Cooperación Amazónica

PAA – Programa de Adquisición de Alimentos

PALOP – Países Africanos de Lengua Oficial Portuguesa

PARLASUR – Parlamento del Mercosur

PARLATINO – Parlamento Latinoamericano

PCN – Programa Calha Norte

PDN – Política de Defensa Nacional de Brasil

PDVSA – Petróleo Venezuela S/A

PEA – Población Económicamente Activa

PEB – Política Exterior Brasileña

PEC-G – Programa de Estudiantes-Convenio de Graduación de Brasil

PEC-PG – Programa de Estudiantes-Convenio de Posgrado de Brasil

PIB – Producto Interior Bruto

PMA – Programa Mundial de Alimentos

PNAD – Investigación Nacional por Muestra de Domicilios del Instituto Brasileño de Estadística (en portugués: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios do Instituto Brasileiro de Estatística)

PNUD – Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

QUAD – Grupo formado por los Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá y Japón

REBRIP – Red Brasileña por la Integración Regional

REDLAR – Red Latinoamericana contra las Represas y por los Ríos

RENCTAS – Informe Nacional sobre el Tráfico de Fauna Silvestre (en portugués: Relatório Nacional sobre o Tráfico da Fauna Silvestre)

SDP – Secretaría de Desarrollo de la Producción de Brasil

SECEX – Secretaría de Comercio Exterior de Brasil

SEGIB – Secretaría General Iberoamericana

SEM – Sector Educativo del Mercosur

SENAI – Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial de Brasil

SERE – Secretaría de Estado para Asuntos Exteriores del Itamaraty (en portugués: Secretaria de Estado das Relações Exteriores)

SESU – Secretaría de Educación Superior del Ministerio de Educación de Brasil

SIDA – Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida

SIPRI – Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo (en inglés: Stockholm International Peace Research Institute)

TFDD – Base de Datos sobre Disputas por Agua Dulce Transfronteriza (en inglés: Transboundary Freshwater Dispute Database)

TIAR – Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca

TNP – Tratado de No Proliferación Nuclear

TPI – Tribunal Penal Internacional

UAB – Universidad Abierta de Brasil

UE – Unión Europea

UERJ – Universidad del Estado de Río de Janeiro

UFFS – Universidad de la Frontera Sur

UFMG – Universidad Federal de Minas Gerais

UFRGS – Universidad Federal de Río Grande do Sul

UFRJ – Universidad Federal de Río de Janeiro

UFRRJ – Universidad Federal Rural de Río de Janeiro

UFSC – Universidad Federal de Santa Catarina

UNAMAZ – Asociación de Universidades Amazónicas

UNASUL – Unión de las Naciones Suramericanas

UNComtrade – Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercancías de las Naciones Unidas

UNCTAD – Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (en inglés: United Nations Conference on Trade and Development)

UNESCO – Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (en inglés: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization)

UNESP – Universidad Estatal Paulista “Júlio de Mesquita Filho”

UNFCCC – Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (en inglés:  United Nations Framework Convention on Climate Change)

UNFICYP – Fuerza de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz en Chipre

UNIAM – Universidad de la Integración de la Amazonía

UNICA – Unión de la Industria de Caña de Azúcar

UNICAMP – Universidad Estatal de Campinas

UNICEF – Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (en inglés: United Nations Children’s Fund)

UNIDIR – Instituto de las Naciones Unidas para la Investigación sobre el Desarme (en inglés: United Nations Institute for Disarmament Research)

UNIFIL – Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en Líbano (en inglés: United Nations Interim Force In Lebanon)

UNILA – Universidad Federal de la Integración Latinoamericana

UNILAB – Universidad de Integración Internacional de la Lusofonía Afro-Brasileña

UNIRIO – Universidad Federal del Estado de Río de Janeiro

UNISFA – Fuerza Provisional de Seguridad de las Naciones Unidas para Abyei (en inglés: United Nations Interim Security Force for Abyei)

UNMIL – Misión de las Naciones Unidas en Liberia (en inglés: United Nations Mission in Liberia)

UNMISS – Misión de las Naciones Unidas en la República de Sudán del Sur (en inglés: United Nations Mission in South Sudan)

UNOCI – Misión de las Naciones Unidas en Costa de Marfil (en inglés: United Nations Operation in Côte d’Ivoire)

UNODC – Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (en inglés: United Nations Office on Drugs and Crime)

UNWTO – Organización Mundial del Turismo (en inglés: United Nations World Tourism Organization)

URSS – Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas

USAID – Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (en inglés: United States Agency for International Development)

USP – Universidad de São Paulo

ZOPACAS – Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur

Índice

Introducción: Uso de la cartografía temática

Elecciones teóricas y metodológicas 4

¿Cómo interpretar las imágenes? 6

Elección de la proyección 8

El mundo político 10

Capítulo 1: Formación de Brasil

Conquista y formación del Brasil colonial 14

De sede del Imperio colonial al Brasil imperial 16

La República y la hegemonía de Estados Unidos 18

Desarrollo e industrialización 20

Globalización y nuevo orden 22

Diversidad cultural y pluralismo étnico 24

Capítulo 2: Brasil, ¿potencia emergente?

Agronegocio: ¿granero del mundo? 28

Parque industrial 30

Logística y desafíos al desarrollo 32

Matriz energética y medio ambiente 34

Agua: recurso vital y estratégico 36

Minería e industria extractiva 38

Riqueza genética y biodiversidad 40

Población y diversidad 42

Pobreza y desigualdad 44

Seguridad y política de defensa 46

Amenazas globales y transnacionales 48

Cultura como soft power 50

El país del fútbol, voleibol y talentos individuales 52

Turismo e imagen nacional 54

Pluralismo religioso 56

Capítulo 3: Actores y agendas

Itamaraty y diplomacia pública 60

Diplomacia presidencial 62

Congreso, ministerios y agencias 64

Acción internacional de los estados 66

Acción internacional de las ciudades 68

Principales multinacionales brasileñas 70

Organizaciones y movimientos sociales 72

Actores religiosos 74

Brasileños en el exterior 76

Centros de investigación y universidades 78

Capítulo 4: América del Sur, ¿destino geográfico de Brasil?

Proyectos de integración en las Américas 82

De América Latina a América del Sur 84

Integración en América del Sur 86

Argentina: colaboración estratégica 88

Defensa y seguridad en la región 90

Energía e integración vía infraestructura 92

Asimetrías y desigualdades 94

Redes sociales: ¿América Latina o América del Sur? 96

Capítulo 5: Nuevas coaliciones, multilateralismo y cooperación Sur-Sur

Brasil en las relaciones Norte-Sur 100

ONU: medio ambiente y derechos humanos 102

Agencias económicas mundiales 104

Nuevos socios y coaliciones 106

¿Gobernanza global más democrática? 108

Cooperación: ¿de beneficiario a donante? 110

Cooperación Sur-Sur: actores y agendas 112

Cooperación Sur-Sur en educación 114

Cooperación Sur-Sur: África 116

Cooperación Sur-Sur: América Latina 118

Referencias

Introducción:

Uso de la

cartografía

temática

Enara Echart Muñoz

Enara Echart Muñoz

Elecciones teóricas

y metodológicas

Este es el primer Atlas de la Política Exterior Brasileña. Iniciado en 2012 y fruto de la colaboración concebida e implementada entre el Atelier de Cartografía de Sciences Po y el Labmundo-Rio, grupo de investigación del CNPq vinculado al IESP-UERJ, el proyecto también contó con la participación de la Escuela de Ciencias Políticas de la Unirio. El desarrollo del Atlas se inspiró en iniciativas anteriores entre Sciences Po y el Labmundo, por ejemplo, la traducción al portugués y publicación en Brasil del Atlas da Mundialização en 2009. Fue gracias a la cooperación institucional con el Atelier de Cartografía del IEP de París y a la colaboración académica con los colegas Marie-Françoise Durand y Benoît Martin que este proyecto logró alcanzar sus resultados. Nuestros más sinceros agradecimientos a ambos queridos colegas.

Tan importante como el trabajo en red internacional fue la acción colectiva concebida en el plano local, que mobilizó a profesores, investigadores, doctorandos, estudiantes de máster y de licenciatura de dos instituciones de enseñanza superior con sede en Río de Janeiro, además de dos geógrafos y cartógrafos que se asociaron al proyecto en calidad de becarios. El trabajo en equipo, el continuo entrenamiento presencial y virtual, el diálogo interdisciplinar de las Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales con la Geografía, la valorización de investigaciones en curso y la realización de nuevos estudios son los principales factores que explican el desarrollo de este proyecto hasta su resultado más deseado: la publicación de este Atlas.

De hecho, el Atlas tiene por objetivo principal compartir nuevas lecturas de la política internacional y de la política exterior brasileña con investigadores y estudiantes interesados en las diversas formas de inserción brasileña en el escenario mundial, del punto de vista económico, político, social, cultural y ambiental. Puede ser de gran utilidad para profesores y estudiantes de posgrado, licenciatura y enseñanza media, así como para periodistas y profesionales de la comunicación, diplomáticos, gestores de la cooperación internacional de los sectores público y privado, líderes de la sociedad civil y activistas en materia de política exterior. Las imágenes (mapas, gráficos, matrices, cronologías) y los textos (un resumen de cada tema) constituyen un conjunto: siempre presentados en dos páginas, cubren las pautas, agencias y dimensiones de la inserción internacional de Brasil. Esta organización debería ofrecer al lector poco informado sobre los debates internacionales una introducción a los temas de la política exterior sin el riesgo de la superficialidad; a los más informados o que ya actúan en ese área, debería producir cuestionamientos y la renovación de sus perspectivas. En la concepción de cada ítem de los capítulos, los textos acompañan y complementan las imágenes, pudiendo ser considerados como una invitación a que el lector preste más atención a la semiología y a la estética, generando así un diálogo con las diversas formas de expresar el contenido y el mensaje deseados por los autores.

El uso de imágenes como ilustración de argumentos en medio de textos o de presentaciones no es una novedad. Actualmente, el recurso visual es ampliamente empleado en presentaciones con retroproyectores, en textos periodísticos (como los infográficos), en libros didácticos y en artículos académicos. El uso de imágenes para vehicular datos es muy útil para facilitar el acceso a la información, aclarar ideas y conceptos, ilustrar hechos históricos, realidades geográficas y estadísticas. Las imágenes, como los textos, vehiculan mensajes, reflejan visiones del mundo e interpretaciones. La elección de clasificaciones y la definición de recortes, en los casos del mapa de América del Sur y del índice de Gini en Brasil, ilustran perfectamente ese argumento. En el campo de las Ciencias Políticas y de las Relaciones Internacionales en Brasil, este Atlas innova en materia de representación gráfica, semiológica y estética, principalmente si se tienen en cuenta los estudios sobre política exterior brasileña. El Atlas permite visualizar de manera más clara la internacionalización de las políticas públicas, la comparación de una o más variables en situaciones distintas, la presencia (complementaria, pero en ocasiones contradictoria) de los distintos actores nacionales e internacionales en las agendas de la política exterior, así como la complejidad de la superposición de datos en las distintas escalas espaciales: de lo local a lo nacional, de lo regional a lo global. La visualización de los fenómenos de la política internacional, ahora por medio de la cartografía temática, reitera la noción de que la frontera del Estado nacional se encuentra diluida en el escenario contemporáneo de las relaciones internacionales - diluida pero no borrada. La persistencia de la frontera nacional sigue siendo la prueba de las asimetrías económicas y de las desigualdades políticas entre Estados y sociedades en la región y en el sistema internacional. El uso de imágenes en la cartografía de la política exterior brasileña nos remite a una segunda transformación importante. Los cambios en la sociedad y en la cultura hacen que los lectores tengan menos tiempo para examinar los textos. Cada vez es más necesario que los autores encuentren medios de comunicación que hagan sus mensajes más claros, dinámicos, que capten la atención del público y que sean, por tanto, más fácilmente comprendidos y recordados por los lectores. La cantidad de datos disponibles crece cotidianamente, gracias a las nuevas tecnologías, al dinamismo académico y a la búsqueda de transparencia de diversas instituciones públicas y privadas. Mayor disponibilidad de datos no implica automáticamente una mejora de la calidad y de la comprensión de la información. La cartografía temática desempeña, por tanto, una función social de traducción y de puente entre mundos distintos.

Ello no significa, obviamente, que los textos deban ser abandonados o siempre descuidados a favor de las imágenes, ¡ni mucho menos! El Atlas ha sido concebido por investigadores, en base a lecturas e interpretaciones críticas sobre el papel de Brasil en el mundo. Fundamentamos nuestra concepción en el uso científico y académico de mapas, gráficos y matrices, a partir de fuentes publicadas por instituciones internacionalmente reconocidas. Del mismo modo en que las imágenes están siendo más utilizadas en periódicos impresos, revistas y otros tipos de documentos en los medios y redes sociales, consideramos que la academia puede apropriarse de ese lenguaje y desarrollar una semiología con contenidos propios, que resulten de investigaciones a menudo desarrolladas durante años.

Así, la cartografía temática puede convertirse en un instrumento más de los disponibles para el continuo proceso de actualización y democratización del conocimiento científico, en este caso en materia de política exterior. En una sociedad cada vez más acostumbrada a la tecnología de internet, la cartografía temática permite un lenguaje más moderno, dinámico e interactivo, fácilmente adaptable a los e-books y sitios web, con el uso de colores, objetos geométricos y otros modos de atractivo visual.

Democratizar el conocimiento sobre política exterior es fundamental, más aún cuando se parte de la premisa de que la política exterior es una política pública sui generis. Su singularidad resultaría de dos aspectos principales: (i) su doble inserción sistémica (internacional, regional, el “lado de fuera” de la frontera) y doméstica (relativa a los intereses y preferencias en juego en la democracia); (ii) la preocupación al mismo tiempo por temas constantes de la agenda internacional (integridad territorial del Estado, soberanía y protección de los intereses nacionales) que le asegurarían el carácter de “política de Estado”, pero también por orientaciones estratégicas, opciones políticas y modelos de desarrollo que pueden variar a lo largo de la historia y de acuerdo con la conyuntura (su faceta de política gubernamental).

Sobre la base de dicha premisa se organizaron los capítulos del Atlas, sin pretensión de exhaustividad temática. Buscamos ofrecer la dimensión histórica y de formación de la política exterior brasileña, aunque el foco del Atlas sea la política contemporánea en torno a los recursos de poder (hard y soft) de Brasil, a los actores y agendas de la política exterior, a la inserción regional y a las relaciones multilaterales, nuevas coaliciones y cooperación Sur-Sur.

En las dos siguientes secciones de esta Introducción presentaremos algunas notas técnicas y metodológicas relativas a la cartografía temática fundamentales para la comprensión de nuestros lectores. Les deseamos a todos una excelente lectura y uso productivo de los mapas, imágenes y textos. Más información sobre el proyecto, así como datos complementarios sobre el Atlas de la Política Exterior Brasileña en www.labmundo.org/atlas, donde el lector también encontrará un glosario para facilitar la comprensión de algunos temas aquí desarrollados.

¿Cómo interpretar

las imágenes?

La cartografía temática está compuesta por técnicas de georreferenciación y de transformación de datos en mapas, gráficos y matrices, pudiendo ser usada para la representación de diversos temas sociales, políticos, históricos, económicos e internacionales difíciles de medir. De ello resulta la necesidad de técnicas que permitan tratar datos cualitativos y cuantitativos. Con ese propósito de aclaración presentamos, a continuación, las principales herramientas de cartografía temática utilizadas en este Atlas.

Las imágenes presentadas en el Atlas provienen de un extenso trabajo de investigación, recopilación y tratamiento de datos, elecciones de proyecciones, definiciones semiológicas y estéticas. Todo ese proceso debe ser conducido con el máximo rigor, ya que tiene un impacto directo en la interpretación de los mapas, gráficos y matrices. Los tipos de escala, aritmética y logarítmica, se usan en función de lo que se pretende comparar o demostrar: la escala aritmética permite la comparación de valores, mientras que la escala logarítmica muestra la comparación de la evolución de cada curva. En el caso hipotético ilustrado en esta página, queda claro que la escala logarítmica permite entrever una tasa de crecimiento del país “C” no evidenciado por la escala aritmética.

Las representaciones visuales (de los mapas, gráficos y matrices) afectan las percepciones del lector, pudiendo ser influenciadas por variables referentes a cantidades absolutas (en una o dos dimensiones) y cantidades relativas (más o menos valor, con colores y representaciones visuales distintas). Puede haber relaciones de proporcionalidad, orden y diferencia entre los datos. En el caso de la proporcionalidad y del orden por jerarquías, se usan puntos, líneas, cuadrados o círculos de distintos tamaños: el mayor representa un valor evidentemente superior, aclarando la leyenda la relación gráfica con el dato cuantitativo. O sea, para representar una misma variable en el plano, se usan líneas, columnas y grosor de flechas para indicar la variación en la cantidad de esa única variable. La diferencia, por su parte, es expresada por el uso de colores, rellenos o formatos geométricos distintos. Para demostrar distintas variables, es necesario cambiar el color o la textura utilizada, evidenciando la existencia de dos o más variables, que también pueden tener escalas de valor dentro de ellas. Se aplican distintos tonos de la misma familia de color, en una escala de tono oscuro para otro más claro.

La elección de cómo recortar las clases también es importante. No existe un único método para crear clases; éstas pueden ser divididas según la cantidad de unidades, la media de la variable o de modo discrecional. Cada uno de los recortes crea una imagen distinta, que puede llevar a conclusiones diferentes. El recorte por clases puede inducir al lector al error si no está bien explicado en la leyenda. Por ello, el lector debe prestar siempre atención a la leyenda de los mapas, para entender cuál es el fenómeno representado y cómo se presenta.

En el campo específico de la política exterior, el uso de cartografía temática presenta varias ventajas. Al representar una imagen, el territorio se hace mucho más evidente para el lector, principalmente en temas que sufren la influencia directa de la geografía política. Además de las fronteras (que indican el territorio de los Estados) se pueden visualizar los flujos (económicos, sociales, culturales, ambientales). Por ejemplo, al presentar migraciones, la proximidad territorial tiene una gran influencia sobre el movimiento del flujo de personas; el grosor y la orientación de las flechas, indicando un punto de partida y otro de llegada, permiten visualizar y comprender rápidamente los principales flujos migratorios mundiales. Por tanto, la representación cartográfica permite ver cuáles son las principales rutas elegidas por los migrantes y cómo la geografía facilita o crea obstáculos (como por ejemplo los mares y montañas) para el flujo de personas.

Podemos argumentar el hecho de que las imágenes pueden ser utilizadas para demostrar números y facilitar la comparación de una o más variables, de varias maneras. Por ejemplo, al comparar la fuente de matriz energética de distintos países, para demostrar que la matriz energética brasileña es mayoritariamente limpia, un texto largo y con muchos números puede dificultar la comprensión rápida de la comparación que el autor desea comunicar a sus destinatarios. Además, el exceso de información en un mismo parráfo puede ralentizar la lectura, modificarla e incluso hacerla más aburrida, causando, eventualmente, el desinterés del lector. Al usar la imagen (ya sea mediante gráficos con círculos, líneas o mapas), la comparación se vuelve mucho más evidente. La lectura y la comprensión son inmediatas, evitando ruidos en la comunicación y facilitando el entendimiento del mensaje que el emisor quiere transmitir.

Finalmente, las fuentes utilizadas para recopilar los datos son muy importantes para la confección de imágenes como las que presentamos aquí. Pueden surgir algunas dificuldades en el camino. Los servicios estadísticos de los Estados varían en calidad, y en el caso brasileño, la producción de datos y el acceso a ellos ha ido mejorando desde mediados de los años 80. Los datos producidos por organismos internacionales (agencias de la ONU, Banco Mundial, OCDE, etc.) y, cada vez más, por organizaciones de la sociedad civil y grandes corporaciones, pueden complementar la construcción de sentidos sobre la realidad del mundo. Los datos, dependiendo de las fuentes, pueden revelar realidades que no siempre coinciden.

En muchos casos, es fundamental triangular los datos, siempre que sea posible diversificar las fuentes y seleccionarlas en función del tipo de mensaje que el autor de la imagen desea construir. Por tanto, visualizar y comparar los mapas y las matrices a partir de distintos datos también ha sido un ejercicio continuo para desarrollar este Atlas. Por ejemplo, en materia de energía, utilizamos los datos de la Central Intelligence Agency de EE.UU. La fuente más completa además de la CIA sería el Banco Mundial, sin embargo, el Banco no divide los datos por tipos de fuentes de energía, incluido el sector hidroenergético, que deseábamos presentar por separado. Elegimos por tanto los datos de la CIA, también internacionalmente considerados de confianza, al haber sido usados en la producción de otros Atlas en Europa, EE.UU. y América Latina. Es importante aclarar que la recopilación de datos se realizó de 2013 a 2014. También ha sido esencial estandarizar los usos y las referencias. Por ejemplo, el término “dólares” indica los dólares de Estados Unidos.

Elección de la

proyección

Los mapas nunca son exhaustivos o completos, ni totalmente objetivos. ¿Orientados hacia el Norte? ¿Con Europa en el centro? ¿Con el Pacífico o África reducidos? Una de las decisiones más importantes en la concepción de un mapa es la elección de la proyección. Las proyecciones cartográficas se pueden entender como un instrumento de representación del globo mediante un diseño. Es un ejercicio de transformación de un objeto tridimensional en una representación plana, razón por la cual las proyecciones son objeto frecuente de críticas y debates. Las proyecciones siempre generan distorsiones, más o menos acentuadas, de partes del territorio del planeta.

Las distorsiones son perceptibles más fácilmente a medida que nos acercamos de los polos. En algunos casos, como con la proyección de Mercator, el estado estadounidense de Alaska parece más grande que el territorio brasileño. Otro ejemplo de las distorsiones presentes en esta proyección desarrollada por Gerard de Kremer es Groenlandia, que se muestra equivalente al continente africano, a pesar de ser 50 veces menor. Además de las distorsiones de la imagen, existen otros cuestionamientos a menudo relacionados con la confección y uso de proyecciones cartográficas. El primero, en cuanto a la disposición en el plano: tradicionalmente, debido a la influencia de cartógrafos europeos, Europa se sitúa en el centro de la proyección. También por influencia de las principales escuelas de cartografía en Europa y en EE.UU., el Norte geográfico está generalmente representado por encima del hemisferio Sur. Cabe señalar que, como el planeta Tierra es un geóide, no es necesario representar el Norte en la parte superior; el Sur, el Este o el Oeste pueden estarlo también.

Por tanto, la elección de la proyección no es neutra, sino que resulta de las elecciones del cartógrafo, y el investigador debe elegir el modelo que mejor se adecua a sus objetivos. Si el fenómeno a ser estudiado ocurre principalmente en el hemisferio Norte, es natural que el investigador elija proyecciones que destaquen esa región del globo, para aclarar la imagen al lector. Del mismo modo, si el objetivo de la imagen es representar por flechas algún fenómeno, se deben favorecer las proyecciones que distancien los continentes (como la proyección de Fuller), para que la flecha no atraviese territorios importantes, ocultándolos o contaminando la imagen.

El Atelier de Cartografía Labmundo entiende que la elección de la proyección también debe considerar el carácter político de la representación. Evitamos proyecciones que sobreestimen la representación del hemisferio Norte en detrimento del hemisferio Sur. Preferimos usar las proyecciones de Fuller, Bertin y Goode. Además, también preferimos una proyección que no sea eurocéntrica, sino que presente Brasil en el centro.

Las proyecciones usadas en este Atlas se centran, en su mayoría, en el continente americano y no presentan distorsión relevante en cuanto al tamaño del hemisferio Norte. Optamos por mantener la representación del Norte en la parte superior – para no desconcertar a los lectores brasileños todavía poco acostumbrados al uso de proyecciones con el Sur geopolítico en la parte superior del planisferio. En el sitio web del Atlas, los lectores podrán encontrar ejemplos de mapas con esa proyección que también ilustra nuestra portada.

Este proyecto sólo ha sido posible gracias al apoyo de algunas instituciones y a la colaboración de algunos investigadores, colegas y amigos. Los apoyos financieros de la Faperj, Finep y CNPq han sido decisivos. Agradecemos al IESP-UERJ su amparo institucional y el espacio físico destinado al grupo de investigación Labmundo-Rio. También agradecemos a los colegas e investigadores que nos ayudaron en la obtención de datos y en la producción de análisis, en la redacción o revisión de los ítems de los distintos capítulos. En particular, queremos agradecer a Breno Marques Bringel, Henrique Sartori, Cristiano A. Lopes, Bernabé Malacalza, Rafael C. Fidalgo, Renata Albuquerque Ribeiro, Danielle Costa da Silva y Wallace da Silva Melo. Además, agradecemos a los colegas Daniel Jatobá, Elsa Sousa Kraychete, Leticia Pinheiro, Maria Regina Soares de Lima y Miriam Gomes Saraiva, los comentarios, críticas y sugestiones realizados durante el seminario académico que organizamos en el IESP-UERJ en septiembre de 2014. Es importante recordar que las fotos que ilustran los capítulos del Atlas son todas de Enara Echart Muñoz, que las cedió amablemente para la publicación de este Atlas.

El mundo político

Capítulo 1:

FORMACIÓN

DE BRASIL

Enara Echart Muñoz

Enara Echart Muñoz

Conquista y

formación del

Brasil colonial

La llegada de los europeos a las Américas resulta del proceso de expansión marítima y comercial al inicio de la internacionalización del capitalismo. Factores culturales, políticos y económicos llevaron a la proyección mundial de Europa. Los primeros europeos que desembarcaron en esta región encontraron poblaciones indígenas divididas en más de 2 mil pueblos y tribus. El contacto entre los dos lados fue más conflictivo que amistoso, con saldo negativo para los indígenas. Éste se define por apresamiento, aculturación, estímulo a rivalidades intertribales y difusión de enfermedades europeas entre individuos sin inmunidad a ellas. La llegada al continente no desvió el interés europeo por la ruta de las Indias. En Brasil, el proyecto de colonización, más allá del extractivismo, sólo se inició a partir de 1530. El territorio fue dividido en capitanías y se implantó la monocultura de caña de azúcar. La mano de obra estuvo inicialmente formada por indígenas capturados y después por esclavos africanos. El territorio estaba delimitado por el Tratado de Tordesillas. Su definición nunca fue simple, ni siquiera tenida rigurosamente en consideración. La unión de las cortes ibéricas también contribuyó al esparcimiento de portugueses por el territorio colonial español. El Tratado de Madrid de 1750 consolidaría la nueva división espacial entre portugueses y españoles. La soberanía de la América Portuguesa fue amenazada por otros reinos, como Francia e Inglaterra. Los holandeses ocuparon el Nordeste durante un largo periodo, creando un sistema político y económico de impacto duradero. Su expulsión fue uno de los orígenes de la formación de la nacionalidad brasileña.

La inserción internacional del Brasil colonial se basa en la dependencia directa de su metrópoli e indirecta de Inglaterra, con una producción económica marcada por la monocultura de exportación agrícola (principalmente de caña de azúcar). El descubrimiento de oro contribuyó al avance de la urbanización, interiorización y diversificación de las profesiones liberales, así como al surgimiento de una clase social media. Con la minería, se desplazó el eje económico y político, contribuyendo a la transferencia de la sede política de Salvador a Río de Janeiro. La invasión de Portugal por Napoleón Bonaparte dio fin al periodo colonial. La llegada de la familia real, la ascensión de Brasil a Reino Unido y la presencia de uno de sus miembros en la conducción del Brasil independiente explican el mantenimiento de la unidad territorial y el proceso de independencia relativamente pacífico.

De sede del

Imperio colonial

al Brasil imperial

Con la llegada de la Corte, Brasil pasó a ser centro del Imperio portugués, a pesar de cristalizar una relación sumisa a Inglaterra en la apertura de los puertos a las naciones amigas en 1808. Ni siquiera la independencia alteró el carácter desigual y jerárquico de las relaciones entre Brasil e Inglaterra, teniendo en cuenta que la primera deuda externa del Brasil independiente, con el fin de pagar compensaciones a la antigua metrópoli, fue contraída ante la corona británica.

El Brasil independiente contrastaba con el resto de América Latina: era la única monarquía entre las repúblicas de la región. Este hecho, sumado a la uniformidad de las élites y a la estabilidad política y social del Brasil Imperio, creó en el imaginario político doméstico de la época la idea de un país civilizado en medio de repúblicas caudillescas. En las relaciones regionales, sobresalía la rivalidad con Argentina y el esfuerzo por mantener la región de la Cuenca del Plata para no poner en riesgo las fronteras y los intereses del país, en un sistema regional de balanza de poder. Durante el siglo XIX, el país buscó mantener su hegemonía en la región. Entre 1821 y 1828, mantuvo la posesión territorial de la provincia Cisplatina. Una vez Uruguay independiente, Brasil buscó influenciar la vida política del nuevo país, fruto de la rivalidad con Buenos Aires.

Las intervenciones brasileñas en la región y la expansión económica de Paraguay alteraron la balanza de poder regional y causaron el mayor conflicto armado de la historia de América del Sur, involucrando a Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay. La Guerra de la Triple Alianza tuvo resultados significativos para Brasil, como la consolidación de su ejército y el aumento de la deuda con Inglaterra, además de contribuir indirectamente a la abolición del regimen esclavista. Las fronteras de los países también fueron reordenadas: Paraguay, por ejemplo, perdió cerca del 40% de su territorio.

Más de la mitad de las fronteras brasileñas fueron definidas durante el siglo XIX. Haciendo uso del uti possidetis, Brasil realizó varias negociaciones fronterizas con sus vecinos. La región Sur fue la más compleja, por los recelos de los vecinos y la extensa frontera en litigio. Se sucedieron acuerdos internacionales a partir de la segunda mitad del siglo XIX, pero también hubo conflictos armados para garantizar la soberanía nacional sobre el territorio. En general, primó el uso de la vía diplomática por el gobierno brasileño.

La consolidación de las fronteras se completó al inicio del siglo XX, gracias al liderazgo del Barón de Río Branco, antes y durante su mandato como Ministro de Asuntos Exteriores. El Barón participó directamente en los acuerdos que garantizaban la soberanía brasileña sobre los territorios de Acre, Palmas (SC) y Amapá.

La extensión y unidad del territorio brasileño también se consiguieron a costa de represión de los movimientos internos separatistas, tales como la Confederación de Ecuador, la Cabanagem, la Revolución Farroupilha, la República Juliana y la Conspiración Minera.

Productos como el café, azúcar, caucho y algodón se destinaban a la exportación. En el caso del café, la tecnología empleada evolucionó lentamente y a finales del siglo nuevas técnicas aumentaron la productividad de las haciendas y se empezó a usar una nueva mano de obra: el esclavo africano fue sustituido poco a poco por el migrante europeo. Entre 1819 y 1883, llegaron unos 540 mil migrantes, de los cuales 220 mil portugueses, 96 mil italianos, 70 mil alemanes y 15 mil españoles.

El mercado consumidor internacional del café brasileño se expandía con la formación de nuevos centros urbanos y la ascensión de nuevas clases medias en EE.UU. y Europa. A la vuelta del siglo XX, el café era el producto más exportado y EE.UU. el mayor consumidor.

En vísperas de la República, Brasil tenía unos 14 millones de habitantes, ya entonces bastante mezclados y en general poco instruidos. Esencialmente agrícola y rural, con Río de Janeiro como único gran centro urbano con 500 mil habitantes, el país estaba poco integrado económica y territorialmente.

La República y la

hegemonía de

Estados Unidos

El Imperio de Brasil (1822-1889) mantuvo lazos de lealtad con las familias reales y las monarquías de Europa, mientras asistía con distancia crítica al desarrollo de la Doctrina Monroe. Las relaciones entre Brasil y EE.UU. cambiaron con la llegada de la República en Brasil, debido no sólo a la proximidad ideológica de los regímenes políticos y a la afirmación del ideal republicano en el continente americano, sino también a los intereses económicos de los caficultores ligados a la exportación. Las relaciones de Brasil con EE.UU. pasaron, durante el siglo XX, a constituir el elemento sistémico más relevante de la PEB.

Al inicio del siglo XX, el fortalecimiento de las relaciones Brasil-EE.UU. buscaba “republicanizar” la PEB. El Manifiesto Republicano de 1870 afirmaba: Somos americanos y queremos ser americanos. Resultado para la PEB: posiciones menos favorables a Europa y aproximación a EE.UU. y vecinos hispánicos. El Acuerdo de Cooperación Aduanera, firmado en enero de 1891 con EE.UU., el apoyo estadounidense – junto a ingleses, portugueses, italianos y franceses – a los militares republicanos bajo el liderazgo de Floriano Peixoto en 1893 y el Tratado de Cooperación firmado con Argentina en 1896 son ejemplos de esa aproximación.

Durante la transición hacia el siglo XX, las relaciones económicas y políticas entre Brasil y EE.UU pasaron a ser fundamentales en la definición de las prioridades y orientaciones estratégicas de la PEB, provocando, incluso, el desarrollo de visiones diferenciadas de la diplomacia brasileña. Dos posicionamientos pueden ser considerados marcos interpretativos desarrollados en el Itamaraty sobre las relaciones Brasil-EE.UU.: el de la alianza con EE.UU. y el de una diplomacia universalista y diversificada (comercio con Europa occidental y oriental, con Asia y África, América Latina y Oriente Medio). Gran parte de la PEB republicana del siglo XX se explica por la oposición entre esos dos posicionamientos. Durante los primeros treinta años del siglo XX, Brasil mantuvo su posición de país alineado con los intereses de EE.UU., procurando sacar beneficios de las condiciones de seguridad continental garantizadas en América Latina por el prestigio internacional de la nueva potencia. La autonomía relativa en el marco de una “alianza no escrita” con EE.UU. (expresión de Bradford Burns, creada en 1966) y el fortalecimiento doméstico de la PEB, bajo el liderazgo del Barón de Río Branco (1902-1912), garantizaron a Brasil buenos resultados en las negociaciones territoriales con los países vecinos en América del Sur. Brasil aceptó el Corolario Roosevelt y no apoyó la Doctrina Drago anunciada en 1902 por el gobierno argentino. Esa doctrina afirmaba que ninguna potencia extranjera debería poder utilizar la fuerza contra una nación americana para obligarle a pagar sus deudas. Argentina era percebida por la élite brasileña como su principal rival en el Cono Sur, y las relaciones entre Brasil y EE.UU. en ese periodo también sirvieron para debilitar el proyecto de construcción de un liderazgo regional de Argentina. En 1905, Río de Janeiro y Washington acordaron elevar a categoría de embajada sus respectivas representaciones diplomáticas y EE.UU. conservó el mismo embajador en Río de Janeiro (Edwin Morgan) entre 1912 y 1933, lo que contribuyó todavía más a la aproximación entre los dos países. En 1914, el embajador Cardoso de Oliveira, representante brasileño en México, actuó en el país como mediador de los intereses estadounidenses.

No obstante, la gran depresión de 1929, la inestabilidad en Europa y la insatisfacción de los países de América Latina con respecto a la política de EE.UU. para la región, entre otros factores, provocaron algunos cambios en la postura de EE.UU. hacia América Latina a partir de 1930. A pesar de las promesas retóricas de cooperación económica de Franklin D. Roosevelt, el contenido real de la política de EE.UU. no fue alterado y el liderazgo estadounidense siguió fundado en la Doctrina Monroe. El discurso de la cooperación ayudó, sin embargo, a EE.UU. a consolidar su esfera de influencia hemisférica en un momento clave del siglo XX: la Segunda Guerra Mundial y la Guerra Fría. Brasil se mantuvo neutro en el conflicto hasta 1942, cuando se alineó con EE.UU. Esta alineación fue facilitada por concesiones realizadas por EE.UU a Vargas. EE.UU intentó involucrar a Brasil en su sistema de poder para neutralizar la influencia alemana. Cabe recordar que Alemania, en 1930, era responsable del 25% de las importaciones brasileñas, ligeramente por encima de EE.UU. La cooperación también tuvo lugar en los ámbitos militar (sobre todo respecto a la modernización de los aeropuertos en el Nordeste de Brasil) e industrial (por ejemplo, en el sector del acero, con el financiamiento de la construcción de la fábrica de Volta Redonda), aunque las Fuerzas Armadas estuvieran divididas: la Marina con el Reino Unido y el Ejército entre Alemania y EE.UU. El “doble juego” de Vargas entre Alemania y EE.UU. (1935-1941), conocido como la estrategia política de la equidistancia pragmática, asoció claramente la PEB a los desafíos del desarrollo nacional y la colocó, a finales de 1945, bajo nítida área de influencia estadounidense. El equilibrio entre la opción preferencial por EE.UU. y la diversificación de las colaboraciones es considerado una variable explicativa de la PEB durante el siglo XX.

En algunos momentos la PEB se inclinó fuertemente hacia la asociación o alineación casi automática con EE.UU. (gobierno Dutra, primeros años del régimen autoritario, intervención militar en la República Dominicana). Juraci Magalhães, primer embajador en EE.UU. y después canciller, llegó a afirmar “lo que es bueno para EE.UU. es bueno para Brasil”. En otros periodos (Política Exterior Independiente, Pragmatismo Responsable y Ecuménico), la PEB rompió con la continuidad tradicional, osó salir de la sombra del hegemon del Norte y pensar de manera autónoma y soberana sus estrategias de inserción internacional.

Desarrollo e

industrialización

Entre 1930 y 1980 fueron definidas importantes estrategias económicas que influenciaron el crecimiento económico e industrial de Brasil durante el siglo XX, así como su inserción internacional. Esas cinco décadas también fueron escenario de grandes cambios sociales, demográficos y políticos, en medio de un mundo que presenció la Segunda Guerra Mundial y la Guerra Fría. La década de 1930 fue muy importante para que los brotes industriales por los que pasaba Brasil se convirtiesen en un proyecto gubernamental con efectos duraderos. 1930 marcó la ascensión a la presidencia de la República de un gobierno menos comprometido con la oligarquía rural, que ocupaba el poder desde hacía más de 30 años. A ese cambio político le siguieron los efectos de la crisis internacional de 1929, que significó la retirada del mercado consumidor del principal producto brasileño de exportación: el café. Getúlio Vargas, salvo en el Estado Novo, buscó crear un gobierno de compromiso que equilibrase los intereses de diversos grupos políticos influyentes en Brasil. Ello permitió la concentración del poder (antes muy fragmentado entre las entidades federativas) en la Presidencia, lo que viabilizó un proyecto de industrialización guiada y protegida por el Estado nacional.

Antes de la década de 1930 ya existían industrias en Brasil, generalmente vinculadas al capital excedente de la economía cafetera. No obstante, el proyecto de industrialización iniciado en 1930 y continuado, en menor o mayor medida, por los gobiernos sucesores, fue crucial y fue conocido como “modelo de industrialización por substitución de importaciones”. A pesar de lo que puede indicar el término, el objetivo no era reducir inmediatamente los flujos de importación. En un primer momento, las importaciones eran incentivadas, para que la capacidad productiva de la economía brasileña aumentara. El plan de desarrollo preveía etapas de industrialización, incluida la industria de base, tanto de bienes duraderos como no duraderos. De ese modo, la producción nacional fue progresivamente agregando valor a sus productos. Las inversiones que permitieron la industrialización se basaron en el “trípode económico”, formado por el capital público, capital privado doméstico y capital privado internacional, que variaron en intensidad e importancia a lo largo del tiempo. De ese modo, se desplazó el centro dinámico de la economía brasileña del sector exterior hacia el doméstico. Como país agroexportador, la mayor parte de las riquezas, de los empleos y de la renta estaban asociadas a la producción para el mercado exterior. El desarrollo industrial brasileño alteró la dinámica económica del país, basándose a partir de entonces en el mercado consumidor interior. Contribuyeron a ello diversos factores sociales, entre ellos el crecimiento demográfico, acompañado por una fuerte urbanización y planes de integración regional. Durante ese periodo, se profundizó el proceso, que tuvo su auge a finales de la década de 1950, de interiorización dirigida de la población brasileña y de aumento de la conexión entre las regiones. Como Brasil era un país basado en la exportación, la integración entre sus regiones era frágil. El Plan de Metas optó por la construcción de diversas carreteras, uniendo el territorio nacional, como medio para superar la falta de infraestructuras en poco tiempo y de atraer la industria automovilística hacia Brasil. Otros obstáculos estructurales que fueron foco de intervención estatal fueron la energía y la telecomunicación. Como el proyecto preveía el desplazamiento del sector productivo hacia el mercado interior, era evidente la necesidad de financiación internacional para posibilitar la industrialización, generando endeudamiento externo. Además, ese modelo de desarrollo se mostró incapaz de superar males como la disparidad económica entre las regiones, la desigualdad social, la pobreza y otros desequilibrios. Por el contrario, el fuerte crecimiento económico fue acompañado por el aumento de la concentración de la renta. Brasil entró más fuertemente en el área de influencia de EE.UU., se unió al esfuerzo de guerra de los Aliados y formó parte del bloque occidental durante la Guerra Fría. Esa alineación fue pocas veces automática o ideológica, pero buscaba negociar ventajas económicas o políticas. Aunque la localización geográfica restringiera la autonomía de Brasil, al ser América del Sur entendida como área de influencia de EE.UU., la política exterior fue usada como un instrumento del proyecto de desarrollo. La aproximación con EE.UU. se entendía como un medio para garantizar rendimientos diversos en otras áreas. Las élites políticas brasileñas no tendieron a cuestionar la pertenencia al bloque capitalista, e interpretaban Brasil como un país periférico, con necesidad de crecimiento y desarrollo. En ese sentido, algunas iniciativas brasileñas revelaron un cierto grado de autonomía, al defender mayor equidad y justicia en el escenario internacional y al buscar mayor diversificación de socios, también en el mundo comunista. Ese pragmatismo de la diplomacia brasileña era más evidente en momentos en que la capacidad económica interior aumentaba y en que las restricciones sistémicas eran menores (por ejemplo, la propuesta del NOEI). Debido al alto endeudamiento externo, resultado de un modelo de industrialización muy dependiente de liquidez externa, Brasil se enfrentó a desequilibrios macroeconómicos que causaron el agotamiento del modelo en los moldes pensados en 1930. Por consiguiente, la búsqueda de autonomía en la política exterior también sufrió un gran cambio a finales del siglo XX.

Globalización

y nuevo orden

El fin del régimen militar y la consecuente redemocratización del país no implicaron, al principio, cambios profundos en la política exterior. El foco se mantuvo en la promoción del desarrollo nacional y el Itamaraty permanecío el formulador central de la política exterior, aunque surgieran nuevos actores con presencia destacada en las agendas internacionales. Preocupado principalmente por el ámbito interior, el gobierno Sarney se caracterizó por una fuerte inestabilidad económica, con alta tasa de inflación (que se cuadruplicó entre 1985 y 1988), bajo crecimiento económico, crisis de la deuda externa (suspensión del pago de intereses en 1987, seguida de presiones comerciales de EE.UU.) y sucesivos programas de estabilización macroeconómica (Plan Cruzado en 1986, Plan Bresser en 1987 y Plan Verão en 1989). En el ámbito latinoamericano, hubo mayor aproximación con Argentina (iniciándose el proceso de integración que llevaría, años después, a la creación del Mercosur) y se reestablecieron las relaciones diplomáticas con el Estado cubano. De ese modo y en comparación con las décadas anteriores, la dimensión regional de la PEB tendió a ganar peso relativo.

La política exterior de Collor promovió el acercamiento hacia EE.UU. (visto como aliado necesario para las reformas económicas interiores) y la adopción del modelo económico neoliberal basado en la apertura comercial y en la inserción competitiva en el mercado internacional (“modernización por la internacionalización”). Procurando mejorar su imagen y credibilidad (importantes para renegociar la deuda externa), Brasil comenzó a adherirse a los regímenes internacionales, firmando importantes declaraciones y tratados en el ámbito comercial, ambiental (en el contexto de Río-92) y de no proliferación nuclear. En este contexto, el Itamaraty perdió fuerza a favor de la diplomacia presidencial, que se consolidó con los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) y, después, con Luiz Inácio Lula da Silva. Comezaron a tener mayor participación otros actores, en un primer momento el sector empresarial, pero también organizaciones sociales, entidades subnacionales, academia, etc. Aumentó la presión por la formulación de una PEB más plural y, en algunos casos, más democrática. En el ámbito regional, la firma del Tratado de Asunción, en 1991, sirvió para constituir el Mercosur, proceso de integración regional que contribuyó a consolidar la apertura económica y a que sus integrantes (sobre todo Brasil) ganasen peso y poder de negociación internacional. Con el impeachment de Collor, el Gobierno Itamar Franco dio continuidad a la agenda exterior de liberalización económica, desarrollo y mayor autonomía. Tuvo dos importantes cancilleres (FHC en 1992-1993 y Celso Amorim en 1993-1994), que buscaron participar en la definición de regímenes internacionales (como la agenda de desarrollo o de derechos humanos de la ONU) y en las sucesivas conferencias durante los años 1990. Brasil pasó a insistir en la reforma del Consejo de Seguridad (exigiendo un puesto permanente) y a actuar en las operaciones de paz de la ONU. En el ámbito multilateral profundizó la integración regional suramericana, para oponerse al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). En 1994, el gobierno brasileño implementó el Plan Real para aumentar la credibilidad económica y política, controlar las altas tasas de inflación y mejorar los indicadores, así como la imagen exterior del país. En el contexto de creciente interdependencia derivada de la globalización y de la gran inestabilidad económica global (crisis mexicana, asiática y rusa, que afectaron la economía brasileña), el gobierno de FHC dio enfásis a las reformas liberalizantes mediante la política de estabilización macroeconómica, de apertura y liberalización de las reglas de comercio, de privatización y responsabilidad fiscal. También intensificó la participación brasileña en los foros sobre el nuevo orden internacional de la Posguerra Fría. En los debates de la Tercera Vía, FHC enfatizó la creencia en la cooperación y en los mecanismos multilaterales de acción colectiva para garantizar los intereses brasileños. En el ámbito regional, la consolidación del Mercosur con el Protocolo de Oro Preto (en 1994) y el inicio del proceso de construcción de la Comunidad Suramericana de Naciones (CASA) contribuyeron a promover el liderazgo brasileño en América del Sur. La lusofonía ganó una nueva dimensión política y multilateral con la creación de la Comunidad de Países de Lengua Portuguesa (CPLP) en 1996. Como característica de los diversos gobiernos de la redemocratización, la aspiración de convertir Brasil en un actor global fue constante en la PEB. Para alcanzar esa meta, el Brasil democrático intentó equilibrar, con distintos enfásis en cada gobierno, la búsqueda de credibilidad internacional y la construcción de autonomía (manteniendo flexibilidad, mayor libertad y diversificación de socios) en el ámbito de la PEB.

Diversidad

cultural y

pluralismo étnico

La sociedad brasileña se formó a partir del encuentro de varias poblaciones originarias con las que se instalaron posteriormente en este territorio. A los indígenas (habitantes originarios, estimados en unos millones a la llegada de los primeros europeos) se sumaron grupos procedentes de Europa, África y Asia, a lo largo de 500 años en una dinámica aún en marcha. A pesar de que actualmente el flujo inmigratorio brasileño no es significativo, sobre todo en comparación con otros países de América del Sur y Europa, la historia de la migración hacia Brasil es fundamental para comprender su actual panorama social y las dinámicas internacionales en las que se inserta el país.

Los indígenas fueron esclavizados al inicio de la ocupación portuguesa, siendo reemplazados más tarde por los esclavos africanos. La esclavitud de africanos para las plantaciones brasileñas fue uno de los flujos migratorios forzados más relevantes de la historia. El comercio de esclavos aprovechaba flujos ya existentes en el continente africano y fue explotado por los brasileños. La diversidad de orígenes de los cautivos africanos explica parte de las diferencias culturales todavía presentes en el país. En su mayoría, los grupos que llegaban a Río y a Recife poseían mayor unidad cultural (originarios en general de la región de Angola) y se diferenciaban de los grupos llegados a Salvador. Estas distinciones crearon particularidades en la herencia religiosa y lingüística que marcan el Brasil actual.

Este proceso histórico tiene efectos en la diplomacia brasileña contemporánea. El gobierno Lula declaró que la sociedad brasileña tiene una deuda histórica con África, lo que justificaría medidas como el perdón de la deuda, el apoyo a proyectos de cooperación para el desarrollo y el establecimiento de una universidad en Brasil para contribuir a la formación de jóvenes africanos, la Universidad de Integración Internacional de la Lusofonía Afro-Brasileña (Unilab). El fin del tráfico de esclavos y la paulatina supresión de la esclavitud alteraron el perfil de la mano de obra en Brasil. Desde finales del siglo XIX al inicio del siglo XX, migraron cientos de asiáticos y europeos en busca de trabajo en plantaciones de café. Se cifra en 4,3 millones el número de europeos emigrados hacia Brasil entre los años 1815 y 1930.

La asimilación de grupos tan diversos, no sin conflictos, contribuyó a la formación cultural de Brasil y de la identidad nacional. La configuración actual de la sociedad como resultado de esos flujos influencia el proceso de internacionalización del país. Brasil representa la mayor comunidad de descendientes de japoneses fuera de Japón, una de las mayores de libaneses fuera de Líbano y de importancia equivalente para portugueses, españoles y sirios. La embajada italiana calculó en 30 millones el número de descendientes de italianos en Brasil en 2013. En discursos diplomáticos, el país es presentado como la mayor nación negra fuera de África y un puente trasatlántico entre culturas. Descendientes y migrantes pueden desarrollar lazos con sus países de origen, participar en acciones colectivas locales y mantener vínculos con sus familias y comunidades (vía las remesas, por ejemplo).

Tras esta breve introducción histórica, en los siguientes capítulos trataremos temas contemporáneos de la inserción internacional del país, así como sus actores y agendas más relevantes.

Capítulo 2:

BRASIL,

¿POTENCIA

EMERGENTE?

Enara Echart Muñoz

Enara Echart Muñoz

Agronegocio:

¿granero del

mundo?

El agronegocio está constituido por industria y comercio en el sector rural, ganadería, pesca y agricultura, todo ello asociado a la producción de conocimiento y generación de tecnologías aplicadas. Históricamente, es uno de los sectores más dinámicos de la economía brasileña, representando en torno a un tercio de su PIB. Brasil es uno de los principales exportadores de productos como soja, cereales, frutas y carne. La fuerza del sector es evidente si se compara con los tradicionales grandes exportadores de alimentos (Canadá, Argentina, Australia, EE.UU. y la UE). La búsqueda de conocimiento especializado (en la que destaca la Embrapa) hizo que Brasil superase la idea de que el clima templado era el más adecuado para la producción de alimentos y colocó un país esencialmente tropical entre los grandes productores mundiales. Es innegable la importancia del sector para el buen desempeño de la balanza comercial brasileña y para la expansión de sus reservas en moneda extranjera. El país presenta un crecimiento continuo y a largo plazo de sus tasas de productividad por hectárea y, además, dispone de numerosas tierras agrícolas aún no explotadas. Esos dos datos, asociados a políticas gubernamentales de incentivo al sector (apoyo a la investigación, apertura de nuevos mercados, etc.), permiten vislumbrar un gran potencial para el agronegocio en Brasil.

De 1976 a 2010, la productividad brasileña se multiplicó por 2,5, permitiendo que la producción aumentase en un 213% en un área plantada de granos y oleaginosas solamente un 27% superior. Algunas estimaciones indican que las exportaciones del sector en 2014 superaron los 100 billones de dólares y que el crecimiento entre los años de 2005 y 2014 ha sido de un 34%.

El agronegocio brasileño presenta, no obstante, desafíos equivalentes a sus potencialidades: reforma agraria, deforestación, logística, apoyo a la agricultura familiar, éxodo rural y financiación de la producción son ejemplos de desafíos relevantes que contribuyeron a que el sector haya sido un tema prioritario en las últimas elecciones presidenciales.

El agronegocio ha sido un factor importante del conjunto de las exportaciones brasileñas, favorecido por la demanda creciente de commodities por China. A pesar de presentar una producción agrícola diversificada, el sector se especializa cada vez más en la soja, principalmente en función del mercado chino.

China es destino de gran parte de la producción agrícola brasileña. Algunos analistas debaten una posible chinodependencia y los impactos en Brasil de una eventual crisis económica china. Investigaciones recientes que intentan anticipar perspectivas futuras de consumo de alimentos en China han constatado que el patrón alimentario de su población presenta una tendencia más estable en comparación con el modelo chino de desarrollo económico. El país debe ampliar la demanda de productos con producción avanzada en Brasil, como es el caso del maíz, soja y carnes de vacuno, de cerdo y de pollo.

El sector es estratégico para el país, aunque aún debe confirmar su capacidad de expansión con bajos impactos sociales y ambientales, y enfrentarse a la resistencia a la apertura de nuevos mercados, en especial de la UE y de EE.UU.

Recientemente, el gobierno brasileño añadió el nuevo desafío de exportar el modelo agropecuario brasileño hacia otros países, en particular hacia Mozambique en los proyectos conocidos como Pro-Savana y Pro-Alimentos. Además, el sector posee inversiones en varios países vecinos con papel relevante en la producción de granos y ganado, en especial en Paraguay y Bolivia. También en estos países, el sector es acusado de crear latifundios y de apropiarse tierras. La presencia del modelo agroexportador brasileño en países en cooperación con Brasil con estímulo del gobierno federal ha provocado que varias entidades de la sociedad civil señalen la exportación de contradicciones y fallos del modelo brasileño hacia países con un marco aún más grave de concentración de tierra e importancia de la agricultura familiar. A pesar de que no exista una real integración entre las cadenas productivas del agronegocio de la región, América Latina ya es considerada como la mayor exportadora (en términos líquidos) de alimentos del mundo. Según el informe del BID de 2014, la región proporciona cerca del 11% del valor de la producción mundial de alimentos, y posee cerca del 24% de todas las tierras cultivables. En el caso de Brasil, teniendo en cuenta los desafíos mencionados, el país podrá encarnar el apodo creado en la Era Vargas de “granero del mundo” y contribuir a abastecer alimentos a una población mundial estimada en 9 billones en 2050, con mayor renta y con patrones de consumo más elevados que los actuales. Según las previsiones de la FAO de 2014, hasta mediados del siglo XXI, la producción de granos deberá aumentar un 50% y la de carne duplicarse. Tales metas son ambiciosas en un mundo con limitacioes para ampliar sus tierras agrícolas, resolver el problema del abastecimento de agua, enfrentar la crisis ecológica y garantizar el derecho a la alimentación. En ese escenario, Brasil representa un importante potencial para responder a los desafíos de la comunidad internacional, pudiendo reforzar aún más su importancia en el mercado internacional de alimentos.

Parque

industrial

El desarrollo mediante la industrialización siempre fue uno de los mayores objetivos de los gobernantes brasileños desde los años 1930. Éstos promovieron una serie de políticas desarrollistas, invirtiendo en infraestructuras y en tecnología. También ofrecieron incentivos fiscales a las industrias que se instalaran en territorio nacional y garantizaron tarifas aduaneras para proteger la industria naciente. Fue durante ese proceso de desarrollo por substitución de importaciones cuando Brasil conoció un fuerte crecimiento industrial en la segunda mitad del siglo XX. Una de las características de este proceso es la participación central del Estado en la economía, trazando las estrategias y prioridades, así como proporcionando líneas de crédito.

El modelo de desarrollo basado en el trípode económico (inversión pública, privada nacional y privada extranjera) generó una correlación entre el crecimiento industrial y el aumento de los gastos del gobierno. Los representantes políticos del sector industrial suelen ir al público a solicitar acuerdos de libre comercio, justificando que son importantes para facilitar el aumento de sus ventas internacionales. Sin embargo, hay políticos y miembros de la academia que argumentan que el sector industrial, a pesar de solicitar públicamente medidas de orientación liberal al gobierno, también se beneficia de cierta protección del Estado (vía política de cambio, tarifaria, concesión de líneas de crédito especiales o por medio de compras gubernamentales). Ese modelo permitió que Brasil tuviera un gran avance en su parque industrial, despuntando entre los existentes en América Latina y en otros países periféricos, aunque también contribuyó al surgimiento de un perfil de capitalismo relativamente reacio a riesgos sin la protección del Estado.

Con el aumento del precio internacional de las commodities a principios de los años 2000, se intensificó la exportación de productos agrícolas. Así surgió el temor por parte de algunos economistas y responsables políticos de que se iniciase un proceso de especialización regresiva de las exportaciones brasileñas. Ese fenómeno indica la disminución relativa de los productos industriales en el total del comercio exterior, pero ¿podría tratarse de una desindustrialización? No hay consenso sobre ello en la academia, pero si el concepto de desindustrialización es entendido como pérdida de participación de la industria en la economía de un país, los años 1970 del “Milagro Brasileño” también presentaron esa característica, según datos del Banco Mundial. Por otro lado, en las décadas de 1980 y de 1990, que fueron escenario de diversas crisis y de retracción en la economía nacional, la producción industrial aumentó su participación en el total del PIB.

A pesar del recelo económico y político de una posible desindustrialización, la pérdida de participación de la industria en el total del PIB es una tendencia verificada en diversos países de América, África y Europa. La excepción a esa tendencia, aparte de China, son algunos países africanos y asiáticos, que iniciararon su proceso de industrialización recientemente. En términos absolutos, es evidente que Brasil sigue aumentando su capacidad industrial. El valor agregado de su industria es superior a la mayoría de los países emergentes y también comparable a países europeos. Algunos sectores destacan en esa producción, como la industria de máquinas y equipamientos eléctricos, farmacéutica y automovilística.

La desventaja de la producción industrial brasileña ha sido el bajo desarrollo de productos que requieren producción de punta. Apenas el 10% del valor agregado industrial es relativo a componentes de alta tecnología, como la producción de aviones por Embraer. Gran parte de las industrias brasileñas son montadoras, importando las piezas de mayor tecnología en vez de desarrollar esa tecnología en territorio nacional. Por ello, aunque no haya consenso, existe una creciente demanda por parte de los economistas de planes que promuevan la especialización del parque industrial y que exijan componente nacional en la cadena productiva. Como la mayoría de las inversiones tienen participación estatal, defienden que los recursos (que son escasos) deberían ser concentrados en nichos industriales más competitivos, omitiendo algunas áreas menos eficientes.

La producción industrial brasileña se concentra en las regiones más dinámicas del territorio nacional, agravando las disparidades económicas espaciales. A pesar de algunos esfuerzos del gobierno federal y de algunos estados, la industria se concentra en las regiones Sur y Sureste, debido a la proximidad del mercado consumidor de mayor poder adquisitivo (incluso del Mercosur) y a la existencia de infraestructura de mejor calidad.

Logística y

desafíos al

desarrollo

Un país que busca proyección internacional debe tener capacidades materiales y saber usarlas racionalmente. Por ejemplo, la producción de minerales o de bienes manufacturados es un indicador importante para la economía de un Estado, pero la capacidad de comercializar esa producción (para la exportación o para el mercado interno) repercute directamente en la competitividad y en la calidad de los servicios. Una infraestructura de transportes, de telecomunicaciones (telefonía e internet) y de energía, por ejemplo, puede facilitar la gestión de la burocracia estatal, crear condiciones para nuevas iniciativas económicas, promover la integración regional y garantizar el control de todas las regiones del territorio nacional. En el caso de Brasil, debido a las dimensiones continentales de su territorio y al déficit histórico de inversión, la infraestructura sigue siendo un desafío.

Hasta finales del siglo XIX, persistía el modelo económico impuesto a Brasil por la metrópoli, basado en la exportación de bienes primarios, necesarios y complementarios para el desarrollo de las potencias europeas. Con ese modelo, los países europeos impedían la industrialización de la colonia, con el fin de crear un mercado consumidor para sus productos. Las colonias debían, a su vez, exportar sus productos primarios. Como resultado de esa economía colonial subordinada a los intereses extranjeros, la organización espacial del territorio que después formó Brasil era muy semejante a un archipiélago económico: las regiones del territorio se comunicaban poco entre sí, puesto que la relación política y económica más importante era con Europa. De este modo, los nichos dinámicos de la economía se vinculaban al litoral, para comercializar la producción, pero permanecían desarticulados. Esa lógica de inserción en la economía mundial no fue súbitamente alterada, ni siquiera con la independencia, lo que contribuyó a la perpetuación de las herencias de esta organización física de las carreteras y puertos que favorecía casi exclusivamente la exportación de bienes primarios.

A inicios del siglo XX, el ferrocarril fue muy importante para el proceso de integración. Aunque concentrada en el litoral y en el Sur del territorio, la red ferroviaria representaba un significativo medio de desplazamiento de personas y de productos. A lo largo de la historia brasileña, el ferrocarril perdió importancia comparado con otros medios de transporte (aéreo y portuario). Esa reducción del peso del ferrocarril fue causada por una decisión del gobierno brasileño (incentivado por otros actores internacionales) de priorizar la carretera. El proceso de interiorización dirigida por el Estado empezó con Getúlio Vargas, en la década de 1930, pero tuvo su ápice en la década de 1950, con el Plan de Metas durante el gobierno de Juscelino Kubitschek. Se entendía que era necesario aumentar masivamente la red de transporte en un corto periodo de tiempo. En comparación con el ferrocarril, el modelo del transporte por carretera podría cumplir el objetivo de unir las regiones brasileñas entre sí en poco tiempo, propiciando una industrialización rápida, para alcanzar los níveles industriales de los países europeos. En ese sentido, optar por el modelo de transporte por carretera también fue una estrategia para industrializar el país. Junto con tarifas aduaneras proteccionistas, la garantía de un mercado consumidor para vehículos automotores atrajo a las multinacionales del sector automovilístico, que instalaron industrias montadoras en Brasil. El proyecto original planeaba conectar varias regiones de Brasil mediante carreteras que cruzasen el país en varios sentidos y uniesen las diversas regiones a la nueva capital, Brasilia. Sin embargo, muchas de esas carreteras se encuentran en estado precario o todavía no han sido construidas. La mayor inversión tuvo lugar una vez más en la región más dinámica económicamente: el centro-sur del país. Los medios de transporte en esa región son superiores en calidad y en cantidad, sobre todo si se comparan con las demás regiones brasileñas. También en el centro-sur es más frecuente la cantidad de concesiones de carreteras a la iniciativa privada. Brasil todavía carece de inversiones substanciales para ampliar su red de transportes (no sólo de carreteras) y mejorar su calidad.

Otra consecuencia negativa de la opción de transporte por carretera es el alto coste de su manutención. Éstas, comparadas al ferrocarril, tienen un coste y un tiempo de construción menor, pero requieren grandes y constantes inversiones, ya que el asfalto se deteriora más rápidamente. Todos estos factores constituyen las principales causas de lo que se llama convencionalmente el “coste Brasil”. Este fenómeno tiene que ver con los altos gastos en transporte intrínsecos a la producción y salida de productos en Brasil. Los inversores tienen que lidiar con servicios de transporte lentos, poco eficientes y caros. Como la manutención de las carreteras no siempre se realiza adecuadamente, no es raro que ocurran accidentes, lo que aumenta todavía más los costes y retrasa la entrega de bienes. Además, Brasil se ha vuelto muy dependiente del diesel importado, uno de los combustibles más usados para el transporte de cargas en el país. La necesidad de importar ese combustible se debe a la falta de capacidad de las refinerías nacionales de producir diesel en gran cantidad, a partir del petróleo producido en Brasil. Además, no se trata de una fuente energética limpia, aunque se estimule el uso del biodiésel.

La opción de transporte por carretera fue acompañada del progresivo abandono de otros medios de transporte, aspecto que demostró signos de reversión únicamente a partir de finales del siglo XX, gracias a las inversiones en hidrovías y vías férreas. La mayor parte de las inversiones en logística son realizadas por el Estado o en colaboraciones público-privadas. También cabe señalar la política gubernamental de concesión de carreteras para la iniciativa privada, muy presente en los años 1990 y 2000. Esa política es a menudo cuestionada, ya que la inversión privada en logística no parece tener en cuenta las necesidades de Brasil. La casi totalidad de las vías férreas, por ejemplo, es concedida a la iniciativa privada, pero aún así sus usuarios critican su ineficiencia y la falta de inversión. El déficit de inversión en Brasil también existe en el ámbito tecnológico. Servicios como la telefonía e internet son bastante caros, ineficientes y, por tanto, objeto recurrente de reclamación de los consumidores. En una economía globalizada, este tipo de servicios son esenciales para las redes y cadenas de producción, pero también para el éxito de diversas actividades económicas. A pesar de los altos costes y de la baja calidad de estos servicios, algunos nichos brasileños siguen desmarcándose. Los usuarios de telefonía móvil y de internet crecen a un ritmo bastante acelerado, haciendo que Brasil sea uno de los mayores mercados consumidores de servicios de telecomunicación y compras por internet.

Matriz energética y medio ambiente

La energía es una de las pautas más estratégicas de la política internacional. Las tensiones entre petróleo y geopolítica han dado lugar a varios conflictos entre países (como en Oriente Medio) y también han influido en las grandes crisis de la economía internacional (como en los años 1970). Los recursos energéticos son fijos y tienen una localización precisa en el territorio soberano de los Estados. Ello no significa que los intereses y los flujos transnacionales estén ausentes del debate, pero implica que grandes corporaciones tengan necesariamente que negociar con los Estados para acceder al petróleo, gas y, más recientemente, a combustibles de menor impacto negativo sobre el medio ambiente (hidroeléctricas, biocombustibles, etc.). El debate sobre sostenibilidad ambiental ha hecho que las energías renovables adquieran hoy una dimensión estratégica. Diversificar la matriz energética se ha convertido, para los Estados, en una respuesta a las demandas de la sociedad y en ventaja competitiva en el mercado energético internacional.

Además, existe una clara relación entre consumo de energía y crecimiento económico: los países más desarrollados consumen mucha más energía que los menos desarrollados. El consumo de energía es vital para la industria, el desarrollo del transporte, la producción de alimentos, además del propio consumo residencial. Obviamente existen variaciones nacionales y locales en cuanto al consumo energético más o menos responsable. El consumo y la producción de energía están estrictamente vinculados al modelo de desarrollo, que puede ser más o menos destructivo de los recursos ambientales y ecológicos. La energía puede ser entendida como uno de los fundamentos de la ecuación del desarrollo.

En el plano global y regional, los recursos energéticos forman parte de las relaciones económicas y políticas internacionales. Atentos a las volatilidades del precio del petróleo y a las incertidumbres del abastecimiento, muchos países intentan alcanzar la seguridad energética, garantizando el acceso a los recursos energéticos necesarios para el desarrollo nacional. Buscan, por ejemplo, reducir los márgenes de incertidumbre y dependencia intentando garantizar mayor producción en el plano nacional y mayor integración energética en el ámbito regional. No es casualidad que uno de los orígenes del proceso de integración en Europa estuviera asociado a la Comunidad Económica del Carbón y del Acero. Igualmente, en el caso de la Unasur, la integración de infraestructuras energéticas es considerada estratégica para el futuro de la región.

En Brasil, se ha buscado esa seguridad diversificando la matriz energética, gracias a los distintos recursos naturales de los que dispone. La matriz energética brasileña está compuesta por un 42,4% de energías renovables, mientras que la media mundial es de un 13,2%, según la Agencia Internacional de Energía. En términos comparativos, Brasil posee la matriz eléctrica más limpia del mundo: la hidroeletricidad corresponde aproximadamente al 84,5% de la matriz. La industria es el sector que más consume energía, seguido por los transportes y el consumo residencial.

Un informe de 2013 de la AIE, organismo internacional vinculado a la OCDE, señala que los combustibles fósiles seguiran dominando la matriz energética mundial por lo menos hasta 2040. Además, la demanda de energía aumentará en un 56% en los próximos 30 años, en función del crecimiento de China y de los emergentes. También según ese informe, gracias a la concienciación ecológica y a las distintas crisis ambientales por las que pasa el mundo (como el cambio climático y el aumento del nivel del mar), las fuentes renovables tendrán un papel cada vez mayor, aumentando en un 2,5 % por año.

En este contexto, Brasil tendría alguna ventaja, pudiendo destacarse como una potencia en recursos energéticos considerados renovables en el futuro próximo. Brasil posee expertise en energías renovables gracias a la inversión en investigación y tecnología iniciada durante el Gobierno Vargas, en los años 1930. Desde entonces, la participación de fuentes renovables en la matriz energética brasileña no ha dejado de aumentar. Es obvio que la construcción de grandes centrales hidroeléctricas genera un impacto social y ambiental, pero esta energía genera muchas menos emisiones de gases nocivos para la atmósfera. Cabe recordar que todas las formas de energía causan algun impacto (ambiental, social) negativo. Lo fundamental sería buscar equilibrios entre las ganancias y las pérdidas generadas .

Según la AIE, Brasil está ganando protagonismo en la producción de biocombustible. Junto con EE.UU., será responsable de más de la mitad de la oferta de biocombustibles hasta 2040. La producción de biocombustibles en Brasil se divide en dos segmentos: etanol y biodiesel. El etanol es un biocombustible altamente inflamable que se puede obtener a partir de la caña de azúcar, el maíz, la remolacha, la patata, entre otras fuentes. El biodiesel, por su parte, puede definirse como un combustible renovable derivado de aceites vegetales (girasol, soja, babasú y otras oleaginosas), además de materias primas alternativas como la grasa animal o aceites de fritura. La producción, comercialización y uso de los biocombustibles implican una serie de debates sobre la verdadera sostenibilidad asociada a su uso. Sin embargo, el gobierno brasileño señala que la producción, principalmente de caña, no causaría deforestación en la Amazonía, a pesar de que investigadores más críticos afirmen que la producción de biocombustibles podría llevar a los productores a plantar alimentos en el interior de Brasil o en la Amazonía, dejando las tierras destinadas a la producción de combustible situadas predominantemente en el litoral, lo que contribuiría al aumento del precio de los alimentos.

La apuesta brasileña por los biocombustibles y la hidroelectricidad puede garantizar su autosuficiencia en consumo. Sin embargo, con el descubrimiento del presal en 2007, la estrategia nacional ha transformado Brasil en un importante actor en el mercado energético mundial. Partiendo de la suposición de que las negociaciones del petróleo son principalmente políticas y económicas, para convertirse en un fuerte exportador de energía, Brasil debe enfrentarse a los desafíos de la geopolítica energética mundial. Además, debe resolver problemas internos de infraestructura, como el almacenamiento, invirtiendo en investigación, tecnología y en mano de obra cualificada.

Agua: recurso

vital y estratégico

El establecimiento del Decenio Internacional del Agua (2005-2015) por la ONU revela la importancia política y estratégica de este recurso: el agua es vital para la supervivencia de los organismos vivos, para garantizar niveles de vida dignos, para la economía y el funcionamiento de los ecosistemas. Son muchos los campos directa o indirectamente vinculados al agua (salud, saneamiento, medio ambiente, diversidad biológica, prevención de desastres ecológicos, agricultura y alimentación, contaminación, energía), siendo necesaria una acción coordinada para una mejor gestión, una explotación más sostenible y un acceso más igualitario a los recursos hídricos.

Dadas las características transnacionales de gran parte de las cuencas – 19 países dependen de la cuenca fluvial del Danubio, 13 del Congo, 11 del Nilo y 9 del Amazonas, entre ellos Brasil –, se trata de un campo que genera importantes conflictos, pero también interesantes potencialidades y experiencias de cooperación. Brasil, por sus características y capacidades diplomáticas de negociación en organismos multilaterales, podría desempeñar un papel muy importante en esa agenda.

Los principales conflictos tienen que ver con el control de las fuentes de agua potable, demostrando que también en ese campo las relaciones de poder están asociadas a las de distribución desigual de los recursos. Muchos países dependen del agua exterior, importando más de la mitad del consumo interior (como Bolivia, Paraguay y Uruguay en América Latina). Brasil es, por tanto, una potencia hídrica, por las grandes reservas de agua subterránea que posee (casi el 13% de toda el agua dulce del planeta), por las abundantes lluvias en gran parte del territorio, y por ser uno de los principales exportadores mundiales (el cuarto, detrás de EE.UU., China e India) de lo que se conoce como “agua virtual” o huella hídrica, al exportar productos que requieren mucha agua para su producción, como carne (producir un kilo requiere 15,5 mil litros), arroz (3.000 litros por kilo) o café (140 litros por taza). Según la Unesco, Brasil exporta indirectamente cerca de 112 trillones de litros de agua dulce al año a través de sus commodities. En un contexto de gran escasez global, los recursos hídricos colocan a Brasil en un lugar destacado, pero también exigen del Estado políticas públicas responsables, interna y externamente. El uso de agua es tan fundamental para la producción de commodities (y para las exportaciones), como para la soberanía alimentaria y la sostenibilidad ambiental.

El consumo excesivo y descontrolado de agua, por encima de la capacidad de reposición, perjudica muchas de las grandes cuencas internacionales en todos los continentes, con un gran impacto en el norte de África y Oriente Medio. En EE.UU. y Europa, principales consumidores mundiales de agua en sectores no agrícolas, la urbanización y la industrialización crecientes tienen un fuerte impacto negativo. Eso sin contar las consecuencias del cambio climático y de la contaminación que disminuyen la cantidad de agua en regiones áridas y semiáridas (Nordeste brasileño), impactando las cosechas, la alimentación y la pobreza. Varios estudios y encuentros internacionales han denunciado el aumento de personas que viven y dependen de cuencas explotadas abusivamente.

El agua es una dimensión esencial de la seguridad humana. Sin embargo, a pesar de importantes avances, un billón de personas siguen sin tener acceso suficiente al abastecimiento de agua. Usamos el agua de manera ineficiente, la contaminamos y abusamos de las reservas subterráneas. Las enfermedades asociadas a la falta de agua potable y saneamiento básico provocan 2 millones de muertes al año, más que los conflictos armados, además de producir hambre y desnutrición, poniendo en riesgo la seguridad alimentaria. Además, las inundaciones causan el 15% de las muertes por desastres naturales. El agua limpia es vital para la supervivencia humana y del planeta, y su protección forma parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Río+20.

El mundo tiene agua suficiente para garantizar seguridad hídrica para todas las sociedades. El principal desafío es la distribución, que exige una responsabilidad colectiva y actuación concertada entre los diversos actores estatales, privados y asociativos para garantizar el acceso de forma sostenible a este recurso. La cooperación ofrece interesantes oportunidades para una gestión integrada de los recursos hídricos, y es, de hecho, la opción más habitual de resolución de los conflictos. Existen 145 acuerdos sobre energía hidroeléctrica, consumo, control de las crecidas, distribución industrial, navegación, polución y pesca. A pesar de ser una potencia hídrica, Brasil se enfrenta a varios desafíos: asimetrías internas en la distribución y acceso, uso inadecuado e ineficiente, así como contaminación de los ríos y lagos.

Minería e industria

extractiva

Los recursos minerales son factores materiales clásicos de la potencia estatal. También son estratégicos para las economías nacionales en el mundo entero. Los países que poseen minerales importantes ven aumentar sus capacidades en el tablero mundial. La autosuficiencia en energía y materias primas, por ejemplo, disminuye la dependencia de un Estado, dándole más libertad para actuar internacionalmente. En el caso de países que son grandes exportadores de productos estratégicos, hay un elemento político, además del factor económico. El control de esos materiales puede, en última medida, influenciar la capacidad y el coste del proyecto de desarrollo de otros Estados, que se vuelven sensibles a las decisiones políticas del exportador. Como demostró la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), en la década de 1970, la concentración de un producto esencial para el desarrollo en manos de pocos países puede convertirse en un medio para obtener conquistas políticas.

Brasil se encuentra en una situación cómoda en cuanto a reservas minerales. Debido a su posición en la Pangea y a los fuertes cambios morfológicos a lo largo de las eras geológicas, la estructura del territorio brasileño es bastante diversa. El Escudo Brasileño y el Escudo Guayanés son las dos formaciones geológicas más antiguas que se encuentran en el territorio nacional y representan el 36% del mismo. Es en esas regiones donde se concentra la mayor parte de los recursos minerales de Brasil. El hierro, por ejemplo, se encuentra principalmente en Carajás (PA), en el Cuadrilátero de Hierro (MG) y en el Macizo de Urucum (MS). Brasil es un gran exportador de hierro y sus principales mercados consumidores son China, Japón, Corea del Sur y algunos países europeos. Además del hierro, Brasil también destaca en la extracción de manganeso, estaño, bauxita y otros metales como el niobio. La producción brasileña de niobio se concentra en dos yacimientos (uno en Minas Gerais y otro en Goiás) que representan aproximadamente el 75% de la producción mundial de ese mineral, teniendo en cuenta la estimación de que Brasil detiene más del 95% de las reservas mundiales. El niobio se usa mucho en la producción de metales más ligeros y resistentes. Las aleaciones metálicas que contienen niobio se usan generalmente en la construcción civil, vehículos automotores, aeronaves, vehículos espaciales, etc. A pesar de la importancia de ese metal para diversos productos y del cuasimonopolio brasileño, el precio internacional es más bien bajo. Este hecho genera la indignación de muchos especialistas, pero otros también afirman que el aumento del precio internacional sólo incentivaría la producción de metales competidores, ya que el niobio puede ser substituido por otros metales. Volviendo a la formación geológica del territorio brasileño, además de los escudos, también hay cuencas sedimentarias, ya sean continentales o marítimas. Gracias a un gran esfuerzo e inversión pública a partir de la década de 1930, Brasil pasó a ser un importante productor de hidrocarburos. No obstante, gran parte del gas natural consumido en el país es importado, sobre todo de Bolivia. Las principales áreas de prospección de petróleo se sitúan en las cuencas sedimentarias marítimas, haciendo que Brasil desarrolle tecnología de punta en la extracción de petróleo en aguas profundas. Esa tecnología contribuyó, también, al descubrimiento y, más recientemente, a la extracción de los pozos situados en la región del presal. A pesar de ser considerados de difícil prospección (al estar situados en aguas profundas y bajo diversas capas de rocas y de sal petrificada), el petróleo situado en las Cuencas de Tupi, de Iara y alredores se considera de buena calidad y las reservas sobrepasan los 33 mil millones de barriles. El descubrimiento de esos campos de petróleo elevó significativamente la reserva brasileña de hidrocarburos.

Brasil también posee otros materiales estratégicos, como las arenas monazíticas, en las que hay minerales fundamentales para la producción de energía nuclear. Por ello, Brasil es miembro del Nuclear Suppliers Group (NSP), grupo de países que son importantes exportadores de materiales usados para finalidades nucleares. Debido a la relevancia estratégica de esos materiales, hay un gran control por parte de ese grupo de países en cuanto al comercio de los productos. Formar parte del NSP significa participar en decisiones sobre ese tema en la agenda internacional.

La explotación económica de los recursos minerales también presenta riesgos ecológicos y potenciales efectos de degradación ambiental. La Serra do Navio, en el estado de Amapá, es un ejemplo notable de los daños que puede causar la actividad extractiva. El lugar, conocido por la producción de manganeso, fue abandonado, al decidir la empresa que explotaba el yacimiento que la actividad ya no era rentable. Ésta dejó como legado a la comunidad un enorme cráter y efectos comprometedores para el futuro de su desarrollo. En cuanto al petróleo, la dependencia excesiva puede generar problemas económicos (“enfermedad holandesa”) y su extracción en alta mar también presenta riesgos socioambientales y ecológicos.

Riqueza genética

y biodiversidad

Brasil es un país de dimensiones continentales con una gran diversidad de zonas climáticas y de biomas, lo que genera una gran riqueza en términos de fauna y flora, convirtiendo el país en el más biodiverso del mundo. Esta biodiversidad le permite destacar en la economía nacional: las exportaciones agrícolas constituyen más del 30% del total exportado; actividades como el extractivismo forestal y pesquero emplean a más de 3 millones de personas; y la biomasa vegetal permite el 30% de la producción energética del país. Se esperan mayores beneficios económicos derivados de patentes y nuevas tecnologías a partir del estudio de su biodiversidad. La preservación y explotación sostenible de este potencial se enfrentan a grandes desafíos, como mejorar el conocimiento sobre la fauna y la flora. El panorama actual es de desaprovechamiento de esta riqueza genética, así como de la protección de las especies nativas (y del conocimiento colectivo respecto a su uso).

Brasil sufre de biopiratería y tráfico de animales salvajes. La biopiratería es la explotación, manipulación, exportación o comercialización irregular de recursos biológicos o de la apropiación de conocimientos tradicionales asociados procedentes de comunidades indígenas y locales. El concepto fue desarrollado durante la Convención sobre Diversidad Biológica de la Eco-92, que definió que los países tienen soberanía sobre la biodiversidad de sus territorios. El problema afecta al país en varios sectores, incluida su soberanía. Con el fin de hacer frente a esa cuestión, se creó, en 2003, una Comisión Parlamentaria de Investigación exclusiva para el tema. Su informe final indicó que el país pierde más de 5,7 billones de dólares al año por el tráfico ilegal de animales de su fauna y de conocimientos tradicionales y medicinas de sus bosques.

El tráfico de animales salvajes es un problema grave. Algunas especies pueden valer más de 60 mil dólares en el mercado internacional. La ONU definió la actividad como la tercera actividad criminal más lucrativa del mundo, tras el tráfico de drogas y de armas. El impacto en los biomas puede ser muy grave: de cada diez aves capturadas en el país para fines de comercio irregular, solamente una o dos sobreviven y llegan a su destino.

La apropiación de conocimientos locales o el descubrimiento de sustancias terapéuticas de manera irregular por parte de la industria farmacéutica hacen que el país pierda el derecho a patentes de elementos procedentes de su biodiversidad. Por ejemplo, el laboratorio Merck detiene la patente del principio activo del jaborandi, planta amazónica que sirve para combatir la calvicie y el glaucoma. El laboratorio estadounidense Squibb aprovechó el conocimiento público divulgado por el científico brasileño Sérgio Henrique Ferreira sobre el veneno de la serpiente jararaca en los años 60 para crear un mediamento contra la hipertensión comercializado hasta la fecha. El investigador brasileño negó públicamente que se tratara de un caso de biopiratería, pero el ejemplo evidencia la incapacidad del país de aprovechar su riqueza biológica.

Muchas patentes de especies brasileñas están registradas en el exterior irregularmente y no siempre benefician a las comunidades locales detentoras del conocimiento primario. El país se comprometió durante la Convención sobre Diversidad Biológica a poner el 10% de sus ecosistemas bajo protección, pero en 2010 sólo había alcanzado el 1,5%. Aún así, se ha conseguido la meta de poner el 30% de la Amazonía bajo alguna forma de protección legal, alcanzando el 40% de la región. Uno de los biomas menos protegidos por la ley y menos conocidos por los científicos es el mar, definido por el Ministerio de Medio Ambiente como “la gran laguna” del Sistema Nacional de Unidades de Conservación. La biodiversidad marina brasileña no es tan variada comparada con la de otros países, pero aún así se estima que Brasil posee cerca del 6% de las especies existentes de invertebrados “no insectos”, cuya mayoría vive en el mar.

Otro potencial poco explotado en el país es el consumo de peces, que está por debajo del valor sugerido por la FAO (12kg). El consumo anual per capita fue de 11,17 kg en 2011, un récord histórico, que significó un aumento de un 23,7% del consumo comparado con los dos años anteriores. Parte de este progreso es fruto de las acciones del Ministerio de Pesca, secretaría especial creada en 2003 convertida en ministerio en 2009. A pesar del modesto consumo, una investigación realizada por el gobierno federal entre 1995 y 2006 indicó que cerca del 80% de las especies pescadas comercialmente estaban plenamente o demasiado explotadas, poniendo en riesgo el consumo a largo plazo.

En el ámbito multilateral, la importancia de la riqueza genética y ambiental de Brasil para el mundo y su activismo en la diplomacia ambiental sitúan el país como un actor clave en los debates y negociaciones. El Itamaraty y el Ministerio de Medio Ambiente participan en foros multilaterales sobre biodiversidad, como el grupo de Países Megadiversos Afines, que se creó como mecanismo de consulta y cooperación en torno a los intereses y a las prioridades de los países miembros en cuanto a conservación y uso sostenible de la diversidad biológica.

Uno de los graves problemas ambientales del país es la deforestación. Fruto de la conversión de tierras para la agricultura, actividad pecuaria, explotación maderera, apropiación de tierras, avance descontrolado de la urbanización o incluso de la construcción de infraestructuras como presas y carreteras, la deforestación produce desplazamientos forzados de comunidades, genera contaminación, invasión de especies exóticas sobre la flora nativa y contribuye al calentamiento global. El país ha conseguido mantener una tendencia a la baja de las tasas de deforestación en la Amazonía (área más vigilada) desde 2004. En 2013, se invirtió esta tendencia, aumentado la tasa a un 28%, aunque ésta haya sido la segunda media anual más baja desde 1993. Brasil se enfrenta a los desafíos domésticos de la deforestación y de la degradación ambiental, y participa, en el plano internacional, en las negociaciones sobre cambio climático (principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas).

Población

y diversidad

Con una población que supera los 200 millones de habitantes, según el IBGE, Brasil es el 5º país más poblado del mundo. Con una densidad relativamente baja (22,4 hab/km2), la distribución geográfica de esa población es bastante desigual. Hay una fuerte concentración en el Sureste, donde la densidad alcanza 87 hab/km2: São Paulo es el Estado más poblado (con casi 44 millones de habitantes), seguido de Minas Gerais (20 millones) y Río de Janeiro (16 millones). En el otro extremo, el Norte tiene una densidad de 4,12 hab/km2, siendo Roraima el estado menos poblado, con apenas 500.000 habitantes. También aumenta la concentración urbana, cuya población representa el 84,9% del total. Esa urbanización se relaciona, entre otras cosas, con el surgimiento de megaciudades como São Paulo (con más de 23 millones de habitantes, es la 7ª ciudad más poblada del mundo) o Río de Janeiro (con 13,6 millones).

En cuanto a la composición de esa población, el aumento de la esperanza media de vida (de 69,8 años en 2000 a 74,8 en 2013) y la caída de la tasa de fecundidad (de 2,4 hijos por mujer en 2000 a 1,8 en 2013), anticipa el escenario de envejecimiento de la población, hoy relativamente joven (“bono demográfico”). En cuanto al color de la piel, el 47% se autodeclara blanco, sobre todo en el Sur y Sureste (el 55% y el 78% de la población, respectivamente), el 43% pardo (sobre todo en el Norte y Nordeste), el 7% negro y el 0,4% indígena (concentrados en el Norte).

Esa composición tiene sus orígenes en los flujos migratorios que constituyeron históricamente la población brasileña. Durante mucho tiempo Brasil fue considerado un país de inmigración: fueron llegando los colonizadores portugueses, los esclavos africanos, los migrantes venidos del Viejo Mundo a finales del siglo XIX (principalmente trabajadores portugueses e italianos, seguidos por españoles, alemanes, japoneses y sirio-libaneses, etc.), transformando la fisionomía de varias regiones, que hoy demuestran la herancia cultural de esos flujos. Sin embargo, los datos revelan una proporción actual de inmigrantes de apenas 0,4% (frente a 0,7% de emigrantes), y ello a pesar del relativo aumento de los flujos más recientes. La población brasileña sigue teniendo problemas en materia de desigualdades sociales (tales como el acceso a la educación, trabajo digno y salud) y varias formas de discriminación, que poco a poco están siendo enfrentados. La distribución de las clases sociales está cambiando, con un importante crecimiento de la clase C, que ganó, en una década, casi 30 millones de personas procedentes de la clase D. Según datos de la Fundación Getúlio Vargas, la clase C representaría el 52% de la población (frente al 28% perteneciente a la clase baja).

Sin embargo, esa nueva clase C se enfrenta a desafíos, como el alto nivel de endeudamiento y problemas en el acceso a servicios básicos, demostrando los límites de una concepción de la ciudadanía basada únicamente en el nivel de renta y de consumo. Datos del PNUD señalan un escaso nivel de satisfacción ciudadana respecto a la salud (solamente el 44% de los brasileños se declaran satisfechos), a la educación (53,7%) o a la seguridad (40%). Reivindicaciones de ampliación de derechos ocuparon las calles a partir de junio de 2013, con demandas de mejoras en el transporte, vivienda (7% de la población urbana vive en asentamientos precarios, poniendo en riesgo el derecho a la vivienda), salud (apenas 1,7 médicos por cada 1000 habitantes, situación aún más grave en las zonas rurales) y educación (a pesar del aumento del número de matrículas, queda mucho por hacer para mejorar la calidad).

Pobreza y

desigualdad

La lucha contra la pobreza ocupa el centro de las agendas de la cooperación para el desarrollo desde la adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el año 2000. Esa agenda permitió importantes progresos en la reducción de la pobreza, pero los datos siguen siendo preocupantes, con 1,4 billones de personas viviendo en la extrema pobreza (o sea, con menos de 1,25 dólares al día) en las regiones en desarrollo, la mayoría en África subsahariana y en Asia meridional. El hambre sigue siendo un problema global, sobre todo para esas regiones, que ha empeorado en los últimos tiempos por el impacto de la crisis financiera y el aumento del precio de los alimentos: 850 millones de personas siguen padeciendo desnutrición, lo que demuestra los límites de un mercado dominado por las directrices del agronegocio en detrimento de la soberanía alimentaria. En las otras áreas contempladas por los ODM (educación, salud, igualdad de género, etc.), también ha habido mejoras, aunque todavía no son suficientes, mostrando que los progresos han sido afectados por la crisis y que se distribuyeron de forma desigual entre regiones y países, y en el interior de estos (con fuertes diferencias de género, raza, regionales, y entre las áreas rurales y urbanas).

En Brasil, los progresos en el cumplimiento de los ODM han sido resaltados en todo el mundo, principalmente con respecto a la extrema pobreza (el porcentaje de la población que vive en la extrema pobreza pasó de un 25,6% en 1990 a un 4,8% en 2008) y a la lucha contra el hambre (el porcentaje de niños con peso insuficiente para su edad pasó de un 4,2% en 1996 a un 1,8% en 2006). Los resultados obtenidos por los programas gubernamentales Bolsa Familia y Hambre Cero los convirtieron en referencias internacionales, siendo uno de los focos centrales de la cooperación Sur–Sur brasileña, pero también una práctica institucional que inspira programas de transferencia de renta (incluso en ciudades del Norte, como Nueva York, y su programa Opportunity NYC: Family Rewards), además de servir como modelos para organismos internacionales como la FAO y el PNUD. Éste último resaltó la ascensión del Sur en su informe de 2013, señalando la importancia de potencias emergentes como Brasil, China, Sudáfrica o India, en la reconfiguración del paisaje de desarrollo mundial, con políticas que unen crecimiento económico y desarrollo humano (que incluye educación, salud, renta y empleo).

A pesar de los progresos, 8,9 millones de brasileños siguen sufriendo pobreza extrema y las desigualdades internas siguen siendo muy importantes entre las regiones (hay 5 veces más pobres en el Nordeste que en el Sur), zonas rurales y urbanas (la pobreza rural es tres veces mayor que la urbana) y grupos raciales (el 68% de las personas que viven en situación de extrema pobreza son negros o pardos, frente a un 28% de blancos). Uno de los grandes desafíos del país sigue siendo reducir las desigualdades para garantizar un nivel de vida digno para todos. Esta es una muestra de las limitaciones de una agenda internacional centrada casi exclusivamente en la reducción de la pobreza y en los programas de crecimiento económico. Esa concepción desconsidera los procesos contradictorios y complejos del desarrollo, además de excluir del debate cuestiones clave para mejorar las condiciones de los ciudadanos. Aspectos como reproducción sistémica de desigualdades, garantía universal de derechos humanos, participación social e inclusiva en las deliberaciones democráticas o incluso dimensión estructural de las responsabilidades comunes y diferenciadas para la construcción de relaciones más equitativas entre las naciones, a menudo están ausentes de la agenda. Entender el desarrollo como la realización de los derechos humanos, superando los límites de la visión asociada a las necesidades básicas y enfatizando la visión global de responsabilidades compartidas entre los países del Norte y del Sur, es una de las propuestas con más fuerza en los debates de las redes y movimientos internacionales para la definición de una agenda de desarrollo post-2015.

Seguridad

y política

de defensa

La política de defensa se refiere a la protección de la soberanía y la integridad territorial, así como a la proyección de los intereses nacionales en el campo de la seguridad regional y colectiva. En Brasil, como indica la tabla de los principales documentos oficiales, la defensa nacional se define como el conjunto de medidas y acciones del Estado, con énfasis en el campo militar, para la protección del territorio, de la soberanía y de los intereses nacionales contra amenazas principalmente externas, potenciales o manifiestas. El diagnóstico sobre las amenazas también figura en esos mismos documentos oficiales.

En este sentido, defender la soberanía en el plano internacional implica, cuando sea necesario, el uso de material de guerra y, por ello se apuesta actualmente por invertir en tecnologías más innovadoras y en modernizar los recursos humanos. Brasil cuenta con un largo historial de actuación de los militares en la vida política, como por ejemplo en la proclamación de la República en 1889, los dos golpes de 1930 y 1937 y el golpe que instauró la dictadura en 1964. Aún así, debido a condiciones internas y externas, se ha consolidado en Brasil la imagen de un país pacífico, que usa sobre todo la diplomacia como estratégia de negociación internacional y resolución de los conflictos. Tras el golpe de 1964, se desarrolló una concepción según la cual las Fuerzas Armadas responderían a problemas internos y no externos. El orden de la Guerra Fría agregó a ese marco interpretativo condicionantes externos, relativos a la amenaza comunista y a la seguridad en el continente americano. Lo externo y lo interno convergían en un movimiento asociado, gracias a la doctrina de la Guerra Fría elaborada en el medio estratégico de los EE.UU. La defensa como política nacional renació en Brasil de modo más relevante solamente en el periodo de redemocratización del Estado.

A finales del siglo XX e inicios del XXI, ocurrieron algunos cambios en el ámbito político e institucional de la defensa nacional. Con la transición política en la década de 1980 que puso fin al régimen militar y permitió el diseño de la nueva Constitución en 1988 y, sobre todo, con la creación del Ministerio de Defensa en 1999, fue alterada la función de las Fuerzas Armadas: se prestó más atención a los temas internacionales y regionales y se intensificó la proyección de Brasil en misiones de paz. Si Brasil aspira a puestos de coordinación política en el plano sistémico, debería demostrar su compromiso con la estabilidad regional e internacional. Brasil empezó a mobilizar más recursos (humanos, financieros y políticos) en el seno de las operaciones de paz de la ONU. Desde entonces, hubo un aumento constante del presupuesto reservado al ámbito de la defensa en Brasil. Este hecho se puede observar en el gráfico de presupuestos militares en el mundo, donde se ve claramente el aumento de los importes destinados por el gobierno brasileño a la defensa. También se produjeron innovaciones en cuanto a colaboraciones con el segmento empresarial (Embraer, Odebrecht), que pasó a invertir en defensa y tecnología militar. Además, cabe señalar la publicación de la Política de Defensa Nacional en 1996 y de la Estrategia Nacional de Defensa en 2008. Estos dos documentos, sobre todo el segundo, aportan definiciones importantes sobre la función de las Fuerzas Armadas y una nueva comprensión del sistema internacional, exigiendo de Brasil una acción diferente en la preparación de sus Fuerzas Armadas. Por ejemplo, la PDN presenta un sistema internacional permeado por ‘nuevas amenazas’, tales como el narcotráfico, el terrorismo, la biopiratería, etc.

A partir de entonces, las Fuerzas Armadas asumieron un nuevo papel, volcado hacia el plano externo. También se defiende cada vez más el uso de militares en acciones humanitarias organizadas y gestionadas por la ONU. Las Misiones de Paz de la ONU son incluso defendidas en la END de Brasil. Es decir, una de las funciones de las Fuerzas Armadas pasó a ser participar y liderar esas acciones de la ONU como medio para intensificar la participación brasileña en el ámbito internacional, contribuyendo al aumento de la influencia de Brasil en el exterior. La defensa cambió de estatuto político en el siglo XXI y pasó a dialogar más con la PEB de potencia emergente. Obstáculos y dificultades en la política de desarrollo industrial militar nacional y regional, baja inserción en el mercado militar mundial, deterioro de la tropa y de los recursos militares (armas, aviones, navíos, artillería, etc.), bajo interés del sector público y del congreso (“asunto de Defensa no da voto”) son solamente algunos de los problemas de Brasil si quiere convertirse en un actor relevante en ese sector. Hay claras señales de modernización, como el submarino nuclear (colaboración con Francia) y los cazas suecos. ¿Cómo construir, en términos ideacionales y materiales, un Brasil potencia si los temas de defensa no ocupan un espacio importante en el debate público? ¿El soft power sólo podría garantizar estabilidad política regional, poder de decisión y disuasión en el plano internacional? Todo indica que el discurso oficial en materia de defensa está cambiando: el actual Ministro de Defensa, Celso Amorim, reconoció que Brasil debe tener fuerza y capacidad disuasoria y que, por tanto, no se puede concebir un Brasil potencia sin considerar seriamente la defensa nacional.

Amenazas

globales y

transnacionales

En un mundo concebido en términos de anarquía e intereses estratégicos, la defensa y la seguridad de los Estados siempre estuvieron en el centro de las relaciones internacionales y de los debates sobre política exterior. Sin embargo, la naturaleza de los problemas de seguridad y defensa cambió con la llegada de las bombas nucleares, la aceleración de la interdependencia económica, los avances tecnológicos de la globalización, el crecimiento de los problemas transnacionales asociados a la crisis ambiental, al narcotráfico y a las guerras cibernéticas, etc. A partir del momento en que las amenazas se diversificaron, al mismo tiempo se transformó el contenido, el alcance y la escala de las políticas nacionales de defensa. En algunos casos, los temas de defensa pasaron incluso a formar parte de la agenda de cooperación de los Estados, como la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE y el Consejo de Defensa de la Unasur. Tradicionalmente, la principal amenaza a la integridad territorial de los Estados procedía de la acción militar de otros Estados. Los ejércitos extranjeros constituían la principal amenaza a la soberanía de los Estados y a sus sociedades nacionales. Las metáforas más citadas sobre los actores de las relaciones internacionales giraban en torno al soldado y al diplomático: uno para hacer la guerra y otro para celebrar los acuerdos. Hoy, muchas amenazas al territorio de los Estados son de esta naturaleza, dado que los conflictos y las ingerencias siguen ocurriendo, como en el caso de la invasión de Irak en marzo de 2003 o de la crisis de Crimea en 2014. En el caso de Brasil, la mayoría de los conflictos territoriales se concentran en el siglo XIX. En el siglo XX, el país participó en las dos grandes guerras, pero la amenaza de invasión territorial era lejana y no provocaba grandes temores entre los miembros de la élite gobernante.

Sin embargo, con el fin del Orden de la Guerra Fría se multiplicaron los sentidos y las expresiones materiales de la amenaza. Las amenazas también son de naturaleza transnacional, vinculadas, por ejemplo, a distintas formas de crimen organizado (narcotráfico, tráfico de seres humanos) y a las crisis ecológicas (cambios climáticos, aumento del nivel del mar). En el caso de la crisis ambiental, la dimensión transnacional es aún más evidente: lluvias ácidas, emisiones de gases de efecto invernadero, contaminación de los ríos, océanos, etc., son problemas que cruzan las fronteras nacionales y producen un impacto a medio y largo plazo. Desde la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano (1972) hasta la Conferencia de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992), la concientización ecológica aumentó, pero también se amplió el abanico de crisis producidas por la acción humana sobre la naturaleza. El aumento del nivel del mar puede comprometer territorialmente algunos Estados. Otros tipos de amenazas ambientales están relacionados con la escasez de recursos (agua, tierra cultivable, etc.) y el incremento del número de refugiados ambientales.

Brasil no es inmune a esas amenazas transnacionales, dado que posee un extenso territorio y es rico en diversidad ecológica, recursos minerales, bosques y agua dulce. El control sobre el acceso a tales recursos se está convirtiendo, cada vez más, en un tema de seguridad. De la Amazonía verde a la Amazonía azul, las Fuerzas Armadas han sido mobilizadas y solicitan su modernización para estar a la altura de los desafíos de protección del territorio y de los intereses nacionales. Las amenazas han evolucionado también con la propria noción de potenciales riquezas del territorio de los Estados: no sólo es necesario proteger a los ciudadanos y los recursos minerales clásicos del territorio nacional (petróleo, gas, oro, diamantes, hierro, etc.), sino también los recursos naturales que ganaron un valor agregado gracias a la propia evolución de las fronteras de la “economía verde” (recursos biogenéticos, bosques, mares). La biopiratería y la obtención de certificados de propriedad intelectual (como en el caso del arroz basmati por Rice Tec y del copoazú por la empresa japonesa Asahi Food) son ejemplos típicos de esas “nuevas” amenazas a los intereses y potenciales ganancias económicas de los Estados.

Es obvio que los agentes de las amenazas transnacionales se diversifican cada vez más, a menudo relacionados con el mercado y el mundo de las corporaciones, cuyas acciones pueden generar un impacto muy negativo sobre el medio ambiente. Sin embargo, también pueden ser grupos e individuos vinculados a distintas formas de terrorismo y, por motivaciones totalmente distintas, a ONG y movimientos sociales libertarios que militan contra el control no democrático del Estado sobre la acción de los individuos. El caso de Edward Snowden revela esa dimensión del riesgo asociado a los actos practicados por un individuo, en particular por un antiguo funcionario de la CIA.

Esa multiplicación de agentes hace que el concepto de seguridad se vuelva cada vez más amplio: de seguridad nacional (concepto de triste recuerdo en América del Sur durante las dictaduras militares) a seguridad regional, de seguridad colectiva a seguridad humana. Los debates sobre tales conceptos están lejos de producir consenso, pero convergen en el sentido de que los agentes que generan inseguridad de los Estados pueden ser todavía los otros Estados, pero también, cada vez más, las catástrofes naturales, los cambios climáticos provocados por las emisiones de CO2, las distintas formas de piratería, las invasiones virtuales (vía Internet), las enfermedades y los tráficos transnacionales. La ampliación del sentido y concepto de seguridad va acompañado de la necesidad de pensar tanto la dimensión objetiva (tamaño de los ejércitos enemigos, número de cabezas nucleares) como la dimensión subjetiva de la amenaza, o sea, la percepción de la amenaza y de los riesgos existentes por la sociedad y por los que toman las decisiones. Otro desafío importante planteado al Estado brasileño con respecto a la dimensión doméstica de la seguridad son las amenazas que pueden surgir dentro del propio territorio nacional. En ese caso, pueden ocurrir incluso comportamientos abusivos de control del Estado sobre la sociedad, llegando a dar lugar, en algunos casos, a claras violaciones de los derechos humanos. Una política de seguridad, al anhelar el control total de los riesgos y amenazas, puede generar abusos y violaciones de derechos. La política de defensa del Estado nacional debe ponderar las potenciales tensiones resultantes de la exigencia de seguridad y del respeto a las libertades individuales y derechos humanos. Es un dilema de la acción doméstica y exterior del Estado. La respuesta institucional a la amenaza terrorista adoptada en algunos países occidentales (como el caso de la Ley Patriótica de EE.UU.) ilustra perfectamente esas tensiones y no debería servir de modelo de política pública de seguridad para Brasil.

Cultura como

soft power

La noción de soft power, el poder blando de los Estados, puede ser definida como la capacidad de atraer o seducir a individuos y grupos hacia el lado que se esté defendiendo sin el uso de la coerción. En el caso de la política exterior, se trata de convencer a otros países de desear lo mismo que su propio país, sin la necesidad de ordenar o coaccionar por medios militares o económicos. La negociación es un elemento constitutivo del poder blando, considerado como la otra cara del hard power. Son tres sus principales fuentes: la cultura (que puede ser atrayente y ejercer fascinación sobre individuos y sociedades de otros países), los valores políticos (democracia, derechos humanos, buena vecindad, justicia social, etc.) y la diplomacia (al considerarse legítima y portadora de alguna forma de respetabilidad y autoridad moral).

De esas tres fuentes, la cultura tal vez sea la más descentralizada y con gran capilaridad en las sociedades. Además, sus fuentes y capacidades de producción se encuentran en varios agentes, en el mercado, en la sociedad y en las propias políticas públicas. Los Estados proyectan en el plano exterior sus identidades y pueden convertir la diplomacia cultural en una herramienta de comunicación y de política exterior. En el caso de Brasil, literatura, música popular brasileña, bossa nova, samba, carnaval, telenovelas, deportes (el fútbol en particular), capoeira y jiu-jitsu brasileño, cine o incluso la organización de eventos culturales, forman parte del conjunto de vectores e instrumentos culturales que proyectan una imagen de Brasil en el plano internacional. Algunas de esas imágenes pueden convertirse en clichés.

El Itamaraty y el Ministerio de la Cultura son, en el ámbito federal, los principales promotores de la diplomacia cultural brasileña. El Ministerio de la Cultura actúa vía su Directorio de Relaciones Internacionales. El Directorio y el Departamento Cultural del Itamaraty trabajan juntos en la divulgación internacional de la cultura brasileña y de la lengua portuguesa. Además, el Itamaraty negocia acuerdos, desempeña actividades de organización y establece contactos con el fin de realizar eventos culturales. Sigue siendo competencia del Departamento Cultural del Itamaraty acompañar y orientar la red de Institutos Culturales y Centros de Estudios Brasileños en el exterior, así como dar los recursos necesarios a las actividades de divulgación cultural. En el ámbito multilateral, ambos ministerios son fundamentales en la actuación brasileña junto a la Unesco. En el ámbito de los estados y de los municipios, algunas secretarías pueden tener un papel más importante en el campo cultural (como en los casos de São Paulo, Río de Janeiro y Bahía).

Son ejemplos de iniciativas organizadas por Brasil el festival de cine lusófono, el concurso Itamaraty de cortometraje, las muestras de cine brasileño (el Itamaraty en coordinación con Embrafilme), el Año de Brasil en Francia en 2005, los apoyos a la capoeira en América Latina, la promoción de la cultura en el seno de la CPLP, muestras de artes plásticas, la edición de las revistas Cultura Brasileña y Brasil Cultura (respectivamente por las embajadas de Madrid y Buenos Aires), etc. La política cultural brasileña en el exterior abunda en proyectos, aunque sufra de escasez de recursos y excesiva fragmentación de las iniciativas. La diplomacia cultural se convierte, así, en instrumento de la inserción exterior de Brasil, debiendo contribuir a la consolidación de la identidad nacional, reforzar la aproximación de los pueblos en torno a un patrimonio común y evitar, al mismo tiempo, que las programaciones culturales sean meras herramientas de trabajo. La diplomacia cultural debe constituir una prioridad política y, por tanto, recibir recursos, financieros y humanos, acordes a su función.

Es evidente que el uso diplomático de la cultura parte de visiones oficiales sobre la identidad de una sociedad nacional. La diplomacia cultural refleja el uso específico de la relación cultural para fines de naturaleza no sólo cultural, sino también política, comercial o económica. Además, tiende a existir una relación muy estricta entre la diplomacia y la alta cultura, aunque de forma implícita y tácita. En ese proceso, lo que el Estado brasileño intenta proyectar, en última instancia, son sus valores, interpretados por aquellos que conciben e implementan las políticas. Es obvio que la existencia de un régimen democrático y la variable doméstica asociada a la coalición político-partidista en el poder influencian el proceso decisorio sobre qué tipo de cultura y de identidad cultural se debe promover en el plano internacional. Además, dependiendo naturalmente del peso político de un Estado, de su importancia histórica global y regional, esos valores pueden tener mayor o menor capacidad de influencia e irradiación.

Por medio de la diplomacia cultural, el gobierno brasileño intenta difundir valores culturales que cuestionen los estereotipos a menudo asociados a la identidad del país – muchos de los cuales, de naturaleza sexista y discriminatoria, vehiculan imágenes de un país de playas, bellas mujeres, libertad sexual, samba y carnaval. Es cierto que, cuando se combinan diplomacia cultural e intereses de mercado, esas distinciones entre valores y estereotipos se vuelven menos claras. Por ello, debe formar parte de la diplomacia cultural brasileña no sólo combatir esos clichés, sino sobro todo divulgar hechos históricos y fenómenos culturales desconocidos por el público o poco accesibles desde el exterior. Durante el Año de Brasil en Francia, por ejemplo, se organizaron seminarios y exposiciones sobre la herencia africana en Brasil, tecnologías de punta relacionadas con la aviación, diversidad cultural, arte moderno, ballet contemporáneo, políticas públicas e inserción internacional.

Finalmente, cabe recordar que los medios de comunicación tienen una posición importante como instrumentos de influencia global. La radiodifusión internacional, durante la Guerra Fría, se había convertido en parte integrante de la agenda de política exterior de EE.UU. El control sobre las ondas de radio, por ejemplo, fue objeto de intensa disputa entre el Este y el Oeste.

Hoy, con la globalización de la televisión y de las telecomunicaciones, con la desregulación y digitalización de la comunicación y la entrada de proveedores privados de gran envergadura, el paisaje se transformó profundamente. Existen varios tipos de nuevos medios de comunicación, algunos procedentes de países europeos basados en viejos patrones coloniales, que conviven con otros contenidos más recientes de países del Sur, como en los casos de Telesur y de la industria de televisión en formato de telenovela que se expandió en la mayoría de los países de América Latina y de África (PALOP), así como en Asia y Europa.

El país del fútbol,

voleibol y talentos

individuales

Desde la segunda mitad del siglo XX, Brasil ha sido reconocido por su rendimiento deportivo, debido, principalmente, a su selección masculina de fútbol. Los cinco títulos mundiales, las selecciones de 1970 y de 1982, así como algunos cracks pueden ser citados para explicar esa imagen brasileña en el exterior, y ello pese a la reciente derrota frente a Alemania en la Copa de 2014. No es raro que los jugadores de fútbol brasileños sean reconocidos internacionalmente. Edson Arantes do Nascimento (Pelé) es considerado por distintos especialistas como uno de los mejores jugadores de fútbol de la historia, existen estatuas de Arthur Antunes Coimbra (Zico) en Brasil, en el mundo árabe y en Japón, y las camisetas “amarelinhas” de la selección de fútbol se venden en todo el mundo como símbolo de “fútbol-arte”.

Pero no sólo los craks del fútbol contribuyen a la imagen del país. Los jugadores brasileños se han convertido en un producto de exportación de servicios hacia diversos países de África, Asia, Europa y América. Aunque el fútbol brasileño haya perdido hegemonía en el escenario internacional, muchos jugadores son recordados con afecto por los seguidores de clubes de diversos países. Esa imagen positiva puede generar capacidades inmateriales para el país, al facilitar las interacciones entre personas e instituciones. El deporte puede, por tanto, ser utilizado como un instrumento de la PEB, para sustituir, obviamente muy parcialmente, la falta de capacidades materiales en otros ámbitos. Es el caso, por ejemplo, del “Partido por la Paz”, cuando la selección brasileña se enfrentó a la seleción de Haití en 2004, en Puerto Príncipe. Los clubes de fútbol brasileños son menos conocidos mundialmente, aunque existen indicios de que eso está cambiando (con la apertura de escuelas de clubes brasileños en países suramericanos y con la inclusión en los contratos de proveedores deportivos de cláusulas que garantizan venta y publicidad mundial).

A pesar de que Brasil destaca como “país del fútbol”, otros deportes, además del fútbol masculino, representan esa imagen positiva. Es el caso de Marta Vieira da Silva, elegida cinco veces mejor jugadora por la FIFA; de Ayrton Senna, en automovilismo; de Gustavo Kuerten, en tenis; de Oscar Schmidt, en baloncesto; de Anderson Silva y de José Aldo, en artes marciales; de Gilberto Amaury de Godoy Filho (Giba), en voleibol; etc. El fútbol sigue concentrando gran parte de la atención de los brasileños y de las inversiones. Esa preferencia popular por el fútbol, asociada a la falta de eficiencia política de las federaciones y de varios níveles del gobierno, explican en parte la ausencia de inversiones más significativas en otros deportes. El deporte es a menudo considerado por la población necesitada como un recurso para conseguir estabilidad económica. Por tanto, Brasil vive de talentos individuales que consiguen esquivar la falta de inversión, de infraestructuras y de apoyo a los atletas nacionales.

Ese factor puede ser usado para explicar por qué Brasil no es una potencia olímpica. A pesar de tener números demográficos y económicos expresivos, esos resultados no consiguen traducirse en un mejor rendimiento del deporte brasileño. Aunque posea una población significativa y uno de los 10 mayores PIB del mundo, Brasil tiene generalmente un rendimiento inferior en los Juegos Olímpicos comparado con países con menor demografía y economías menos dinámicas (Hungría, Corea del Norte, Kazajistán, Cuba, Jamaica, etc.). Cabe señalar también que Brasil no consiguió ninguna medalla en los Juegos Olímpicos de Invierno, en los que participa, tradicionalmente, con una delegación reducida, y ello a pesar de su desventaja geográfica.

Brasil depende de resultados principalmente en deportes individuales como natación, vela, judo y atletismo, para garantizar una mejor posición en cuanto a medallas en los Juegos Olímpicos. Los deportes en los que Brasil consiguió más medallas fueron el judo y la vela, que solamente fueron superados por el voleibol (si consideramos el voleibol de cancha y de arena en la misma categoría). En curva ascendente desde la generación que conquistó la plata olímpica en 1984 (masculino), el voleibol de cancha ha dado grandes títulos a Brasil, tanto en masculino como en feminino. Las selecciones brasileñas son las mayores vencedoras de los torneos internacionales, y estuvieron presentes en cinco de las últimas seis finales olímpicas (en Atenas, Beijing y Londres). En la modalidad de arena, Brasil también destaca, desde las primeras olimpiadas, en Atlanta, cuando la final de la modalidad feminina fue disputada por dos parejas brasileñas.

Otro exponente del deporte brasileño son los resultados obtenidos en las Paraolimpiadas. A pesar de la falta de apoyo más sustancial y de visibilidad, los atletas paraolímpicos brasileños presentan resultados alentadores, lo que sitúa al país entre los 10 primeros del medallero. Debido también, en particular, al nadador Daniel Dias, que consiguió un total de 10 medallas de oro, 4 de plata y una de bronce en los juegos de Londres y de Beijing.

Esa imagen de Brasil en el exterior, por medio del deporte, contribuyó a que el país fuera elegido en 2014, por segunda vez, para acoger la Copa del Mundo de la FIFA, y Río de Janeiro, con un fuerte apoyo popular, fue elegida sede de los Juegos Olímpicos de 2016. Además de ganar visibilidad, Brasil espera que esos eventos deportivos impulsen la economía del país, en términos de inversiones, pero también en los sectores del turismo, del comercio, etc. A pesar de esa expectativa, gran parte de la población se mostró insatisfecha con los resultados parciales de esas inversiones y aprovechó la visibilidad de esos grandes eventos para salir a la calle a protestar por los reales beneficios que obtendrá la población con la realización de esas competiciones en el país. Entre las principales reclamaciones se encuentran la falta de inversiones en educación, movilidad y salud (frente a los importantes gastos por nuevos estadios de fútbol) y desalojos de comunidades a gran escala, para viabilizar obras de infraestructura.

Turismo e

imagen nacional

El turismo es uno de los sectores económicos que ganaron más importancia en las últimas décadas. El estudio realizado por el Foro Económico Mundial en 2007 indica que, entre 1950 y 2004, las recetas internacionales del turismo aumentaron de 2,1 billones a 723 billones de dólares. En el año 2006, el sector fue responsable del 10,3% del PIB mundial y del 8,2% del total de empleados en el mundo. El turismo es señalado como posible herramienta de desarrollo económico y social para países en desarrollo y como facilitador del intercambio entre culturas y de empoderamiento de comunidades locales.

La identidad nacional de Brasil está fuertemente conectada a la idea de país paradisiaco, que seduce a los extranjeros y que está culturalmente abierto a lo nuevo. En la prensa internacional y en los medios sociales es común ver al país, sus ciudades o algunos de sus atractivos turísticos, clasificados entre los primeros del mundo o como “mejor lugar para visitar”.

A pesar de ello, Brasil está incluido en los flujos turísticos internacionales de manera periférica. La recepción de turistas extranjeros es relativamente modesta y en la última década ha aumentado tímidamente. Según datos del Ministerio de Turismo, desde los años 2000, la cantidad de turistas extranjeros en el país oscila entre 5 y 6 millones de individuos. Con estos valores, el país recibe menos turistas que lugares como Cataluña, Túnez y Vietnám.

Este hecho se explica en buena medida por la distancia de los principales polos emisores de turistas (el turismo internacional es principalmente de frontera) y en el alto coste de los hoteles y viajes domésticos. Además, el país tiene conexiones turísticas deficitarias con el exterior y muy concentradas en pocas ciudades, como Río de Janeiro y São Paulo.

La distancia de Europa, Estados Unidos y Asia hace que los turistas de esos países prefieran estancias más largas, en varias ciudades brasileñas. Mientras que Brasil presenta problemas de infraestructura y largas distancias, los otros países de América del Sur se han vuelto competitivos al tener atractivos turísticos más próximos unos de otros.

Brasil adopta por ley una política de reciprocidad en la que se exigen visados a los países que los exigen a los brasileños. De esta forma, los turistas americanos se enfrentan a un mayor trámite para ir a Brasil, lo que reduce el flujo de uno de los principales polos emisores de turistas. De este modo, un estadounidense en busca de un viaje de playa puede encontrar en el Caribe, y no en Brasil, un destino con mejor infraestructura turística, menor tiempo de desplazamiento, menos burocracia y precios equivalentes.

Además, las políticas de promoción de Brasil en el exterior están marcadas por el bajo interés en atraer a grupos asiáticos, en especial a los chinos, que son una fuerza emergente en el sector y tienen elevados gastos en el exterior. El turismo de extranjeros en Brasil, por otro lado, contribuye a algunos males del país, como la prostitución (sobre todo infantil), la desnaturalización de los hábitos de comunidades tradicionales y sirve de justificante para inversiones públicas preferentemente en las áreas nobles de los municipios brasileños.

Las recientes transformaciones económicas y sociales han convertido al país en una región que emite más turistas de los que recibe. El sector es bastante dependiente del mercado doméstico. Y en el exterior, los brasileños destacan por su poder adquisitivo en ciudades como París y Nueva York. El turismo doméstico en Brasil ha presentado altas tasas de crecimiento e inserción de grandes proporciones de la población en un nuevo patrón de consumo. Un estudio realizado a finales de 2013 por el Ministerio de Turismo mostró que la cantidad de personas que pretendían viajar dentro de Brasil (72,7%) fue tres veces mayor que las que deseaban viajar al exterior (24,7%). De los que deseaban realizar turismo doméstico, más de la mitad (53,7%) escogió la región del Nordeste, que está ganando cada vez más peso en los flujos turísticos brasileños.

Según datos del Euromonitor International, la salida de turistas brasileños hacia el exterior presentó un aumento exponencial en la última década. Ese fenómeno se refleja en el aumento de los gastos de los turistas brasileños en el exterior, que, asociado a un estancamiento de los gastos de turistas extranjeros en Brasil, hace que la cuenta turismo del país presente un déficit creciente. Recientes medidas tomadas por el gobierno, como el aumento de impuestos sobre transacciones con tarjeta de crédito en el exterior y el aumento del IOF, intentan controlar ese aumento del consumo fuera de las fronteras.

Los destinos preferidos por los brasileños en el extranjero se concentran en pocas regiones, principalmente en América del Norte, Europa Occidental y en el Cono Sur. EE.UU y Argentina son, respectivamente, los dos principales destinos de los turistas brasileños. Destacan las ciudades de Nueva York, Miami, París, Roma, Buenos Aires y Santiago de Chile.

Pluralismo

religioso

La configuración religiosa brasileña es un elemento que contribuye al actual proceso de internacionalización de su sociedad. Los movimientos religiosos brasileños forman parte de dinámicas internacionales que favorecen la influencia exterior en el cotidiano doméstico, así como el impacto de nacionales en el exterior. A pesar de que los estudios de opinión pública indicaron una importancia ligeramente en baja en la población, con el aumento del número de ateos en las estadísticas más recientes, el ámbito espiritual sigue siendo fundamental para comprender las dinámicas sociales en el país.

Brasil es históricamente de mayoría católica, identidad en relativo declive en especial por la mayor presencia de grupos religiosos evangélicos y neopentecostales. El país es actualmente la mayor comunidad nacional católica del mundo, pero aún así con poco peso en la alta cúpula del Vaticano. Por ejemplo, el país obtuvo su primer santo nacido en Brasil únicamente en 2007 con Fray Galvão. La Iglesia católica mantiene su grupo de fieles, cada vez más, en países en desarrollo y parece estar buscando aumentar la presencia de jóvenes en sus mayores comunidades. En esta óptica se puede interpretar la visita del Papa Francisco a Brasil (su primer viaje fuera de Italia después de su elección) y la edición de uno de los eventos católicos más importantes, la Jornada Mundial de la Juventud, en la ciudad de Río de Janeiro, en 2013.

Si hace cien años las principales comunidades católicas del mundo eran en general de países europeos, la tendencia actual es de reducción de la importancia del ámbito religioso en los países desarrollados. Eso afecta el perfil del grupo de fieles de la Iglesia católica, aumentando la importancia de grandes países del Sur, como Brasil, México, Colombia y Filipinas. A pesar de las diferencias contextuales, la realidad del catolicismo en esos países en desarrollo, en general, es de hegemonía, pero con una participación relevante de otros grupos religiosos, haciendo que los principales países católicos del mundo no posean porcentajes de población católica por encima del 90%. La importancia de la religiosidad entre los países del Sur y la expansión de sus poblaciones hace que el actual panorama religioso, en términos mundiales, esté caracterizado por la tendencia ligeramente ascendente en el número de individuos que se afirman y se consideran religiosos.

En Brasil, la religión católica sufre un declive relativo. Los grupos de fieles católicos poseen una de las medias de edad más elevadas. Los recientes papados promovieron políticas que no incentivaron mucho la participación de fieles en las comunidades religiosas, principalmente cuando se compara al catolicismo con otras denominaciones. Los católicos también son el grupo que menos contribuye económicamente a su institución. Tales aspectos, asociados a la emergencia de practicantes de religiones evangélicas, son un aspecto importante del contexto religioso brasileño.

De hecho, el fenómeno más expresivo de la dinámica religiosa brasileña en la actualidad es la ascensión de los grupos religiosos protestantes. Según datos del censo del IBGE, de 2000 a 2010 hubo un aumento del 61% en el número de fieles. Son grupos heterogéneos, sin necesariamente una identidad común. Poseen a los fieles más activos en su comunidad religiosa. Están muy influenciados por la experiencia evangélica de EE.UU., como se observa en la influencia de la música gospel. Destaca también el carácter misionario de muchos de esos grupos que sitúan el país entre los principales emisores de religiosos del mundo.

Este grupo religioso posee una dinámica demográfica bastante particular: las iglesias evangélicas (como la Asamblea del Reino de Dios, Universal, o Iglesia del Evangelio Cuadrangular) poseen la mayor proporción de fieles con renta per capita inferior a un salario mínimo (63,7% del total) y son predominantemente urbanas, donde alcanzan el 13,9% del total de la población (en comparación con el 12,2% de los que se identifican con esta vertiente en el total del país). La dispersión de evangélicos por el territorio brasileño no es uniforme, con una concentración en la región Sudeste, en especial en las capitales y regiones metropolitanas de Río de Janeiro, São Paulo y Belo Horizonte, Goiânia y litoral de la región Sur (en especial Paraná y Santa Catarina).

Entre los espíritas y los practicantes de religiones de matriz africana (como umbanda y candomblé), se pueden citar algunas dinámicas internacionales relevantes, tanto en su origen y formación, como en sus procesos más recientes. Son religiones brasileñas, al haber sido fundadas en el país, pero también están envueltas en procesos de internacionalización. Los espíritas, por ejemplo, tienen su origen en el libro publicado por Allan Kardec en el siglo XIX, en Francia, y difundido ampliamente en Brasil.

Las religiones de matriz africana son el resultado del sincretismo religioso a partir de la resistencia cultural de los africanos. No poseen unidad institucional y, por ello, presentan una gran variedad en sus prácticas e incluso definiciones, algunas de las cuales son mayoritariamente regionales, como el candomblé en Bahía o la macumba en Río de Janeiro. En el caso del candomblé practicado en Bahía, las yalorixás y los babalorixás son figuras reconocidas internacionalmente, que sirven de puente espiritual y cultural entre Brasil y África.

La importancia de la dimensión regional es evidente en algunas religiones practicadas por grupos de la Amazonía, Piauí y Maranhão, donde además del sincretismo católico y africano están asociados elementos de la cultura indígena. La umbanda, nacida en Río de Janeiro a inicios del siglo XX, es un ejemplo de esa complejidad y riqueza, al reunir elementos de las culturas indígena, africana y católica, asociadas a doctrinas del espiritismo francés. Los filhos de santo del candomblé están presentes esencialmente en las ciudades de São Paulo, Río de Janeiro y Recôncavo bahiano. Los practicantes de la umbanda tienen mayor presencia en el centro-sur del país, en particular en Río de Janeiro, São Paulo y Río Grande do Sul.

Brasil posee una experiencia religiosa variada y dinámica, que abarca distintos grupos culturales y clases sociales. El ámbito religioso no puede ser ignorado por la política exterior, aunque pueda producir contradicciones en el futuro. El Estado brasileño es constitucionalmente laico, pero es innegable la influencia de grupos religiosos en la política doméstica (en especial, en temas relativos a la libertad de la práctica religiosa, diálogo entre religiones y tolerancia, enseñanza pública de la religión, aborto y matrimonio homosexual). ¿Sería posible imaginar que la PEB esté influenciada por actores religiosos, como en la defensa de valores morales en el ámbito multilateral o en la búsqueda de mayor libertad de actuación religiosa de brasileños en el exterior? Son nuevas cuestiones para la agenda de la PEB a las que debe estar atenta la sociedad brasileña.

Capítulo 3:

ACTORES

Y AGENDAS

Enara Echart Muñoz

Enara Echart Muñoz

Itamaraty

y diplomacia

pública

De acuerdo con la Constitución brasileña de 1988, la política exterior es competencia del Presidente de la República, que la delega al Ministerio de Asuntos Exteriores. Las principales áreas de actuación del Itamaraty son la implementación de estrategias de política internacional según las directrices del Presidente, la conducción de las relaciones diplomáticas y la prestación de servicios consulares, la participación en las negociaciones comerciales, económicas, técnicas y culturales con gobiernos y entidades extranjeras, la concepción y articulación de los programas de cooperación internacional, así como la coordinación o el apoyo a delegaciones, comitivas y representaciones brasileñas en agencias y organismos internacionales y multilaterales. El Itamaraty y el cuerpo diplomático constituyen, junto con las Fuerzas Armadas, la burocracia más antigua y tradicional del Estado brasileño. Burocracia implica rigor en el proceso selectivo, reglas basadas en el mérito para la promoción de los dirigentes, formación y entrenamiento continuos a lo largo de la carrera, pero también normas jerárquicas que ordenan el aprendizaje y la socialización de sus agentes, creando así las bases sociales y culturales para el reconocimiento mutuo en el ámbito de la organización. El Instituto Río Branco, fundado en 1945, es una pieza central de esa arquitectura, al seleccionar y capacitar a los diplomáticos brasileños, definiendo criterios para la progresión funcional en la carrera a partir del nivel de tercer secretario.

La tradición de la burocracia diplomática también tendió, durante la República, a privilegiar a algunos individuos (sobre todo hombres) procedentes de determinadas familias y clases sociales, en detrimento de una representación más plural y acorde con la realidad social y demográfica nacional. La competencia en la conducción de las relaciones exteriores y en la negociación de intereses nacionales, reconocida internacionalmente, se construyó casi exclusivamente basada en la representación de las élites sociales, económicas y culturales. Esa realidad fue transformándose con la redemocratización del Estado y gracias a la presión social y política, principalmente a partir de 2002, con el lanzamiento de la Beca Premio de Vocación para la Diplomacia para proporcionar mayor igualdad de oportunidades de acceso a la carrera diplomática y aumentar la diversidad étnica entre los dirigentes del Itamaraty.

En el plano internacional, fue en ese momento cuando Brasil se dotó de una verdadera diplomacia mundial, con numerosas representaciones (embajadas, consulados y oficinas), contando, en 2014, con 896 diplomáticos en el extranjero (526 en la Secretaría de Estado en Brasilia), 448 oficiales de cancillería en el extranjero (305 en la SERE) y 344 asistentes de cancillería en el extranjero (209 en la SERE).

En el plano doméstico, la redemocratización trajo al Itamaraty el desafío de construir, paulatinamente, una dimensión de política pública para la política exterior, no sin tensiones y contradicciones. Fuera de los muros institucionales, ese proceso obligó al Itamaraty a dialogar con otros ministerios (muchos con asesorías internacionales), agencias federales, estados y municipios, federaciones empresariales y organizaciones de la sociedad civil. El mundo académico también se diversificó y empezó a dialogar más con el Itamaraty. Bajo iniciativa de la sociedad civil (GR-RI), se planteó el desafío de crear el Consejo Nacional de Política Exterior, institucionalización de ese proceso más democrático y pluralista de diálogo sobre la PEB.

De ello también resultó una diplomacia pública, mediante la cual el Itamaraty ha respondido a las demandas de información, no siempre con la agilidad y la transparencia que exige un régimen democrático. Éste amplió sus sectores de relación con la prensa y fueron desarrollados verdaderos servicios de relaciones públicas. Junto con el Ministerio de Turismo, fue pensada una “marca Brasil”, para atraer inversiones extranjeras y organizar eventos internacionales en el país. La promoción de los intereses nacionales pasó a disponer de medios públicos y recursos tecnológicos muy diversos. Instrumento de soft power de la PEB, la diplomacia pública valoriza la creciente importancia de las herramientas más contemporáneas de los medios de comunicación en el mundo cada vez más digitalmente conectado y globalizado.

Diplomacia

presidencial

Las visitas entre jefes de Estado y jefes de gobierno no son una novedad en el escenario político internacional. Desde la formación del Estado-Nación en los moldes de Westphalia, los intercambios de visitas entre monarcas europeos eran comunes y tratados como grandes eventos de la nobleza. Brasil adhirió a esa práctica desde la época del Imperio, como muestran los viajes de D. Pedro II a Europa, América del Norte y África. Las visitas de altas autoridades nacionales se usan, generalmente, para estrechar las relaciones comerciales y políticas entre países. Además de un evidente prestigio en recibir a esos representantes, el diálogo directo entre jefes de gobierno tiende a facilitar y acelerar las negociaciones en diversos ámbitos, del político al comercial.

Los viajes de esas autoridades políticas servían para acelerar negociaciones, estrechar relaciones políticas entre países y crear una diplomacia de prestigio. Sin embargo, esa práctica también causaba desafíos en el ámbito doméstico, ya que acarreaba la ausencia de esos líderes de sus respectivos puestos. A inicios del siglo XX y en un país de dimensiones continentales como Brasil, eso era especialmente problemático, ya que los medios de transporte existentes en la época no permitían que los viajes presidenciales a otros países fueran cortos. Los viajes eran lentos, aumentando el tiempo en que el jefe de Estado debía ser sustituido por el vicepresidente u otras autoridades. En algunos casos, la ausencia de esos líderes hacía propicio el ambiente doméstico para maniobras políticas, a menudo golpistas. En el momento de la renuncia de Jânio Quadros, el Vicepresidente João Goulart se encontraba en visita oficial en China y, en un primer momento, se le impidió regresar al país para asumir la presidencia.

Los avances tecnológicos durante los siglos XX y XXI abarataron y aceleraron los viajes, permitiendo que los jefes de Estado y de gobierno viajaran más frecuentemente sin dejar sus puestos durante largos periodos. Si, a inicios del siglo XX, un viaje entre la capital (Río de Janeiro) y Europa duraba semanas por vía marítima, en los años 1950 el mismo trayecto duraba días por vía aérea. Hoy, los aviones modernos permiten que un viaje entre Brasilia y las capitales europeas dure apenas unas horas.

La diplomacia presidencial tuvo al presidente estadounidense Theodore Roosevelt como uno de sus precursores. En Brasil, Campos Sales fue el primer presidente que realizó una visita oficial a otro país, Argentina, en 1899. A pesar de ser una práctica antigua, las visitas presidenciales ganaron un nuevo impulso en la década de 1980, cuando la nueva Constitución Federal, promulgada en 1988, reiteró que correspondería exclusivamente a la Presidencia de la República la función de mantener relaciones con Estados extranjeros.

El Itamaraty, desde su creación, era conocido por ser una institución políticamente independiente con funcionarios profesionales. Los cancilleres y diplomáticos fueron los grandes responsables de la formulación de la política exterior a finales del siglo XIX y buena parte del siglo XX. La redemocratización impactó en la conducción de la PEB disminuyendo el aislamiento del Ministerio de Asuntos Exteriores. Progresivamente, los jefes de Estado brasileños empezaron a actuar directa y personalmente en los asuntos internacionales. A pesar de que toda política exterior tiene preferencias y discursos distintos, los diplomáticos tienden a evitar cambios radicales, ya que la estabilidad y la coherencia son factores fundamentales para tener credibilidad en las relaciones internacionales.

Por ello, los viajes presidenciales son usados por politólogos internacionalistas como un indicador de las preferencias políticas de un determinado gobierno. Una media anual elevada puede indicar que ese político considera la política exterior como un área de importancia en su gobierno y que participa activamente en su conducción mediante visitas a otros países y a eventos u organizaciones internacionales. Por otro lado, una baja media anual puede indicar que el presidente prefiere los asuntos domésticos.

El creciente número de visitas internacionales también es un indicador de una nueva realidad de las relaciones internacionales y del papel de Brasil. Con algunas variaciones, se percibe que los presidentes brasileños, desde la década de 1980, han aumentado gradualmente la cantidad de viajes oficiales. Ese aumento de la diplomacia presidencial se debe a evoluciones tecnológicas en los medios de transporte, pero también al aumento del protagonismo brasileño en el escenario político internacional. El objetivo brasileño de convertirse en un global player acarrea la necesidad de que los políticos brasileños participen en eventos internacionales, reuniones de cúpula y que dialoguen directamente con líderes de otros países (prestigio). En ese sentido, se puede resaltar el alto número de viajes oficiales del presidente Luís Inácio Lula da Silva, durante ocho años de mandato, así como el hecho de que la presidenta Dilma Rousseff, durante sus tres primeros años de mandato, ya haya superado en términos absolutos la cantidad de viajes presidenciales de José Sarney en sus cinco años de gobierno.

El destino de esos viajes también es un fenómeno muy estudiado, ya que indica la preferencia otorgada a uno u otro grupo de países. Al comparar el gobierno de Fernando Henrique Cardoso con el de su sucesor, se percibe que ha habido un aumento de aproximadamente un 110% en los viajes presidenciales. Todas las regiones presentaron un aumento, incluso América del Sur (59%), América del Norte (71%) y Europa (74%), pero algunas presentaron uno mayor, como América Central y Caribe (480%), África (750%) y Oriente Medio (antes no visitado). Esos datos revelan que Brasil se hizo más presente en otras regiones del mundo, sin descuidar sus relaciones tradicionales.

Los jefes de Estado y de gobierno de otros países también visitan Brasil. Ese indicador es muy importante para demostrar que no sólo el mundo está en la agenda de Brasil, sino que Brasil también está en la agenda de muchos países. Es posible verificar, incluso, la existencia o no de reciprocidad en las elecciones de visitas presidenciales.

Congreso,

ministerios

y agencias

Con la redemocratización del Estado, el Itamaraty tuvo que abrirse paulatinamente al diálogo con otras entidades gubernamentales. Aumentaron las comisiones interministeriales creadas para tratar temas transversales. Muchos ministerios y agencias han actuado en proyectos internacionales, mediante sus asesorías internacionales o servicios dirigidos a la acción internacional. Las asesorías coordinan los proyectos y colaboraciones internacionales del respectivo ministerio. En 2009, únicamente los Ministerios de Comunicaciones, Integración Nacional y Previsión no contaban con ningún órgano de este tipo. Las políticas públicas se encuentran en pleno proceso de internacionalización. El Congreso ha sido llamado a cumplir cada vez más papel no sólo de ratificación de acuerdos internacionales, sino también de debate público sobre temas clave de la PEB. Ese contexto ha producido una “política burocrática” en las relaciones entre los distintos actores.

La PEB y otras políticas públicas (educación, integración y fronteras, cultura, salud, etc.) empezaron a interactuar más activamente, resultando en cooperación, pero también en conflicto acerca del lugar que Brasil debería ocupar (o reivindicar) en el sistema internacional. Ese fenómeno de pluralización de los actores y de las agendas de la PEB tiende a contribuir a un lento proceso de democratización de proceso decisorio en la política exterior del país. La horizontalización de la política exterior en el Poder Ejecutivo crea desafíos para el Itamaraty en la búsqueda por formular y gestionar políticas públicas en temas internacionales con prácticas coherentes entre sí y con las grandes estrategias definidas por la Presidencia. El aumento de intercambios con los otros ministerios está alterando la manera en que se hace la PEB, anteriormente definida como aislada y concentrada en el MRE.

El Ministerio de Educación tiene una extensa actuación internacional. Éste participa en los acuerdos educacionales en el contexto regional, como el Sector Educacional del Mercosur (desde 1991). Otro ejemplo de esa actuación es el proyecto conocido como Escuelas Interculturales de Frontera, que realiza una colaboración entre escuelas públicas brasileñas situadas en ciudades de frontera y escuelas de países vecinos, involucrando en especial el intercambio de profesores. La enseñanza superior también es un área de gran actuación de la diplomacia educacional brasileña. Durante los dos mandatos del Presidente Lula, el Ministerio de Educación fundó cuatro universidades que tienen como una de sus propuestas promover la presencia en Brasil de profesores y estudiantes extranjeros: la UNIAM, la UFFS, la Unilab y la UNILA. El Ministerio de Integración Nacional también actúa en temas internacionales, por ejemplo, con respecto a las ciudades gemelas brasileñas y a la franja de frontera. Las ciudades gemelas brasileñas son aquellas que están separadas por la línea de frontera con integración urbana en países vecinos y un elevado potencial de integración económica y cultural. En 2014, a petición del Ministerio de Integración, el Ministerio de Hacienda solicitó la instalación de tiendas francas en frontera terrestre (free shops), actualmente en 26 de las ciudades gemelas brasileñas. En materia de salud pública, otro órgano estatal con creciente actuación internacional es la Fiocruz, responsable de investigaciones en el área de salud y comercialización de medicamentos. Priorizando los países en desarrollo, la institución contribuye a la formación de posiciones brasileñas en salud en el sistema internacional y refuerza lazos con otros países del Sur. La Fiocruz es un eslabón esencial de la “diplomacia de la salud”. Se puede observar el mismo patrón de internacionalización en el caso de la Embrapa.

Otro actor fundamental de la PEB es el Congreso Nacional. Sus atribuciones previstas en la Constitución de 1988 son la ratificación de tratados, convenciones y actos internacionales, fiscalización de las políticas gubernamentales mediante sus comisiones (como la Comisión de Asuntos Exteriores y Defensa Nacional, del Senado Federal), autorización del presidente a declarar la guerra, celebrar la paz, así como aprobar la circulación o permanencia de tropas extranjeras en el país. Mediante el análisis del tiempo necesario para la aprobación de acuerdos internacionales por el Congreso se puede percibir que las votaciones son disputadas y se debe negociar entre el Legislativo y el Ejecutivo para aprobar algunas proposiciones, como en el caso del ingreso de Venezuela en el Mercosur (finales de 2009). Además, corresponde al Senado aprobar a los jefes de misiones diplomáticas y debe ser consultado en operaciones exteriores de naturaleza financiera. A pesar del perfil del sistema político brasileño y del relativamente bajo interés de los representantes en política exterior, existe otra posibilidad de interferencia del Congreso en el momento de la aprobación del presupuesto anual de la Unión. La “diplomacia parlamentaria” también es un fenómeno creciente. El Congreso desarrolla relaciones con otros parlamentos nacionales, así como organizaciones internacionales representativas de esas instituciones (como el Parlamento del Mercosur). En ese marco también se insertan la visita de autoridades extranjeras y la presencia de delegaciones parlamentarias en eventos del exterior, acompañando a las delegaciones del Poder Ejecutivo.

Acción internacional de los estados

Según la Constitución Federal brasileña, la conducción de la PEB es competencia exclusiva del Presidente de la República. Durante más de un siglo, esa competencia fue delegada al MRE. Sin embargo, a finales del siglo XX e inicios del siglo XXI, el aislamiento del Itamaraty fue disminuyendo, lo que permitió que actores subnacionales también actuaran internacionalmente. Contribuyeron a ese fenómeno la redemocratización de Brasil, a partir de los años 1980, y la globalización. Con los avances tecnológicos y la internacionalización de la economía, los actores subnacionales pudieron actuar internacionalmente más fácilmente, buscando sus propios intereses, con cierta autonomía del gobierno federal.

Un ejemplo de esos actores subnacionales que, progresivamente, incluyen temas y relaciones internacionales en su agenda, son los estados brasileños. La acción internacional de las unidades federativas subnacionales no es una novedad en algunos países. Desde 1874, en Suiza, existe un dispositivo constitucional que permite que los cantones actúen internacionalmente. La constitución alemana de 1949 también otorga a los landers un cierto grado de libertad para relacionarse con otros actores políticos internacionales. En América Latina, Argentina aprobó, en 1994, una enmienda a la constitución que permitió que actores subnacionales se relacionasen con otros actores extranjeros en base a sus respectivos intereses. En Brasil, no existe ningún dispositivo constitucional que permita expresamente la actuación internacional de las unidades subnacionales. Las competencias relacionadas con los asuntos internacionales están divididas entre las cámaras del Congreso y, principalmente, mantenidas por el Ejecutivo. Sin embargo, la acción de los actores subnacionales es cada vez más frecuente en Brasil, a pesar de la falta de un marco jurídico-normativo.

No es raro que los estados brasileños, como unidades federativas, actúen internacionalmente, buscando préstamos o celebrando acuerdos de cooperación. Un ejemplo reciente de ello es la elección de Río de Janeiro como ciudad sede para los Juegos Olímpicos de 2016. Evidentemente, la ciudad de Río de Janeiro participó decisivamente en la candidatura, pero fue únicamente gracias al fuerte compromiso del gobierno estatal fluminense y de la Unión que el proyecto pudo vencer a las otras candidaturas, como Chicago, Tokio o Madrid. Al ser el estado de Río de Janeiro responsable de gran parte de la infraestructura en la región metropolitana de la capital fluminense, fue necesario que el gobierno estatal se involucrara internacionalmente, para garantizar acuerdos de inversiones en obras, cooperación en programas de mobilidad urbana y desarrollo de instalaciones deportivas, entre otras cosas.

La acción internacional de los estados también ha generado competición entre las unidades federativas brasileñas. Para atraer inversiones extranjeras, muchos gobiernos estatales usan paquetes de incentivos fiscales para que empresas o industrias se instalen en su territorio. El objetivo de esos gobiernos es atraer esas inversiones hacia su territorio, lo que impulsaría la economía local y crearía empleos, compensando las pérdidas del gobierno en cuanto a recaudación y exenciones fiscales concedidas. Sin embargo, la competición entre los gobiernos federales se ha vuelto muy obstinada y los incentivos fiscales prometidos al capital internacional llegaron a sobrepasar la capacidad de los gobiernos. En algunos casos, los gobernadores buscaban evitar el perjuicio político de perder la competición por la inversión extranjera. Para evitar esas situaciones, se creó la Ley de Responsabilidad Fiscal, según la cual cada gobierno estatal es responsable de cerrar su balanza de pagos en positivo, generando superávit. Esa medida redujo la competición, pero es bastante criticada por la sociedad civil, que alega que, en última instancia, la LRF impide que el gobierno estatal pueda invertir en los lugares en los que ha recaudado los impuestos.

En un país democrático, la libertad de las unidades federativas de relacionarse internacionalmente puede ser vista como algo benéfico. Al descentralizar la acción internacional del país, los estados consiguen promover acciones que satisfacen necesidades específicas de determinada región o población. Ese modelo descentralizado puede causar un impacto positivo, también, en la transparencia del aparato burocrático, ya que la población está más cerca de los gobiernos estatales, y puede obtener resultados de los proyectos desarrollados. Sin embargo, ese modelo descentralizado también puede causar problemas en la coherencia de la acción internacional del Estado. En el caso brasileño, existe un esfuerzo por parte del gobierno federal para que haya un discurso estratégico y coherente en el campo de la PEB. Al aumentar la cantidad de actores estatales que actúan internacionalmente, la política exterior tiende a ser más plural, pero puede producir resultados menos coherentes.

Los estados tienden a relacionarse con quien les parece más oportuno política, social y económicamente. Es natural que las unidades federativas fronterizas con otros países tengan relaciones más intensas con los vecinos. Igualmente, si existe un porcentaje significativo de inmigrantes de un determinado país en una región, es normal que existan relaciones más fuertes entre el estado y los países de origen de sus residentes. Es el caso, por ejemplo, de la comunidad japonesa en São Paulo, de las comunidades de origen africana en el Nordeste y de las comunidades germánica e italiana en los estados del Sur de Brasil. Las relaciones internacionales de una unidad federativa también son pautadas por los patrones económicos de ese estado, dependiendo de lo que comercializan. En ese sentido, se puede decir que las regiones que tienen menos diversidad en su pauta comercial también tienden a concentrar sus relaciones internacionales. Finalmente, las decisiones también pasan por una dimensión política. Cada unidad federativa posee preferencias políticas distintas, reflejo de las preferencias y trayectorias de los diversos partidos que están en el gobierno. Una unidad federativa puede usar sus acciones paradiplomáticas como herramienta de una “diplomacia del desafío” para probar y divulgar alternativas de inserción internacional a la política exterior del gobierno federal.

Acción internacional de las ciudades

El escenario político internacional ya no está monopolizado por los Estados, sino que también está compuesto por actores subnacionales, entre ellos los municipios, que actúan en ese espacio, alterando los patrones y modos de acción de las relaciones internacionales. La globalización contribuyó a ese fenómeno, al crear mecanismos que redujeron la noción de espacio-tiempo y aumentaron los flujos de personas, productos, información y capital internacionalmente. En el contexto de globalización de la política, las ciudades, así como los estados federados, también son actores subnacionales que actúan internacionalmente. En Brasil, los gobiernos municipales empienzan a interesarse por asuntos internacionales y a actuar basándose en la propia agenda de intereses, a veces independientemente del gobierno central.

También contribuyó a ese fenómeno el entendimiento de que muchos problemas actuales no pueden ser resueltos sin una acción conjunta en el plano local. Durante el siglo XX y particularmente durante la Guerra Fría, la acción de actores subnacionales era reducida, ya que el Estado detenía un mayor control sobre las fronteras. Sin embargo, con el fin de la Guerra Fría, surgieron otros temas en la agenda internacional, además del militar y del estratégico, (como medio ambiente, derechos humanos, lucha contra el hambre y las enfermedades, etc.) que brindaban la ocasión de participar a otros actores. Además, se ha reforzado el entendimiento de que muchos de los problemas mundiales son problemas colectivos, lo que requiere una respuesta articulada. Un ejemplo de ello es el grupo C40, que representa a un grupo de ciudades que perciben el calentamiento global como un problema de todos (y no sólo de los gobiernos centrales de sus respectivos países) y toman medidas locales y articuladas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y crear una estructura logística-organizacional más eficiente.

El hecho de que la población mundial sea mayoritariamente urbana contribuyó al mayor activismo de los municipios en las relaciones internacionales. Las aglomeraciones urbanas se convierten cada vez más en centros económicos y políticos y, consecuentemente, tienden a buscar sus intereses. Cabe señalar que un factor determinante para que los gobiernos municipales se lancen en la diplomacia descentralizada es la relevancia demográfica y económica de la ciudad. A pesar de que Brasil posee más de 5500 municipios, muchas regiones brasileñas sufren de macrocefalia urbana. Es decir, aunque exista un gran número de municipios, muchos de ellos son satélites de ciudades mayores y dependen de la economía y de los servicios allí concentrados. Es en esas grandes ciudades donde, generalmente, se encuentran gobiernos municipales con burocracias específicas para tratar asuntos internacionales.

Además del tamaño, la posición geográfica también es un factor relevante para el interés de una ciudad de relacionarse internacionalmente y crear una burocracia específica para ello. Por la proximidad de otros países, muchas cuestiones económicas, sociales, políticas y de seguridad no respetan los límites fronterizos. Es común que, en caso de ciudades vecinas de distintos países, muchas personas trabajen en un país y vivan en otro, efectúen sus compras en el país vecino, etc. Con este intenso flujo internacional (que también es local), es natural que los municipios también se preparen burocráticamente para relacionarse con actores extranjeros, aunque sean ciudades relativamente menores. Eso explica, por ejemplo, la concentración en el Sur de Brasil de ciudades que declaran tener interés en asuntos internacionales. Ese fenómeno también explica el porcentaje de municipios uruguayos que actúan en proyectos de cooperación descentralizada, a pesar de existir un problema de macrocefalia urbana en el país.

La diplomacia descentralizada de las ciudades brasileñas fue impulsada por la redemocratización a mediados de los años 1980. La Constitución de 1988, además de promover la apertura política, tiene un carácter mucho menos centralizador que la anterior, lo que permitió que los municipios empezasen a actuar más libremente en el plano exterior. Un ejemplo de esa nueva fase es la creación, en febrero de 1980, de la Confederación Nacional de Municipios (CNM), que se define como la mayor entidad municipalista de América Latina, no perteneciente a ningún partido y sin fines lucrativos. La CNM tiene por objetivo fortalecer la emancipación de los municipios y dar apoyo logístico y técnico para conseguirlo. Dentro de sus acciones están previstos cursos preparatorios para funcionarios públicos de gobiernos municipales que quieran lanzarse a la diplomacia descentralizada.

Como fue señalado en el apartado anterior, no existe ley en Brasil que regule la diplomacia descentralizada ni cómo deben actuar los municipios que se relacionan internacionalmente. Una consecuencia natural de la descentralización es una tendencia mayor a la pluralidad y a una posible pérdida en la unidad del discurso. Sin embargo, la acción internacional de las ciudades no ha perjudicado la coherencia del discurso diplomático oficial del gobierno federal. Las ciudades tienden a respetar una jerarquía política, antes de actuar internacionalmente, buscando evitar sectores de la competencia del gobierno federal, como seguridad, defensa, etc. En general, las actividades de diplomacia descentralizada de los municipios brasileños tratan sobre cooperación técnica o temas que no serían resueltos por la acción exclusiva del gobierno federal.

Muchas ciudades también usan la diplomacia descentralizada para atraer a turistas internacionales y firmar acuerdos culturales con otras ciudades o países. Río de Janeiro, por ejemplo, fue la primera ciudad de América Latina en adoptar, en 2014, un dominio propio en internet (.rio). Además, los municipios actúan de acuerdo con sus raíces históricas, sociales y políticas. Ello se percibe en los acuerdos de hermanamiento entre ciudades, mediante los cuales las ciudades forman acuerdos culturales, proyectos de cooperación técnica, programas de capacitación, etc. La mayor cantidad de acuerdos entre ciudades hermanas ocurre con ciudades europeas, principalmente con Francia y Portugal. Un ejemplo de los frutos de la diplomacia descentralizada de las ciudades es la adopción de carriles de autobús en Porto Alegre. Actualmente ese sistema es muy común en las ciudades brasileñas y en el mundo, pero su pionerismo en Brasil se debe a un acuerdo con la prefectura de París, que implementó ese sistema en la ciudad francesa. Ese acuerdo fue tan bien recibido que la prefectura de Río de Janeiro, junto con el gobierno estatal fluminense, fue hasta París para estudiar el sistema de bicicletas públicas, que también fue adoptado en algunos barrios cariocas.

Principales

multinacionales

brasileñas

Si consideramos la política exterior como una política pública, definitivamente la actuación de las empresas debe ser considerada como una de sus variables centrales. Toda política exterior, incluida la PEB, posee una economía política que la fundamenta. En primer lugar, a pesar de que las empresas no sean las principales responsables de la conducción de la política exterior, no hay duda de que los tomadores de decisión del gobierno brasileño toman en cuenta los intereses del sector privado al formular las directrices de la política exterior. En segundo lugar, las empresas, al actuar en países desarrollados y en desarrollo, también afectan la imagen de Brasil en el exterior, de modo positivo o negativo.

Las grandes empresas brasileñas son muy influyentes, no sólo internacionalmente, sino también en el plano de la política doméstica (financiación de campaña electoral, lobbies junto con el Congreso y las Asambleas Legislativas, proyectos de responsabilidad social). En general, las empresas nacionales que tienen mayor capacidad de acción internacional son también las de mayor tamaño. Debido a su tamaño, éstas mueven grandes flujos de capital y generan muchos empleos. Esas características son importantes para entender el motivo por el que los responsables políticos brasileños suelen crear condiciones políticas favorables para el crecimiento de esas empresas. Cuando esas empresas presentan un aumento en la producción, es probable que el PIB nacional y la generación de empleos también se vean afectados. Además, los directores de esas empresas suelen tener acceso a los principales tomadores de decisión de la política brasileña, por medios informales o por invitación de las instituciones. Muchos políticos y altos directores de las empresas brasileñas se conocen personalmente, asistieron a los mismos colegios, fueron colegas de universidad, van a los mismos eventos sociales, etc. Eso hace que exista un canal informal de comunicación entre la iniciativa privada y los políticos de alto nivel, permitiendo que las empresas expresen su voluntad y efectúen demandas, influenciando, aunque por medios informales, la formulación de las políticas públicas de Brasil, entre ellas la política exterior.

Para la economía y la política brasileñas, interesa que las empresas nacionales se internacionalicen. En una economía globalizada, es importante que las empresas brasileñas participen en la inserción del país en la economía global. La internacionalización del capital privado nacional puede significar su fortalecimiento, generar prestigio para Brasil, crear empleos y favorecer acuerdos comerciales. Ese fenómeno puede abrir el camino a acuerdos de facilitación de comercio, crea mercado consumidor para productos brasileños, y permite acuerdos de cooperación técnica. Al actuar en otros países, las empresas también buscan absorber nuevas tecnologías, adaptarse a nuevas realidades y, de este modo, se gana expertise mediante el intercambio de conocimientos técnicos con otros países, culturas y tecnologías.

Como profundizaremos en el capítulo 5, existe una relación complementaria, a veces contradictoria, entre la internacionalización de las empresas brasileñas y la política de cooperación internacional para el desarrollo de Brasil. La política de cooperación brasileña puede contribuir a la internacionalización de las empresas brasileñas, al crear una puerta de entrada en otros países. A menudo, las empresas nacionales se instalan en otros países, aprovechando el canal de diálogo creado por la diplomacia brasileña en el ámbito de la cooperación. El gobierno brasileño también se beneficia de la acción de las empresas, siendo éstas las responsables de la ejecución de muchos proyectos de infraestructura en el exterior, así como las financiadoras de proyectos de responsabilidad social, como la creación de escuelas y hospitales.

Brasil posee un número considerable de empresas que actúan en otros países. En algunos casos, la empresa se internacionaliza mediante franquicias, realizando acuerdos con inversores locales. Pero existen también empresas que abren filiales y realizan operaciones en otros países. El sector en el que existe el mayor número de empresas brasileñas actuando internacionalmente es el de servicios. Esos servicios son bastante variados y consisten en consultoría económica, consultoría comercial, sector de logística, servicios relacionados con el marketing y el uso de internet, etc. Sin embargo, las empresas que son más visibles para la sociedad en general son las de industria pesada, contratistas e industria extractiva. La empresa Vale (antigua Companhia Vale do Rio Doce, privatizada en 1997) es una de las empresas que más actúa en la extracción de minerales y posee operaciones en prácticamente todos los continentes. Petrobrás, empresa de capital mixto, pero controlada por el gobierno, también es una de las empresas con mayor acción internacional. Además de ser competitiva en el sector petrolero, ha desarrollado tecnología de extracción en aguas profundas, lo que favorece su posición en la competición con otras empresas del sector. Ese es uno de los motivos por los que Petrobrás está muy presente en algunos países costeros, como Angola. Fuera del ámbito extractivo, también es notable la existencia de conglomerados de empresas brasileñas que abren fábricas y tiendas en otros países. Una de las marcas de la empresa Vulcabras-Azaleia, por ejemplo, patrocina clubes de fútbol en Argentina, además de la selección brasileña de voleibol. Otra marca brasileña, Havaianas, ha tenido un gran éxito en el mercado internacional de sandalias, y su principal característica es la bandera brasileña en la tira del calzado.

La internacionalización de las empresas, a pesar de crear grandes oportunidades para Brasil, también crea desafíos y contradicciones. La acción de algunas empresas (principalmente en el ámbito extractivo) causa impactos y puede ser considerada predatoria por parte de la sociedad del país en el que actúan. Aunque las empresas no representan el gobierno brasileño o el país como un todo, las críticas hacia ellas también reflejan la imagen del país en el exterior. La existencia de denuncias a las empresas brasileñas en el exterior por incumplimiento de leyes laborales, por ejemplo, dificulta la credibilidad del discurso oficial brasileño sobre un desarrollo más justo y equitativo. En América del Sur, la acción de Petrobrás en Bolivia y de Odebrecht en Ecuador (ambas financiadas por el BNDES) fue criticada por la opinión pública y por el gobierno de ambos países. La acción de Vale en el exterior, por la naturaleza de su actividad, causa impactos significativos en el medio ambiente, además de impactos sociales, como el desalojo de familias de las áreas de prospección. Por ello, el movimiento de los “Afectados por la Vale”, que ya existía en Brasil, ganó también mucha fuerza en Mozambique.

La acción internacional de las empresas es un fenómeno estratégicamente apoyado por el gobierno, pero apenas produce impactos positivos. Por tanto, la imagen nacional también debe ser vista como un desafío. Brasil busca mostrarse como un país que practica la diplomacia de la solidaridad, preocupado por modelos de desarrollo justos y equitativos. Todavía no está claro como la acción de las empresas brasileñas puede inscribirse en ese discurso. Como las empresas no están limitadas en su acción internacional por un marco regulatorio o ético, todo lleva a creer que sus posturas se asemejan a las de otras empresas globalizadas, en el marco del sistema internacional cuya economía política es el propio capitalismo.

Organizaciones

y movimientos

sociales

Desde hace unas décadas asistimos a una creciente complejidad de la política transnacional y del activismo transfronterizo. La emergencia y la rearticulación de actores sociales que actúan conjuntamente, a diferentes escalas (local y global, nacional y regional), es hoy una realidad. Se están redefiniendo las solidaridades transnacionales. Los movimientos anti/alterglobalización, las organizaciones transnacionales de advocacy, el movimiento zapatista o, recientemente, las distintas protestas en el mundo, han forjado una geopolítica global de las redes. Son cada vez más numerosos los movimientos sociales que generan alianzas, agendas y campos de actuación diversos, así como varias formas de incidencia política, muchas de las cuales impactan, directa o indirectamente, las políticas exteriores de los Estados.

El caso brasileño es paradigmático. Con una sociedad civil activa, ramificada y diversa, los actores sociales brasileños presentan diversas formas de internacionalización y un amplio abanico de dinámicas de cooperación y formas de expresar el conflicto social. Algunos, más centralizados, operan mediante coaliciones estratégicas y mobilizando expertises sectoriales; otros, más policéntricos, priman los lazos de afinidad y la traducción de experiencias vividas cotidianamente en la formación de opinión, demandas, agendas y formas de acción.

Algunos actores sociales, más próximos al Itamaraty, a los gobiernos y a las instituciones, buscan influenciar la regulación de gobiernos y de los regímenes de información, así como mayor participación en la decisión de cuestiones importantes para el futuro del país o la reforma de políticas. Otros, más orientados a la ruptura que al diálogo, y con menor proximidad a las instancias decisorias de la diplomacia brasileña, inciden en la política exterior de manera más exógena e indirecta, con acciones que visibilizan contradicciones en la actuación exterior brasileña. El gráfico sobre la evolución de la participación de las ONG brasileñas con status consultivo en la ONU y el mapa sobre el Foro Social Mundial señalan dos patrones distintos dentro de una diversidad aún mayor de actores y formas de internacionalización de las organizaciones y movimientos sociales.

Los actores sociales brasileños son centrales para la democratización política y social. Participan en redes regionales y globales y poseen varios proyectos de cooperación en el exterior, pero no siempre son reconocidos por la PEB, lo que genera una cierta paradoja, teniendo en cuenta su inserción internacional y el fuerte reconocimiento de los actores sociales en el plano de las políticas públicas domésticas.

Es una cuestión central en los debates sobre la PEB, con exigencias de una mayor participación de las organizaciones sociales que permita democratizar esta política, entendida como política pública. La creación de consejos consultivos es un paso en ese sentido, que permite escuchar la voz de las organizaciones en los procesos de toma de decisiones en el ámbito institucional, y así tener algún impacto en la configuración de las agendas. Sin embargo, también se deben crear vínculos con la ciudadanía y los movimientos sociales, dentro y fuera de las fronteras institucionales y nacionales, a partir de campañas de información y sensibilización, y de redes transnacionales que posibiliten el intercambio de expertises y la socialización de prácticas y saberes para mejorar las condiciones de vida y de justicia social. Los cambios en el campo de la cooperación internacional para el desarrollo ofrecen desafíos pero también interesantes posibilidades que todavía no han sido plenamente exploradas para la ampliación de esas solidaridades transnacionales.

Las dinámicas de cooperación internacional entre actores, agendas y proyectos se complementan con iniciativas de protesta y denuncia. Los recursos naturales, la defensa de los bienes comunes, la tierra y el territorio están en el centro de los conflictos sociopolíticos en América Latina contemporánea y, teniendo en cuenta su carácter geoestratégico, son centrales en la definición de política exterior, dado que alientan tensiones centrales en torno a la soberanía nacional, a la vida, a los modelos de desarrollo y a la coherencia de la actuación de los Estados en el plano doméstico y exterior. Tales conflictos operan transversalmente y a diversas escalas. En efecto, importantes redes transnacionales de movimientos sociales, como la Marcha Mundial de las Mujeres y la Vía Campesina, construyen coaliciones políticas, acciones, campañas y agendas globales que no están disociadas de las prácticas sociales y articulaciones locales. Por tanto, es importante resaltar la dimensión de la territorialización de los conflictos y de las resistencias. Es decir, por más que los conflictos estén localizados, no son necesariamente localistas. Es el caso de los conflictos en el campo, donde actores locales y nacionales generan interfaces regionales y globales. Por ejemplo, la Vía Campesina es un actor de referencia tanto por su capacidad de articular movimientos y organizaciones de base, como por su influencia en foros especializados, discutiendo los rumbos de la política agrícola, alimentaria y comercial, en los planos interior y exterior.

Actores religiosos

Los movimientos religiosos brasileños se desarrollan mediante redes dinámicas de interacciones internacionales que sobrepasan los lazos jerárquicos con sus sedes en el exterior (como ocurre con el Vaticano para los católicos). En el caso de las religiones cristianas, participan activamente en movimientos misionarios y buscan evangelizar más allá de las fronteras y ganar nuevos adeptos, generando desafíos y contradicciones para la política exterior. Si las doctrinas espirituales contemporáneas son eminentemente universalistas (cualquiera puede pertenecer a una religión), las prácticas religiosas tienen relaciones particulares con identidades étnicas y nacionales, clases sociales y otros elementos, como edad, sexo y contexto rural o urbano. Por tanto, las características demográficas actúan decisivamente no sólo en el perfil del grupo de fieles, sino también en las estrategias de actuación de sus líderes para mantener a la comunidad y atraer a nuevos seguidores. Por ello, se debe considerar que una parte de los actores religiosos desarrolla estratégias de evangelización por medio de redes transnacionales, para aumentar sus comunidades, pero ese proceso al mismo tiempo hace más complejo el panorama religioso de los países receptores.

Grupos misionarios extranjeros actúan desde hace décadas en Brasil, como algunos grupos evangélicos norteamericanos. Misionarios presbiterianos actúan en Brasil desde el siglo XIX, e incluso antes hubo experiencias aisladas de protestantes, como los calvinistas franceses que ocuparon Maranhão y Río de Janeiro ya en el siglo XVI o los holandeses en la costa del Nordeste en el siglo XVII. Aún así, un fenómeno religioso de los más influyentes en el panorama global es el misionarismo realizado por brasileños. Se trata de un fenómeno que tradicionalmente fue emprendido por católicos, pero que está siendo superado por grupos evangélicos. Brasil es hoy el segundo mayor emisor de misionarios del mundo por detrás de EE.UU. En 2010, se estimaron en 34 mil el número de cristianos brasileños que partieron en misión religiosa al extranjero, un aumento de un 70% en comparación con los valores del 2000. Con el declive en Europa y el estancamiento en EE.UU., aumenta la importancia de los países del Sur en el total de cristianos en el mundo, en especial en África y en Asia. La nueva frontera de expansión del cristianismo se encuentra hoy claramente en los países en desarrollo. En 2013, el total de misionarios católicos brasileños en el exterior fue de 1829, siendo mujeres más del 80% del total. Los destinos más comunes fueron África, América del Sur y Europa. La Iglesia católica estimula este movimiento mediante el Comina, el Consejo Misionario Nacional y el Centro Cultural Misionario, en Brasilia, que realiza cursos de capacitación para actuar en el extranjero. Los grupos evangélicos también poseen experiencia misionaria de gran impacto en las relaciones internacionales. Más de 70 evangelizan fuera de Brasil. Su presencia en el exterior asocia prácticas de evangelización de extranjeros con asistencia a brasileños, contando con una gran red mediática de radios, canales de televisión, libros y periódicos. La IURD, en particular, realiza acciones humanitarias en el exterior, sobre todo en África, donde por ejemplo distribuye alimentos y preservativos para combatir el SIDA. Los países africanos de lengua portuguesa viven un fenómeno reciente de conversión religiosa de un porcentaje de su población de prácticas católicas hacia cultos evangélicos. En mayo de 2013, el gobierno angoleño prohibió actuar en el país a la mayoría de iglesias evangélicas brasileñas. Fueron acusadas de ser un “negocio” y de practicar “propaganda engañosa”. La única reconocida por el Estado fue la IURD, que funciona bajo la vigilancia de varios ministerios. Ésta posee en Angola 230 templos y aproximadamente 500 mil fieles. La prensa brasileña informó que el pastor Valdemiro Santiago, líder de la Iglesia Mundial del Poder de Dios, pidió ayuda al ex-Presidente Lula para poder intervenir en la determinación del gobierno angoleño. La importancia de la bancada parlamentaria evangélica en el Congreso brasileño y el proceso de internacionalización de muchas de esas iglesias señalan la posibilidad de que en el futuro haya aún más presión para que la diplomacia brasileña incida en favor de la libertad de actuación de estos grupos en el extranjero. Los filhos de santo de religiones de matriz africana también actúan en la divulgación de sus creencias en el exterior, sobre todo en el Cono Sur. Río Grande do Sul, que concentra parte de los adeptos de las religiones afrobrasileñas, puede ser considerado una de las plataformas de su difusión internacional, contribuyendo a la apertura de terreiros en Argentina y en Uruguay. En ese proceso, las ciudades de Santana do Livramento y Uruguaiana y las ciudades de Paso de los Libres (Argentina) y Rivera (Uruguay) sirvieron de conexión entre los dos lados y contribuyeron a la propagación de las religiones afrobrasileñas en la región del Cono Sur. No es un proceso reciente, ya que comenzó en los años 1930, pero fue entre los años 1950, 1960 y 1970 cuando se fortaleció esta transnacionalización. Hasta ese momento, eran los argentinos y los gauchos los que buscaban conocimiento religioso en el centro de Brasil. A partir de los años 80, los pais de santo gauchos comenzaron a ir a estos países. En la década de 1990, ya había pais y mães de santo uruguayos y argentinos, con lazos con gauchos y participación de otras influencias como de Río de Janeiro, de África y otras venidas de afrocubanos. Además, varios religiosos, en especial de Salvador y de São Paulo, quisieron regresar a África en busca de las energías primarias de su creencia, lo que algunos investigadores definen como “reafricanización” ou“desincretización”, un proceso que comenzó a finales de los años 1970 e inicios de los años 1980, pero que ya había sido esbozado en los años 1930. Uno de los destinos más comunes de los practicantes del Candomblé de la vertiente Yoruba es Yorubalandia, región cultural del pueblo Yoruba situada en Nigeria, que posee raíces religiosas semejantes a las del Candomblé brasileño.

Es importante preguntarse por los impactos que esos intercambios religiosos y culturales pueden ocasionar en la PEB. ¿Qué importancia pueden llegar a tener los nuevos actores religiosos, mediante sus redes políticas, en las agendas de la PEB? Ésta es una cuestión abierta para las futuras agendas de investigación. Se sabe que la política exterior, a lo largo de la historia, asoció políticas de aproximación con África a prácticas de diplomacia cultural y de cooperación educacional, presentando Brasil como lugar donde también son veneradas divinidades africanas. Bahía y otras regiones del país, con su religiosidad afrobrasileña, serían un puente entre dos mundos. Es interesante señalar que, recientemente, esas credenciales también han sido usadas en relación con los países caribeños, como en el caso del vudú en Haití.

Brasileños

en el exterior

Históricamente, Brasil ha sido considerado un país de inmigración, lo que contribuyó a su formación social, política y económica. Sólo recientemente ha empezado a invertirse la dirección de los flujos migratorios, principalmente a partir de la década de 1980, creciendo el número de brasileños que viven fuera del país, aunque sigue siendo pequeño en relación con la población total (menos del 1%). En 1990 emigraron 493.934 brasileños, principalmente a Paraguay (21%), EE.UU. (19%) y Japón (11%). En el año 2000, salieron 975.986, la mayoría (73%) hacia países desarrollados (Japón, 26%, y EE.UU., 23%) y Paraguay (9%). Ya en 2013, migraron 1.768.980 brasileños, el 79% de ellos hacia países desarrollados. En el 2014, EE.UU. (21%) y Japón (21%) se mantienen como destinos prioritarios, seguidos por los países europeos y, por primera vez, por China (7%). Con respecto a la composición de esos flujos migratorios, la mayoría es de clase media y con creciente peso de las mujeres. Además de los datos generales, es importante resaltar también el lugar que ocupa Brasil en las rutas internacionales de tráfico de mujeres.

La configuración de los sistemas migratorios incide en la elección del destino: la búsqueda de mejores oportunidades laborales y de vida lleva a los brasileños hacia los países ricos, principalmente EE.UU. y Europa, a la vez que la existencia de flujos migratorios previos entre Japón y Brasil explica el peso de este país entre los migrantes brasileños, muchos de ellos, de hecho, de origen japonés (los dekasseguis). En el caso de Paraguay es claramente una migración fronteriza, de los llamados brasiguayos.

Esa estabilidad del sistema migratorio brasileño se explica también por la conformación de redes transnacionales que sirven de apoyo a los migrantes facilitando la integración en las sociedades de acogida. El Itamaraty contabiliza cientos de asociaciones de brasileños en el exterior que contribuyen al intercambio de información sobre vivienda o empleo con los recién emigrados, pero también al desarrollo de prácticas culturales, religiosas, económicas y políticas, serviendo de interlocución con los gobiernos. De entre esas prácticas transnacionales destacan la organización de la participación y representación política en defensa de los derechos de los migrantes, así como el envío de remesas a los lugares de origen, flujo financiero que puede tener un gran impacto en el desarrollo de esos lugares.

En 2012, Brasil recibió 2.582.640.313 dólares en remesas (procedentes de EE.UU., Japón, España, Portugal y Paraguay, principalmente), colocándose como el segundo mayor receptor de la región detrás de México, con más de 23 billones. En volumen total, los principales receptores mundiales fueron India (casi 69 billones) y China (casi 40 billones). En términos relativos, llama la atención la dependencia que tienen de esos recursos países como Tayikistán (48% del PIB), Kirguistán (31%), Lesoto y Nepal (25% cada uno).

La crisis ha cambiado la configuración de los flujos migratorios, colocando Brasil como principal destino de los emigrantes europeos, principalmente portugueses, y cambiando la dirección de las remesas (del Sur hacia el Norte). El país también atrae a migrantes de países del Sur, mucho menos numerosos, pero con mayor visibilidad mediática, como es el caso de los haitianos. Ese cambio repercute en el debate sobre legislación migratoria: si hasta hace poco la agenda estuvo marcada por la defensa de los derechos de los brasileños en el exterior y por las contribuciones de los migrantes al desarrollo nacional, hoy gana espacio en el debate político la garantía de los derechos humanos de los extranjeros en Brasil, como ocurrió en la Primera Conferencia Nacional sobre Migraciones y Refugio (Comigrar), que defendió la necesidad de cambiar la Ley del Extranjero (Lei do Estrangeiro) y llamó la atención sobre las condiciones laborales de los bolivianos en São Paulo y la situación de los haitianos en Acre.

El vínculo entre migraciones y desarrollo, y las trágicas consecuencias de las políticas migratorias inadecuadas vividas por los emigrantes brasileños en la última década, exigen que los gobiernos (federal y estatales) establezcan una gestión colectiva y coherente de los flujos migratorios que fomente los beneficios y disminuya los problemas de integración, discriminación e inseguridad humana a los que se enfrentan los migrantes. Firmar la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de los Miembros de sus Familias sería un primer paso para demostrar el compromiso del gobierno brasileño con los derechos y el contexto de vida de los migrantes.

Centros de

investigación y

universidades

Los datos de la Unesco indican un aumento del 50% en el número global de estudiantes de nivel superior entre 2000 y 2007, anticipando, para 2050, que cerca de ocho millones del total de esos estudiantes estarán realizando cursos fuera de su propio país. Los datos de la OCDE de 2010 señalan la presencia de aproximadamente 3,2 millones de estudiantes internacionales en el mundo. Sólo en América Latina, según la Unesco, había en 2007 más de 23 millones de estudiantes universitarios, de los cuales más del 50% estaban concentrados en Brasil, Argentina y México. Esa cantidad de estudiantes de enseñanza superior y la movilidad internacional que tienden a buscar ha generado un mercado global para los servicios de educación superior, estimado por la OCDE en cerca de 40 billones de dólares, pero también en el campo de la investigación académica. El proceso se ve facilitado por los bajos costes de los transportes y comunicación, por la creciente migración internacional y por el aumento de financiación privada en ese sector. Por tanto, además de sector estratégico para los Estados, al estar estrechamente relacionado con la formación de las élites y la generación de lazos transnacionales duraderos entre individuos y sociedades, el campo de la enseñanza superior y de la investigación se ha convertido en una apuesta económica estratégica, que ha despertado intereses en materia de regulación internacional y de apertura de mercados por grupos privados de las principales potencias (EE.UU., Reino Unido, Francia y, cada vez más, Australia).

Los Estados actúan en ese campo principalmente mediante la apertura de plazas en sus universidades para estudiantes extranjeros y la concesión de becas de varios tipos. Brasil, aún muy modesto en esa competición internacional, posee dos grandes programas institucionales de concesión de becas: el PEC-G (para las licenciaturas) y el PEC-PG (para el posgrado). En el caso del PEC-G, entre 2000 y 2013, Brasil concedió cerca de 7700 becas, de las cuales el 73% para ciudadanos procedentes de los PALOP y el 15% para latinoamericanos. En el caso del PEC-PG, entre 2000 y 2012, fueron concedidas 1880 becas, el 70% para latinoamericanos y el 20% para estudiantes de los PALOP. El gobierno federal abrió recientemente dos universidades con vocación explícita para la cooperación internacional: la UNILA, en 2008, y la Unilab, en 2010.

Brasil forma a cerca de 12 mil doctores al año. Las inversiones públicas prioritarias se destinan a áreas como la nanotecnología, TV digital, defensa nacional, ingenierías, administración, salud y ciencias del mar, principalmente mediante el programa Ciencias Sin Fronteras, que concedió más de 38 mil becas hasta 2013. El sistema Universidad Abierta de Brasil (UAB) tiene por objetivo ampliar la oferta de cursos de educación superior en Brasil, particularmente en la formación de profesores, contando hoy con cerca de 243 mil alumnos matriculados. Pero existen numerosos puntos débiles. Uno de ellos es la distribución geográfica, ya que el 72% de los másters y el 78,7% de los doctorados se encuentran en las regiones sur y sudeste del país. Los datos del IBGE de 2010 indican que la escolarización media de la población brasileña hasta los 25 años es de apenas 5,8 años, contra 12 años en Corea del Sur, 13,3 años en Taiwán y 13,4 en EE.UU. En América Latina, Chile posee un 27,2% de los jóvenes (entre 17 y 24 años) en la universidad, Argentina un 26,4%, Uruguay un 19,9%, y Brasil apenas un 13,2%. Además, Brasil invierte en investigación y desarrollo apenas un 1% del PIB, en comparación con los 3,45% de Japón, 2,79% de EE.UU. y 2,82% de Alemania.

Además de los Estados y de las empresas, las organizaciones internacionales (OCDE, Banco Mundial, OMC, ONU y Unesco) buscan influenciar las agendas y las políticas nacionales en el campo de la educación superior y de la investigación, mediante, por ejemplo, sus políticas institucionales, indicadores e informes específicos. El régimen internacional de propriedad intelectual, al regular el sistema de patentes y la circulación de conocimiento en el mercado internacional, también creó una interfaz importante con la evolución de la investigación científica y los métodos de evaluación de los investigadores y de los centros académicos.

Los rankings, usados para exhibir la posición comparativa del conjunto de las instituciones o ciertas facetas de su desempeño, también han sido usados como benchmarking que confieren visibilidad internacional a las universidades y centros de investigación. Los más conocidos son el Academic Ranking of World Universities (de la Universidad Jiao Tong de Shangai), publicado desde 2003, y el Times Higher Education Supplement (THES), que comenzó a ser publicado en 2004. También existe el Webometrics, que es el ranking mundial de universidades en internet. Existen cuestionamientos sobre la objetividad de esos sistemas de categorización, pero éstos se han convertido en clasificaciones de desempeño de investigación y prestigio académico incluso para la obtención de financiación internacional. Entre las universidades brasileñas, suelen aparecer entre las 500 mejores del mundo la USP, la Unicamp, la UFMG, la UFRJ, la UNESP y la UFRGS (en el sistema de Shangai). En el ranking de 2013, la USP aparece en el top 150, la UFRJ, la UFMG, la UNESP y la Unicamp en el top 400, la UFRGS en el top 500. En el top 200 del THES, aparece únicamente la USP, en el puesto 175° en 2007 y en el 196° en 2008, y ninguna universidad brasileña en 2009 y 2010. En el mismo ranking de 2013, la USP aparece en el top 250 y la Unicamp en el top 350. Por otro lado, los datos de mayo de 2014 del Webometrics posicionan la USP en el puesto 29°, la UFRGS en el 206°, la UFSC en el 235°, la UFRJ en el 240°, la Unicamp en el 335°, la UFMG en el 354° y la UNESP en el 373°. En el mismo ranking y en el ámbito latinoamericano, Brasil posee, en 2014, 25 universidades en el top 1000, México 6, Colombia y Argentina 3; entre los BRICS, China posee 106 universidades en la lista del top 1000, India 4, Rusia 8 y Sudáfrica 6.

Según el Scimago Institutions Ranking, que evalúa el número de publicaciones y citaciones en la base de datos Scopus, Brasil ocupaba, en 2012, el puesto 13° entre los países de mayor productividad científica. Tal posición lo coloca por detrás de países desarrollados como EE.UU., Inglaterra, Alemania y Japón, pero también de algunos países en desarrollo y potencias emergentes: ese mismo año, China aparecía en 2° posición e India en la 7°. En Latinoamérica, sin embargo, Brasil destaca: según los mismos datos, México aparecía en el puesto 31°, Argentina en el 40° y Chile en el 46°. El número de artículos científicos publicados por brasileños representa el 54% del total publicado en América Latina y el 2,63% de los publicados en el mundo. Por tanto, es innegable el papel de la investigación universitaria para la proyección del soft power de Brasil.

Capítulo 4:

AMÉRICA DEL SUR,

¿DESTINO

GEOGRÁFICO

DE BRASIL?

Enara Echart Muñoz

Enara Echart Muñoz

Proyectos de

integración

en las Américas

Durante un largo periodo histórico, Brasil no manifestó entusiasmo ante la integración regional. Su modelo económico (exportación de productos hacia Europa y EE.UU.) y el factor lingüístico (al ser el único país de la región de habla portuguesa) contribuyeron a ello. Este hecho empezó a cambiar con el fortalecimiento de una escuela de pensamiento latinoamericano, basada en la Teoría de la Dependencia y en la concepción de las relaciones centro-periferia. Los teóricos brasileños dialogaron con sus homólogos de la región y de otros países, y juntos construyeron uno de los más ricos y genuinos marcos intelectuales producidos a partir de la realidad del mundo en desarrollo. Basándose en el análisis del fenómeno de “deterioro de los términos de intercambio”, argumentaron que los países exportadores de bienes industrializados aportan más valor a su comercio que los que venden productos primarios. Esa diferencia se profundizó a lo largo del tiempo, lo que permitió a los defensores de ese enfoque denunciar los fallos del pensamiento económico tradicional construido en torno a las ventajas comparativas entre naciones.

El pensamiento dependentista se reforzó con la creación de la CEPAL por el Ecosoc. La CEPAL señaló como uno de los principales problemas económicos de América Latina la poca integración económica entre los países y sugirió que los países latinoamericanos se esforzasen por crear complementariedad entre sus cadenas productivas y fortaleciesen el comercio regional. La idea era crear un mercado de masa para la producción en escala dentro de América Latina, para que los países pudieran producir y exportar bienes industrializados, rompiendo la lógica del deterioro de los términos de intercambio. El Tratado de Montevideo, firmado el 18 de febrero de 1960, dio origen al ALALC, con el objetivo de crear un área de libre comercio entre los países latinoamericanos. El ALALC responde a la propuesta cepalina de la necesidad de crear mecanismos de cooperación económica entre los países del continente, para que se fortaleciesen y pudieran desarrollarse.

El ALALC, sin embargo, no prosperó, por razones económicas y políticas, tanto nacionales como sistémicas. También afrontó opiniones discrepantes entre sus Estados miembros. Por ello, fue substituido, en 1980, por la ALADI. En comparación con su antecesor, la ALADI tenía objetivos menos ambiciosos. Para disminuir la tensión causada por las distintas opiniones entre los países latinoamericanos, abandonó la idea de crear un área de libre comercio y defendió acuerdos de preferencias económicas entre los países de la región. Por ello, la organización de 1980 puede ser considerada un acuerdo “paraguas” para otros acuerdos de integración económica menores, al presentarse como una alternativa más flexible en comparación con el ALALC. Algunos acuerdos económicos actuales fueron firmados en el ámbito de la ALADI, incluido el Mercosur. Ese formato institucional marcado por la flexibilidad contribuyó al surgimiento de otros procesos de integración menores, como la Caricom y la CAN. México fue la excepción al vincularse al NAFTA, prefiriendo una relación económica con América del Norte.

El proceso de integración económica de América Latina presenta enormes desafíos. Uno de ellos es la acción de EE.UU. Inspirados por la creación del NAFTA, éstos buscaron expandir ese modelo para establecer el ALCA, con el fin de incluir todos los países del continente americano (salvo Cuba) en una zona de libre comercio. El ALCA ofrecía a los países miembros la oportunidad de acceder al codiciado mercado estadounidense. Por otro lado, el ejemplo mexicano demostraba que ese acuerdo, dadas las evidentes asimetrías, también provocaría distorsiones en las economías domésticas. El ALCA podría significar el debilitamiento de los bloques regionales de integración, así como una posible desindustrialización de las economías nacionales, ante la competencia de los productos estadounidenses. Conscientes de ese escenario de oportunidades y desafíos, Brasil y otros países aceptaron abrir las negociaciones, algunos con mucha precaución. Brasil lideró, junto con EE.UU., las negociaciones y, como demostró el Canciller Celso Amorim, hizo todo lo posible por alargar los plazos de las negociaciones hasta el abandono definitivo de la propuesta.

Durante las negociaciones del ALCA, se hicieron evidentes los intereses de EE.UU., que deseaban un bloque similar al NAFTA, incluyendo acuerdos sobre propriedad intelectual, compras gubernamentales y servicios, tratando como temas sensibles la liberalización del sector agropecuario y la limitación de subvenciones. Ante la paralización de las negociaciones sobre el ALCA, EE.UU. adoptó la estrategia alternativa de negociar varios acuerdos de libre comercio directamente con cada país o bloque. También aceptaron acuerdos del tipo “regionalismo abierto”, como la Alianza para el Pacífico (muy orientada al comercio con Asia). Ese avance estadounidense no ocurrió sin resistencias, expresadas en el mantenimiento del Mercosur (a pesar de todas las dificuldades), en la creación de la ALBA (gracias al liderazgo venezolano) y, en el plano político, en el establecimiento de la Unasur. Los intereses estratégicos de EE.UU. no constituyen el único desafío para los procesos de integración en la región. China destaca como nueva amenaza, ocupando progresivamente más espacio en los flujos de comercio, y cuestionando el liderazgo brasileño.

De América Latina

a América del Sur

A lo largo de la historia, la identidad nacional de Brasil ya ha sido definida por varios conceptos socialmente construidos: país pacífico, que respeta el derecho internacional, en busca de desarrollo, cristiano, subdesarrollado, del Tercer Mundo, occidental, americano, iberoamericano, latinoamericano, suramericano. En los últimos años, ha sido enfatizada la dimensión de las relaciones con América del Sur. El enfoque regional empleado por los actores políticos brasileños varió a lo largo del tiempo. La invasión de la península ibérica por las tropas de Napoleón catalizó los procesos de independencia de las colonias americanas de Portugal y España. La formación de nuevos países, resultante de influencias sistémicas y transformaciones domésticas, produjo una gran diversidad de regímenes políticos. Brasil pasó por un proceso peculiar, garantizando su autonomía manteniendo el regimen monárquico. Tras las primeras décadas, el orden político se estabilizó, lo que llevó a buena parte de la élite nacional a considerarse distante de los vecinos (que adoptaron un régimen considerado inferior, la república, y vivían una fuerte inestabilidad).

De este modo, la identidad nacional se fue formando durante el siglo XIX en contraposición a la vecindad: una monarquía entre repúblicas, una isla de civilización en medio de la barbarie, un mundo lusófono distinto del castellano. Durante ese periodo, América era entendida como una unidad, región distinta de Europa, y bajo la tutela de EE.UU. América del Sur sólo empezó a aparecer escasamente en los documentos diplomáticos varias décadas después, y probablemente constituía un concepto distinto del actual, ya que en EE.UU., hasta inicios del siglo XX, era común hacer referencia a América del Sur como el conjunto de países por debajo del Río Grande. El concepto de América Latina surgió hacia 1850. La expresión empezó a figurar en la documentación diplomática brasileña a partir de la década de 1890, al surgir también otras denominaciones regionales, como el panamericanismo, América Central, del Sur y del Norte. Fue durante la transición hacia el régimen republicano cuando se fue reduciendo la percepción de una singularidad brasileña, al distanciarse Brasil de Europa, lo que permitió esbozar una identidad regional, aunque marcada por la desconfianza.

Durante las primeras décadas de la República, el discurso diplomático articulaba el concepto de América del Sur básicamente en referencia al Cono Sur y en oposición a EE.UU. y su región de influencia directa, que a menudo incluía a países como Venezuela, Panamá y Colombia. Durante la Segunda Guerra Mundial permaneció la frustración del deseo de una relación especial con EE.UU., haciendo que Brasil se aproximara a sus vecinos latinoamericanos, en especial a partir de una identidad construida en el subdesarrollo. Contribuyeron a esa inflexión la creación de la CEPAL, del ALALC y el lanzamiento de la Operación Panamericana por Juscelino Kubitschek, un foro de los países latinoamericanos, que solicitaba recursos públicos estadounidenses para el desarrollo regional.

La respuesta de EE.UU. sólo llegó tras la Revolución Cubana, con la creación de la Alianza para el Progreso y del Banco Interamericano de Desarrollo. Tras el golpe de 1964, el país privilegió una identificación con Occidente. Sin embargo, más tarde, el país retomó una identidad orientada al Tercer Mundo y América Latina. Esta vez, Brasil aceptó el papel de potencia “preparada para asumir las responsabilidades que le corresponden con respecto a los países de menor desarrollo relativo, tanto en el plano bilateral, como en el multilateral”, como dijo el Canciller Mario Gibson Barbosa. En los años 70, las crecientes fricciones con EE.UU. y la crisis del petróleo reforzaron la identidad regional. La redemocratización acentuó esa orientación, que quedó plasmada en la Constitución brasileña que define como metas la integración regional y la formación de una comunidad de naciones de América Latina. La superación de la rivalidad con Argentina permitió la formación del Mercosur, una de las referencias de la identidad internacional del país.

El enfoque propiamente suramericano es un fenómeno reciente, esbozado en los años 1980, encaminado en los años 1990 y profundizado durante el gobierno Lula. América del Sur pasó a ser entendida como un espacio de mayor legitimidad para un proyecto de liderazgo regional. Además, existía la percepción de que América Latina había perdido su legitimidad como región, tras la decisión mexicana de firmar, en 1994, el NAFTA. Fue en ese contexto, durante la primera gestión del Embajador Celso Amorim como canciller, cuando la diplomacia brasileña rescató el concepto de América del Sur, inicialmente por la propuesta de un área de libre comercio para la región (la ALCSA). Si esta prioridad diplomática fue atenuada durante el gobierno FHC (a pesar de organizar las primeras reuniones de la historia de jefes de Estado exclusivamente de América del Sur, en 2000 y 2002), esta inflexión fue una marca más incisiva del gobierno sucesor. Durante el gobierno Lula se creó una Subsecretaría para América del Sur en el Itamaraty y, en 2008, la Unasur.

Si los esfuerzos de cooperación regional fueron marcados por un enfasis económico, en especial en los años 1990, durante el gobierno Lula fueron reforzadas nuevas esferas, como la dimensión social, cultural, de defensa, y el ámbito propiamente político de la integración, con especial atención a la diplomacia presidencial. El Itamaraty y la asesoría internacional de la Presidencia trabajaron conjuntamente en ese sentido. El énfasis en América del Sur fue contemporáneo a un nuevo cambio regional, revirtiendo un pasado de poca actuación en la vecindad. América del Sur es hoy uno de los ejes centrales de la inserción internacional brasileña y la cooperación regional ya fue definida por el entonces presidente Lula como el “centro” de la política exterior. Se buscó el fortalecimiento de la región como eje alternativo de poder en un mundo que se pretende cada vez más multipolar. Las crisis regionales fueron encaminadas mediante la actuación de foros locales, evitando la intervención de EE.UU. Se reconocieron las asimetrías internas a la región, se reforzaron nuevos ámbitos (el FOCEM, por ejemplo), y la integración suramericana pasó a ser vista como punto de partida para una nueva inserción internacional para Brasil.

La formación de un marco multilateral regional también reforzó la orientación hacia la consolidación de una región suramericana, aparentemente más cohesionada y en la que Brasil tendría que asumir el liderazgo en la coordinación y producción de bienes comunes, como el desarrollo económico, la integración por la infraestructura y la estabilidad política. En vez de un área de libre comercio de las Américas, Brasil defendió la propuesta de aproximación de los proyectos del Mercosur y de la Comunidad Andina. En vez de sumarse al proyecto de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (como intentó Argentina en los años 1990), propuso la construcción de un foro local suramericano en el área de defensa y seguridad. En detrimento de la Organización de los Estados Americanos, se desarrolló la Unasur.

Tales alternativas señalan América del Sur como espacio prioritario de la PEB, aunque no haya consenso entre representantes políticos y miembros de la élite brasileña acerca de ese liderazgo. También hay críticas a la incapacidad brasileña de cargar con los costes económicos y políticos de una integración asimétrica.

El sistema multilateral regional incluye una gran variedad de organismos, cúpulas presidenciales y foros de concertación. La ALBA tiene un enfoque claramente centroamericano y caribeño. La Alianza del Pacífico se orienta hacia los mercados asiáticos.

Hoy, sumado al interés en su entorno, Brasil aumenta la complejidad de los entendimientos con respecto a sus espacios de inserción. Además de América del Sur, la retórica diplomática brasileña empieza a señalar la emergencia de nuevas coaliciones y articulaciones internacionales, por ejemplo, la Cooperación Sur-Sur, los BRICS, el Foro IBAS, las Cúpulas ASA y ASPA, así como la CPLP, que pueden ser complementarias o competidoras al proyecto brasileño de liderazgo regional.

Integración en

América del Sur

El Mercosur nació de la reaproximación entre Brasil y Argentina, que decidieron crear programas de cooperación y complementariedad productiva entre las dos mayores economías de América del Sur en aquel momento. El Tratado de Asunción fue firmado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en 1991, inaugurando uno de los proyectos de integración más ambiciosos y complejos de las Américas. Sin embargo, aún era incierto que dos países en desarrollo y rivales históricos consiguieran liderar un proceso de integración económica y política. Esa realidad provocaba desconfianza en la comunidad internacional e incertidumbre entre los propios miembros del bloque. Inicialmente, el Mercosur presentaba poca densidad institucional, con el pretexto de que no tenía sentido crear diversas normas y reglas burocráticas que pudieran inmovibilizarlo. Según esa lógica, convenía dejar que el Mercosur se desarrollase libremente, hasta que alcanzara madurez institucional y que fuera necesaria una reorganización normativa. Es cierto, sin embargo, que el gobierno brasileño, al ser el país más relevante en términos económicos, demográficos y territoriales, expresaba entonces la preferencia por un modelo de regionalismo abierto, capaz de crear estabilidad doméstica y regional, y de reinsertar a Brasil y Argentina en la política y en la economía mundiales. A su vez, Paraguay y Uruguay veían en el bloque la oportunidad de un crecimiento económico y el acceso a inversiones.

Los primeros años del Mercosur fueron un gran éxito en términos económicos e institucionales. Además de un importante crecimiento comercial entre los Estados miembros, todo indicaba que los países habían superado sus diferencias históricas y que buscaban, cooperando, el desarrollo. Sin embargo, ese periodo de euforia duró menos de una década. Diversas crisis económicas y políticas sacudieron el escenario doméstico de los países miembros del Mercosur, creando cuestionamientos y dudas. Ante ataques especulativos a la economía brasileña, el gobierno federal desvalorizó el Real en enero de 1999, creando una tasa de cambio extremadamente favorable para la exportación de productos hacia Argentina. Eso agravó el déficit de Argentina en su balanza comercial, haciendo imposible el mantenimiento de la paridad Peso-Dólar. Argentina se sumergió en una crisis económica que contaminó el ámbito político y generó inestabilidad institucional en el país. En ese periodo, Paraguay también vivió una crisis institucional, confirmando el cuadro pesimista para los países miembros del Mercosur y, consecuentemente, para el futuro del bloque. La divergencia de intereses y de perspectivas sobre el Mercosur se volvieron evidentes. Los países ignoraron sus compromisos de soluciones articuladas y actuaron cada vez más unilateralmente.

Este escenario turbulento empezó a mejorar a inicios del siglo XXI. El gobierno brasileño pasó a basarse en el entendimiento de que, necesariamente, debe desarrollar una relación de colaboración con los vecinos, lo que trae la idea de un futuro común para la región. Según esa lógica, Brasil sólo se beneficiaría de un Cono Sur unido políticamente y con dinamismo económico. Para alcanzar ese objetivo y consciente de la importancia que tiene en la región, Brasil debería asumir los costes necesarios para el éxito del proceso de integración de América de Sur. Sin embargo, no hay consenso en la sociedad brasileña sobre ello. Hay esfuerzos para reducir las asimetrías y crear mecanismos de cooperación en diversas agendas (seguridad, desarrollo social e integración física). Además del rescate y fortalecimiento del Mercosur como una de las prioridades del gobierno brasileño, la idea de integración regional ha vuelto a ganar fuerza. Han sido establecidas diversas medidas institucionales y financieras, como el FOCEM y el MAC. Finalmente, el Mercosur se amplió con la entrada de Venezuela y posiblemente, como ha sido anunciado, de Bolivia.

Actualmente, la integración suramericana se enfrenta a desafíos sistémicos y regionales. El crecimiento chino y la voluntad de EE.UU. de expandir acuerdos de libre comercio fuera del espacio multilateral de la OMC compiten con el proceso de integración. Además, las inestabilidades políticas y económicas en el ámbito doméstico de los países suramericanos generan dificultades de diálogo y de cooperación. Finalmente, el proceso de integración regional es constantemente cuestionado en el ámbito doméstico por motivos comerciales y políticos, revelando la ausencia de consenso en la sociedad brasileña sobre la importancia económica que la región (y principalmente el Mercosur) tiene para el país en términos de inserción comercial competitiva. La región es uno de los principales destinos de los productos industrializados brasileños. Las élites brasileñas y buena parte de las suramericanas parecen dudar de la relevancia del proyecto de integración, seducidas por las ventajas, a corto plazo, de los acuerdos comerciales.

Argentina:

colaboración

estratégica

Es con Argentina con quien Brasil posee su más densa, compleja y contradictoria colaboración en el sistema internacional. La historia de esta relación bilateral está marcada por idas y venidas, con rivalidades políticas y crisis económicas. La construcción gradual de la colaboración estratégica desafía la tradicional baja sensibilidad brasileña hacia temas regionales. También se debe tener en cuenta la ausencia de consenso político, en la sociedad brasileña, sobre los caminos de la integración regional.

Los inicios del siglo XIX fueron un periodo de rivalidad y construcción de una balanza de poder regional en la que participaron incluso Uruguay y Paraguay. El imaginario político brasileño consideraba a los demás países de América del Sur caudillescos y desordenados. Las intervenciones en la política doméstica uruguaya son ejemplos de la disputa entre Río de Janeiro y Buenos Aires en la definición del orden regional. Durante la Guerra de Paraguay se consolidó la República Argentina y empezó la mayor cooperación entre los dos Estados.

La transición hacia la República en 1889 permitió el ascenso del sentimiento americanista, apoyado de modo distinto por figuras como el Barón de Río Branco y el diplomático Oliveira Lima. El nuevo régimen, sin embargo, seguía viendo a Argentina como el mayor enemigo potencial del país. Las relaciones bilaterales Brasil-Argentina también estaban marcadas por los intereses estratégicos de EE.UU., como lo demostró la preferencia brasileña por el Colorario Roosevelt, en detrimento de la Doctrina Drago.

La relación basada en “cordialidad oficial” avanzó durante la primera mitad del siglo XX, pero se deterioró tras la Segunda Guerra Mundial. Las asimetrías económicas aumentaron y se volvieron cada vez más distintos los perfiles de inserción internacional. Tales desigualdades, sumadas a la inestabilidad interna y a los cambios de régimen político, aumentaron la rivalidad.

El gobierno Geisel (Canciller Azeredo da Silveira) fue un periodo de gran distanciamiento, marcado por la crisis de la construcción de la presa hidroeléctrica de Itaipú. Brasil buscaba realizar la contención política de Argentina. El desacuerdo de Itaipú terminó en 1979, a inicios del gobierno Figueiredo, mediante la actuación decisiva del Presidente Videla y del Embajador Oscar Camilión (en Brasilia), con la firma del Acuerdo Itaipú-Corpus. La década de 1980 estuvo marcada por la reaproximación entre los dos países y por el intenso programa de cooperación en el que se reforzó la idea de integración de las cadenas productivas y de los programas nucleares. También fue un momento de redemocratización de las relaciones Estado-sociedad, y la aproximación bilateral aumentó las credenciales democráticas de ambos Estados en sus respectivas estratégias de inserción internacional. La Guerra de las Malvinas, en 1982, con apoyo brasileño a la causa argentina, reforzó la convergencia. En los años 90, se inició el programa de cooperación nuclear y se avanzó en la creación de un proyecto de integración económica regional (base del Mercosur). En 1997, los dos países se declararon “aliados estratégicos”.

La relación bilateral está hoy marcada por diferencias. Argentina ha atravesado severas crisis y su economía depende del comercio y de la inversión brasileños. Se trata del quinto mayor destino de las inversiones brasileñas en el exterior, atraídas por el fuerte crecimiento económico reciente y por la desvalorización del peso ante el real. El flujo comercial está marcado por las ventas de productos manufacturados, siendo Argentina el principal mercado de las exportaciones brasileñas de esos bienes. Recientemente, los inversores brasileños temen la inestabilidad económica y jurídica del país vecino. El comercio bilateral ha sido perjudicado por medidas proteccionistas principalmente del lado argentino. La relación Brasil-Argentina es tradicionalmente un tema de la política doméstica: la FIESP sugirió hace poco que, ante las dificultades encontradas por los exportadores, una solución sería buscar mercados con demandas semejantes a las argentinas, como en los casos de India y Sudáfrica. En el sector del turismo, según los respectivos ministerios, los argentinos que visitan Brasil (en 2012, cerca de 1,7 millones) son más numerosos que los brasileños que viajan a Argentina (972.668 entradas, en 2013).

El avance de la relación bilateral y del proyecto regional (Mercosur y Unasur) trajo desafíos, como la inestabilidad económica de ambos países, las crisis políticas argentinas, las depresiones económicas internacionales y el enfoque autonomista del pensamiento político-diplomático brasileño. No obstante, la cooperación Brasil-Argentina ha sido fundamental para construir una región más pacífica e integrada. La PEB procura integrar a Argentina en las estrategias de su inserción internacional, ya sea en la coordinación de los proyectos de integración regional (el ex-Presidente Néstor Kirchner fue el primer Secretario General de la Unasur), o apoyando la participación argentina en foros internacionales, como el G-20 financiero. Argentina es tradicionalmente el primer destino en ser visitado por el presidente electo de Brasil. Los últimos gobiernos petistas diversificaron las esferas de cooperación, con la pluralización de los actores e intereses involucrados en el proyecto de integración. La diversificación de las áreas de actuación internacional (BRICS, IBAS, CSS) redimensionó, pero no redujo, la importancia de Argentina en las agendas de la PEB.

Defensa y

seguridad

en la región

Creado en Salvador (Bahía) en diciembre de 2008, unos seis meses después de la firma del tratado constitutivo de la Unasur, el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) es la expresión más relevante de la creciente cooperación entre países de la región en ese sector. Su creación también revela la importancia estratégica de América del Sur para Brasil, principal promotor del Consejo. No se trata de una alianza militar (como la OTAN), ni es la primera forma de cooperación regional en defensa y seguridad. Muchas otras regiones se dotaron en el pasado de mecanismos de resolución de conflictos fronterizos, de lucha contra el terrorismo, de acción colectiva contra insurgencias armadas y separatismos, como en el caso de la OSCE (1994), del ECOMOG (1990) o del African Standby Force (2003).

La relevancia estratégica de la región para Brasil se refleja en la actual Política Nacional de Defensa, lanzada en 2008 y revisada en 2012. En los documentos oficiales de estrategia y política, el Ministerio brasileño de Defensa reitera que la seguridad es la condición en la que el Estado, la sociedad o los individuos se sienten libres de riesgos, presiones o amenazas, incluidas las necesidades extremas. A su vez, la defensa es considerada como la acción efectiva para obtener o mantener el grado de seguridad deseado. Es interesante señalar que los documentos oficiales del Estado brasileño mencionan que América del Sur y el Atlántico Sur constituyen el entorno estratégico con el que Brasil debe reforzar sus lazos de cooperación. América del Sur es una región libre de armas nucleares, considerada relativamente pacífica, pasando por procesos de consolidación institucional y de integración, elementos que permiten aumentar la confianza mutua y soluciones negociadas para eventuales conflictos.

En el sector de la defensa, sin duda una de las zonas más grises de la política de los Estados, la cooperación reviste un carácter verdaderamente estratégico con respecto a la construcción de visiones comunes sobre las amenazas dentro y fuera de la región. Por tanto, como órgano que promueve la circulación de información, el Consejo contribuye directamente a despejar las diferencias dentro de la región, además de facilitar posicionamientos multilaterales convergentes. Es evidente que esa aproximación, en el marco de Estados democráticos y de derecho, puede contribuir al aprendizaje mediante lecciones históricas de las experiencias de dictadura en la región. El diálogo regional entre civiles y militares es clave en este proceso.

Esa integración también permite la cooperación militar regional y la integración de las bases industriales de defensa. La integración en el campo de la defensa revela además una dimensión geopolítica fundamental. En contrapunto al sistema interamericano de seguridad que engloba EE.UU. en las relaciones con los países latinoamericanos, el CDS surge principalmente con el objetivo de promover el diálogo entre todos los países suramericanos en una instancia que incentiva la coordinación de políticas, la construcción de consensos y de una identidad regional, así como la acción colectiva en torno a proyectos, como el Centro de Estudios Estratégicos de Defensa (2011), los ejercicios de entrenamiento de las fuerzas armadas y la capacitación de militares, las acciones humanitarias y operaciones de paz y el desarrollo de la industria y tecnología de defensa. El CEED funciona en Buenos Aires, con el fin de promover estudios, crear doctrina y fomentar la cooperación en América del Sur, con particular atención a los recursos naturales estratégicos de la región (como los recursos minerales), a las amenazas asociadas a crímenes transnacionales y operaciones de prevención de desastres. Otro proyecto en desarrollo en el ámbito del CDS es el Registro Suramericano de Gastos en Defensa, encargado de desarrollar métodos de mediación y difusión de los presupuestos de los países de la región. En enero de 2012, seis países ya habían comunicado sus datos (Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay y Uruguay). Hoy, las estadísticas sobre gastos militares de países de la región son proporcionadas por el Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI).

En cuanto a amenazas a la seguridad colectiva, la región pasó por algunos conflictos importantes, de los cuales algunos siguen produciendo tensiones territoriales y políticas (Chile, Perú y Bolivia; Ecuador y Perú; Argentina y Chile; Colombia y Venezuela), pero tiende a ser considerada una región relativamente pacífica, al ser los conflictos internos y relativos a la inseguridad urbana más relevantes que los interestatales. Las redes transnacionales del crimen y del narcotráfico están bien estructuradas y representan un desafío estratégico para los gobernantes y las instituciones de seguridad pública policiales y de fronteras.

No obstante, existen otras amenazas a la seguridad en la región, como la amenaza de fragmentación territorial presente en la agenda suramericana. En septiembre de 2008, Michelle Bachelet, ejerciendo la presidencia pro tempore de la Unasur, convocó una reunión extraordinaria de presidentes para tratar la crisis boliviana, cuyo resultado más importante fue el apoyo de los jefes de Estado y de Gobierno de América del Sur al gobierno constitucional boliviano, rechazando todas las tentativas de golpe civil o ruptura del orden institucional que comprometiesen la unidad territorial del país. Señal de nuevos tiempos, los países suramericanos decidieron resolver sus propios problemas, sin solicitar la mediación de potencias extrarregionales. Esa decisión es particularmente importante ante el hecho de que Colombia firmó, en octubre de 2009, un acuerdo militar con Washington, autorizando la presencia de militares y civiles estadounidenses en suelo colombiano para combatir el narcotráfico en el país, además de garantizar el uso por militares de EE.UU. de bases de Aeronáutica, de Marina y del Ejército.

Además de los recursos minerales estratégicos (petróleo, material fósil), también merecen ser destacadas las riquezas de la biodiversidad y los propios recursos hídricos de la región. Ambos son componentes importantes de la política regional de seguridad y defensa. La biopiratería puede ser considerada una de las principales amenazas a la seguridad regional.

Algunos conflictos ambientales surgieron en la última década (como el conflicto entre Argentina y Uruguay en torno a la instalación de industrias papeleras y sus efectos negativos sobre el medio ambiente). Además de la Unasur, la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica también propicia la concertación y regulación de problemas ambientales colectivos, como la vigilancia de la deforestación, proyectos relacionados con el Global Environmental Facility, cooperación entre instituciones universitarias (Unamaz), sistemas de vigilancia ambiental y sanitaria, así como programas de aprovechamiento de la biodiversidad.

La Amazonía es altamente estratégica para Brasil. En ella desarrolla, por ejemplo, el Programa Calha Norte. Desde su creación en 1985, el PCN ha estado vinculado a distintos órganos federales, lo que generó dificuldades de coordinación burocrática. Actualmente, está subordinado al Ministerio de Defensa y presenta dos dimensiones principales: el mantenimiento de la soberanía nacional e integridad territorial, y la promoción del desarrollo regional. Abarca una amplia franja de frontera, cerca del 32% del territorio nacional, 8 millones de ciudadanos brasileños (habitantes de la región) y el 46% del total de la población indígena de Brasil. El PCN fomenta también el aumento de la presencia local de las fuerzas armadas brasileñas y promueve proyectos de infraestructura, demarcación de tierras, generando tensiones y, a veces, graves conflictos con organizaciones ambientalistas (nacionales e internacionales) y grupos indígenas.

Energía e

integración vía

infraestructura

Al igual que Brasil, los demás países suramericanos también fueron colonias de explotación de potencias europeas. Como consecuencia, el modelo económico basado en la exportación de productos primarios hacia Europa está presente en todo el continente. Esa herencia histórica está siendo superada progresivamente, pero ha dejado marcas que siguen presentes en la actualidad. Una de ellas es la falta de integración física entre los países de América del Sur. No se puede ignorar el factor geográfico (Amazonía, cordillera, pantanal). A pesar de los avances, la infraestructura en los países de América del Sur sigue presentando una serie de problemas, como la excesiva concentración en los ejes económicamente más dinámicos y la falta de inversión, incluso en los programas de vigilancia. Esas características también pueden ser verificadas en la infraestructura regional como un todo. Ese cuadro repleto de contradicciones se ve agravado por el modo en que se plantea la inversión. La infraestructura existente en América del Sur se plantea mayoritariamente en base al plano doméstico de cada país, colocando los proyectos estructurantes de integración regional en segundo plano.

Tal falta de integración física en América del Sur acarrea diversas dificuldades económicas, políticas y sociales. La libre circulación de personas, que está prevista en los tratados constitutivos del Mercosur y de la Comunidad Andina, por ejemplo, está significativamente perjudicada por la ausencia de medios de transporte de calidad a precios accesibles, aunque pueda haber, en algunos casos de relación bilateral, procedimientos jurídico-legales que incentiven la movilidad humana transfronteriza. El comercio entre los países también sufre graves impedimentos debido a la ausencia de infraestructuras logísticas y de transporte.

En 2000, fue lanzada la IIRSA con el fin de combatir la falta de integración física en la región. La IIRSA forma parte de un conjunto de proyectos regionales que tienen por objetivo fortalecer América del Sur en diversas dimensiones (económica, institucional, social, política, etc.). Es cierto que muchos de los proyectos se encuentran en fase inicial de desarrollo. Tras la institucionalización del Cosiplan en el seno de la Unasur en 2009, permanece la percepción por parte de los liderazgos suramericanos de que sólo con la integración física entre los países se podría crear una economía de escala en la región, compuesta por cadenas productivas complementarias. Conscientes de la extensión territorial de América del Sur y de las distintas realidades que existen dentro del continente, se crearon diez ejes de integración y desarrollo. El objetivo ha sido atender a las distintas necesidades derivadas de las realidades que presenta cada lugar.

Una de las iniciativas más relevantes es la planificación de corredores bioceánicos. Se han previsto inversiones para la construcción y recuperación de vías intermodales (carreteras, ferrocarriles e hidrovías), para conectar puertos en países bañados por el océano Pacífico a puertos con salida al océano Atlántico. Ese proyecto, además de garantizar una mejor circulación de personas y mercancías dentro de la región, también tiene el claro objetivo de facilitar la exportación de productos suramericanos hacia mercados consumidores ultramar (Sudeste y Este de Asia, Europa y África). Otro proyecto de la IIRSA es la construcción de un gasoducto desde Bolivia al centro-sur de Brasil, que garantiza el suministro de gas natural a las regiones más dinámicas e industrializadas de la economía brasileña.

La infraestructura en energía es uno de los desafíos más importantes de la región. Se percibe que América del Sur tiene superávit en la producción de varias fuentes de energía, principalmente en Venezuela y en Colombia. Brasil es un gran productor, pero también es el mayor consumidor de energía del continente, lo que le hace ser deficitario. A pesar de ese superávit regional, muchos países siguen sufriendo dificultades en cuanto al acceso a energía. Esa realidad se debe, entre otros motivos, a la falta de líneas de transmisión entre países. La inversión en transmisión de energía dentro de la región es una de las prioridades, en la medida en que la energía es imprescindible para el desarrollo y crecimiento económico. Además, la conexión intrarregional mediante líneas de transmisión puede crear un importante mercado de energía en el continente: hay oferta y demanda, pero faltan medios para comercializar.

Otra iniciativa regional en el ámbito de la energía es la construción de una refinería binacional entre Brasil y Venezuela. Petrobrás está construyendo la Refinería de Abreu y Lima, en Pernambuco, y ha firmado un acuerdo de participación y cofinanciación con la empresa estatal venezolana PDVSA. El objetivo es crear una refinería bajo el control de ambos países, que sea capaz de procesar petróleo pesado a gran escala. Con ello, Brasil espera no tener que exportar petróleo bruto para comprar derivados. Hasta ahora, el país no ha sido capaz de tratar todo el petróleo que produce.

Asimetrías y

desigualdades

Los proyectos de integración deben tener en cuenta múltiples dimensiones (política y económica, social y cultural, tecnológica y ambiental), que conviven con fuertes desigualdades dentro de los Estados y asimetrías entre las economías nacionales. El tratamiento de esas dimensiones y el énfasis atribuido a unas y no a otras pueden fortalecer o debilitar los procesos regionales. La iniciativa estadounidense de integración panamericana a partir de la economía, mediante la creación de zonas de libre comercio, generó fuertes resistencias y movimientos sociales de contestación, debido a las consecuencias sociales y a los impactos ambientales que provocan los intercambios comerciales en contextos de gran desigualdad. Desde la perspectiva opuesta, la ALBA promueve modelos de integración construidos de abajo hacia arriba, basados en las necesidades y particularidades de las distintas sociedades.

Considerar las asimetrías en la región, las desigualdades y las particularidades de cada contexto nacional, entre otros factores, es un paso esencial para crear espacios efectivamente integradores. En el caso de América del Sur, a pesar de su gran potencial en el actual contexto global, existen importantes asimetrías entre los países, y desigualdades en varios níveles que aún deben ser enfrentadas. Según datos del FMI, las tasas de crecimiento de la región se mantienen relativamente elevadas, con un 2,5%, de media, en 2014, y un 3% en 2015. Perú (5,5%) y Bolivia (5,1%) destacan como las economías más dinámicas, y Argentina (0,5%) y Venezuela (-0,5%) como las de menor crecimiento. Brasil tuvo una tasa de un 1,8% en 2014. Según el FMI, los principales riesgos para el mantenimiento de tasas considerables de crecimiento son la caída de los precios de las materias primas y el coste de la financiación externa, además de la caída de la confianza del sector empresarial. La CEPAL prevé una leve disminución de la IED, que fue de 185 billones de dólares para toda América Latina en 2013, dirigidos a los sectores de servicios, manufacturas y recursos naturales. Cerca del 82% de esa inversión fue para las seis principales economías de la región (35% del total para Brasil). Los países que menos recibieron IED fueron Chile, Argentina y Perú. Brasil sigue siendo, por tanto, la mayor economía de la región, con un PIB de 2,2 trillones de dólares, seguido de lejos por Argentina (con 465 billones), Venezuela (371 billones) y Colombia (353 billones).

Además de los valores absolutos, los efectos redistributivos de esa riqueza para las poblaciones también son distintos según los contextos. En términos relativos de PIB per capita, existen fuertes asimetrías entre países como Chile o Uruguay (en torno a 15 mil dólares) y Bolivia, Guyana o Paraguay (con menos de 4 mil dólares). La población de América del Sur sigue enfrentándose a desafíos en términos de expectativa media de vida (65 años en Guyana, casi 7 menos que en Brasil y 13 menos que en Chile), pobreza (el 8,2% de los colombianos viven con menos de 1,25 dólares por día, y apenas el 0,2% de los uruguayos) y desempleo (11% en Colombia versus 4% en Perú).

Esos datos son aún más graves en el caso de las poblaciones rurales, de los indígenas y de las mujeres, víctimas de discriminaciones múltiples que generan desigualdades. Según datos de la CEPAL sobre el conjunto de América Latina, las mujeres representan menos del 25% de los cargos de los poderes del Estado y, en el campo de la educación, el 80% de los adultos que viven en áreas rurales tienen menos de diez años de estudio. Esa situación de desigualdad exige la adopción de políticas públicas inclusivas que garanticen la cohesión y la justicia social en la región.

La integración debe contemplar, por tanto, la existencia de economías dispares y las desigualdades en varios níveles (regional, nacional y local). Por ello, los numerosos modelos regionales disputados actualmente buscan ofrecer diversas iniciativas para superar esas asimetrías y fomentar la cooperación entre los países de América de Sur (CAF, BID, Banco del Sur, FOCEM). Una de esas iniciativas es el Banco del Sur, centrado en el desarrollo económico y productivo de la región, como alternativa a la visión ortodoxa del BID. En el ámbito del Mercosur, el FOCEM financia proyectos para disminuir las asimetrías, desarrollar la competitividad, promover la cohesión social y apoyar la integración entre los países miembros. Brasil contribuye con la mayoría de los recursos (en torno al 70%), y el principal beneficiario, Paraguay, recibe casi el 50% de la financiación, dirigida principalmente a proyectos de convergencia estructural y desarrollo de infraestructuras. La Alianza del Pacífico, más centrada en la liberalización comercial y en la competitividad económica, también prevé la creación de un fondo de cooperación para financiar proyectos de medio ambiente, innovación, ciencia y tecnología, y desarrollo social y empresarial. Finalmente, el Banco de la ALBA financia proyectos destinados, en las diversas áreas de actuación (alimentación, educación, cultura, medio ambiente, energía, transporte, comercio, etc.), a generar beneficios para la mayoría de la población. Otras iniciativas de cooperación en la región también buscan crear solidaridades y complementariedades entre los países, con distintas estrategias, para mejorar la inserción política internacional, la competitividad y la productividad comercial, la seguridad militar o el bienestar de las poblaciones, dependiendo de los modelos. Los desafíos relativos a la superación de las desigualdades domésticas y de las asimetrías entre las economías nacionales permanece prioritaria en la agenda regional.

Redes sociales:

¿América Latina

o América del Sur?

La mayoría de los modelos de integración regional se centra en la dimensión económica, descuidando los efectos de los procesos de apertura comercial y de incentivo a la competitividad sobre las poblaciones, sobre todo en contextos de grandes asimetrías y desigualdades regionales y nacionales. El crecimiento económico basado en la exportación de commodities y en modelos productivos extractivistas, tan frecuentes en América del Sur, tiene impactos particularmente negativos para los pueblos indígenas, quilombolas, poblaciones costeras y comunidades afectadas por políticas desarrollistas que tienden, de distintos modos, a desconsiderar particularidades locales, culturales y ambientales.

Los indígenas representan más del 60% de la población de Bolivia, e, incluso en Brasil, donde son bastante minoritarios, se contabilizan 241 pueblos, lo que ilustra la diversidad étnica de América del Sur. A pesar de ciertos avances, los datos sobre participación social, integración económica, empleo o educación, entre otros indicadores de exclusión y discriminación histórica, son bastante alarmantes. Ese contexto de desigualdades y de ausencia de políticas de reconocimiento fomentó la creación de organizaciones y redes indígenas que defienden los derechos de esas poblaciones. Tales redes y movimientos han tenido un papel central en la creación de mecanismos nacionales (principalmente en Bolivia o en Ecuador, donde el Buen Vivir/Sumak Kawsay se incorporó como modelo de desarrollo que incluye una dimensión colectiva y de convivencia con la naturaleza) e internacionales de protección de sus derechos (entre ellos la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007).

Además de la cuestión indígena, las redes visibilizan los conflictos y las consecuencias que tiene la explotación desordenada de los recursos naturales, base de buena parte de los modelos desarrollistas de la región, sobre la naturaleza y la vida. De ello resulta una amplia pauta de actuación compartida entre redes y movimientos sociales preocupados por la biodiversidad (como las redes ambientalistas), por los efectos de la minería y del extractivismo (como los Afectados por la Vale, o por la Minería de manera más general), por la gestión de los recursos hídricos (como los Afectados por las Represas) o por los grandes proyectos de infraestructura fomentados por los procesos de integración (como la IIRSA/Cosiplan). Por tanto, los afectados no pueden ser entendidos únicamente como víctimas en una perspectiva reactiva y de denuncia. También buscan construir proyectos de defensa de la vida y de la naturaleza, de garantía de derechos y de desmercantilización de las relaciones sociales, demostrando que la integración se hace, también, con la participación de los pueblos indígenas, de bases sociales, de minorías culturales y de redes que unen proyectos colectivos transnacionales.

Los pueblos, por tanto, son una dimensión esencial para la integración latinoamericana, y deben ser protagonistas del desarrollo impulsado en esos espacios para evitar nuevas formas de exclusión. Es imprescindible un enfoque de desarrollo humano para que los procesos de integración regional no agraven las dinámicas de desintegración social y disparidad geográfica. Las migraciones, la educación, la salud, los intercambios culturales y el turismo, entre otros, son áreas que permiten potencializar los efectos positivos de la aproximación de las sociedades y de los pueblos. La libre circulación de personas entre los países, la creación de espacios de intercambio sociocultural y de legitimación de los valores culturales latinoamericanos, el turismo sostenible, la distribución y comercialización de productos, privilegiando el comercio justo, los programas continentales de alfabetización, educación y formación, o el fomento de espacios de convergencia regional en diferentes sectores sociales, son ejemplos de políticas impulsadas por los diversos proyectos regionales de integración existentes actualmente en América Latina. Existen proyectos formales como la UNILA, que busca la integración vía la educación superior, e informales, como las Universidades Interculturales e Indígenas, que permiten la articulación y participación de poblaciones excluidas. Entre América Latina y América del Sur, se generan cuestionamientos sobre el lugar político de la alteridad, la diversidad, los saberes culturales y los conocimientos autóctonos en los proyectos en construcción.

Capítulo 5:

NUEVAS

COALICIONES,

MULTILATERALISMO

Y COOPERACIÓN

SUR-SUR

Enara Echart Muñoz

Enara Echart Muñoz

Brasil en las

relaciones

Norte-Sur

A pesar de periodos en los que buscó mayor autonomía en la política exterior, Brasil siempre se vió como parte de Occidente, casi siempre aliado de los países del Norte, principalmente de EE.UU. La relación brasileña con las principales potencias fue, por norma, reforzada por lazos comerciales con EE.UU. y con Europa, mediante intercambios culturales y por el hecho de que Brasil siempre identificó a esos países como socios que podrían contribuir al desarrollo nacional. La sociedad brasileña también está formada por inmigrantes y descendientes de países como Portugal, España, Italia y Alemania. La mayor parte de la población brasileña es cristiana y el idioma nacional tiene origen ibérico. Además de la posición geográfica, son evidentes los lazos culturales, económicos y políticos que hacen que Brasil sea entendido como país occidental. Desde 1988, las normas democráticas y el respeto a los derechos humanos también marcan la construcción del sistema político nacional. Esa buena relación con Occidente y la adhesión a los principios democráticos, sin embargo, presentan divergencias, principalmente cuando Brasil busca ser más autónomo internacionalmente.

Históricamente, EE.UU. es uno de los principales socios comerciales de Brasil y reconoce su importancia para la estabilidad política y económica de la región. Los diplomáticos brasileños y estadounidenses llegaron a afirmar que la relación entre los dos países había alcanzado un estado avanzado de madurez, que permitía la existencia de divergencias de opiniones sin que ello afectase directamente a la buena relación entre ellos. El Presidente Barack Obama, en visita a Brasil, defendió que la relación con Brasil debería ser considerada por EE.UU. al mismo nivel de importancia que las relaciones con China e India. Sin embargo, esa madurez se vió afectada cuando la agencia de seguridad de EE.UU. (National Security Agency) espió el ordenador y las llamadas telefónicas de la Presidenta Dilma Rousseff.

Los países europeos también tienen relaciones positivas con Brasil. Si consideramos la UE como un todo, ésta es la principal socia comercial de Brasil. En el ámbito bilateral, cabe señalar la relación de Brasil con Francia. Además de un intenso e histórico intercambio cultural entre ambos países, Francia siempre demostró ser un importante aliado para los pleitos brasileños en Europa. Esa posición, sin embargo, comenzó a cambiar recientemente, por ejemplo, con la campaña francesa en contra de la candidatura de Roberto Carvalho de Azevêdo para Secretario General de la OMC. A su vez, Alemania es responsable de la tecnología usada en la construcción de las fábricas nucleares de Angra dos Reis. Los Países Bajos son los principales inversores en Brasil, seguidos por EE.UU. y otros países europeos. Es importante señalar que los países del Sur, a pesar de su creciente importancia comercial y política para Brasil, no son grandes inversores. El aumento de la importancia comercial de China, por ejemplo, aún no se refleja en los flujos de IED en Brasil.

Las relaciones con el Norte presentan puntos de divergencia en la agenda ambiental, en la medida en que Brasil, así como otros grandes países del Sur, defiende la idea de que existen distintas responsabilidades en la lucha contra el calentamiento global. Como los gases causantes del efecto invernadero no se disipan rápidamente, Brasil atribuye a los países del Norte la mayor parte de la responsabilidad. La seguridad es otro de los regímenes en los que existen divergencias de posicionamientos oficiales. Además del histórico pleito brasileño por un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, recientemente Brasil ha cuestionado algunas decisiones tomadas por este órgano. A pesar de contribuir frecuentemente con tropas para las misiones de paz de la ONU, Brasil critica fuertemente el proceso decisorio y de encaminar las resoluciones. En el campo de los derechos humanos, particularmente en los debates del Consejo de Derechos Humanos, Brasil también ha mantenido posiciones distintas a las de muchos Estados occidentales.

Sistema ONU:

medio ambiente y derechos humanos

Miembro fundador de la ONU, Brasil posee una historia diplomática tradicionalmente pautada por la creencia en el multilateralismo, la adhesión a los principios de negociación y de formación más amplia de consensos y por el respeto al derecho internacional. Esa postura se expresa en su participación en el desarrollo del sistema multilateral, aunque la historia de ese interés no haya sido lineal, ni exenta de disputas.

En el ámbito de los derechos humanos, la política exterior durante la Guerra Fría presentó variaciones entre la defensa de la noción de soberanía y la noción de integración internacional. El periodo de Política Exterior Independiente (1961-1964) conseguió superar el tradicional temor a intrusiones de las grandes potencias en los asuntos nacionales y defender los derechos humanos en los foros multilaterales, en especial los derechos sociales. El país es uno de los que más convenciones internacionales ratificaron, incluidas las que reconocen la autoridad del Tribunal Penal Internacional y de la Corte Interamericana. La Constitución de 1988 prioriza el tema en las relaciones internacionales del país.

Durante el gobierno Lula, la diplomacia brasileña en el campo de los derechos humanos fue pautada por el principio de no intervención, pero siempre acompañado de la noción de “no indiferencia”. El objetivo fue señalar que resoluciones condenatorias simples, al ignorar contextos nacionales, se vuelven contraproducentes y provocan el aislamiento de los países. Eso aumentó las críticas por parte de algunos activistas y de la prensa. Ese cambio de postura se sumó a la tradicional crítica de la diplomacia brasileña hacia el uso selectivo por parte de las potencias centrales de las condenas a las violaciones de derechos humanos en países en desarrollo.

En el plano doméstico, el campo de los derechos humanos es un ejemplo de la diversificación de los actores involucrados en la PEB, con la participación de varios órganos gubernamentales de las tres esferas de gobierno, movimientos sociales, organizaciones de la sociedad civil y prensa. Entidades como Amnistía Internacional y Human Rights Watch desempeñaron un importante papel en la promoción de los derechos humanos, particularmente en el contexto de los regímenes autoritarios de América Latina durante las décadas de 1960 a 1980, pero hoy dividen el espacio político con varias organizaciones nacionales y regionales, como Conectas, el INESC y la Rebrip.

Brasil ha actuado en foros ambientales multilaterales y ha sido sede de dos grandes conferencias sobre el tema (1992 y 2012). El país ha participado en negociaciones para la creación de un régimen para mitigar los efectos del calentamiento global. La diplomacia brasileña defiende el principio de responsabilidad común pero diferenciada, es decir, que los países desarrollados deberían tener mayor responsabilidad en los acuerdos globales (como el Protocolo de Kioto) en función de sus emisiones históricas. Brasil también defiende la captura de carbono y el uso de biocombustibles como mitigadores del problema. Sigue pareciendo díficil llegar a un acuerdo multilateral general, en especial en un momento de bajo crecimiento económico internacional. A pesar de la posición de EE.UU. en relación al Protocolo de Kioto, el régimen entró en vigor en 2005 con el ingreso de Rusia y, a finales de 2012, los efectos del tratado fueron prorrogados hasta el 2020. Tienen lugar anualmente reuniones multilaterales (Conferencias de las Partes) para llegar a consensos. Durante estos encuentros, Brasil es uno de los países con mayor delegación. Al recrudecerse el debate con respecto a los impactos de las acciones humanas sobre la vida futura en el planeta, el país fue uno de los divulgadores del concepto de “desarrollo sostenible” argumentando que es posible conciliar crecimiento económico y bajo impacto en el medio ambiente, y que la preservación de la fauna y de la flora no debe impedir el desarrollo de los países del Sur.

Brasil ha criticado el sistema de representación en el multilateralismo (como el Consejo de Seguridad de la ONU), pero participa en organismos multilaterales y en la formulación de regímenes internacionales (desarrollo, seguridad alimentaria y comercio). En los últimos años, ha procurado aumentar su participación en operaciones de paz (como en la MINUSTAH). Aún así, de unos ochenta mil funcionarios, hay menos de 600 civiles brasileños actuando en el sistema ONU.

Para el Itamaraty, otros Estados miembros, en particular los países en desarrollo, pasan por el mismo problema de subrepresentación, que ocasiona la pérdida de oportunidades de proyección de soft power, intercambio de conocimientos y mayor participación de Brasil en la agenda política internacional.

Agencias

económicas

mundiales

Brasil participó como miembro fundador de los organismos económicos más importantes surgidos tras la Segunda Guerra Mundial. El nuevo orden económico pasó a ser definido en preceptos contractuales e institucionalistas basados en paradigmas keynesianos. Las primeras instituciones contaron con la participación de unos cincuenta Estados miembros, pero la entrada de países periféricos en los años 1950 y 1960 reforzó el interés por el multilateralismo en la búsqueda de desarrollo económico. Brasil tradicionalmente actuó en los foros económicos a favor del tratamiento especial de los países en desarrollo, denunciando que la ordenación multilateral no reconocía las asimetrías internacionales y que favorecería a los países desarrollados.

Los grandes cambios que ocurrieron en los años 1980 (como la fragmentación política del Tercer Mundo, la emergencia económica de Asia, el fin de la URSS, las crisis del petróleo, la financiarización del sistema económico internacional y las crisis de los años 1990 y 2000), sumadas a problemas domésticos en muchos países en desarrollo, hicieron que Brasil tuviera que enfrentarse a dificuldades financieras, realizar ajustes estructurales y pedir ayuda a las agencias internacionales para lidiar con los déficits de balanza de pagos. Al igual que otros países, Brasil fue conducido hacia una relación de dependencia con el FMI. A partir de los años 1980, el FMI pasó a tener un papel más relevante en las negociaciones del sistema financiero al implementar los programas de ajuste estructural como los paquetes de rescate de la economía de países endeudados. Éste intermediaba la relación entre países deudores y acreedores internacionales y solicitaba ajustes económicos para generar superávits para el pago de la deuda.

En Brasil, si durante el gobierno FHC se intentó construir un buen entendimiento con el órgano, con el gobierno Lula se politizó esta relación al pagar préstamos anticipadamente y, más tarde, al prestar dinero al fondo para combatir los efectos de la crisis de 2008. El gobierno Lula criticó el sistema financiero internacional, solicitando mayor participación de los países emergentes en las decisiones del FMI mediante la redistribución de las cuotas que dan derecho a voto, y exigió aumentar el diálogo de las instituciones financieras con el Consejo Económico y Social de la ONU. El análisis de la evolución de la retórica brasileña sobre el órgano indica que la crisis de 2008 hizo que el gobierno Lula reforzara el discurso de un país independiente del FMI y contrario a sus políticas de austeridad y condicionalidades.

Además del FMI, uno de los foros de mayor actuación de la diplomacia económica brasileña ha sido la OMC. Ésta (1995) es la sucesora del Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT), que desde 1947 promovía ruedas de negociación para harmonizar las políticas aduaneras de los países miembros y así liberar progresivamente el comercio mundial. Brasil criticó el órgano por favorecer a los países ricos, defendiendo la introducción de un régimen de concesiones sin reciprocidad para la apertura comercial en beneficio de los países en desarrollo. En 1986, Brasil formó con otros agroexportadores el grupo de Cairns (hoy cuenta con 19 miembros), para tratar el tema de la liberalización del comercio agrícola. En 2003, Brasil y un grupo de países en desarrollo (conocidos como “G-20 comercial”) se organizaron para presionar las negociaciones en la OMC, consolidándose como un interlocutor relevante en los debates agrícolas. El país también ha actuado en la OMC mediante su sistema de solución de controversias y ya ha iniciado 26 procesos, con victorias importantes frente a EE.UU., UE y Canadá. Un hecho relevante fue la elección del brasileño Roberto Azevêdo como Director General de la institución en 2013, reflejando el prestigio de la diplomacia económica brasileña, en especial entre los países del Sur.

Durante los años 1990, el país puso en práctica una serie de políticas para garantizar su inserción en el sistema económico a partir de una liberalización comercial unilateral, con fuerte impacto (no siempre positivo) en varios sectores de la economía. También fueron encaminados proyectos de integración regional, como el Mercosur (con enfoques de regionalismo abierto), en paralelo al debate con respecto al ALCA y a la aproximación con la UE. Ya en los años Lula, hubo cambios en la política exterior comercial brasileña. Aumentaron las resistencias a acuerdos regionales con los países centrales, en particular con EE.UU. La OMC pasó a ser entendida como el foro más adecuado para negociar cuestiones comerciales con países desarrollados (organismo de resolución de controversias). Se evitaron temas de interés de los países ricos (acceso a licitaciones públicas, protección de la inversión extranjera o alteración de las reglas para el comercio de servicios) para mantener un grado de libertad en la conducción de políticas industriales autónomas. Brasil buscó acuerdos comerciales con países emergentes, cuyos resultados más concretos se esperan para los próximos años.

Durante el gobierno Dilma, aún marcado por el cuadro de bajo crecimiento resultante de la crisis financiera en los países centrales, los foros económicos internacionales han demostrado un poder limitado en la construcción de consensos (en el FMI, pero también en la Ronda de Doha de la OMC). Incluso el G-20 financiero (del que forma parte Brasil) no ha logrado encaminar compromisos políticos y económicos que limiten los impactos negativos de la crisis financiera. El fracaso de la diplomacia brasileña en realizar nuevos acuerdos y su apuesta por la conclusión satisfactoria de la Ronda de Doha son dos pilares que convirtieron la PEB en uno de los blancos preferidos de las críticas a los gobiernos petistas, acusada de ideológica y poco pragmática.

En 2014, fue lanzado en el ámbito de los BRICS un banco de desarrollo, con sede en Shangai, así como un fondo de prevención contra futuros problemas de liquidez. Su objetivo es permitir a los BRICS y países en desarrollo una opción de financiación distanta de los tradicionales organismos económicos (FMI y Banco Mundial). El futuro dirá si la jugada de los BRICS ha producido los efectos geopolíticos y económicos esperados.

Nuevos socios

y coaliciones

A finales del siglo XX e inicios del XXI, algunos países y regiones comenzaron a ganar importancia en la pauta de PEB (BRICS, Foro IBAS, G-20 comercial, países africanos y de Oriente Medio). Un primer y breve análisis de ese fenómeno puede dar la impresión de que ese movimiento es innovador y reformista. En realidad, aprovechando un momento en que la coyuntura sistémica y doméstica era favorable, Brasil retomó las relaciones con antiguos socios. Sin embargo, las características y la inserción internacional de esos “nuevos” socios, así como la brasileña, no permanecieron inalteradas a lo largo del tiempo. Por ello, esas relaciones pueden traer resultados positivos para Brasil, pero también presentan desafíos.

La búsqueda de diversificación de socios no es una novedad en la historia de la PEB. A mediados del siglo XX, Brasil también quiso aumentar su presencia internacional, reforzando o creando lazos con países periféricos o del bloque socialista. Ese movimiento fue marcado por la búsqueda de una mayor autonomía brasileña, insertada en un discurso global que defendía el fortalecimiento de la soberanía, así como un desarrollo más justo y equitativo entre los países. Esos principios fueron retomados a inicios del siglo XXI por Brasil y por otros socios del Sur político. La postura brasileña y de la mayoría de los países del Sur no es reformista, ya que no anhela la completa sustitución de las normas, reglas e instituciones que rigen el orden global. El discurso brasileño se basa en la exigencia de mayor participación de los países periféricos en los foros decisorios mundiales existentes. Se percibe, por tanto, que Brasil se articula con otros países, para juntos exigir mayor poder decisorio en los debates internacionales.

Esa búsqueda de lazos con socios menos tradicionales es facilitada por un momento político y económico favorable tanto a nivel sistémico, como doméstico. Internamente, Brasil consiguió la estabilización macroeconómica a finales de 1990 y, a inicios de los años 2000, el PIB tuvo tasas de crecimiento por encima de un 5% anual. Libre de acuerdos de ajuste económico y con el aumento de capacidades estatales, la PEB ganó autonomía. Simultáneamente, la economía mundial presentaba dinamismo, creando oportunidades para nuevos acuerdos. Países del Sur político impresionaban por el aumento de capacidades económicas, demográficas y políticas – por ejemplo, Sudáfrica, India, Indonesia, Angola, Nigeria, Turquía, México y, principalmente, China (también se puede citar la recuperación económica rusa). A diferencia de las décadas de 1980 y 1990, los efectos de la crisis financiera de 2008 afectaron principalmente a EE.UU. y a Europa, reforzando la importancia para Brasil de tener relaciones más allá de las economías occidentales.

Es evidente, por tanto, que el deseo de Brasil de rescatar las relaciones con países del Sur es el resultado de cálculos políticos y económicos. El mundo se estaba transformando y surgieron nuevas oportunidades. Existían incentivos para que Brasil aprovechase ese momento favorable. Cabe señalar, sin embargo, que el rescate de las colaboraciones con países del Sur político no sustituye ni compite con las tradicionales relaciones de Brasil con EE.UU. y con Europa. Brasil puede tener diplomacia positiva, pragmáticamente, con todos los países con los que se relaciona, sin descuidar a uno u otro.

Las relaciones de Brasil con los países menos tradicionales traen una serie de beneficios comerciales, políticos y tecnológicos. En el ámbito económico, el dinamismo del mercado consumidor de esos países favorece el comercio exterior brasileño. Además, esos países son menos conservadores al realizar acuerdos en temas sensibles como el aeroespacial y seguridad. Rusia empieza a consolidarse como un importante socio de Brasil en el ámbito de la seguridad, vendiendo armamento (vehículos terrestres, helicópteros, batería antiaérea, etc.) y tecnología. También es un importante socio para la construcción del Vehículo Lanzador de Satélites brasileño, mientras que China tiene acuerdo para la construcción de satélites con Brasil (Satélite Chino-Brasileño de Recursos Terrestres – CBERS). La colaboración entre India y Brasil también se reveló fundamental en el ámbito farmacéutico y de biocombustibles. Estos ejemplos demuestran que el rescate de las relaciones brasileñas con esos países tiene el potencial de traer resultados positivos para Brasil.

Sin embargo, esa aproximación de Brasil con otros países del Sur también genera desafíos. En el ámbito comercial, el fuerte crecimiento chino y la competitividad de sus productos industrializados traen el riesgo de reprimarización de la pauta de exportación brasileña. Además, la relación de Brasil con esos países no es tan asimétrica como las relaciones con EE.UU. y Europa, pero existe la posibilidad de que surja una relación de centro-periferia (Brasil ora en el centro y ora en la periferia), lo que puede poner en riesgo la buena relación política. En el ámbito de la concertación política, también es incierta la posibilidad de mantenerse en una posición harmonizada a largo plazo. Las distintas realidades políticas, económicas y sociales en el ámbito interno de esos países muestran intereses políticos distintos en diversos temas.

¿Gobernanza

global más

democrática?

A inicios del siglo XXI, la recuperación del dinamismo económico en los países en desarrollo permitió que el Sur político volviese a unirse en torno a propuestas más concretas, contrastando con las banderas defendidas por el tercer mundismo y por los movimientos del siglo XX (G-77, no alineados, NOEI). Muchos de esos países dejaron en segundo plano el posicionamiento de demandantes de preferencias comerciales junto a los países industrializados. En las décadas de 1950 y 1960, los países del Sur luchaban por modelos de desarrollo que promovieran justicia y equidad en el plano internacional, pero hoy la principal bandera es la reforma del poder decisorio y del sistema de representación.

Históricamente, Brasil ha denunciado el carácter oligopolizado de los foros decisorios mundiales. El discurso diplomático brasileño señala que, en diversos temas, los países periféricos tienen poca o ninguna participación en la toma de decisiones. Además, los principales cargos de las instituciones financieras internacionales siguen estando reservados a nacionales estadounidenses y europeos o a candidatos apoyados por ellos. Aparte de la falta de representatividad, la informalidad de algunos foros decisorios, como el G-7 y el G-8, también es blanco de críticas. La falta de reglas formales trae inseguridad para los demás países, además de debilitar el multilateralismo. En una institución informal, no está claro quiénes son los miembros, cuál es el propósito del grupo, qué se discute y cómo, ni si los documentos son transparentes.

Junto con otros países en desarrollo, Brasil lucha por la reforma de las principales agencias internacionales. Al encontrarse Brasil en una posición intermediaria en la distribución de poder mundial, sería imposible que por si sólo exigiera esos cambios. Para aumentar el capital político y tener más voz internacionalmente, Brasil busca actuar en bases articuladas con otros países que tengan características semejantes y que también busquen reformar el proceso decisorio de las instituciones internacionales. Ese es uno de los motivos por los que Brasil participa en grupos de concertación política, buscando articularse políticamente con países de diversas regiones del mundo, principalmente del Sur (que también piden mayor representación en los foros internacionales). De ese modo, el pleito de reforma de algunas instituciones internacionales gana fuerza y legitimidad, mientras que Brasil busca convertirse en un interlocutor necesario y creíble en diversos temas.

Ese movimiento obtuvo un éxito relativo. En el ámbito de la OMC, las negociaciones estaban dictadas por el grupo denominado QUAD, pero los países periféricos se unieron en torno al G-20 comercial y consiguieron cambiar los rumbos de las negociaciones en Cancún, México, en 2003. Tras la crisis financiera de 2008, el G-20 financiero fue elevado a grupo de cumbre y entendido como uno de los principales foros de discusión mundial. La importancia de reformar la distribución del poder decisorio en el FMI fue reconocida por diversos países, incluidos del Norte. Importantes cargos en organismos internacionales, como la FAO y la OMC, fueron ocupados por brasileños. Esos cambios permiten afirmar que la gobernanza global se hizo un poco más plural. Países y sociedades que no tenían voz pasaron a participar más activamente en las discusiones internacionales. No obstante, aún no está claro si la gobernanza global puede volverse más democrática. A pesar de haber sido ampliados, los foros decisorios aún no contemplan la debida representación de los países en desarrollo. La participación de las organizaciones de la sociedad civil también es incipiente. Además, las reformas en el proceso decisorio de algunas instituciones son lentas y encuentran resistencias en el plano doméstico, como en el caso del Congreso de EE.UU. que no ratifica la reforma de las cuotas del FMI.

La PEB actual parte del principio de que el país tiene mucho que ganar si participa a esos nuevos mecanismos de gobernanza global (como en el G-20 financiero). Justifica su decisión basándose en el prestigio político, en la importancia estratégica y en las credenciales que derivan de esa participación para la economía brasileña. Sin embargo, la participación en esos grupos puede generar incoherencias en el discurso de la diplomacia brasileña que tradicionalmente denunciaba los daños potenciales de grupos informales para los espacios multilaterales. Además, el diálogo con países del Sur que no participan en esos mecanismos puede verse perjudicado en términos de legitimidad.

Cooperación:

¿de beneficiario

a donante?

Los debates sobre la PEB y su relación con el sistema de cooperación internacional para el desarrollo (CID) cambiaron de tono a partir del momento en que el gobierno brasileño y sus distintas agencias pasaron a desempeñar un papel creciente en calidad de país que ofrece proyectos de cooperación. Es cierto que Brasil participó, desde los años 1960, en programas de cooperación, en colaboración con otros países de renta media y de renta baja. Sin embargo, fue únicamente a partir de los años 2000 cuando su papel se volvió más denso desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo. La CID pasó a integrar más plenamente el debate sobre los rumbos de la política exterior y a ser vista como herramienta de soft power. A partir de los años 2000, con el cambio de escala de la PEB, se transformó también el perfil de la actuación de Brasil en la CID.

Brasil había sido, tradicionalmente, beneficiario de programas y financiación. De hecho, Brasil (como otras potencias emergentes) sigue recibiendo ayuda oficial para el desarrollo (AOD) de países de la OCDE. En 2012, China, México y Turquía se encontraban en la lista del top 10 de Francia; India, China, Turquía, Brasil, Indonesia y Perú en la lista del top 10 de Alemania, tercer mayor donante miembro del CAD ese año. Brasil recibió, en 2009, 310 millones de dólares en AOD; en 2010 403 millones, en 2011 648 millones y un poco más de un billón en 2012. Históricamente, antes de la Segunda Guerra Mundial, la cooperación negociada por el gobierno de Getúlio Vargas con EE.UU. fue uno de los factores importantes del proceso brasileño de industrialización, con la creación de la Compañía Siderúrgica Nacional en Volta Redonda. En los años 1960, el gobierno de EE.UU. aumentó su ayuda oficial a Brasil tras el golpe militar, alegando razones estratégicas y de seguridad. El eje comercial también fue siempre muy relevante para justificar la llegada de AOD a Brasil: aún hoy, en el caso de Alemania, Brasil aparece como un importante beneficiario de cooperación en el sector ambiental, en el que empresas alemanas destacan comercial y tecnológicamente. Es decir, la cooperación para el desarrollo es moneda corriente de los Estados en sus agendas de política exterior, con distintas motivaciones y justificaciones.

Datos de 2012 publicados por el Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la OCDE indican que los principales Estados donantes son EE.UU., Reino Unido, Alemania, Francia y Japón. Sin embargo, sólo Luxemburgo, Holanda, Noruega y Suecia sobrepasaron el 0,7% del PIB dedicado a la AOD. La AOD líquida aumentó en 9 países (principalmente en Australia, Austria, Islandia, Corea del Sur y Luxemburgo), mientras que las principales caídas fueron registradas en 16 países miembros del CAD (sobre todo España, Italia, Grecia y Portugal). Además de los Estados, destaca la UE, que en 2012 desembolsó aproximadamente 18 billones de dólares en AOD, principalmente para Turquía, Serbia, Palestina, RDC Congo y Afganistán.

Se percibe entre los principales donantes del Norte que la agenda de relaciones bilaterales es una variable fundamental para entender las prioridades de cada país, salvo en el caso del Reino Unido, cuya AOD está canalizada mayoritariamente por medio de agencias multilaterales. Más del 80% de la AOD de EE.UU. es transferida por vía bilateral. De un punto de vista organizacional, entre los miembros del CAD, la cooperación para el desarrollo se encuentra por norma integrada a la política exterior, estando el departamento o la agencia burocráticamente situada bajo la responsabilidad de los respectivos ministerios de la asuntos exteriores. Según la OCDE, existirían cuatro principales modelos organizacionales: (i) el ministerio asume el liderazgo y es responsable de la política e implementación (Dinamarca, Noruega); (ii) el departamento de cooperación para el desarrollo o la agencia dentro del ministerio lidera la agenda y es responsable de la política e implementación (Finlandia, Grecia, Irlanda, Italia, Países Bajos, Nueva Zelanda, Suiza); (iii) un ministerio tiene la responsabilidad global de la política y una agencia independiente de ejecución es responsable de la implementación (Alemania, Austria, Bélgica, España, EE.UU., Francia, Japón, Luxemburgo, Portugal, Suecia); (iv) un ministerio propio o una agencia para la CID, además del ministerio de asuntos exteriores, es responsable tanto de la política como de la implementación, (Australia, Canadá y Reino Unido).

En el ámbito universitario, hay innumerables interpretaciones de las motivaciones de los Estados al desarrollar políticas de cooperación o, como se suele llamar en algunos países del Norte, de ayuda internacional (foreign aid). Las motivaciones varían desde la necesidad de formación de alianzas, alineaciones ideológicas, beneficios políticos, relevancia estratégica y militar, búsqueda de influencia multilateral, apertura de mercados comerciales, valores humanitarios, etc. En el caso de las potencias emergentes, se pueden considerar factores relevantes la identidad histórica y política compartida por países en desarrollo, la oferta de una expertise que sería más apropiada al estar adaptada a contextos semejantes, el rechazo a las relaciones jerárquicas entre un donante y un receptor, así como la relevancia de la cooperación con beneficios mutuos. Poco se sabe aún sobre las prácticas de la cooperación Sur-Sur (CSS) y sobre las conexiones y contradicciones entre esas prácticas y las motivaciones de los Estados que las implementan. Muchas investigaciones están en curso.

Sin embargo, al abrirnos al análisis del tema de la CSS para el ámbito doméstico de los Estados, entre ellos Brasil, se debe considerar la multiplicidad de experiencias, agendas y actores, así como los distintos diseños institucionales concebidos e implementados por los Estados. Los intereses de los actores domésticos no siempre son convergentes, pudiendo incrementar tensiones y conflictos, aún más en el caso de inexistencia, como en Brasil, de una verdadera política pública e institucionalizada de cooperación. La Agencia Brasileña de Cooperación, creada en 1987, gestionaba hasta recientemente de modo prioritario los proyectos y financiación recibidos. Todavía no tiene capacidad institucional para coordinar, vigilar y evaluar el conjunto de proyectos de cooperación ofrecidos por Brasil. En 2010 y en 2013, el IPEA, en colaboración con la ABC, publicó los primeros informes sobre cooperación brasileña, en los que aparecen las prioridades temáticas (agricultura, salud, educación) y geográficas (América Latina y África). Brasil no se presenta como donante, sino como socio de otros países en desarrollo.

Cooperación

Sur-Sur:

actores y agendas

Las relaciones Sur-Sur han estado presentes en las agendas de la PEB desde los años 1960, ya sea mediante acuerdos de cooperación (técnica, científica, educacional, sanitara, etc.), o por el énfasis retórico en la importancia de la solidaridad entre países en desarrollo en las relaciones Norte-Sur (GATT, Unctad, Nuevo Orden Económico Internacional). Sin embargo, a partir de 2003, surge un cambio discursivo con énfasis en la cooperación Sur-Sur (CSS) y en la diplomacia solidaria, acompañado por un crecimiento significativo del presupuesto público destinado a proyectos de Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID). Según datos oficiales publicados por el IPEA y la ABC, la CID brasileña aumentó de 158 millones de dólares en 2005 a cerca de 923 millones en 2010.

En 2010, cerca del 68% de toda la CID brasileña fue destinada a América Latina, el 23% a África, el 4,5% a Asia y a Oriente Medio, el 4% a Europa y el 1% a América del Norte. En el caso de América Latina, el top 5 representa el 80% de toda la cooperación de Brasil con la región, incluidos Haití (47%), Chile (16%), Argentina (9%), Perú (4,5%) y Paraguay (4%). En el caso de África, los PALOP representan el 76,5% de toda la cooperación para la región: Cabo Verde es el primero (24%), seguido por Guinea-Bissau (21%), Mozambique (13%), Santo Tomé y Príncipe (10%) y Angola (7%).

Los números muestran claramente que Brasil aceleró y amplió su participación en la CID en general y en la CSS en particular. La escala de la cooperación brasileña entra claramente dentro de los patrones de los principales Estados miembros del CAD, de la OCDE y de China. Sin embargo, las actividades de CSS de Brasil no implican obligatoriamente transferencia financiera directa a los países socios, ya que la CID está estadísticamente concebida como gasto público en los gastos corrientes de presupuesto anual. Por tanto, no incluye préstamos para inversiones concedidas por el BNDES, actividades implementadas por entidades subnacionales, ni la cancelación de deudas de otros países en desarrollo. Además, las estadísticas del IPEA sólo toman en cuenta los fondos públicos que sean 100% no reembolsables.

Otra característica que llama la atención es que la cooperación técnica es responsable de cerca del 6,3% del total de presupuesto de 2010, o sea, un poco más de 57 millones de dólares, la ayuda humanitaria alcanzó un 17,5%, la cooperación educacional un 3,8%, la cooperación científica y tecnológica un 2,6%, las misiones de paz un 36% y las contribuciones a organizaciones multilaterales el 33,7% del presupuesto total. Agricultura, salud y educación son los tres principales sectores de la CSS brasileña, en particular para la actuación de la Embrapa y de la Fiocruz.

La cooperación técnica no es una prioridad en términos de gasto, aunque sea celebrada en varios países gracias a su capacidad de adaptación a los contextos locales de otros países en desarrollo, pero también por el hecho de que moviliza experiencias de políticas sociales y la expertise de funcionarios públicos. Geográficamente, la cooperación técnica brasileña se concentra en dos principales regiones: América Latina y África. El banco de datos de la ABC indica que, entre 1999 y 2012, Brasil cooperó con 84 países en desarrollo: 40 eran países africanos, 13 del Caribe, 11 de América del Sur, 11 de Asia, 7 de América Central, 1 de América del Norte (México) y 1 de Oceanía (Papúa Nueva Guinea). Entre 2005 y 2010, América Latina fue la región que recibió el mayor número de proyectos de cooperación técnica de la ABC, mientras que África obtuvo el mayor porcentaje de presupuesto de la agencia.

Esa concentración de proyectos en América Latina y en África tiene que ver con la formación histórica de la sociedad brasileña (identidades compartidas), intereses estratégicos de las empresas en rápido proceso de internacionalización (petróleo y minería, infraestructura e ingeniería civil, agronegocio y biocombustibles) y, más recientemente, con algunos cambios en materia de política exterior (nuevas coaliciones de poder). Desde 2003, el gobierno brasileño aumentó sus representaciones diplomáticas en países en desarrollo: Brasil posee hoy 38 embajadas en África, mientras que EE.UU. tiene 55, Francia 50, China 41, Turquía 35, India 29 y México 8, según los datos disponibles de los sitios web de los respectivos Ministerios de Asuntos Exteriores.

Cooperación

Sur-Sur en

educación

La educación es una de las cuatro principales áreas de actuación del gobierno brasileño en materia de cooperación, además de agricultura, salud y defensa. La cooperación brasileña en educación involucra a agentes como la ABC (cooperación técnica), el Ministerio de Educación (programas de becas de estudios, programas de intercambio internacional y cooperación técnica), así como el SENAI (educación profesional) y, en mucha menor medida, algunas ONG con expertise en educación no formal. Sin embargo, los proyectos son mayoritarios en el sector de la enseñanza superior.

Según los dos informes publicados por el IPEA y la ABC (en 2010 y 2013), el gobierno brasileño desembolsó, en becas de estudio de enseñanza superior, 174 millones de dólares entre 2005 y 2010. Es decir, Brasil destinó en ese periodo cerca de un 7,4% de toda su cooperación internacional a la educación. Entre 2009 y 2010, los gastos públicos con esa modalidad de cooperación aumentaron en un 40,7%. Más del 97% del total de los gastos en cooperación educacional fueron becas de estudios para licenciatura y posgrado, cuya distribución geográfica refleja las prioridades de política exterior. En 2010, cerca del 73% de las becas de licenciatura fue para estudiantes de los PALOP, mientras que el 70% de las becas de estudio de posgrado fue para suramericanos. Históricamente, la CAPES, el CNPq y la División de Asuntos Educacionales (anteriormente conocida como División de Cooperación Educacional) del MRE han sido los principales creadores y ejecutores de programas de intercambio y becas de estudio. Becas de posgrado (PEC-PG) y de licenciatura (PEC-G) son el principal instrumento de la cooperación brasileña en educación.

El programa PEC-G ofrece becas de estudio para alumnos extranjeros de licenciatura que son seleccionados en sus proprios países, conforme a los procedimientos establecidos por el respectivo Ministerio de Educación nacional y la embajada brasileña en el país. El programa PEC-PG ofrece becas de estudio para estudiantes licenciados extranjeros para cursos de máster o doctorado en Brasil. En 2010, la mayoría de los 1.643 estudiantes PEC-G vinieron de Cabo Verde (532), Guinea-Bissau (436), Angola (147), Paraguay (123), Santo Tomé y Príncipe (63) y Mozambique (33), mientras que en el caso de PEC-PG, los candidatos vinieron de Colombia (143), Perú (59), Argentina (36), Timor Oriental (26), Cabo Verde (21), Mozambique (17), Angola (13), Guinea-Bissau (11), pero ninguno de Santo Tomé y Príncipe. Los alumnos de másters y los doctorandos tienen generalmente acceso a ayuda financiera, además de no tener que pagar tasas de matrícula para estudiar en las instituciones brasileñas. El Itamaraty paga el billete de vuelta a los candidatos seleccionados. Es importante recordar que, para evitar la “fuga de cerebros”, cada candidato seleccionado debe retornar a su país al terminar su curso. Así, existe la expectativa de que la cooperación brasileña cause un impacto positivo en la sociedad del país socio.

Además de los programas de becas, existen programas bilaterales de cooperación con Timor Oriental, Cuba, Argentina, Mozambique, Cabo Verde y Guinea-Bissau. En el ámbito multilateral del Mercosur, el Programa de Movilidad Académica Regional, que está en vigor desde 2006, tiene por objetivo reforzar la cooperación educacional entre los Estados miembros. El programa incluye cursos de posgrado en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. En Brasil, la Secretaría de Educación Superior (SESu) y la CAPES han sido los responsables de la gestión de esos programas desde 2008. En 2010, han contribuido con un total de 1 millón de dólares, y cerca del 75% de esos recursos fueron destinados a estudiantes argentinos.

En el sector de la educación profesional, la ABC y el SENAI son socios estratégicos. En 2007, la educación profesional representó el 22,4% de los desembolsos totales de la ABC. La cooperación internacional también lleva la experiencia del SENAI a los países en desarrollo en temas como control de calidad de alimentos y envases, cocina y gastronomía, sistemas automotores y de producción, papel y celulosa, construcción civil, energía, petróleo y fuentes renovables de energía, minería, etc.

En la década de 1960, el modelo del SENAI fue divulgado en los países del Tercer Mundo, mediante el Centro Interamericano de Investigación y Documentación de la OIT. Desde 1970, el SENAI ha actuado en la cooperación con otros países en América Latina (Colombia, Guatemala, Jamaica, Haití, Paraguay, Perú, Suriname). A partir de los años 1980, con el apoyo de la JICA, el SENAI aumentó su cartera de proyectos en América Latina y empezó a actuar más dinámicamente en los PALOP (sobre todo en Angola) y en Timor Oriental.

Cooperación

Sur-Sur: África

La reconfiguración geopolítica y geoeconómica del mundo contemporáneo visibiliza la importancia de algunas potencias emergentes (Sudáfrica, Indonesia, Turquía, México y el propio Brasil) que han ido ganando mayor protagonismo en el campo de la cooperación Sur-Sur (CSS), a punto de provocar una redefinición de las relaciones, en los modelos y en las prácticas que regían la tradicional cooperación Norte-Sur. El continente africano ya recibía gran parte de la AOD de los donantes tradicionales del CAD de la OCDE en función de los intereses (políticos, económicos, culturales, etc.) de las antiguas metrópolis coloniales y de las superpotencias, pero también gracias a la agenda de los ODM que exigía centrarse en los países más pobres. Hoy, han ganado importancia también como área de actuación de la CSS, convirtiéndose en un destino prioritario de las acciones de países como Brasil, China, India y Sudáfrica . El Fondo IBAS (India, Brasil y Sudáfrica), por ejemplo, desembolsó 27 millones de dólares en contribuciones, la mayoría destinada a países africanos (45,3%), de los cuales el 31,1% fue para la agricultura y el 26,1% para la salud.

En efecto, la CSS brasileña con África está ganando importancia, alcanzado el 39,5% del total del presupuesto gubernamental de cooperación técnica. Por razones históricas (colonización portuguesa) e institucionales (CPLP), los principales socios de Brasil en África son los PALOP. También cabe señalar a los países miembros del Cotton-4 (Mali, Benín, Burkina Faso y Chad), grupo que tiene por objetivo desarrollar el sector del algodón con ayuda brasileña, particularmente a través de la Embrapa.

Existen importantes proyectos en los campos de agricultura, salud y educación, implementados por la ABC en colaboración con otras agencias e instituciones. Sin embargo, es en el desarrollo agrícola y en el sector de la alimentación donde Brasil desempeña un papel relevante, presentándose como potencia agrícola detentora de importante know how, cuyos avances en la lucha contra el hambre en la última década han sido reconocidos internacionalmente. Según la FAO, Brasil ha disminuido la desnutrición de un 11% a un 6% entre 1990 y 2008, mejorando así la situación de cerca de 5 millones de personas. Esas experiencias domésticas que tenían por objetivo combatir el problema del hambre se han convertido en referencias de la CSS brasileña, definida como intercambio de prácticas y transferencia de políticas públicas. Es el caso del Programa de Adquisición de Alimentos (PAA), que dio origen al PAA-África, desarrollado en colaboración con la FAO y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) en 5 países africanos: Etiopía, Malawi, Mozambique, Níger y Senegal. También actúa en ese sector el Centro de Excelencia contra el Hambre, articulación entre el PMA y el gobierno brasileño, que beneficia a países como Ghana, Guinea-Bissau, Costa de Marfil, Malawi, Mali, Mozambique, Níger, Kenia, Senegal, Ruanda, Tanzania, Togo, Zambia y Zimbabue.

La agricultura es un área esencial de actuación de Brasil en el continente africano, con fuerte participación de la Embrapa, seguida de otros actores como el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento, el Ministerio de Desarrollo Agrario y la Secretaría de Educación Profesional y Tecnológica. Esos organismos han actuado en proyectos de cooperación triangular, en colaboración con agencias multilaterales y bilaterales (como la FAO, DFID y JICA).

Sin embargo, la alimentación también debe ser considerada como un campo de tendencias contradictorias y disputas entre, por un lado, el reconocimiento del derecho a la alimentación como derecho básico (reconocido por la Declaración Universal de Derechos Humanos) y, por otro, el incremento de la importancia económica del agronegocio, que comercializa alimentos y busca generar lucros, a veces extramadamente elevados, en el sector alimentario. Además, desarrolla prácticas de especulación en ese sector, lo que genera una alta concentración y una oligopolización en el mercado de alimentos, así como una elevada volatilidad de sus precios. El caso del proyecto de cooperación triangular en el corredor de Nacala, en Mozambique, ilustra esas tensiones público-privadas, relacionadas con las diversas concepciones e intereses divergentes.

Por tanto, en la discusión sobre la alimentación es importante considerar los distintos actores involucrados, con un peso central de los gobiernos (principales actores de la CSS), la ciudadanía, redes y movimientos sociales (cuya participación ha sido esencial en el debate brasileño e internacional sobre el derecho a la alimentación), así como de las empresas (con gran influencia e impacto en este campo). Según el Ranking de las Transnacionales Brasileñas 2013 de la Fundación Dom Cabral, entre las 10 empresas brasileñas más transnacionalizadas tres se dedican al sector alimentario: JBS-Friboi, Marfrig Alimentos y Minerva Foods. En la última edición del ranking destacan los fuertes impactos de la PEB en ese proceso de internacionalización de las empresas, convirtiéndolas en un actor de peso en las relaciones internacionales de Brasil.

Situar a los diversos actores permite entender las disputas en torno a los sentidos e implicaciones del derecho a la alimentación, que sigue siendo uno de los derechos humanos más violados. Analizar las diversas áreas y actuaciones que pueden incidir en la garantía y cumplimiento de ese derecho exige tener en cuenta las eventuales incoherencias que las diversas políticas producen en los procesos de desarrollo de los países socios, así como la propia definición de desarrollo de los actores involucrados en la CSS. Por ello, el tema es especialmente interesante para analizar los diálogos Sur-Sur, los modelos de desarrollo, la reivindicación de derechos y las diversas presiones para la construcción de agendas ciudadanas de la CSS.

Cooperación

Sur-Sur:

América Latina

América Latina es una región especialmente activa en acciones de cooperación Sur-Sur (CSS), contribuyendo, entre otras cosas, a profundizar los procesos de integración. Los países más activos como oferentes de CSS son Brasil (con 149 proyectos en la región, o sea el 29% del total), México (con 107) y Argentina (con 94), según datos de la Secretaría General Iberoamericana. Esas actuaciones forman parte de las agendas de política exterior, demostrando una apuesta creciente de esos países en el eje Sur-Sur y la necesidad de incrementar la presencia individual y colectiva en las relaciones y negociaciones internacionales. En gran medida, los proyectos y acciones de cooperación se basan en experiencias internas que intentan ser replicadas, a partir de demandas, en otros países en desarrollo. En ese sentido, los sectores que concentran la mayoría de las actividades de la CSS latinoamericana son agropecuaria, gobierno y salud, que, juntos, superan el 40% del total. Los principales receptores de la cooperación latinoamericana son Ecuador (con 66 proyectos), El Salvador (con 47) y Bolivia (con 46).

La CSS brasileña tiene como destino geográfico prioritario América Latina, que recebió, en 2010, según el informe del IPEA, 195 millones de reales, o sea el 68% del total (teniendo en cuenta todas las modalidades de cooperación), y el 53% de la cooperación técnica, concentrada sectorialmente en agropecuaria y alimentación, salud y educación, en consonancia con la dimensión social que el gobierno ha defendido también en el proceso de desarrollo interno.

En esa política, el actor central continúa siendo la ABC, pero son cada vez más numerosas las asesorías y secretarías especializadas, dependientes de distintos ministerios responsables de la ejecución de los proyectos de cooperación técnica. Como ejemplos en la región, y considerando los sectores prioritarios de actuación, se pueden citar la Fiocruz (vinculada al Ministerio de Salud, realiza las capacitaciones, transferencia de tecnología, ayudas para el fortalecimiento de los sistemas de salud, etc.), el Ministerio de Desarrollo Social (fundamental en la elaboración y proyección internacional de los programas Hambre Cero y Bolsa Familia) y la Embrapa (vinculada al Ministerio de Agricultura, tiene un papel activo en la transferencia de tecnología en este campo).

A pesar del carácter explícitamente gubernamental de las acciones de CSS, existen otros actores con intereses en estas áreas, desde agentes privados, cuyo papel en la cooperación puede ampliarse con la creación de colaboraciones público-privadas, hasta organizaciones de la sociedad civil, que reivindican la necesaria construcción de una política pública que debe ser más solidaria, inclusiva y participativa. La confluencia de esos actores con diversos intereses, discursos y proyectos políticos genera dinámicas complejas y a veces contradictorias en torno a la CSS.

Por ejemplo, las empresas tienen cada vez más acceso a financiación del BNDES, mediante su línea de internacionalización, principalmente en los sectores de petroquímica (Braskem), farmacia (Eurofarma), construcción (Andrade Gutierrez), alimentación (JBS-Friboi) y agroindustria (Cooperativa Lar). Las organizaciones sociales tienen más dificultad para la internacionalización de su actuación, a pesar de que existan iniciativas interesantes en ese sentido, como el caso de la Viva Río, invitada por la ONU a participar en la Misión de Paz en Haití. La organización Viva Río desarrolla en el país caribeño acciones en las áreas de seguridad, educación, salud, medio ambiente, cultura y deporte.

Haití, país más pobre de América Latina (con apenas 425 dólares de PIB per capita) es especialmente relevante para la CSS de la región. En el caso de la CSS brasileña, en particular, se trata del principal receptor de proyectos y acciones en diversas áreas, en particular de alimentación, agricultura y fortalecimiento de capacidades humanas e institucionales. Según datos de la SEGIB, Brasil fue el mayor oferente de cooperación a Haití en 2011, habiendo contribuido con aproximadamente 20 millones de dólares, transferidos directamente o vía organismos multilaterales (como el PMA). También cabe señalar otras experiencias de cooperación triangular. Según el IPEA, Haití también es el principal receptor de esa modalidad, con más de 92 millones de reales (casi el 50% del total dirigido a la región), seguido por Chile, Argentina y Perú. Es interesante señalar que ese papel como actor de la CSS no impide que Brasil sea el principal beneficiario, en términos líquidos, de AOD en la región. En 2012, el país recibió el 20,7% del total de AOD destinada a América Latina.

Referencias

En esta sección del Atlas ponemos a disposición las referencias bibliográficas usadas en cada capítulo, que incluyen libros, artículos de revistas y de periódicos, trabajos académicos, así como una lista de los sitios web consultados. También hemos añadido indicaciones de lectura para profundizar los temas. Les deseamos a todos una buena lectura.

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Via Campesina: http://viacampesina.org