Pobreza y protección social universal

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- Introducción

1. Derecho a la educación en la primera infancia y asignación universal por hijo. Un abordaje desde las perspectivas de los actores en el sur de la ciudad de Buenos Aires

1. ¿Dominación o protección social? análisis del programa tekopora de transferencia monetaria condicionada en paraguay, 2009-2010

1. Os programas “bolsa família” e “familias en acción”: experiências compar adas

1. La construcción de los programas sociales. Análisis comparado sobre transferencias monetarias condicionadas, workfare y rentas mínimas de inserción

1. Evolución de la pobreza en los hogares rurales y agro-dependientes del Uruguay en un contexto regional y nacional de crecimiento económico basado en el sector primario

1. Dinámicas locales de gestión gubernamental: reflexiones sobre el tratamiento de la pobreza rural desde un estudio de caso

1. Desigualdad social: entre la desesperanza y la supervivencia. estudio de caso de dos comunidades en costa rica y panamá

1. Vías de resistencia en espacios de segregación

1. La protección social en el ámbito De la salud: interacciones, sinergías y tensiones entre estado y familia en la cuba actual. Un intento de problematización de los espacios de igualdad

1. Intentos de reforma del sistema de salud en bolivia: nuevas batallas en el campo político

1. “Si no hay dinero en el bolsillo, mueres” protección social, integración al trabajo y vulnerabilidad: un análisis comparativo a partir del caso de los obreros de maquila en Haití y República Dominicana

1. Derechos económicos,sociales y culturales: una propuesta para la medición de la pobreza en Chile

Colección CLACSO-CROP

Pobreza y protección social universal

Introducción de Eduardo Chávez Molina

Carolina Mouriño Abel

Enrique Irala Milene Peixoto

Ávila Nadia Rizzo

Joaquín Cardeillac Gulla

Dayané Proenza González

Luis Carlos Herrera Montenegro

Jorge Daniel Vásquez

Susset Fuentes Reverón

Sergio Patricio Ramírez Álvarez

Matías Bosch Carcuro

Francisca Gallegos Jara

Pobreza y protección social universal / Eduardo Chávez Molina … [et.al.] ; adaptado por Eduardo Chávez Molina. – 1a ed. – Ciudad Autónoma de Buenos Aires : CLACSO, 2013.

ISBN 978-987-1891-52-8

1. Sociología. 2. Pobreza. I. Chávez Molina, Eduardo II. Chávez Molina, Eduardo, adapt.

CDD 301

Otros descriptores asignados por la Biblioteca virtual de CLACSO: Pobreza / Programas sociales / Política social / Pobreza rural / Jóvenes/ Salud / Desigualdad social / Medición de la pobreza / América Latina / El Caribe

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La responsabilidad por las opiniones expresadas en los libros, artículos, estudios y otras colaboraciones incumbe exclusivamente a los autores firmantes, y su publicación no necesariamente refleja los puntos de vista de la Secretaría Ejecutiva de CLACSO.

Edición versión ebook realizada por Impera Books.

Introducción

Eduardo Chávez Molina[1]

Un tema de claro interés académico y político para América Latina, desde los últimos 20 años, ha sido la pobreza y la desigualdad social. Luego de superar los resabios autoritarios de los ochenta, período en general de las posdictaduras, y el trauma social e institucional que significaron para la mayoría de  los  países del  continente los  regímenes militares autoritarios y las confrontaciones armadas internas, la preocupación principal giró en torno a la  puesta en marcha de una democracia recuperada, la transición y los derechos humanos. El fin de siglo, y el inicio del  actual, ha  girado en  torno a reflexionar sobre lo que  sucedió en nuestras sociedades luego  de la implantación de modelos heterodoxos, y más  tarde neoliberales, que  impactaron y reconfiguraron nuestras poblaciones, su  estructura social, su  esquema de redistribución e inclusive, su forma de producir riqueza.
Innegablemente, como un  síntoma existente con  antelación, las condiciones de pobreza se cristalizaron y, además, tendieron a ahondar las diferencias entres las clases dirigentes y las clases trabajadoras, sobre todo a las no asalariadas de nuestro continente.
El modelo basado en la transformación de los mecanismos regulatorios sociales, haciendo hincapié en la capacidad del mercado como instancia reguladora del acontecer económico y social, la universalización  de la mercantilización y la focalización de la intervención social, fue un rasgo característico de los noventa.
El crecimiento de la desigualdad, y el empobrecimiento de amplias  capas de la población latinoamericana, principalmente los más postergados de la “esperanza industrialista” de los cincuenta y sesenta, los pequeños campesinos sin tierras, los pequeños empresarios, las colectividades de los Pueblos Originarios,  los asalariados sin  mecanismos  compensatorios ante la inflación y la delimitación de sus ingresos, sólo  provistos de la racionalidad empresaria, fueron sólo  algunos de los  tópicos que  generaron la pauperización prolongada. Aunque con paradojas no menores, el continente en su conjunto vio también como se mejoraban la prolongación de la vida  en la población, disminuía la mortalidad infantil, se producían mejoras en las condiciones de vida en algunos grupos poblacionales, ampliándose, en un  marco individualizante, la atención a grupos con  mayores dificultades de adaptación, a la coyuntura neoliberal.
El inicio de la década y del siglo,  y el tránsito al nuevo decenio, ha  implicado transformaciones sociales y políticas de envergadura en la mayoría de los países de la región. El papel protagónico del Estado, en su carácter de regulador, ha  sido  una orientación central en las administraciones políticas que  legitimaron sus  propuestas en  la región a través del  voto ciudadano, y en  muchos casos, la incorporación de nuevas generaciones a la vida socio-institucional de cada país.
El grado de dichas intervenciones ha sido  traducido, no sin conflictos y con  la oposición de sectores importantes de la población, en intervenciones tendientes a hacer frente la inseguridad social de  no percibir ingresos, y el riesgo continuo de  un  horizonte de  vida  fragmentado, caótico e inaprensible para generar estrategias superadoras dirigidas a un  buen vivir. Transcrito en  alimentos, salud, educación, justicia, transporte, vivienda, hábitat, recreación, libertad, seguridad.
Los  riesgos que  implica la incorporación al mundo del trabajo formal y la complejidad del trabajo asalariado, su mutación, y la forma de aprehenderse en fuerza de trabajo especializada y la necesaria capitalización previa para una actividad emprendedora, ha  significado un mundo poblacional marginado de procesos de integración social, de participación ciudadana, de consumo de bienes necesarios para la vida y de una plataforma que  conlleva a miembros de nuestras sociedades en  partícipes de los cambios ocurridos en la región.
Si bien  no existe un patrón delimitado de características que puedan  clasificar las más  diversas intervenciones sociales en el continente, producto de historias propias, regionales, locales, con  actores sociales que coyunturalmente asumen roles protagónicos o no, es innegable que vivimos un tiempo en que los derechos sociales han comenzado no sólo a constituirse en forma de intervención universal, o casi universal, sino a consolidarse y ser demandados por la población.
Los artículos que se presentan en este libro tienen como objetivo indagar, profundizar y responder la consigna principal de este llamado: “pobreza y protección social universal: experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas”.
En ese sentido, los diferentes trabajos de este libro giran en torno a la implementación de programas sociales, enmarcados en  diversas problemáticas, en  las  cuales se incorporan visiones particulares que escudriñan dificultades, contradicciones, límites e interpretaciones puestos en escena por estos jóvenes investigadores latinoamericanos.
El primer trabajo que  se presenta es “Derecho a la educación en la Primera Infancia y Asignación Universal por Hijo. Un abordaje desde las perspectivas de los actores en el sur de la Ciudad”, de Carolina Mouriño, y está centrado en los barrios periféricos de la Ciudad de Buenos Aires, Argentina. La autora problematiza el programa Asignación Universal por Hijo  (AUH),  programa de transferencia condicionado, por desarrollo de aspectos educativos y de salud de población sin ingresos formales. Centrándose en la capacidad institucional de brindar las condiciones materiales de la educación, más  allá de las probabilidades de la población de cumplir con dicho requerimiento. En ese sentido, el trabajo es ilustrativo en mostrarnos el caso  de Villa Soldati, las dificultades y las carencias de ofertas educativas, sobre todo en los niveles iniciales que  resquebrajan el enunciado inicial del programa de AUH y las responsabilidades públicas y sociales que inciden que no cubran derechos inalienables hoy en día de niños y niñas. Junto a ello, Carolina Mouriño también plantea el papel que  cumple el programa en  la colaboración de la recomposición del tejido social, a través de la profundización del espacio de lo público, especialmente lo que  se refiere a educación y la salud de los niños, niñas y adolescentes “que permitan la proliferación de experiencias sociales más  equitativas y enriquecedoras”.
¿Dominación o protección social? es la principal pregunta, expresado en su título, además, del trabajo de Abel Enrique Irala, sobre un análisis del Programa Tekopara de transferencia monetaria condicionada en Paraguay 2009-2010. Lo que orienta al autor es preguntarse, en base  a los procedimientos instrumentales técnicos de las transferencias monetarias condicionadas (TMC),  si en sí mismas, como instrumentos de políticas sociales están dirigidas a neutralizar la capacidad de demandas de la población, o a paliar a los sectores más  empobrecidos. Como sugiere el autor, son “refinadas formas de control” y dominación hacia poblaciones empobrecidas, en las cuales se ajustaría cierta disciplina que  moldearía conductas y hábitos en las personas beneficiarias de las transferencias.
Bajo  esa  misma línea temática, Milene Peixoto Àvila presenta. a través de  un  estudio comparativo que  da  cuenta de  las  principales diferencias y semejanzas, “Los  programas Bolsa  Familia y Familias en Acción,  experiencias comparadas de Brasil (Sao  Paulo) y Colombia (Bogotá)”. En el análisis se consideran tanto los aspectos institucionales (diseño, implementación y modelos de gestión) como subjetivos, es decir, las percepciones de los beneficiarios; rescatando la novedad de este tipo de intervención y su impacto en la esfera política. La hipótesis que guía el trabajo es que hay diferencias y semejanzas relativas en aspectos institucionales, como también en las dimensiones simbólicas: subjetiva y política. Pero que,  en términos comparativos, la diferencia más  significativa se da en los impactos en las propias vidas  de los beneficiarios. En  el Programa colombiano Familias en Acción,  el papel de la “madre líder” establece una diferencia en la forma en que  las beneficiarias interactúan con  la política o como ellas  se autoperciben, incorporando nuevas prácticas de sociabilidad y crianza. En tanto que en el programa Bolsa  Familia, de Brasil, los efectos políticos son  menos evidentes, en tanto que  los efectos en la esfera económica aparecen más  relevantes.
Y, enmarcado en pensar y analizar los programas de transferencias de ingresos, Nadia Rizzo  realizó el trabajo: “La construcción de los programas sociales. Análisis comparado sobre transferencias monetarias condicionadas, workfare y rentas mínimas de inserción”. La potencialidad que  presenta este artículo se basa en entender la orientación, e interpretación sociopolítica, que  implican los programas de transferencias de ingresos, comparando los programas Bolsa  Familia de Brasil (PBF)  y la Asignación Universal por Hijo  (AUH) de Argentina con  los programas ‘Tempory Assitance for Needy  Families (TANF)’ de los Estados  Unidos y el “Revenue de Solidarité Active (RSA)” de Francia. Bajo estos ejemplos se puede comprender la visión que se construye en torno a  la problematización de la pobreza y vínculo con la política social. Por lo cual  son  dos  los ejes centrales del trabajo de Rizzo:  la forma en que se construye el problema social, y con ello la concepción de la pobreza, y la definición del sujeto, destinatario de la política social y, por último, la forma en que se construye la intervención, y en ese sentido se aborda el carácter que  asume la transferencia, las condicionalidades exigidas, las responsabilidad comprometidas y la representación que  asume el programa a los potenciales beneficiarios.
También son  causa de preocupación para los cientistas sociales no  sólo  las intervenciones destinadas a la población en general, como son los programas de transferencias de ingresos, sino también las destinadas a ámbitos particulares, como el trabajo que nos presenta Joaquín Cardeillac Gulla, “Evolución de la pobreza entre los hogares rurales y agro-dependientes del  Uruguay, en  un  contexto regional y nacional, de crecimiento económico basado en el sector primario. Evidencia del período 2000-2009 en base  a Encuestas de Hogares”. La intención del autor es describir la incidencia de la pobreza, medida a partir de ingresos y, también, de acuerdo al enfoque de las necesidades básicas, en dos  poblaciones distintas que  suelen confundirse: la población rural y la población dependiente de ingresos agropecuarios. Y, bajo  esa lógica, apreciar el impacto de la disminución o crecimiento de la pobreza en los períodos 2000-2009 sobre el sector primario, partiendo de una premisa: las consecuencias diferenciales en cada grupo poblacional de acuerdo al crecimiento experimentado en el sector.
Siguiendo el mismo ámbito de  observación, Dayané Proenza González presenta el estudio “Dinámicas locales de gestión gubernamental: reflexiones sobre el tratamiento de la pobreza rural desde un estudio de caso”.  El trabajo está centrado en un  análisis en el municipio  de Güines, Provincia de Mayabeque, Cuba. Lo interesante de este artículo es la observación particular de la pobreza rural cubana, calificada bajo  los términos de población en riesgo o pobreza con  amparo y protección, y cómo juega en su intervención el poder local,  ya sea para erradicarla y/o morigerarla. Desde  allí  se describe una pregunta que argumenta todo el trabajo: si en realidad los gobiernos locales cubanos están preparados; y qué nivel de autonomía, política y financiera, tienen para gestionar acciones territoriales.
Luis  Carlos Herrera Montenegro, nos  presenta el trabajo “Desigualdad social: entre la esperanza y la sobrevivencia. Estudio de caso de dos comunidades en Costa Rica y Panamá”, Las Vegas en Costa Rica y Puente Blanco en Panamá. El desarrollo del trabajo gira en torno a pensar la idea  de  democracia en  su  sentido integral, lo cual  implica analizar el acceso al empleo, a servicios, a ingresos. La mirada puesta en  escenarios de pobreza y marginación interroga, además, hasta dónde es posible tolerar las condiciones de vida;  y más  allá  de la baja o nula intensidad de la política social hacia estos barrios, heridos por lógicas de estigma y discriminación exógenas y endógenas, es posible encontrar resignación y desesperanza como argumentos centrales ante la indignación y la rebeldía.
El otro trabajo vinculado a las problemáticas locales es el de Jorge Daniel Vázquez “Vías de resistencia político-culturales de las formas de vida  juveniles en La Carpio”, Costa Rica.  Los tópicos están puestos en  la discriminación, el estigma y la segregación espacial, planteada desde una perspectiva “adultocéntrica” cuya  víctima principal es la población juvenil nicaragüense, afincada en el barrio. Para analizar a estos jóvenes, el autor propone el concepto de “formas de vida juveniles”, donde priman las lógicas de agregación juvenil, adscripción identitaria y culturales juveniles, para entender las  formas de acción de las  personas jóvenes. El autor nos  propone que  los enfoques de políticas para la juventud, centrados en sectores segregados territorial y simbólicamente, debería realizarse en espacios de encuentros que  impliquen el cuestionamiento a las miradas adultocéntricas y permitan un  fortalecimiento colectivo, que generen herramientas para confrontar la triple discriminación que  se sufre en ese contexto: pobre, joven,  migrante.
Otra de las dimensiones consideradas importantes en el ámbito de las políticas sociales es el tema de la salud, el acceso de la población a atención primaria, a intervenciones específicas y cuidados paliativos no son  menores en la vida  individual y colectiva. América Latina ha mostrado avances sustantivos al respecto, pero estos trabajos, justamente, nos  ilustran sobre aquellos aspectos en déficit o no alcanzados por las intervenciones. Uno de esos  trabajos es de Susset Fuentes Reverón “La protección social en  el ámbito de  la salud: interacciones,  sinergias y tensiones entre Estado y familia en la Cuba actual. Un intento de problematización de los espacios de igualdad ”. El estudio aborda, desde la experiencia cubana, un  modelo de política social establecido por el Estado de forma universal y gratuita, incorporado como un  derecho no  mercantilizado. Pero, a partir de  los  cambios introducidos en  el modelo político, la necesidad de  observar los  nuevos fenómenos sociales que  vive Cuba actualmente lleva a la autora a preguntarse sobre las conexiones de la desigualdad económica y el uso  de los espacios de igualdad, explorando qué  implicaciones tiene esto para la satisfacción de las necesidades, en familias con  diferentes recursos económicos y capital social, mostrando a través de una estrategia cualitativa, el uso de dichas herramientas que permiten viabilizar y construir estrategias para cubrir sus necesidades de salud.
En otro contexto, donde se intenta consolidar una experiencia de derecho universal como la salud, Sergio Ramírez Álvarez nos  presenta “Intentos de reforma del sistema de salud en Bolivia: nuevas batallas en el campo político”. El trabajo, tomando en cuenta a los actores institucionales involucrados en conflicto y sus posicionamientos en torno al mismo, presenta los intentos de reforma del sistema de salud en Bolivia. Desde  allí  nos  permite recorrer el contexto en  el cual  se genera este proyecto político, las disputas en el ámbito de la salud producto de esta apuesta institucional gubernamental del gobierno de Evo Morales. Lo que  aparece como un  elemento peculiar, desde el origen del diseño de una política social como este caso  particular, es la cantidad de actores involucrados y el grado de importancia que  pueden asumir tanto para validar como para deslegitimar la intervención, siempre pensando en actores institucionales involucrados.
Matías Bosch Carcuro, a través de su estudio “’Si no hay  dinero en el bolsillo, mueres’. Protección social, integración al trabajo y vulnerabilidad: un  análisis comparativo a partir del caso  de los obreros de maquila en Haití y República Dominicana”, plantea el problema de la vulnerabilidad social, inclusive enmarcado en el mundo del trabajo, para poblaciones asalariadas, con  claros problemas institucionales regulatorios, y donde la ampliación de mercantilización no  resolvió los problemas inicialmente planteados; sino que, directamente, los agravó. Mientras que  la República Dominicana avanza hacia un  contexto de mayor protección social a su población, Haití se encuentra en un estado de extrema vulnerabilidad económica, política y social. El trabajo sitúa, sin embargo, cómo el capital transnacional configura enclaves productivos a través de la lógica del abaratamiento de la fuerza de trabajo, pero que en contextos económicos desfavorables, la menor institucionalidad se ve afectada principalmente por los cambios y recesiones empresariales. Sin  embargo, los seguros sociales tienen un  formato paradojal, en  un  país  la combinación de esfuerzos públicos e individuales para sostener un marco protector, teniendo al empleo asalariado registrado como soporte principal, pero en el que el empleo informal sigue  siendo mayoritario. Y, por otro lado,  un  seguro social declarado oficialmente universal, pero absolutamente inexistente.
Por último, la propuesta de Francisca Gallegos Jara “Derechos económicos, sociales y culturales: una propuesta para la medición de pobreza en  Chile”,  tiene por objetivo presentar una definición y medición de la pobreza desde la cual  se identifican como pobres a aquellas personas que  tienen un  bajo  nivel  de realización de derechos y en contexto donde los mismos no están asegurados. Este trabajo, además de la propuesta metodológica, engrana dos  planteos: el análisis de la pobreza multidimensional, no restringida exclusivamente a ingresos, y la perspectiva de derechos en la morigeración o erradicación de indicadores sociales. Esto conlleva a compromisos ciudadanos y estatales para superar las condiciones de pobreza en la población y que no quede en un mero indicador estadístico, reflejo de circunstancias más  que de intervenciones públicas.  Este análisis, asimismo, permite observar la complejidad de la los factores múltiples de la pobreza, que  se expresan en servicios, vivienda, transporte, salud, y oportunidades.

Como vemos en todos estos artículos elaborados por jóvenes académicos latinoamericanos, y más  allá  de  las  particularidades de  los países que reseñan y particularizan los estudios, la necesidad de buscar soluciones, y elaborar críticamente análisis sobre esas  respuestas públicas, ha sido  el norte común de esta selección de casos que  permiten acercarnos, cada vez más, a comprender los fenómenos latinoamericanos que constituyen temas prioritarios en las ciencias sociales nuestras.

Buenos Aires, agosto de 2012.

1. Dr. en Ciencias Sociales, miembro del Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Docente de la carrera de Sociología en la Universidad de Buenos Aires y la Universidad Nacional de Mar del Plata.↵

Derecho a la educación en la primera infancia y asignación universal por hijo. Un abordaje desde las perspectivas de los actores en el sur de la ciudad de Buenos Aires

Carolina Mouriño[1]

Introducción

En  los últimos años, luego  de las  terribles consecuencias acarreadas por la aplicación sistemática de las  conocidas “recetas neoliberales”, impulsadas desde el Consenso de  Washington, los  sistemas de  seguridad social están siendo revalorizados en  muchos países latinoamericanos, siendo considerados inversiones importantes para apoyar el crecimiento económico sostenible. Especialmente, esto se ha dado “en consonancia con  las transformaciones políticas regionales expresadas en gobiernos de corte popular que  plantearon nuevamente la centralidad  política de acuerdos regionales” (Arias, 2010).
A par tir de  estos cambios vivenciados en  la  normativa con respecto al papel del  Estado en  la Región durante la última década, las  políticas públicas implementadas han revelado algunas modificaciones en  cuanto a su  diagnóstico e instrumentación, aunque aún es extensa la brecha existente entre las  proclamaciones teóricas y el desarrollo de  las  mismas. En  este sentido,  políticas recientes en  la Argentina han adoptado en  algunos casos un  enfoque de  derechos, desde la argumentación discursiva en  el diseño de  las  mismas, que luego  no  condice acabadamente con  las  formas de  implementación que  presentan en la práctica[2].
La  Asignación  Universal por Hijo  (AUH)  se  presentaría en Argentina como parte de este contexto, y luego  de numerosos debates y propuestas que  se habían dado sobre el Ingreso a la Niñez e Ingreso Ciudadano –tema que  desarrollaremos más  adelante–, intentando reivindicar, al menos desde el discurso, un  papel de centralidad para el Estado y las políticas públicas en la promoción del bienestar de las personas y los derechos sociales, especialmente los de los niños, niñas y adolescentes[3]. En cuanto a su implementación se pretende, a través de este trabajo, analizar críticamente el carácter universal de esta política, y algunos alcances desplegados hasta el momento, poniendo el foco en la condicionalidad educativa que  presenta.
No obstante los cambios observados, las sociedades latinoamericanas continúan en  un proceso de creciente desigualdad y fragmentación,  y en este contexto, la educación constituye una de las herramientas fundamentales del Estado para modificar esta realidad de exclusión, causada por las diferencias sociales[4].
En  los últimos años, en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires se observa una seria vulneración del  derecho a la educación inicial, situación en la que  el Estado aparece como principal responsable. En este sentido, resulta de gran relevancia poder comenzar a desentrañar los primeros efectos de la AUH, teniendo en  cuenta que  se trata de  una política de  implementación reciente (de  noviembre de  2009 hasta la actualidad), siendo escasos los estudios realizados hasta el  momento, que  se centren en  la indagación de las  experiencias de los actores involucrados.
El presente artículo propone realizar un  aporte al análisis del tratamiento del  derecho a la educación en  la Primera Infancia en  la Ciudad de Buenos Aires, teniendo en cuenta la puesta en marcha de la AUH desde el año 2009. La hipótesis de trabajo gira en torno a la tensión que se presenta entre un sistema que proclama cobertura universal, y la escasa oferta de educación pública destinada para la primera infancia en la Ciudad de Buenos Aires.

La investigación presenta un  abordaje preeminentemente cualitativo, que  se orientó a poder explorar, a través de entrevistas semiestructuradas, las estrategias y experiencias de los actores involucrados, siendo éstos docentes, directivos y padres de alumnos del nivel  inicial del barrio de Villa Soldati. A través de esta indagación se intenta poder analizar, teniendo en cuenta el enfoque de derechos, si las mismas responden a la búsqueda del logro de una mayor equidad educativa, o por el contrario, resultan funcionales al proceso de exclusión social que viven los niños habitantes de la zona sur de la ciudad.

I. El Derecho a la educación en la primera infancia en la ciudad de Buenos Aires

I. Contexto de la educación para la primera infancia en américa latina: entre los acuerdos internacionales y las políticas reales

En  los últimos años, la educación para la Primera Infancia[5]  ha  sido puesta en  valor en  la Región, especialmente a través de importantes declaraciones internacionales que  le dieron reconocimiento como un derecho fundamental a ser atendido y garantizado para el desarrollo pleno de la vida  de los niños y niñas de nuestros países. En  este sentido, Margarita Poggi  (2009)  plantea que  “el acceso temprano y la inclusión de experiencias educativas significativas y relevantes, especialmente en sociedades profundamente desiguales, permite asegurar condiciones que tienden a igualar las oportunidades educativas de los niños y niñas”.
Haciendo un  breve recorrido por las  instancias fundantes de este derecho, la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (CIDN) representa una de las más  importantes, ya que ha sido ratificada por 192 países, y ha  sentado las bases de un  proceso de construcción importante en materia de derechos. Esta declaración, ha sido  considerada “la primera Ley de la humanidad”, ya que  es el tratado que  más ratificaciones ha tenido a lo largo de la historia, alcanzando ese estatus diez años después de ser aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1989 (Bustelo, 2007: 103).
Años  más  tarde, en  la  Declaración Mundial sobre Educación para todos de Jomtien (1990), se planteó la necesidad de establecer un compromiso con  el cuidado y la educación de los niños pequeños. El mismo apuntaba a que las medidas debían estar destinadas a la familia, la comunidad y las instituciones. Del mismo modo, en el Foro Mundial sobre Educación de Dakar (2000)  se vuelve  a diseñar este objetivo, haciendo hincapié en los niños que  viven  en situación de vulnerabilidad social, volviendo a poner énfasis en  la responsabilidad recaída en  el ámbito doméstico, no  reconociendo plenamente la implicancia de las políticas de Estado en este tema (Malajovich, 2006: 10-11).
Más recientemente, en el año 2009, se presenta en América Latina el documento “Las Metas educativas 2021  para transformar la educación  en la década de los bicentenarios”[6],  desde el cual  se compromete los Estados a cubrir en un  100%  la oferta de educación inicial de 0 a 6 años para el año  2021.  Estas iniciativas son  importantes, teniendo en cuenta que  tradicionalmente se ha  priorizado la universalización  y financiación de la escolarización primaria en la Región, en detrimento de la inversión en educación inicial. Un estudio realizado por UNESCO (2009), demuestra que  para Latinoamérica y el Caribe, la inversión en AEPI  (Atención y Educación para la Primera Infancia) representa el 0,4%  del PNB  aproximadamente, mientras que  el 14% se destina a la primaria, con  significativas variaciones entre los países.
Es  importante tener en  cuenta, que  más  allá  de  la  puesta en marcha y evolución de acuerdos internacionales como los mencionados anteriormente, la efectivización del Derecho a la educación para la Primera Infancia, es aún una realidad difusa y lejana en muchos de los países de América Latina. Se aprecia una situación de carácter ambiguo  en este sentido: por un  lado  se observa una situación de Primera Infancia con  altos niveles de pobreza y exclusión, y al mismo tiempo, un clima donde cada vez son  más  reconocidos los derechos de la niñez (SITEAL, 2009:  166-167). Como explica Gentili (2011:  65)  acerca de la Declaración Universal de  los  Derechos Humanos: “estos derechos gozan de una potencia declamatoria bastante más  contundente que  su eficacia política para contribuir a organizar la vida  de los pueblos, sus relaciones y sus conflictos”.

En la actualidad, en Argentina, la asistencia de los niños y niñas a servicios educativos del nivel inicial es relativamente homogénea para los niños de 5 años, pero no en aquellos de 3 y 4 años: a los 3 años, el 50% asiste a este nivel  de enseñanza en el Gran Buenos Aires (GBA) y solamente el 10,5%  en  las  provincias del  Noroeste Argentino (NOA). A los 4 años, el 73,5%  asiste en el GBA, frente al 30,6%  en el Noreste Argentino (NEA)[7].  Según estos datos, podemos observar que  existen variaciones en las características de la problemática tanto a nivel local como regional en nuestro país. A continuación desarrollaremos el estado de la cuestión en la Ciudad de Buenos Aires.

II. El acceso al nivel inicial en el sur De la ciudad:

Características de un proceso excluyente

En  Argentina,  las  posibilidades de  derecho a la educación se vieron amenazadas en la década del noventa, cuando las ideas de democracia e igualdad educativa (que  se habían afianzado a partir de las regulaciones sociales que  estableció el Estado de Bienestar desde fines  de la década del  cuarenta) comenzaron a traducirse como la igualdad de competencia y la democracia del  consumidor, aplicándose un  pasaje desde la educación como derecho inversión hacia la educación como servicio-gasto-mercancía (Ball,  2002).
En ese contexto, se aprueba en el año  1993 la Ley Federal de Educación 24.195, siendo una de sus principales reformas la descentralización de las responsabilidades financieras y organizativas de los establecimientos educativos a cargo del estado nacional, transfiriéndolas a las jurisdicciones de las distintas provincias. Esta medida contribuyó a generar grandes diferencias en la calidad y acceso de la educación, según la capacidad de financiamiento de cada lugar. En cuanto al nivel inicial, esta ley incorporó como obligatoria a la sala  de 5  años, en el marco de una reestructuración más  grande del sistema que llevó a disminuir la cantidad de años de escolaridad obligatoria, impactando negativamente, una vez más, en las vidas  de los niños y jóvenes de sectores socialmente vulnerados[8].
Una década más  tarde se sanciona la Ley de Educación Nacional, en diciembre del año  2006,  que  reconoce a la educación inicial como una unidad pedagógica que comprende a los/as  niños/as desde los cuarenta y cinco 45 días  hasta los 5 años de edad (Art. 18), dándole entidad propia al nivel, desvinculándolo de su histórica dependencia con el nivel primario. Un punto importante, es que  se mantiene la obligatoriedad del  último año, agregando la obligación del  Estado de “universalizar los servicios para los/as  niños/as de 4 años” (Art. 19) (CTERA,  2007). Asimismo, mediante la Ley de Financiamiento Educativo, sancionada un  año  antes, se produce un  aumento en  el presupuesto destinado a este nivel[9].
De modo que,  históricamente en  Argentina, el nivel  inicial ha tenido un  desarrollo sumamente desigual en  relación al resto de  los niveles del  sistema educativo. Se trata de  una oferta educativa en  la cual  el sector privado tiene un  peso  relevante, en claro perjuicio de los sectores económicos más  desventajados. En  consecuencia, el desarrollo de la educación inicial ha beneficiado históricamente a los sectores urbanos más  favorecidos, brindándoles una base  educativa para enfrentar con mayor éxito las etapas escolares siguientes (Zibecchi, 2009). En este sentido, el derecho a la educación inicial es uno  de los más  vulnerados por el Estado desde hace varios años en la Ciudad de Buenos Aires, presentando serios problemas de  falta de  vacantes. Siguiendo un  estudio realizado por la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia  (ACIJ, 2009)  se estima que  la cantidad de niños sin  posibilidad de ingresar al sistema ha  ido  aumentando, llegando a ser  en el año  2008 casi 8 mil los niños entre 45 días  y 5 años que no han podido acceder a la educación inicial por falta de cupos. Esta Asociación, ha  emprendido un  estudio exhaustivo de este problema, llevando a cabo una causa judicial por la falta de  vacantes contra el Gobierno de  la Ciudad de Buenos Aires, en la que  el mismo aparece como principal responsable del incumplimiento de la obligación de asegurar acceso a la educación para todos los niños y niñas que  viven en esa jurisdicción[10].
Las experiencias vividas en los últimos años en cuanto al ensanchamiento de la brecha entre los sectores sociales mejor  posicionados y aquéllos más  desfavorecidos en la Región, han traído aparejados numerosos fenómenos que se retroalimentan unos a otros día a día,  complejizando cada vez más  el escenario social. El creciente aislamiento social de los pobres urbanos, según Kaztman (2001), se produce al debilitarse los vínculos de los pobres urbanos con  el mercado de trabajo, estrechándose al mismo tiempo los ámbitos de sociabilidad informal con personas de otras clases sociales. Se observa así una progresiva polarización de la composición social de los vecindarios y una reducción de oportunidades para acumular capital social individual, capital social colectivo, y capital ciudadano.

En ese sentido, en la Ciudad de Buenos Aires, la zona sur es en la actualidad uno  de los sectores más  postergados socialmente. Villa Soldati –recorte geográfico seleccionado para el relevamiento–, es un  barrio que pertenece a esta franja territorial, y según datos de la Asesoría General Tutelar (AGT) de la CABA , presentó en 2010  el mayor número de reclamos en cuanto a las condiciones de la viviendas por la falta de suministro eléctrico, agua potable, cloacas, y en cuanto a dificultades en el acceso a la salud pública, poniéndose en evidencia el colapso de los escasos recursos que se dirigen hacia dicha zona (Ministerio Público Tutelar, 2011)[11].

III. La asignación universal entra en escena: recorriendo sus principales características y Debates

I. ¿cómo nace la auh? aproximaciones a los Debates y procesos previos a su creación

Durante la década del noventa se impulsó en toda la Región la puesta en marcha de los Programas TMC (Transferencias Monetarias Condicionadas), que  apuntaron principalmente a la reducción de la pobreza,  y fueron avalados por los organismos internacionales de crédito– tales como el Banco Mundial–, que  consideraron a estas políticas positivas por las altas “tasas de retorno” que  generaban. Los mismos se caracterizaron  por ser focalizados, ya que  buscaron dirigirse a la población de menores recursos (en  general familias con  menores entre sus  integrantes), y condicionados, porque se basaron en  la transferencia de  un  monto de  dinero en  efectivo, a cambio de  diferentes condicionalidades que los beneficiaros debían cumplir, especialmente relacionadas con  la concurrencia a los sistemas de salud y educación por parte de los menores.
En los últimos años, estos programas fueron logrando ampliar el alcance de su cobertura a mayores capas de la población, y de a poco fueron simplificando sus condiciones de acceso y verificación. En América Latina, dos  casos emblemáticos de TMC han sido  los Programas Bolsa Familia, en Brasil, y Oportunidades, en México[12]. En  Argentina, el ejemplo más  importante de este nuevo anclaje en materia de Políticas Sociales fue el Plan  Jefes  y Jefas  de Hogar Desocupados (PJJHD), que consistió en una transferencia económica mensual, que no implicaba la obligación de una contraprestación laboral[13]. El mismo surgió a partir de la crisis institucional de diciembre de 2001 en Argentina, y del estallido de la economía a comienzos del 2002 (devaluación, inflación, quiebre de pequeñas y medianas empresas, aumento del desempleo, incremento de la población con  NBI y bajo  la línea de pobreza).
En  este contexto, los nuevos movimientos sociales surgidos en la escena pública expresaron esfuerzos de   reconstrucción de  los  lazos sociales a través de nuevas formas de organización, tendientes a la búsqueda de alternativas laborales y de subsistencia que  permitieran atravesar la compleja coyuntura. Un ejemplo de esto ha  sido  la convocatoria a un plebiscito del Frente Nacional contra la pobreza (FRENAPO, compuesto por organizaciones sociales, políticas y religiosas) que impulsaba la implementación de un seguro para todas las familias con padres desocupados, a tres días  de la caída del presidente De La Rúa. Esta iniciativa planteaba, por primera vez en forma masiva, la importancia de una asignación monetaria universal (Arias, 2010).
No obstante, desde mediados del  año  2002,  comienza a observarse un  significativo repunte de la economía, que  luego  se traduce en una creciente y sostenida expansión de la actividad económica en los años subsiguientes (CEPAL, 2005: 97-100). En ese marco, se ha llevado a cabo la implementación de políticas sociales, que  tuvieron como objetivo poder promover la inclusión social de los perceptores, buscando superar al tipo de políticas hegemónicas desplegadas en la década del noventa, las cuales apuntaban específicamente a reducir la cantidad de población en situación de extrema pobreza. Algunos ejemplos de estas políticas los constituyen el Plan  de Desarrollo Local  y Economía Social Manos a la Obra, el Plan  de Seguridad Alimentaria, el Plan  Nacional Familias, el Plan  de Inclusión Previsional, entre otros.
Paralelamente, en ciertos ámbitos académicos y políticos del país se han dado, desde los años noventa, numerosos debates acerca de las propuestas de Renta Básica e Ingreso Ciudadano (IC). Esta idea  remite a la defensa de un  ingreso para la niñez en América Latina, cuyos presupuestos básicos serían los de universalidad, incondicionalidad e integración entre el beneficio que  se paga y el sistema tributario, para garantizar un impacto distributivo que  sea progresivo.
En  el año  2009,  se intensificó el debate sobre la creación de un ingreso universal –orientado a la ampliación el régimen de Asignaciones familiares (AA.FF.) presente para los trabajadores pertenecientes al sector formal–, que  se vio reflejado en, aproximadamente, 9 proyectos legislativos que se presentaron sobre el tema (Arcidiácono, Barrenechea y Straschnoy, 2011).Todo este proceso planteado fue constituyendo un marco propicio, que  dio lugar a la creación de la Asignación Universal por Hijo  para la Protección Social, puesta en marcha por un  Decreto del Poder Ejecutivo Nacional en octubre de ese año.

En  cuanto a iniciativas provenientes de organismos internacionales, las propuestas impulsadas por la OIT y la OMS con el acuerdo de Naciones Unidas, representan otro aporte interesante en este proceso de construcción de la idea  de la necesidad de un  “Régimen básico” o “Piso”  de Protección Social destinado a establecer un  mínimo acceso a los servicios esenciales. Este concepto, “supone un enfoque global de intervención en la protección social […] y resalta la necesidad de garantizar servicios y transferencias durante todo el ciclo  vital de las personas”  (Bertranou, 2010).  El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad actual, ubica a la experiencia de la AUH, como parte de esta iniciativa, argumentando que  la misma se encolumna en esos  objetivos[14].

II. Caracterización de la auh: elementos principales del diseño e implementación de esta política

La Asignación Universal por Hijo para la Protección Social se instituye por medio del Decreto de Necesidad y Urgencia 1.602 del 29 de octubre de 2009,  mediante el cual  el Poder Ejecutivo de Argentina instaura un nuevo esquema de transferencia de ingresos a las personas. Se trata de un  subsistema no contributivo dentro de la normativa de la Ley 24.714 que  es la que  establece los beneficios de Asignaciones Familiares para trabajadores asalariados formales en cuyo nombre se realizan contribuciones patronales (por este beneficio de seguro social, los trabajadores no hacen aportes personales).
El Decreto proclama, como uno  de los objetivos principales de la AUH, mejorar la calidad de vida y el acceso a la educación de los niños y adolescentes. El mismo enuncia que “esta medida por sí no puede garantizar la salida de la pobreza de sus beneficiarios [...] pero inocultablemente ofrece una respuesta reparadora a una población que ha sido castigada por políticas económicas de corte neoliberal” (Decreto 1.602/  2009).
Los destinatarios de esta política son los niños y adolescentes residentes en la República Argentina que no tengan otra asignación familiar prevista por la Ley de Asignaciones Familiares 24.714 y pertenezcan a grupos familiares que  se encuentren desocupados o se desempeñen en  la economía informal. En  caso  de  ser  un  asalariado informal, se debe  percibir un  ingreso menor al salario mínimo para calificar como beneficiario (González, 2010).  Para recibir la asignación, el menor debe ser argentino, hijo  de  argentino nativo o por opción, naturalizado o residente con  al menos tres años de residencia legal en el país. Asimismo,  se les otorgó el derecho a percibir la AUH a los hijos  de quienes se desempeñan en el servicio doméstico de manera registrada, que  tampoco  estaban cubiertos por el régimen contributivo[15]. Desde  diferentes sectores políticos y sociales, se reclama aún la extensión de este derecho a los hijos  e hijas de personas privadas de la libertad, que  actualmente se encuentran excluidos del acceso a la AUH[16].
Como un complemento de esta política, a principios de este año  y mediante el Decreto 446/2011, se instauró la “Asignación por Embarazo para la Protección Social”. La misma está destinada a las mujeres desde la duodécima semana de gestación hasta el nacimiento o interrupción del embarazo. Las beneficiarias tienen que  estar desocupadas; ser monotributistas sociales sin ninguna prestación contributiva o no contributiva; desempeñarse en la economía informal o en el servicio doméstico y percibir un salario igual  o inferior al salario mínimo vital y móvil[17].
El tipo de transferencia que  presenta la AUH corresponde a una prestación monetaria no  retributiva, mensual, que  se abona a uno  de los  padres o tutor por cada menor de  18 años que  se encuentre a su cargo, o por cada hijo  sin  límite de edad en el caso  de tratarse de un hijo  discapacitado. La prestación que  otorga se fijó en un  monto equivalente al que  corresponde a la mayor asignación por hijo  del régimen de asignaciones familiares contributivo nacional. En el inicio el monto mensual fue de $180 por cada menor de 18 años y de $720 por cada hijo con discapacidad. Luego, se han aplicado dos aumentos hasta la actualidad: en septiembre de 2010  pasa a $220 y $880 respectivamente; y en octubre de 2011,  se da otro incremento del 22,7%  que  eleva  los montos a $270 y $1.080 en cada caso.
En  cuanto a sus  metas de cobertura, el programa podría alcanzar hasta 5 millones de niños y adolecentes. Hasta el momento se estima que son 3,5 millones los niños y adolescentes que ya están incluidos en el programa, quedando aún, cerca de un millón por cubrir. El presupuesto asignado para ejecutarlo es de aproximadamente 10.500 millones  de pesos anuales (CIFRA  / CTA, 2010).  El financiamiento previsto en  el Decreto 1.602/2009 es el Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino, y los fondos del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.
El Artículo 9 del Decreto 1.602/09 determina que  el cobro de la AUH es incompatible con el cobro de cualquier suma originada en Prestaciones Contributivas o No  Contributivas Nacionales, Provinciales, Municipales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires[18]. Con esta política más  abarcativa, se logró reemplazar otros programas como el Plan Jefes  y Jefas  de Hogar Desocupados (PJJHD) y el Programa Familias por la Inclusión Social (PF),  (Arcidiácono, Barrenechea y Straschnoy, 2011),  además de colaborar  a reducir las prestaciones de programas de carácter provincial y municipal. En  general, este traspaso hacia la AUH  ha  implicado una mejoría en el nivel  de recursos de las familias que  cobraban esos  planes[19].
Asimismo, la AUH presenta dos tipos de condicionalidades para poder ser percibida en forma completa: para los niños de hasta 4 años de edad deberá acreditarse el cumplimiento de los controles sanitarios y el plan de vacunación obligatorio; de los 5 a los 18 años deberá acreditarse la concurrencia de los menores a establecimientos públicos educativos. La falta de acreditación puede producir la pérdida de la  percepción del  saldo anual del  20 % de  la  AUH que  se  retiene en forma mensual, y a posteriori, la pérdida total del beneficio[20]. El Decreto establece que  cobrarán la asignación los  menores que  asistan a escuelas públicas, aunque en  el mes  de  abril del  corriente año, la ANSES  (Administración  Nacional de  Seguridad Social) confirmó a la Defensoría del Pueblo de la Nación que  los beneficiarios de la AUH que concurren a escuelas privadas con subsidio estatal o de cuota cero continuarán dentro. Este organismo está realizando un  relevamiento sobre la situación de alrededor de 50 mil niños que  asisten a este tipo de escuelas, para determinar la situación de cada familia y el tipo de colegios donde estudian[21].
Para la puesta en marcha  del mecanismo de acreditaciones, se plantea desde la ANSES  una gestión compartida con los Ministerios de Salud y Educación para implementar la Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educación. En  materia de salud, se requiere el control de salud y vacunación completo, y en el caso  de los menores de 6 años, la inscripción al Plan  Nacer. En  lo que  respecta a los aspectos educativos, la misma permite identificar al alumno (a través de un  número de CUIL),  el establecimiento en el que  estudia (a través del Código de Establecimiento Único, CUE), y su trayectoria escolar. Esta documentación es otorgada mediante la ANSES,  y debe  ser certificada por el director u otra autoridad del establecimiento educativo. Asimismo, debe  ser presentada una vez al año  ante el Estado para poder realizar el cobro del  20 % de la asignación retenido los meses previos. Para poder dar respuesta a las  distintas y variadas situaciones que  se presentan con la implementación de esta libreta, se creó una Mesa  Interministerial, conformada por los Ministerios de Salud, Desarrollo Social, Trabajo, Interior, Educación y ANSES[22].
Debido a la reciente implementación de este sistema, todavía se encuentran en plena elaboración los estudios y evaluaciones de impacto más  extensos, siendo de carácter exploratorio, o más  bien  estimativosproyectivos los existentes hasta el momento. Algunos informes académicos arrojan resultados interesantes, y si bien  presentan diferencias entre sí en cuanto a los datos finales obtenidos, ya que toman en cuenta distintas fuentes de datos, la mayoría coincide en que  el impacto de la AUH en la reducción de la pobreza y la indigencia ha sido considerable. Asimismo,  esta medida se destaca por haber generado un  consenso positivo en gran parte de la población.
Informes como el de Bertranou (2010:  9) marcan una incidencia de la AUH en la reducción de la indigencia y la pobreza en los niños, niñas y adolescentes en un 65% y 18% respectivamente. De acuerdo con la ANSES  los efectos han sido  también muy  importantes, reduciendo el 30% de la pobreza y el 55% de la indigencia (CELS,  2011:  219).  Según  declaraciones realizadas por Diego  Bossio, Director Ejecutivo de ANSES  “comparando cifras del año  2003  al 2009,  7 de cada 10 chicos dejaron de ser pobres”[23].
Otros estudios acerca de  este tema, como el  presentado por CIFR A-CTA (2010), hablan de una reducción menor en  estos índices que  aquélla que  se calculaba en  un  principio, lo que  se habría dado principalmente por la amplitud de la brecha existente entre los ingresos  promedio de los hogares pobres y el valor de la línea de pobreza. Aún  así,  este trabajo presenta cifras similares a las  planteadas por los anteriores en cuanto a la reducción de la indigencia, calculada en un  60,8%,  pero presenta un  cálculo menor en  el caso  de la pobreza, marcada en un  13%.
En  un  trabajo realizado por Agis, Cañete y Panigo (2009), centrado en un análisis de variación conjetural para anticipar el impacto a la AUH,   se estima al resultado de la condicionalidad educativa expresado en  un  aumento del  25%  de  la matrícula escolar. En  la misma  línea, anuncios del Ministro de Educación Bonaerense realizados el pasado año,  afirmaron que:  “306 mil  alumnos más  se incorporaron al sistema educativo este año  en  relación con  2009  impulsados en  gran parte por la Asignación Universal por Hijo  y otras políticas inclusivas”[24]. Asimismo,  un  reciente artículo declaró que  de  los  3,5 millones de chicos beneficiarios de la AUH, 2,3 millones ya han podido cobrar el beneficio del 20 % restante por cumplir con  los requisitos de escolaridad y educación. Un documento de UNICEF[25] acerca de este tema habla acerca de un  fuerte impacto generado por la AUH sobre el sistema escolar, luego  de  haber favorecido el ingreso a la escuela de un conjunto de adolescentes y jóvenes que antes no concurrían por diversos motivos.

Sin  embargo, otros estudios apuntan a considerar a la cantidad de niños que  aún no son  cubiertos por esta política, manejándose con cifras de cobertura diferentes a las de la ANSES,  y cuyos datos resultan relevantes a la hora de analizar el carácter universal de la AUH[26].

III: Presentación y análisis de los casos. un abordaje desde la perspectiva de los actores

I: Presentación de los casos

A lo largo de  este apartado, nos  proponemos exponer y analizar los testimonios y experiencias subjetivas de ciertos actores vinculados a esta problemática, de manera de poder conocer el modo en que  ellos perciben el estado de la educación inicial en el barrio de Villa Soldati y el modo en que experimentan y visualizan el proceso de implementación  de la Asignación Universal por Hijo.

Como se ha  expresado en el punto II de este informe, el barrio de Villa Soldati de la CABA constituye el recorte geográfico por el que se ha optado para llevar a cabo el relevamiento empírico de la presente investigación. El mismo ha sido  seleccionado teniendo en cuenta la situación socioeconómica vulnerable que  atraviesa la mayor parte de la población que allí reside, y especialmente porque presenta un gran número de niños en edad preescolar con  necesidad de acceder al sistema educativo de gestión pública –siendo el Nivel Inicial el que presenta una significativa ausencia de vacantes. Según información de la Asesoría General Tutelar (AGT) de la CABA, la Comuna 8, a la cual  pertenece este barrio, es la que más  utiliza el sistema público educativo: sobre un total de habitantes mayores de 3 años que asisten a un establecimiento educativo, el 76, 5% concurre a uno  de carácter público, superando en más  de 25 puntos el promedio general de la Ciudad (Ministerio Público Tutelar, 2010: 12).

El muestreo cualitativo desarrollado en  esta oportunidad, ha contemplado los criterios de heterogeneidad y de accesibilidad (Valles, 1997),  para la elección de los casos individuales a relevar en el campo. El primero de ellos  se tradujo en  la elección de tres tipos de actores vinculados a la temática seleccionada: las  familias  de los destinatarios de la AUH de cinco años de edad, los trabajadores de la educación de la Ciudad y miembros Organizaciones de la sociedad civil vinculadas  a la educación inicial. Como complemento de este relevamiento, se ha  entrevistado a una consultora de  un  centro de  información  y orientación de ANSES,  que  funciona en  una oficina de la parroquia del barrio una vez por semana, y según sus  palabras tiene el objetivo de “quitarse las dudas, facilitarle el trámite a la gente”. Este recorte ha permitido tener un  acercamiento al problema de investigación, desde diferentes perspectivas que  enriquecieron la información  obtenida y el análisis posterior.

La elección de casos se ha organizado a partir del acercamiento a instituciones educativas dedicadas a la enseñanza inicial en Villa Soldati, de diferentes características: una Escuela Infantil estatal (E. I.); un Jardín de infantes de un Colegio  privado religioso (J. P.);  dos Salas de Juego del Programa Primera Infancia del GCBA (S.J. 1 y 2) y un Jardín Comunitario perteneciente al mismo Programa (J.C.).  Esta variedad de modalidades en el muestreo ha  permitido observar la situación del Nivel  Inicial en  la zona desde diferentes ámbitos, lo que  favoreció la comparación y análisis desde la mirada de actores que  pertenecen al sistema educativo del barrio, que  cuentan con  experiencias diversas[27].

A partir de estas herramientas, y a la luz  de los conceptos teóricos seleccionados, la idea  es problematizar los alcances de esta política, en cuanto a su capacidad de generar un  marco propicio para el cumplimiento de  los  derechos de  los  niños en  edad temprana, en  el ámbito educativo.

I: Análisis de las experiencias

a) La falta de vacantes para el nivel inicial en Villa Soldati: un hecho consumado

Conociendo las experiencias de los actores sociales consultados provenientes de las diferentes modalidades educativas seleccionadas, se han podido constatar las dimensiones y características del grave problema de la falta de oferta educativa adecuada para la Primera Infancia en este sector del conglomerado urbano. En sus propias palabras:

“Y, quedan muchos colgados en lista de espera, que  bueno, después lamentablemente no se los puede llamar porque no hay” (Docente C.P. 2).

Yo creo que faltan escuelas de inicial, faltan salas. Sé que muchos vienen del jardín de Margarita, eh, después sí porque nos hemos encontrado en algunas reuniones, el jardín del Carrillo, pero hacen falta más  Jardines, hay muchos chicos que no tienen  cupo, no alcanza, no alcanza (Directora C.P.).

Me costó, y tuve que esperar un poco  hasta que haya vacantes

[…] (Mamá E.I.1).

Y, me fui y la anotaron. La pusieron en lista de espera primero, pero al final la agarraron […] (Mamá E.I.2).

Digamos la presencia del Estado en esto es lo único, después no hay  nada, a la Escuela 4 ya no llegan, porque queda lejos, porque no hay vacantes en esa escuela [...] (Coord. P.I.).

Y faltan escuelas, porque acá  por ejemplo, si tenemos 24 secciones, entonces son  dos escuelas en una, entonces el desdoblamiento, eso  de dividir las escuelas, es mentira, no  es un desdoblamiento real, porque va a quedar gente afuera, porque me va a quedar una escuela de 12 secciones y otra de 10, pierdo dos secciones, faltan escuelas (Vicedirectora. E.I.).

Es interesante observar las diferentes estrategias desplegadas por madres y padres, que se ven obligados a realizar largas esperas en el momento de la inscripción de las vacantes. Esta situación, también se observa en el caso  del colegio privado religioso, al que  numerosas familias acuden en la búsqueda de un lugar para sus hijos  en el jardín. En el relato de la Directora de esa institución, se puede visibilizar esta cuestión:
Y si, así como tenemos seis salas, tenemos la demanda que tenemos  […] porque el día  que  se hace el cierre de inscripción, ponele que la inscripción es de nueve a doce,  a la una de la mañana está la gente haciendo la cola,  y tener que decirles que no, te digo que a mí me mata, porque todos los casos son  contemplables, porque una mamá que  te dice  “yo trabajo, y necesito poder dejar los chicos acá  en la escuela en jornada completa” […].

No obstante, existe una tendencia en el jardín estatal a brindar ventajas a aquéllos niños que ya tienen hermanos en la institución, para poder lograr un vacante allí. Sin dudas esta determinación es beneficiosa para aquellas familias que  están en esta situación, pero demuestra otra cara del mismo problema: al no existir una oferta para todos, se comienzan a ejercer mecanismos de selección para el ingreso de los niños al sistema educativo. En  este sentido, queda deslegitimado el sentido de lo que  plantea Gentili (2011:  62) acerca de que  “ la escuela pública construye la igualdad, y es la igualdad radical lo que  la sustenta”:

“Yo tengo digamos, dos  [hijos] que  ya pasaron por el jardín, entonces se me hizo fácil, al principio costó con la primera para la vacante, pero después pude porque insistí, iba y venía, iba y venía, así que […]. Y después ahí, como ya es del jardín, tienen prioridad los hermanitos, y entonces ahí los vas anotando, a medida que vayan siendo […] chicos para el jardín” (Mamá E.I. 1).

Por otro lado,  frente a la débil presencia de jardines maternales en el barrio –aquéllos destinados a niños desde los 45 días–, en las entrevistas se observa esta problemática como un  escenario que  pareciera haber sido  “naturalizado” por las madres, quienes casi  no  mencionan tener expectativas de contar con  este servicio.

No, no estoy trabajando porque mi hijo es chico todavía, no lo puedo dejar, aunque hay guardería pero no se consigue, esa es la cosa  (Mamá C.P. 2).

El  enfoque de  derechos, considera que  “el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que  son  titulares de derechos  que obligan al Estado” (Abramovich y Pautassi, 2009).  Ahora bien, constituye una dificultad para “empoderarse” en  estos sectores de  la población, el hecho de desconocer esta idea  de   ser sujetos portadores de derechos.

Lo mande a mi hijo, pero no llegaba porque tenía que hacer las cosas para mi hija, y como no es obligatorio para él, entonces, preferí dedicarme a mi  hija,  y ahora a los tres ya lo mando a jardín (Mamá C.P.2).

Lo que es el nivel inicial: que no hay jardines, o sea que para dos, para tres, es decir maternales casi no hay, hay muy  pocos, sala de tres casi no hay […] (Coord. P. I.).

En  relación a esta cuestión, entra en juego  una temática que  puede ser vista como otra cara del derecho la educación en la Primera Infancia: “el derecho al cuidado” (Pautassi, 2007).  Visto este tema como un derecho, el Estado se ve obligado a responder frente a las  necesidades de las madres y padres de familia, quienes necesitan que esta responsabilidad sea apropiada por el espacio público, y no librada a la vida doméstica. Al no efectivizarse todavía este derecho, en las poblaciones más  vulnerables se produce una círculo vicioso de la pobreza: aquéllos que  pueden afrontar el costo privado del cuidado, cuentan con mayores posibilidades  de conseguir trabajo, en cambio en hogares de bajos ingresos, es frecuente que  por cuestiones culturales altamente arraigadas,  sea  la mujer quien no pueda ingresar en el mercado de trabajo (Gherardi y Zibecchi, 2011).  La ecuación quedaría planteada entonces de la siguiente manera: familias pobres, niños sin jardines, madres sin trabajo.
Desde  el año pasado, comenzó a  implementarse otro tipo de oferta educativa diferencial, con los llamados Centros de Primera Infancia (CPI),  los que  han sido  considerados como violatorios del derecho a la educación infantil (Ministerio Público Tutelar, 2010)  por presentar servicios que distan de ser equivalentes al del propio ámbito educativo. Los mismos han sido fuertemente cuestionados por partir de una propuesta del  Ministerio de Desarrollo Social, en lugar de provenir del Ministerio de Educación; y por no tratarse de nuevas instituciones dispuestas por el GCBA, sino de  lugares dedicados al cuidado que ya existían en zonas desfavorecidas, a las que parece habérseles puesto un “maquillaje”, para luego  ser expuestas como oferta educativa y de cuidado públicas[28].

Paradójicamente, en  el barrio de Villa Soldati también resulta complejo para muchos niños poder acceder a la única sala  del  nivel inicial que  es obligatoria, la sala  de cinco años. Es decir, aquí también aparece la contradicción de que  las personas tengan un  deber que  impone el Estado, que  desde su misma organización no genera la posibilidad de poderse cumplir. Si bien  se trata de la sala  que  posee mayor cobertura en relación a las anteriores, tampoco llega a cubrir todas las necesidades. Esa  obligatoriedad escolar que implica tanto la nueva Ley Nacional, como la AUH, puede ser una herramienta normativa muy potente para asegurar la universalización de este trayecto educativo, pero es evidente que su sola sanción no promueve automáticamente el cumplimiento de la misma. En efecto, es necesario desplegar un conjunto de políticas de Estado que  aseguren principalmente una oferta educativa capaz de albergar a toda la población en edad (Diker, 2001).En general, surgen otras estrategias que  se despliegan por parte de las familias  y de la comunidad para hacer frente a esta carencia, entre ellas,   asistir a colegios privados de baja  cuota, asistir a jardines comunitarios, emigrar hacia jardines estatales de otros barrios.

Había mucha demanda de chicos de cinco años que no entraron en los otros jardines que  pertenecen al sistema. Este espacio, que  creo que  es el único en todo el programa, tiene divididos por sala y por edades a los chicos, y tienen una instancia previa a la educación primaria que es sala de cinco (Docente J.C.).

Dada la precariedad del sistema educativo público en general, y en especial en estas áreas geográficas donde se produce un colapso del mismo por la gran demanda existente, las familias se ven preocupadas por el ingreso de sus  hijos  en la escolaridad básica, en mayor medida que  en el nivel  inicial. Es  decir, se produce un  esquema similar a aquél que ocurre con las expectativas en cuanto al jardín maternal, por lo que,  en general, pareciera perderse por parte de ellos  la dimensión del deber que  tiene el Estado de generar una oferta educativa adecuada para la Primera Infancia. Esta situación queda reflejada especialmente en relatos de docentes y directivos de diferentes escuelas:

Pero en realidad los anotan para asegurarse la vacante de primaria, lo que más  les interesa es eso (Docente C.P. 2).

No,  lo que  pasa que  jardín, entrar a jardín, ya garantiza la escolaridad en primaria, entonces bueno, eso te digo  que  es todo un  tema, hay  más  hermanitos para sala  de cuatro, que vacantes (Directora C.P.).

b) La calidad de la oferta educativa: ¿es posible pensar en términos de  equidad educativa?

Al adentrarnos más  profundamente en este campo problemático, van surgiendo otros elementos a tener en cuenta, ligados a la calidad  de la educación inicial que  se ofrece para los niños que  residen en esta postergada zona de la Ciudad. La misma ausencia del Estado en la oferta educativa del sistema público, ha generado la proliferación de espacios educativos paralelos al mismo, que en general no brindan experiencias pedagógicas similares a las provistas por la escuela formal, y en el caso de hacerlo, no cuentan con  la estructura necesaria para optimizarlas. De modo que  tienden a fortalecer la brecha social ya existente, contribuyendo a reproducir la precariedad en la que  vive gran parte de esta población: “’Universalizar’ un sistema pobre para los pobres y preservar intacto un  inventario de privilegios y oportunidades para los sectores más  ricos es lo que se ha hecho durante buena parte de nuestra historia” (Gentili, 2011: 17).

Experiencias como las  de  las  “Salas de  Juego” y los  “Jardines Comunitarios” del  Programa Primera Infancia, dependiente del  Ministerio de Educación del GCBA, constituyen ejemplos de esta oferta educativa diferencial para niños que  residen en barrios “pobres”:

Todo  esto depende de la Dirección de Inclusión Educativa, pero  digamos que  esto más  que  incluir, excluye, porque si vos hacés algo paralelo al sistema, estás excluyendo, […], entramos al estatuto del docente de otra manera, tenemos otra Junta de clasificación, desde lo formal estamos como paralelos al sistema (Coord. P.I.).

Nosotras trabajamos con las listas de espera del jardín. Ellos nos  pasan las listas de espera, y los chicos que  se quedan sin vacantes en el jardín, vienen a esta sala (Docente S.J.1).

Es importante destacar que las propuestas en los casos relevados cuentan con  el trabajo  de  docentes formados, en  contraposición a otros jardines o guarderías que  suelen crearse en estos contextos sociales a partir de comedores u organizaciones sociales, y que  no  cuentan con personal capacitado profesionalmente –en  general, madres cuidadoras. Se ha  observado a las  docentes de las  modalidades alternativas, altamente comprometidas con el trabajo que realizan y con la realidad compleja que  viven  sus  alumnos, a pesar de que  sus  condiciones laborales difieren de las de un docente del sistema formal:

Una maestra que está dentro de la Dirección de Inclusión, tiene como otro listado, y ahí hay como una diferencia. Obviamente, todo esto se hace sin presupuesto, en condiciones digamos, que esto más  que incluir, excluye, hay jardín para los chicos de tal y tal barrio, y para estos pibes vamos nosotros (Coord. P.I.).

Un día vinieron las supervisoras, y se sorprendieron de lo linda que  estaba la sala,  y la coordinadora les dijo  que  era porque vinimos nosotras a pintar y acomodar en febrero. En el centro comunitario sobró pintura y nos  la dieron, y nosotras pintamos  la sala.  […] lo hacemos todo nosotras solas, depende de nosotras (Docente S.J. 1).

Asimismo, la diferencia también está puesta en los recursos y la infraestructura con  la que  cuentan:

Nosotros pensamos que esto tendría que ser una escuela. Los docentes somos precarizados, somos contratados, el espacio es precarizado porque no tenemos ni estufa, ni gas, ni nada, agua caliente no, no podemos ni calentar la leche  de los pibes (Docente S.J. 2).

A veces con  las cosas de limpieza decimos compremos nosotras […] . A veces  nos  vienen 10 témperas de color azul, y no viene ninguna de otro color […] y terminamos comprando porque queremos formar un violeta […] Se pone mucha plata del bolsillo, porque nos  parece que está bueno poder aprovechar ciertas cosas con los pibes (Docente S.J. 1)

Es importante destacar que  el Programa Primera Infancia fue modificado en los últimos años, ya que en sus inicios fue desarrollado a partir de otros objetivos, buscando ser un  complemento educativo en zonas desfavorables, más  que  un  reemplazo del sistema formal. En  palabras de una de las coordinadoras, se puede observar este proceso:

Pero sí, en este momento nosotros servimos para eso,  para cubrirles las vacantes que  no  existen porque no  construyen edificios escolares. Si bien ahora están empezando a construir, hay un déficit impresionante, entonces lo que antes no era, nos transformamos en esto, en una especie de curita dentro de este desastre que es en la Ciudad (Coord. P.I.).

No obstante, es destacable que en la mayoría de los relatos de maestras y directivos en las diferentes modalidades, surgen cuantiosos esfuerzos por parte de ellos  en pos  de mejorar la calidad de la educación que  les brindan a los niños. Pareciera que también en la llamada oferta educativa formal, hay cuestiones diferenciales para los niños de estas zonas:

Siempre con déficit, siempre no se llega con los materiales, y se le pide una cuota al papá, que lamentablemente cada año tiene que  ser un  poquito más, porque al acortarle el presupuesto donde más  duele […] pero hay padres que  no pueden, y no lo hacen, y bueno, las maestras hacen malabares (Docente E.I. 1).

Hace un tiempo muy  largo que nosotras no recibimos dinero para la compra de material didáctico. No sabemos el motivo […]. La cooperadora es opcional, y la cuota de materiales también, para todo el año  son  $80,  que  es algo  en  realidad interno, porque ni se debería pedir, porque en realidad la escuela es gratuita, pero como que tienen que colaborar porque si no nosotros no tenemos forma de adquirir material. De ahí compramos hojas, compramos témperas compramos pinceles, plasticolas, juegos didácticos, que hay reponer. Y ni hablar que del bolsillo uno sigue poniendo como cuando recién se recibió (Docente E.I. 2).

Sin embargo, estas cuestiones no hacen más  que continuar demostrando otras aristas del mismo problema, ya que  el Estado debe  asegurar una oferta educativa de  calidad para todos, sin  dejar que  la misma quede librada a las decisiones de los particulares.

En  esta misma línea de análisis, tomamos como eje estructurador al concepto de equidad educativa planteado por Néstor López (2007:  22), que refiere a “un proyecto político de búsqueda de la igualdad, a partir del reconocimiento de las desigualdades iniciales”. La importancia de esta idea  radica en proponer que toda política educativa que tienda a la igualdad de oportunidades y de resultados tiene que tener en cuenta las características desiguales que implican diversos escenarios sociales, ya sea por tratarse de contextos de marginalidad social y económica, como de diversidad cultural. Al contemplar estas cuestiones, la oferta educativa no  puede ser la misma para todos, sino  que  requiere desplegar estrategias diferentes, tendientes a brindar elementos que enriquezcan los diferentes contextos:

Por ejemplo acá  no hay  suplentes, la maestra se enferma, la otra no  se puede quedar sola,  se cierra la sala,  entendés, es como reproducir la precariedad de donde vienen nuestros niñitos, en vez de ofrecerles lo mejor […] (Coord. P.I.).

Teniendo en cuenta estas reflexiones, observamos que  las ofertas educativas diferenciales podrían favorecer el logro de una mayor equidad educativa en esta zona, si fueran presentadas por parte del Estado como un complemento, y no como un reemplazo de la educación pública que se le brinda a toda la población de la Ciudad, ya que podrían contribuir a disipar esas  desigualdades iniciales con  las que  llegan estos niños a la escuela.

c) El cobro de la AUH: aproximándonos a la experiencia de las familias en Villa Soldati

Tal como venimos anunciando, otro de los ejes  centrales de este análisis  está puesto en la condicionalidad educativa que  presenta la AUH, siendo una de sus  características más  legitimadas, y al mismo tiempo discutidas por diversos sectores del ámbito académico, político, y de la sociedad civil en general[29]. Resulta innegable que  la dinámica de esta política presenta en sí misma una tensión: al exigir un  certificado de escolaridad para poder ser percibida en su totalidad por parte de los ciudadanos, impone una condición que depende del mismo Estado para que  pueda ser cumplida. Esta medida, si bien  puede convertirse en un incentivo para las  familias para acceder y demandar esos  servicios, pone de manifiesto al mismo tiempo los vacíos importantes que existen en  la cobertura de infraestructura y recursos necesarios para poder garantizarlos. Lo Vuolo  (2009)  discute el carácter de universalidad de la AUH y los criterios de selectividad de la misma, asumiendo que  las condicionalidades apuntan a generar desigualdades y penalizaciones a la población que  se intenta beneficiar.
Si estas políticas, que en un nivel discursivo encuentran enfoques novedosos y enriquecedores, no se acompañan con un adecuado despliegue de financiamiento por parte del Estado, pueden resultar acotadas e inclusive contradictorias a la hora de ponerlas en marcha (Marchini y Mouriño, 2008),  tal como lo representa nuestro caso  de estudio.
A par tir de  las  experiencias indagadas ha  quedado en  claro que,  más  allá  de la presencia de esta condicionalidad en  materia de educación, los  mayores problemas que  tienen las  personas de  Villa Soldati para llegar a percibir la AUH estarían fuertemente ligados a otras cuestiones.
En este sentido, en los casos indagados no se ha presentado una experiencia de algún niño que   específicamente quedara por fuera de la cobertura de la AUH, a causa de no poder asistir a la sala  de cinco y presentar la libreta educativa correspondiente. No obstante, al haber constatado en los relatos de docentes y directivos una problemática real de falta de vacantes en la zona, es muy  probable que  existan familias que  se encuentren atravesando por este inconveniente o en un  futuro puedan transitarlo.
Ahora bien, algo  que  sí se ha  podido observar en  el campo, es que  existen  obstáculos para el cobro de la AUH por parte de varias familias, y que  los  mismos se relacionan con  lo que  describe el informe del  CELS  (2011):  “ la falta de  información adecuada para los receptores y las falencias de la gestión estatal minimizan los alcances de la política”.
Uno  de los temas más  visibles en los relatos de los docentes, los padres  y  la consultora del espacio de la ANSES  fue la gran cantidad de  personas residentes en  la zona que  no  están pudiendo cobrar la AUH, en  relación a la cantidad de  familias que  continúan cobrando otros programas:
Eso,  yo por lo menos de jardín no firmé tantas (libretas). Muchas constancias de alumnos, pero ya te digo, para los planes, Ciudadanía Porteña, Jefes y Jefas, pero lo que es la libretita del ANSES,  poquitas (Directora C.P.).
Yo pienso que  lo que  más  tienen es eso, ciudadanía porteña, lo de la libreta que  decís  vos, en realidad no la vi nunca (Docente C.P. 2).
Desconozco cuántos cobran otros planes, pero mucha gente está  cobrando  otros planes. Algunos vienen a ver si se pasan […] (Consultora ANSES).

Ciertamente, se corrobora en diferentes documentos y notas periodísticas, la presencia de problemas para poder articular esta política con los Programas Ciudadanía Porteña (en  adelante PCP)  y Ticket Social, dependientes del GCBA[30]. Los entrevistados aducen diferentes cuestiones,  entre ellas  que  les resulta más  conveniente continuar con  otros planes, ya sea por miedo a quedarse sin nada; por no poder cumplir con la documentación requerida; o bien  porque la suma que le ofrece el PCP es mayor a la que  recibirían con  la AUH[31]. En otro estudio realizado el Ministerio Público Tutelar (2010)  se explica que, durante el año pasado, ninguna de las familias que solicitó la baja  del PCP logró inscribirse en la AUH. Estas dificultades se ven reflejadas en los relatos:

Sí, yo tenía, nosotros teníamos una tarjeta de porteña, entonces ese sí ese era bueno, teníamos como $700  de ese, era mi señora, y dos hijos  de mi señora, y después cuando falleció mi señora, la hija  y la hermana se fueron a hacer compras y se la cortaron (Padre C.P.).

[…] gracias a Dios,  Ciudadanía Porteña, me ayuda bastante, el mes me apoya muchísimo. Para mí que viene a ser lo mismo [que  la AUH] (Mamá C.P. 3).

[…] ahora recién estoy  haciendo el Ticket, en realidad puedo cobrar el universal por hijo, pero solo por uno me van a pagar, porque por el otro el papá esta  cobrando el salario familiar, o sea de la nena que está  viniendo acá, entonces prefiero hacer el ticket y después me paso a la tarjeta de Ciudadanía Porteña (Mamá C.P. 4).

Uno  de  los  principales inconvenientes que  se observa en  estos casos para el cobro de este beneficio es la documentación requerida (detallada  en el apartado II de este trabajo), ya que  al existir una importante concentración de población inmigrante en esta zona, este requisito impacta profundamente en la capacidad de acceder a este “derecho” por parte de esta población:

No, no puedo cobrar, porque como no tengo el DNI todavía […]. Pero igual  me van a dar asignación por hijo porque hace más  de tres años que  yo ya estoy.  Lo estoy esperando el DNI, porque ya lo tramité (Mamá E.I. 2).

Pareciera que  el Programa Ciudadanía Porteña impone menos requisitos en  ese  sentido, ya que  exige  documentación argentina, pero no aclara la necesidad de un mínimo de tres años de residencia en el país[32]:

En  realidad yo no estoy cobrando por ninguno de mis  hijos la asignación, porque yo entré en el ‘97 a la Argentina, soy de Paraguay […] y  no me lo quisieron dar porque el documento me pusieron la última salida del país, que tuve que viajar hace dos años a Paraguay. Y me pusieron esa salida, entonces hasta hoy no lo pude cobrar. […] Por más  años que  estés adentro, te ponen la última, por más  que  hayas salido por un  tiempo corto […] Yo me  fui  por unos días  nomás, pero bueno […] (Mamá E.I. 1).

Según lo revelado por la trabajadora de la ANSES  este tema representa uno  de los principales motivos de consulta en el Centro:

El mayor problema que  hay  es la documentación de la gente, no te olvides que  acá  hay  muchos extranjeros, y qué pasa, como tienen que tener cierta cantidad de residencia en el país, tres años lo mínimo, entonces tienen problemas de cobrar (Consultora ANSES).

Es  llamativo que  a pesar de  la existencia de  esta oficina, y de  otros operativos especiales que  ha  realizado ANSES  en la zona, muchas de las personas aún se encuentran desinformadas acerca de la AUH y el procedimiento a seguir para obtenerla:

No,  yo supongo, yo no  sé si todos los papás saben cómo se debe  hacer ese trámite, me parece, porque si no yo creo que tendríamos que tener, viendo lo que yo doy de constancias de alumno regular, también tendría que completar montones de esas libretitas, y no son tantas (Directora C.P.).

La verdad no, no me informaron, sé que tengo que ir a hacerlo, pero no [firmar la libreta] (Mamá C.P. 2).

Intenté, me  pagaron un  mes,  por la nena en el mes  de diciembre que  pasó, pero me lo volvieron a sacar porque me dijeron que tenía la tarjeta Ciudadanía Porteña. Pero yo cuando me  inscribí averigüé y me  dijeron que era igual, pero al final no, entonces sigo con Ciudadanía Porteña (Mamá C.P. 3).

Como aspectos positivos de la AUH ha  surgido, entre las percepciones de  los  actores, la rapidez con  la que  se pueden realizar los  trámites cuando se cumple con  todos los requisitos:

Eh, muy  fácil, yo presenté […] en octubre por ahí presenté los papeles, y después fui otra vez después de un mes,  y después llevé todos los papeles ahí,  y después en diciembre comencé a cobrar […]  (Papá C.P. 1).

No, yo fui, hice  lo que  me  pidieron del control de los chicos, todo, y después fui y lo cobre. No tuve problemas (Mamá C.P. 2).

De igual  forma, la posibilidad de poder gastar el dinero en aquello que la familia considere, sin restricciones:

Y porque eso [la AUH] me ayuda para pagar el colegio a mi hija,  porque eso lo cobro en el banco, voy pago, y le compro todas las cosas, en cambio el Ticket es solamente $100 y además era para comprar alimentos solo, y cierto lugar. Eso si me ayudó (Mamá C.P.2).

Este punto es importante y colabora con  la democratización del sistema, ya que este tipo de imposiciones, típicas de las llamadas TMC, constituyen un acto de paternalismo estatal, que  nada tiene que  ver con  los derechos, y que no promueven en forma alguna la autonomía personal en la toma de decisiones sobre el uso  de los recursos (Lo Vuolo,  2010). Algo similar ocurre con  la no  imposición de demostrar “situación de pobreza” por parte de la AUH, un tema que estuvo muy  presente en las políticas focalizadas típicas de los años noventa, y aún en programas como el actual PCP, que  aplica un  índice de vulnerabilidad para seleccionar a los hogares a cubrir, además de limitar la decisión sobre el tipo de gasto de los recursos [33].

Por otro lado,  resulta positiva la  predisposición demostrada por parte de  la A NSES y del  gobierno nacional, hasta el momento, para ir revirtiendo las  cláusulas del  Decreto que  entorpecen un  acceso  más  democrático a la AUH, ya que  si bien  quedan unos cuantos puntos por revertir, se han realizado varios avances en  ese  sentido. Uno  de  ellos  es la apertura de  esta política hacia niños que  asisten a colegios privados de  baja  cuota, subvencionados por el Estado,  y hacia Jardines Comunitarios supervisados por el Ministerio de Educación. En  las entrevistas, se ha  observado que  esta modificación ya funciona con  eficacia:

Estamos reviendo lo de la documentación de cuando las mamás se quedan solas con los chicos […]. Eso lo estamos reviendo, por ejemplo la última reunión que  tuvimos tocamos ese tema, porque la gente te parte el alma (Consultora ANSES).

Como nosotros estamos muy  abajo de lo que tendríamos que cobrar, cuando ellos ven el importe que  se paga de cuota, suponemos que  por eso no les ponen ningún impedimento (Directora C.P.).

Sin embargo, se puede pensar que  estas modificaciones resultan funcionales a la perpetuación de un  sistema paralelo de oferta educativa diferencial, ya que apuntan a “institucionalizar” este tipo de experiencias  que  se dan  en  barrios donde reside población de bajos recursos de  la Ciudad. De modo que,  la AUH no  estaría en  estos casos cumpliendo con  la función de ser una política social potencializadora de la educación para la Primera Infancia en Villa Soldati. Observando el caso  del Jardín Comunitario, que  cuenta con  una sala  de cinco años, encontramos esta situación:

No hubo problemas con la firma de libretas, porque como tenemos el aval y el respaldo del Ministerio de Educación, y esto está reconocido como un Programa educativo, no hay ningún inconveniente (Docente J. C.).

Otro punto importante, es que  en  la percepción general de la gente entrevistada ha  sido  positiva la valoración de  esta política, aún en los casos en que  no la están cobrando actualmente, tanto en comentarios de  familias, como de  los  trabajadores de  la educación de  los diferentes sectores:

Y sí, sirve [la AUH], porque o los visten más  bien  a los chicos, o es mejor calidad de vida, para mí, a mi parecer (Mamá E.I.).

Yo lo que noto es que hay familias que siguen siendo muy  pobres, pero muy,  muy  pobres, pero en general hay más, económicamente están un  poco  más  aliviados. Yo me  doy cuenta porque a ver, nosotros no sé, pedir a los chicos 5 pesos para algo, era impensable, y el año pasado vino un grupo de mamás a proponer que por ejemplo en jardín tuvieran la foto grupal y la individual, eso nunca en jardín se dio, porque no podían los papás pagar eso (Directora C.P.).

Sí, en realidad, últimamente, el último tiempo, tenés muy  pocos nenitos, uno  o dos  de cada sala,  que  vos decís  bueno, este nene no  tienen ni para vestirlo, viste, porque todos vienen con sus camperitas, con sus zapatillas lindas, sus  mochilas […] que  al principio cuando nosotras empezamos a trabajar, nada, era lo básico, básico (Docente C.P1.).

Bueno siempre en algo ayuda lo que estoy cobrando, siempre como que,  ahora para pagarlo bueno, por lo menos ya se que cobré y pagué. No fue “wow”,  pero sí ayuda, obvio.  Tampoco me van a pagar todo (Mamá C.P. 2).

Y sí, por ejemplo yo tengo una comadre que es humilde y dice que le viene bien para comprar pañales, leche a los chicos, todo eso, eso es lo que yo le veo muy  bueno (Mamá C.P. 3).

Principalmente sobresale en los relatos, una sensación de mejoría en la calidad de vida  de la población en estos últimos dos  años, y si bien no  todos la relacionan directamente con  la AUH, es importante esta percepción para tenerla en cuenta a la hora de analizar un estado más general de la importancia de las políticas sociales, y los cambios relevantes que  se están experimentando en la actualidad.

Consideraciones finales

En América Latina, la experiencia neoliberal proyectó la erradicación de la política, y en el caso  argentino, según lo plantean Danani y Lindenboim (2003)  lo hizo  en dos dimensiones. La primera, en el discurso de  la política, como producción de  significados,  el éxito neoliberal fue redefinir lo que  se entendía por buena sociedad y los parámetros de expectativas, realidades y utopías. Se trata de lo que  definen como devastación del sentido de lo comunitario. Asimismo, hablan de una segunda devastación institucional, que  tuvo que  ver con  la pérdida de rumbo y de sentido de las instituciones sociales y políticas.

Una de las principales reflexiones que surgen a partir del trabajo realizado tiene que ver con la necesidad de traspasar el debate sobre cuestiones más  pragmáticas acerca de la AUH, sin dejar de considerar que  es importante que  se vayan modificando en función de optimizar sus  alcances, en  la  búsqueda de  lograr un  análisis del  marco más amplio que  implica esta iniciativa, como política social que  intenta ser superadora.

En primer lugar, con la llegada de AUH se presenta un avance en cuanto a la perspectiva de derechos en la elaboración de políticas públicas, ya que intenta, al menos desde su estructura discursiva, realizar un abordaje que sitúe a los ciudadanos como portadores de un derecho desde el nacimiento, eliminando intermediarios. En esa dirección, Pautassi y Abramovich (2009: 279-280) describen la presencia de un mayor consenso en América Latina, acerca de pensar a las políticas sociales como parte de las obligaciones estatales para el cumplimiento de los derechos humanos. Se trata de políticas que  intentan pasar de considerar a las personas como meros “beneficiarios”[34], para ser valorados como titulares de derechos.

En este sentido, sería esperable que esta política comenzara a ser percibida en la población como la extensión de un  derecho, y no como la oferta de “otro plan social más”. En  los casos relevados, se observó en varias familias la equiparación conceptual de la AUH con los planes sociales que  vienen cobrando desde hace unos años, y en los mismos docentes, también se observó cierto desconocimiento de las diferencias que  implicaría esta política en  relación al resto de los programas de transferencias monetarias previos.

Tomando  la  idea  de “exigibilidad de los derechos” como posibilidad de dirigir un reclamo como técnica de garantía del cumplimiento de un  derecho (Abramovich y Pautassi, 2009),  vemos que  esta idea  aún no ha  sido  plenamente desarrollada por la población consultada, tanto en lo que  refiere a la AUH, como en el derecho a la educación en la Primera Infancia. Es claro que  aún queda mucho camino por recorrer para que el nivel inicial sea reconocido como un verdadero derecho por parte de toda la población en general, y en especial por aquellos sectores socialmente vulnerados.

Las  experiencias obser vadas en  el campo, acerca de  programas  creados para suplir de manera precaria las vacantes que  faltan en el nivel  inicial, constituyen un  claro ejemplo de la vulneración de este derecho en la Ciudad de Buenos Aires. El concepto de “exclusión incluyente” desarrollado por Gentili (2011), explica este escenario, al hablar de mecanismos de exclusión educativa que  recrean y asumen nuevas fisonomías en  el marco de  dinámicas de  inserción institucional, que  luego  son  insuficientes para rever tir la  marginación  y la  negación de  derechos involucrados en  esquemas de  segregación social, tales como el de Villa Soldati. Explicado por una trabajadora del programa:

Porque de alguna manera ellos  [el GCBA] presentan: “mirá cuántos pibes que  están dentro (del sistema educativo público)”, pero dentro es entre comillas, están reproduciendo las diferencias (Coord. P. I.).

Yo opino que  tendría que  haber más  escuelas, que  esto está buenísimo, que  es educativo, porque tenemos unidades didácticas, proyectos, reuniones de  padres, se trabaja igual que  en un  jardín, pero no  deja  de ser un  espacio precario, no deja  de no ser un espacio totalmente apto para el jardín. La gente viene  y dice  “que lindo, que  grande”, pero no es un jardín (Docente S.J. 2)

Ahora bien, es necesario poder involucrar a la AUH en esta problemática, ya que  al pretender ser una política global, que  apunta también a garantizar los derechos de los niños, debe  accionar dispositivos que  se movilicen en esa dirección. Esto es así, ya que para poder efectivizar el derecho a la educación, también se debe apuntar a mejorar la calidad de vida de los niños y sus familias en todas sus dimensiones. Tal es la situación  que  plantea una de las trabajadoras de la educación entrevistada, en cuanto a la situación de precariedad social en que  vive la población infantil de Villa Soldati:

Son  familias muy  vulneradas, hoy están acá,  mañana se van allá,  vuelven, las tomas, las situaciones que  viven,  mucha enfermedad, viviendas muy precarias, muy húmedas, chicos con muchos problemas de piel […] . Vos pensá que  este barrio se asentó sobre el relleno, hecho mal,  y las aguas están contaminadas […]. Entonces bueno, los nenes vienen de lugares muy fríos, vienen ya con enfermedades de base, de bronquios […].

Ciertos estudios realizados acerca de diferentes programas de transferencias implementados en  Brasil y otros países de América Latina, indican que el crecimiento en las tasas de escolarización no se han dado principalmente por la condicionalidad que  imponen las TMC, sino  por el hecho mismo de que las familias mejoran su nivel de ingresos y condiciones de vida (Lo Vuolo,  2010).  En esta línea, los trabajos que observan los alcances de la AUH hasta el momento en Argentina, demuestran que  existe un  importante consenso en  reconocer la contribución que está realizando en términos de reducción de la pobreza y la indigencia a nivel nacional. También, concuerdan que aún son profundos los desafíos pendientes en materia de mejoras estructurales de vivienda, salud, educación, inserción laboral, entre otras cuestiones. En las entrevistas, se observó una percepción por parte de los trabajadores de la educación,   acerca de una cierta mejora en  el nivel  de vida  de la población residente en Soldati que  se estaría dando en los últimos años:

Estos últimos dos años, seguro, ya desde el año  pasado, este año, y no sé si de un  poquito más  atrás, comentar nosotras, “¿viste las  zapatillas que  traen? ”, “ fueron a la peluquería”, “mirá las camperas” (Docente C.P. 2).

López (2007:  24), introduce la idea  de que  para lograr una educación de calidad para todos, se debe  superar la visión sectorial de las  políticas sociales, y caminar hacia el logro de  una política integrada de desarrollo, efectivizando esa integración, a nivel  local.  De manera que se deben trascender los alcances de las políticas educativas, para pasar a políticas sociales globales: “El problema de la equidad en el acceso al conocimiento requiere de una articulación  coherente de políticas educativas con  políticas sociales, de empleo, culturales, deportivas, o de producción” (López, 2007: 167).

En este sentido, son destacables las iniciativas presentadas por el Ministerio de Educación de la Nación, que ha informado sobre la puesta en marcha de una serie  de estrategias para complementar la AUH en todo el país. Entre ellas,  la disposición de ofertas educativas alternativas; la creación de centros de redistribución de vacantes; la construcción  de nuevos edificios escolares y mejora de muchos ya existentes; la puesta en  marcha de planes para mejorar la educación secundaria  y de proyectos para la retención de niños y jóvenes en la escuela (CELS, 2011:  228)[35].  No obstante, sería esperable que  estos dispositivos fueran desplegados también en lo que  refiere a la educación para la Primera Infancia en la Ciudad de Buenos Aires.

La definición de Política Social expresada por Grassi (2006), habla  de “la manera en que  la cuestión social es constituida en cuestión de Estado y, en consecuencia, el resultado de la politización del ámbito de la reproducción”. Así, la AUH se presentaría en Argentina como parte de ese proceso de convertir un  problema social en un  derecho a ser incluido en la agenda pública.

Asimismo, se trata de pensar la AUH como una política que se enmarque en la búsqueda de un  “universalismo equitativo, que  promueva acciones sensibles respecto de lo que  cada contexto requiere en su singularidad” (López  y Corbetta, 2009).  En  este sentido, de acuerdo a lo observado en Villa Soldati, todavía quedan varias cuestiones por resolver en cuanto a la implementación de esta política, para poder llegar a cumplir con la universalidad proclamada a nivel discursivo. Ha quedado plasmado en esta indagación, que  como política de carácter nacional la AUH debe mejorar intensamente la articulación con sectores regionales y municipales, ya que  no se observa un trabajo conjunto con  el GCBA en función de potencializar esfuerzos y mejorar la calidad de su implementación en esta zona. Este tema se observa principalmente en la cantidad de familias que aún continúan cobrando el Programa Ciudadanía Porteña:

Piden mucho Ciudadanía Porteña, que es para la tarjeta, que es cuando piden el certificado, eso  sí me  han pedido por el cuaderno (Docente C.P. 1).

Si uno hace un pequeña cuenta de las  familias que lo rodean que todavía no están siendo beneficiarias de la asignación, lo proyectas y ves que  no solo son  personas que  viven en lugares lejanos, sino  que son vecinos nuestros y que no cumplen con  algunos de los requisitos de la asignación universal, o prefieren mantener otros planes y que  quedan por f uera, y son  de verdad personas que  […] trabajan de lo que  pueden (Docente E. I. 1).

Abordar  de  manera más  compleja e integral el estudio de  la pobreza debe  significar, sin  lugar a dudas, partir de la problemática de las desigualdades. Conocer más  profundamente nuestra realidad social, siendo conscientes de las   grietas y rupturas que  presenta, es el punto de  partida preferencial para luego  poder brindar, desde las  ciencias sociales, respuestas que permitan una elaboración de políticas públicas más  justas e inclusivas.

Desde  esta óptica, el desafío principal de la Asignación Universal será  entonces, colaborar con  la recomposición del tejido social, en un proceso lento, pero posible, a través de la profundización del espacio de lo público, especialmente en lo que  refiere a la educación y la salud de  los  niños, niñas y adolescentes, que  permitan la proliferación de experiencias sociales más  equitativas y enriquecedoras.

En  este sentido, es primordial reconstr uir los  lazos  sociales resquebrajados en  la última década, para lo cual  la elaboración de políticas que  tiendan a ser integrales, resulta de  vital impor tancia para el cumplimiento de los derechos humanos y específicamente los de los niños. Tal como lo recomienda el informe de IIPE  / UNESCO (2009), los  países deben for talecer sus  esf uerzos en  favor de  la integralidad en  las  políticas de  Primera Infancia, ya  sea  en  el logro de mayor “ intersectorialidad ”, participación de diferentes niveles de gobierno en  estos temas, la participación de la sociedad civil,  entre otras cuestiones.

Referencias bibliográficas

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- Abramovich y Courtis 2006 El umbral de la ciudadanía. El significado de los derechos  sociales  en el Estado Social  constitucional (Buenos Aires: Del Puerto) pp. 1-46.

- Abramovich, V. y Pautassi, L. 2009 “El enfoque de derechos y la institucionalidad de las políticas sociales” en Abramovich, V. y Pautassi, L. (comp.) La revisión judicial de las políticas sociales. Estudio de casos (Buenos Aires: Del Puerto) pp. 279-340.

- ACIJ 2009 “La discriminación educativa en la ciudad de Buenos Aires” (Buenos Aires: Asociación Civil por  la Igualdad y la Justicia).

- Agis; Cañete y Panigo 2009 “El impacto de de la Asignación Universal por Hijo  en Argentina” (Buenos Aires: CENDA / SID / PROFOPE / CEIL-PIETTE).

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1. Licenciada en Sociología, graduada de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Diplomada en Gestión y Control de Políticas Públicas por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Maestranda en Políticas Sociales, Facultad de Ciencias Sociales (UBA).↵

2. “Por su parte, en los últimos años los discursos oficiales recogen tanto el concepto de universalidad (incluso en el nombre mismo de las políticas como el de AUH) como la perspectiva de derechos; más allá de las limitaciones cuando se observa el diseño final de las políticas, sobre todo el caso de los programas sociales. A tal punto que en algunos casos la idea de universalidad, e incluso la idea de derechos, se convirtió en una mera retórica” (CELS, 2004 y 2007; Pautassi, 2010 ; citados en Arcidiácono, Barrenechea y Straschnoy, 2011).↵

3. “Que la Ley 26.061 tiene por objeto la Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes que se encuentren en el territorio de la República Argentina, para garantizar el ejercicio y disfrute pleno, efectivo y permanente de aquéllos reconocidos en el ordenamiento jurídico nacional y en los Tratados Internacionales en los que la Nación sea parte” (Decreto 1.602/2009).↵

4. “La distribución del ingreso en los países de América Latina es conocida por estar entre las más desiguales del mundo, característica que se ha mantenido en las últimas cuatro décadas (PNUD, 2010). A grandes rasgos, el ingreso captado por los cuatro deciles más pobres es, en promedio, menos del 15% del ingreso total, mientras que el decil más rico capta alrededor de un tercio del ingreso total. Asimismo, el ingreso medio captado por el 20 % más rico de la población supera en 19,3 veces a del quintil más pobre […] ” (CEPAL, 2010).↵

5. El presente trabajo parte de la definición de “Primera Infancia” que ha logrado el mayor consenso en el nivel internacional, adoptada por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Comité de los Derechos del Niño (órgano creado a través de los Artículos 43 a 45 de la CDN, para la vigilancia de los derechos, con responsabilidades, funciones y procedimientos específicos), y establece que la misma constituye el período que transcurre “desde el nacimiento, el primer año de vida, el período preescolar hasta la transición hacia el período escolar” (IIPE / UNESCO, 2010).↵

6. Consultado en .↵

7. Fuente: elaboración propia de datos de UNICEF, en base a EPH del INDEC / MECON, octubre de 2006. Consultado en <http://www.unicef.org/argentina/spanish/children_11135.htm>.↵

8. Para ampliar información sobre este tema, ver el libro de Ana Pagano y Florencia Finnegan (2007). ↵

9. Ley de Financiamiento Educativo, Decreto 459/2006. Consultado en .↵

10. Para ampliar la información, consultar: .↵

11. Según esa misma fuente: “La OAD Villa Soldati-Nueva Pompeya, por su parte, recibió entre abril y diciembre de 2010 un total de 773 consultas. El 85% de las mismas correspondió a situaciones en las que se evidenciaron vulneraciones a los derechos de los niños, niñas y adolescentes”.↵

12. El Bolsa Familia de Brasil unificó todos los programas de transferencias de recursos del gobierno federal (Bolsa Alimentación, Bolsa Escuela, Tarjeta Alimentación y Auxilio Gas), otorgando un ingreso adicional a sectores de bajos ingresos, focalizando en hogares con menores de 18 años, con la condición de que asistan a la escuela y cumplan con el plan de vacunación estipulado. Una experiencia similar la constituye el programa Oportunidades en México, que inicialmente fue creado en 1997 como el programa Progresa, y que ha ido ampliando su cobertura, y convirtiéndose en un plan más integral, llegando a cubrir en el año 2008 al 25% de la población total mexicana. Otros países que fueron incorporando estas transferencias monetarias como parte del sistema de seguridad social, son los casos de Uruguay y Chile. Cabe destacar que todos mostraron resultados positivos en tanto contribuyeron a reducir las tasas de pobreza e indigencia (CIFR A / CTA, 2010).↵

13. “Básicamente, el Programa Jefes consiste en el pago de una ayuda económica mensual $150 por titular (U$S 42, aproximadamente), compatible con otras transferencias −con el fin de “garantizar el derecho familiar de inclusión social ” a partir de una serie de propósitos: a) asegurar la concurrencia escolar de los hijos /as y el control de salud; b) incorporar a los beneficiarios /as a la educación formal y/o actividades de capacitación laboral que coadyuven a su futura reinserción laboral; c) incorporar a los beneficiarios a proyectos productivos o servicios comunitarios, bajo la modalidad de “contraprestación”. De acuerdo a la normativa, el PJJHD está destinado a jefes o jefas de hogar, con hijos de hasta 18 años de edad o discapacitados de cualquier edad, o a hogares donde la jefa de hogar o la cónyuge, concubina o cohabitante del jefe de hogar, se hallare en estado de gravidez, todos ellos desocupados y que residan en forma permanente en el país” (Art. 2, Dec. 165/02 MTEySS; citado en Pautassi y Zibecchi, 2010). ↵

14. “Como prioridad, se debe atender la protección de los niños y ligarla a prestaciones de los sistemas de educación y de salud. Como casos relevantes cabe destacar los programas de transferencias condicionadas, tales como el ‘Bolsa Familia’ de Brasil, el ‘Oportunidades’ de México y la ‘Asignación Universal’ de Argentina, como mecanismos apropiados en la generación de un piso mínimo de protección social. Deberán acompañarse del fortalecimiento de otras políticas de desarrollo /mejora de infraestructura en educación, salud y desarrollo social, colocando al trabajo como eje de las políticas públicas de inclusión” Ver: <http://www.trabajo.gov.ar/downloads /prensa/100226_pisominino.pdf>.↵

15. Consultado en: <http://www.econoblog.com.ar/4368/pagaran-la-asignacion-universalpor-hijo-al-servicio-domestico-y-estudian-incluir-a-los-monotributistas />.↵

16. Ver más información en: <http://asignacionuniversalporhijo.blogspot.com /2010 / 03/ el-acceso-la-asignacion-universal-por.html>. ↵

17. Conforme al Decreto de su creación, “ […] la Asignación Familiar tiene por beneficiarias a aquellas mujeres que carecen de cobertura de Obra Social, con las excepciones previstas en la presente resolución y comprendidas, en consecuencia, en el ‘Plan Nacer’”. Consultado en: <http://www.argentina.ar/_es/pais/C2616-asignacion-universal-por-hijo.php>.↵

18. Consultado en: <http://www.anses.gob.ar/AAFF_HIJO2/index.php?p =1>.↵

19. “En efecto, si se toma por ejemplo un hogar con dos menores de 18 años, se observa que mientras con el Plan Familias brindaba una prestación de $200 y el Plan Jefes de $150, con la AUH pasaron a cobrar $360 ($440 a partir de septiembre de 2010). En caso de un hogar con cinco menores o más por hogar, el Plan Familias brindaba una prestación de $380, mientras que con la AUH el mismo hogar pudo percibir $900 ($1.100 desde septiembre)” (CIFR A / CTA, 2010). ↵

20. Ver la página web de la ANSES: <http://www.anses.gob.ar/LIBRETA />.↵

21. “La Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES) resolvió extender la Asignación Universal por Hijo (AUH) a los alumnos que concurren a colegios privados con subsidio estatal. La liquidación de la prestación de la Asignación Universal es para aquellos alumnos que se encuentren en una situación de ‘vulnerabilidad social’, que no se despeja cuando asiste a un establecimiento privado de baja cuota y que recibe un subsidio estatal. La resolución de la ANSES contempla el reclamo efectuado por la Defensoría del Pueblo de la Nación para que implemente con idéntico criterio al aplicado durante el 2010”. Consultado en: <http://www.argentina.ar/_es/pais/C2616-asignacion-universal-por-hijo.php> y en “AUH en colegios privados” 2011 en Página/12 (Buenos Aires), 5 de abril.↵

22. Consultado en el documento oficial: “Información sobre aspectos educativos del Decreto 1.602/2009 e implementación de la Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educación”. Publicado en la página web del Ministerio de Educación de la Nación el 15 de marzo de 2010.↵

23. Consultado en: <http://www.anses.gob.ar/prensa/noticia.php?id=36>.↵

24. “El impacto de la Asignación Universal” 2010 en Página/12 (Buenos Aires), 10 de agosto.↵

25. “Asignación Universal por Hijo. Ciclo de conferencias organizado por la Asociación Argentina de Políticas Sociales, AAPS; la Red Argentina de Ingreso Ciudadano, REDAIC; con el auspicio de UNICEF Argentina y la colaboración de la Asociación Mutual Israelita Argentina, AMIA” Ver: <http://www.unicef.org/argentina/spanish /jornadas_asignacion_universal.pdf>.↵

26. Ver artículo del Instituto Pensamiento y Políticas Públicas (IPYPP, 2011): “Actualización de la Cobertura Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) y Asignación Universal por Embarazo para la Protección Social (AUE)”.↵

27. Cabe aclarar que los nombres de las personas, de las instituciones y ciertos lugares, han sido modificados en función de preser var el anonimato de los entrevistados. Las abreviaturas de las denominaciones institucionales f ueron creadas por la autora de este informe, para facilitar las referencias en el análisis de las entrevistas. Ver el “Anexo Entrevistas” para mayor información sobre los casos.↵

28. Se puede ampliar esta información en: Rodríguez, Carlos 2011 “La infancia es prioridad, pero no tanto” en Página/12 (Buenos Aires), martes 7 de junio.↵

29. “De acuerdo con el Titular de la ANSES, Diego Bossio, existe un consenso social sobre estas exigencias: ‘Con un 70 %, es la medida más aceptada por nuestra sociedad. Además, el 90 % acuerda con que el Estado exija el cumplimiento de los controles de salud y educación para cobrar esta asignación’” (CELS, 2011).↵

30. De las consultas realizadas a la AGT de la CABA, surge la verificación de la falta de articulación entre las unidades de atención integral (UDAI) de la ANSES, y los programas Ciudadanía Porteña y Ticket Social, por lo que se producen inconvenientes por falta de información mutua entre ellos (Ministerio Público Tutelar, 2009-2011).↵

31. “El beneficio que otorga el Programa consiste en un subsidio mensual. El monto del subsidio se establece de acuerdo al valor de la canasta básica alimentaria (CBA), tomando como parámetro, el adulto equivalente, fijada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), la situación de pobreza del hogar y la composición del mismo” (Fuente: Monitoreo del Programa Ciudadanía Porteña, enero 2010; Unidad de Información, Monitoreo y Evaluación, UIMyE; Ministerio de Desarrollo Social, GCBA).↵

32. Fuente: .↵

33. La modalidad en la que se entregan los subsidios es una tarjeta de compra precargada, emitida por el Banco de la Ciudad de Buenos Aires, que puede ser utilizada únicamente en la Red de Comercios adheridos al Programa exclusivamente para la adquisición de alimentos, útiles escolares, productos de limpieza e higiene, y combustible para cocinar.↵

34. Las comillas pertenecen al texto original.↵

35. Una declaración de la Directora de Educación Secundaria de la Provincia de Buenos Aires, afirma que “Dicho marco [la AUH] implicó para nosotros empezar a trabajar en la construcción de una escuela secundaria pensando en todos los adolescentes, jóvenes y adultos de la Provincia, y avanzar en esta oportunidad histórica que tienen el Estado […] para ir generando las condiciones materiales y simbólicas que den marco a la escuela secundaria de 6 años y obligatoria. Consultado en: <http://www.unicef.org/argentina / spanish /jornadas_asignacion_universal.pdf>.↵

¿Dominación o protección social? Análisis del programa Tekopora de transferencia monetaria condicionada en Paraguay, 2009-2010

Abel Enrique Irala[1]

Introducción

Las  políticas sociales se diseñan y se aplican en  medio de  hechos  y acontecimientos complejos, marcados por las consecuencias negativas que  acarrea para una buena parte de la población la aplicación de un modelo económico, político y social, que  ha  hecho que  en los últimos tiempos se engrosen las listas de los pobres, marginados y excluidos del sistema, pese  a la fuerte reacción de las grandes masas empobrecidas por recuperar parte de sus  derechos, algo  de trabajo y pan. El poder hegemónico tiene que  arreglárselas como pueda para mantener su dominación ante las inconformes miradas de los que  estallan en hambre y dolor. “Las políticas sociales resultan de la compleja trama que  involucra, entre otros, las ideologías dominantes, los valores socialmente consensuales, los conflictos de intereses, los arreglos institucionales, los conocimientos y técnicas de actuación propios a cada sector” (Fleury y Molinas, 2002)

El objetivo del artículo es analizar de manera crítica la formulación  del principal programa de Transferencia Monetaria Condicionada (TMC) Tekopora (palabra guaraní que significa vivir bien) implementado por la Secretaría de Acción Social (SAS) dependiente de la Presidencia del República del Paraguay durante el periodo 2009-2010. El estudio se enmarca dentro de un enfoque cualitativo de alcance descriptivo; se analizaron los documentos del proyecto Tekopora y realizaron entrevistas con informantes clave a fin de extraer los criterios utilizados para la selección de los beneficiarias/os, las condiciones para la permanencia, así como los espacios de participación para los mismos.

La interrogante planteada en  el título de este artículo guía  su desarrollo a fin de ensayar algunas respuestas en la conclusión. Respuestas que  ayuden a profundizar el debate sobre en  qué  grado las políticas de TMC son de protección o de dominación y control a poblaciones empobrecidas.

En  las siguientes páginas exponemos algunos tópicos formales de  las  Transferencias Monetarias Condicionadas desde el programa Tekopora, analizamos lo que  se plantea de manera explícita en sus  documentos oficiales, e intentaremos acercarnos a “la tendencia no confesada en el texto oficial a través de sus rupturas, sus espacios en blancos y sus deslices” (Zizek,  2003).

Abordamos las formulaciones del programa para conocer en qué grado tiene la función de garantizar la reproducción social: a través de coerción económica, regulaciones legales y estatales. Nos preguntamos

¿Cómo es que  se dan, entonces, esta coerción económica y las regulaciones por parte del Estado?

Y en la relación transferencial del individuo con  el poder del Estado cómo se da esa  “apropiación” de los Aparatos Ideológicos del Estado: ¿son  estas personas realmente “libres” de elegir su incorporación o no como beneficiarios del programa? ¿Las políticas sociales se erigen como nuevas configuraciones de los aparatos ideológicos del Estado?

Neoliberalismo y transferencias condicionadas en América Latina

El continente latinoamericano fue  el escenario de la puesta en  marcha  del  modelo neoliberal y expansión del  mismo, primero en  Chile bajo  la dictadura de  Pinochet y luego  expandiéndose al resto de  los países, bajo  una clara hegemonía de los Estados Unidos a través de la intervención de organismo internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI),  Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

El modelo, cuya  característica económica principal consistía en integrar las economías nacionales de manera amplia y desproporcionada a los mercados mundiales, pronto se fue  tornando más  que  un simple modelo económico, trajo consigo nuevas formas de dominación en los ámbitos cultural, político y social, entre otros. Al poco  tiempo la mayoría de los gobiernos latinoamericanos respondían a las recetas establecidas por los organismos internacionales.

El  neoliberalismo tuvo dos  oleadas importantes, como indica Zibechi (2010):

La primera de estas oleadas estuvo caracterizada por las privatizaciones y el desmonte de los Estados nacionales a favor del  capital financiero y de  las  grandes multinacionales del Norte, en particular las europeas. Ese primer neoliberalismo fue frenado en gran medida por una oposición organizada en movimientos sociales. Sin embargo, tras la crisis mundial de los años 1998-2002, avanza en el continente una nueva oleada neoliberal. La deuda externa ya no se encuentra en el centro del debate, lugar que  ahora ocupa el papel del continente en las estrategias de acumulación de capital. A grandes rasgos, observamos fuertes inversiones en minería y la expansión de los cultivos de soja […] se trata de una “reprimarización” de las exportaciones tras una crisis que dejó maltrecho el vulnerable aparato industrial regional”.

La primera oleada tuvo lugar –en la mayoría de los casos– en la década del noventa, determinada por la ofensiva de las políticas neoliberales y la resistencia de los movimientos sociales contra dichas medidas:

[…] los movimientos sociales, viejos y nuevos, se destacaron en la resistencia contra los gobiernos neoliberales y sus  programas  de privatizaciones, de retracción del Estado en los planos económico y social, de apertura acelerada de la economía, de dinamización del desarrollo centrado en la exportación y en el consumo de bienes de lujo, y de precarización de las relaciones de trabajo (Sader, 2009).

Como consecuencia de  este proceso se podría decir que  la segunda oleada se desarrolla en América Lantina en medio una gran paradoja, según lo explica Svampa (2010):

Por un  lado,  se convirtió en un  escenario sumamente vital, dinámico, con  países que  son  verdaderos laboratorios políticos, como Bolivia y Ecuador, que  dieron nacimiento a Estados pluriculturales, donde se están pensando nuevas fronteras del derecho que  proteja no solo lo individual sino  también lo colectivo. Pero paralelamente avanza una dinámica de acumulación que  opera por despojo y desposesión. Hay un  gran contraste. Los actuales gobiernos latinoamericanos parecen haber hecho una opción en términos de desarrollo. Como los países industrializados tienen cada vez más  demanda de materias primas y América Latina es un  reservorio de recursos naturales, se optó por un  modelo neodesarrollista con  una base  netamente extractivista. Se sobreexplotan los recursos naturales y avanzan las fronteras sobre territorios que  antes eran considerados improductivos: la frontera sojera, la forestal, la minera, la energética. El desarrollismo tiene diferentes variantes y momentos, pero en líneas generales privilegia la producción en sí misma y continúa asimilando desarrollo a crecimiento económico; pero lo que hace décadas aludía a un modelo industrial-productivista, con intervención del Estado, hoy ha sido reemplazado por un modelo de base  extractivista, en gran parte trasnacionalizado, que se apoya sobre nociones muy tramposas como las de desarrollo sustentable, gobernanza y responsabilidad social empresarial. Los gobiernos latinoamericanos optaron por aprovechar esta “oportunidad” del sistema económico mundial, y muchas veces  sin  cuestionar sus consecuencias.

Es en medio de este complejo escenario, a grades rasgos caracterizado por estas dos oleadas, que se ubican y se deben entender el surgimiento de las experiencias de TMC a través de diferentes programas que  buscan  su consolidación como políticas sociales en varios de los gobiernos latinoamericanos con  el correr de los años.

Las  principales experiencias de programas con  TMC se inician en Brasil en 1996,  en México  1997  y Honduras 1998,  para expandirse luego, a partir del año  2000, a varios países como Argentina, Chile,  Colombia, Perú, el Salvador, República Dominicana, Uruguay y Paraguay entre otros.

Sin  embargo, no  podemos dejar destacar que,  llamativamente, estos programas son impulsados e incentivados por las mismas instituciones propulsoras de las políticas neoliberales, principal causante de la exclusión y polarización social en diversos países,

[…] para enfrentar esta nueva coyuntura de fuerte deslegitimación del modelo neoliberal y de amplia insurgencia social, el Banco propu[so …] un enfoque más  integrado del desarrollo, impulsando la creación de incentivos microeconómicos que  complementasen las bases macroeconómicas del neoliberalismo, ‘mediante iniciativas que promovieran la internalización de reglas de conducta social y de consentimiento de los grupos sociales  subalternos por canales  limitados y corporativos  de participación política y acción social ’ […] el informe del Banco de 1997  hace una serie de propuestas que  suenan demasiado conocidas: ‘acercar el Estado al pueblo’, fomentar la ‘participación social ’; y promueve programas con algún tipo de contrapartida y un trabajo ideológico para ‘ dar a los pobres condiciones para que se conviertan en abogados más  efectivos de sus propios intereses’ (Zibechi, 2010; énfasis propio).

Francisco Oliveira (2004), al referirse a las políticas sociales impulsadas por organismos internacionales en relación a la pobreza, las define como: “políticas de funcionalización de la pobreza” y agrega que:

Se trata de políticas de excepción que  transforman a los Estados en estados de excepción. Son  Estados marquetinkeros que  inventan nombres como “ bolsa-escola” (beca-escuela), “ bolsa-alimentação” (beca-alimentación), “primeiro-emprego” (primer empleo), “começar de novo” (comenzar de nuevo), “Fome Zero” (Hambre Cero) –el más  pretensioso de todos, que denuncia con  extrema claridad el carácter anti-universal de estas políticas[2].

En  detrimento de  las  condiciones de  vida  de  los  trabajadores /as,  las políticas de  seguridad social están siendo anuladas en  el marco del capitalismo reformista, privatista,

[…] como las fuerzas del trabajo fueron sumamente erosionadas, y perdieron la capacidad de proponer políticas y llevarlas adelante, o de vetar las  antireformas, los Estados nacionales en América Latina rozan lo que  la literatura llamó en el pasado populismo. Pero la denominación es equívoca; aquel populismo significó la inclusión por la “vía pasiva”, de forma autoritaria, de las clases trabajadoras en la política, mientras el neopopulismo –aceptémoslo por ahora– implica la exclusión de los trabajadores de la política y su transformación en objetos de políticas compensatorias (Oliveira, 2004).

Programa tekopora en paraguay

Según la Encuesta Permanente de Hogares (EPC)  2009  la población paraguaya en situación de pobreza representaba para ese año  el 35,1% del  total de  habitantes del  país, lo que  significa cerca de  2 millones 191 mil  personas que  cuentan con  ingresos inferiores al costo de una canasta básica de consumos, mientras que  la pobreza extrema afecta a 1 millón 115 mil personas. Contraria a esta situación la macroeconomía  paraguaya demuestra gozar de buena salud, ya que  en el año  2010 se anunció un  importante crecimiento del 14,5%  del Producto Interno Bruto (PIB),  que sin embargo no llega hasta la economía de los pobres,

El crecimiento del PIB es el crecimiento de aquellos que  en nuestro país  concentran de forma excluyente la mayor parte de los recursos productivos: la tierra, el agua, el capital y los créditos productivos. Crecen, y en grande, porque poseen la absoluta mayoría de las tierras productivas del país, y por ser los beneficiarios del mayor caudal de créditos tanto privados como públicos. La mayoría de la población no sentirá, o sentirá muy  efímeramente esta bonanza (Rojas, 2010).

Para revertir esta situación el Estado debe  diseñar políticas sociales adecuadas que  lleguen hasta los  sectores más  desfavorecidos y les garantice el acceso a sus  derechos; una de  las  alternativas, hasta el momento, tiene que  ver con  la aplicación de políticas que  contemplan Transferencias Monetarias Condicionadas como forma de hacer frente a la pobreza extrema que  se expande en el país.

De los principales programas de TMC, se pueden mencionar al menos tres: el Programa Abrazo de la Secretaría de la Niñez y Adolescencia, los Programa Propaís y Tekopora, ejecutados por la Secretaría de Acción  Social (SAS) de la Presidencia del República.

El más  representativo durante los últimos gobiernos  es el que lleva por nombre Tekopora, aplicado en forma experimental desde los años 2005-2008 en las zonas rurales del Paraguay durante el gobierno de Nicanor Duarte Frutos, llegando a unas 14 mil  familias, cifra que fuera sextuplicada por el gobierno de presidente Fernando Lugo, a fines del 2009,  y que  se expandió a las zonas urbanas.

Paraguay se une, así, a la lista de países de la región que  aplican programas de “combate contra la pobreza” a través del apoyo monetario a las familias en extrema pobreza, programas diseñados e impulsados por organismo internacionales como el Banco Mundial y aplicado por los Estados de los diferentes países.

El Banco Mundial define  que:

LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (TMC) transfieren efectivo, en general a hogares pobres, con la condición de que esos hogares realicen inversiones, previamente especificadas, en el capital humano de sus  niños. Las condiciones relativas a salud y nutrición, por lo general, implican controles periódicos, seguimiento del crecimiento y vacunaciones para niños menores de 5 años de edad, atención  perinatal para las madres y asistencia de las madres a charlas periódicas que  ofrecen información sobre salud. Las condiciones relativas a la educación suelen incluir la matrícula escolar, una asistencia entre el 80% y 85% de los días  de clase y, ocasionalmente, algún indicador de desempeño. La mayoría de los programas de TMC transfieren el dinero a la madre del hogar o, en algunas circunstancias, al estudiante (BM, 2009).

La Secretaría de Acción  Social, por su parte establece:

El objetivo de Tekoporã es romper la transmisión intergeneracional de la pobreza por medio de transferencias monetarias y reforzar las actividades de apoyo socio-familiar a los hogares beneficiados. Los programas de asistencia Social del gobierno del Paraguay no constituyen asistencialismo, pues el enfoque es de promoción de los derechos de las familias para mejorar su condición de vida,  ejercer los derechos a la alimentación, derecho a la identidad, a la salud, a la educación.  Es  un  modelo de  abordaje integral, en  el que  la SAS coordina operaciones de respuestas efectivas del Estado en las comunidades (SAS, 2010).

Alega, sobre lo que  se entiende por TMC, lo siguiente:

Es una Transferencia Monetaria mensual con  Corresponsabilidades que  realiza la Secretaría de Acción  Social (SAS) a las comunidades previamente seleccionadas. Las TMC’s, ofrecen  un  alivio  inmediato a la extrema pobreza, acompañado de un proceso que posteriormente permite crear capacidades de trabajo familiar y comunitario, de participación y sobre todo posibilita el corte intergeneracional de la pobreza en las familias cuyos niños /as y adolescentes estudian y tienen la oportunidad de concluir la formación mediante la educación pública y propicia mejores posibilidades para un futuro laboral de los mismos (SAS, 2010).

Los  programas de transferencias condicionadas en  Paraguay surgen cobijados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),  quien se encarga de diseñar, asesorar, monitorear y, en algunos casos financiar, los programas de TMC:

La Secretaría de Acción  Social (SAS), con el apoyo de la Cooperación Técnica del BID ATN/SF 8167-PR, elaboró el diseño del marco conceptual y operativo de la Red  de Protección  y Promoción Social durante el año  2004 (mat. 1).

Su  influencia principal radica sobre el programa Propaís y Tekopora, que  en  el caso  del primero para seleccionar a sus  beneficiarios debe, incluso, enviar un informe al BID para que éste de su aprobación o “su no objeción” a la lista de nombres propuestos, y Tekopora debe  contar con el visto bueno del Banco sobre su evaluación en la fase experimental o piloto:

Evaluación de Medio Término Específica: en el marco de la Misión de Administración SAS/BID del 23 al 27 de febrero, se acordó que es aceptable para el Equipo de Proyecto del Banco, la evaluación de impacto del piloto TEKOPORÂ, realizada por el Centro Internacional de Pobreza del Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo y publicada el 3 de mayo de 2008 (mat. 1, Anexo PROPAÍS II).

Como primera idea  podemos sostener, de esta parte del trabajo y para entrar luego  al análisis más  detallado del  programa,  que  existe una relación de  dependencia de  estos programas con  los  organismos internacionales; e incluso no solo  el programa, sino  de las Secretarías o Ministerios del Estado paraguayo; como se muestra en este caso  que la relación de la SAS está supeditada a las orientaciones del BID.

Acceso, permanencia y participación.

El principio de focalización de la política social es el riel que  conduce las acciones del programa Tekopora, es decir agrupa a ciertos sectores de la población en focos,  en base  a características, carencias y vulnerabilidades, que  tienen que  ver con  el incumplimiento de los derechos humanos fundamentales como alimentación, educación, salud,  y los convierte en  beneficiarios de su  acción. Una  de las  características de una política focalizada es su carácter temporal, de emergencia y puntual, generando estructuras fragmentadas y discontinuas de atención social (Fleury, 2002).

Estos seres humanos son trasladados a la categoría de beneficiarios y beneficiarias para acceder al desembolso de una suma mínima de dinero o “Transferencia Monetaria Condicionada”, otorgada por parte del programa de protección del Estado, en este caso  Tekoporá que  coloca  el énfasis en la asignación de dinero:

Las  Transferencias Monetarias con  Corresponsabilidad consisten básicamente en  proporcionar una suma mínima de dinero a hogares en situación de pobreza o vulnerabilidad con  un doble objetivo:

-      Reducción a corto plazo de la pobreza a través de transferencias.

-     A largo plazo, la reducción estructural de la misma (mat. 2).

Para hacer efectivo el programa, las  personas tienen que  probar su pobreza extrema y deben realizar una serie  de condiciones que  se les impone para no  ser “dados de  baja”  del  programa que  los  beneficia, así se estipula en uno  de los documentos analizados para este trabajo:

La baja del hogar se dará cuando el hogar beneficiario no cumpla con su compromiso asumido con el programa a través del acta de compromiso (mat. 1).

Esas particularidades son presentadas como “criterios de selección” de hogares, que deben pertenecer a ciertos lugares geográficos y contar con determinadas características como se puede observar en el siguiente cuadro:

El “Índice de  Calidad de Vida (ICV): es un instrumento que ordena los hogares según la calidad de vida que alcanzaron sus miembros, ó según el grado de pobreza (determinado por el ingreso declarado o estimado) en el que  se desenvuelve el hogar” (mat. 1).
Con  este instrumento se definen las  variables para puntuar en qué  nivel de pobreza se encuentra un hogar:
Con las variables significativas se calcula el puntaje de cada hogar que variará de 0 a 100 e indicará cuales hogares tienen mayor calidad de vida (mayor puntaje) o menor calidad de vida (menor puntaje) (mat. 1).
Las  dimensiones definidas para este caso  son  6: acceso adecuado a la atención a la salud; acceso a la educación formal; acceso a actividades económicas que  le reporten ingresos; acceso a una vivienda digna; acceso  a servicios básicos y acceso a activos duraderos.

Para pasar así a ubicarlos en los estratos correspondientes según el puntaje obtenido, que  son  distribuidos de la siguiente manera:

Las  familias pobres que  son  incluidas en el programa deben estar en situación de extrema pobreza y debe  pertenecer a la zona geográfica donde el programa hace efectiva su intervención, las cuales ya son  fijadas previamente, desde el diseño mismo. Al respecto, una de las funcionarias menciona:

El programa está dirigido a familias con niños o con adultos mayores en la casa, o con personas con discapacidad también, dentro de su cuadro familiar y que vivan en los distritos priorizados, ya que existen 67 distritos que,  según la dirección de Estadística, Encuesta y Censo, son los que están en situación en extrema pobreza, y que  a estos distritos debería llegar el programa (Entr. 2).

La misma entrevistada agrega que existen dos componentes del trabajo que  ella considera lo más  importante: uno, es la transferencia en sí; y dos,  un  componente educativo, según asegura, lo último queda en un segundo plano a la hora de realizarse el trabajo:

El programa en sí es un  programa de protección de social, que apunta a evitar que las personas caigan totalmente, en el sentido que puedan pasar necesidad, de pasar hambre, la idea es contener un poco, hasta ahí apunta el programa a contener la situación de pobreza en las que  están. El otro componente que  también tiene el programa pero que  no […] se trabajaba mucho, es el componente de desarrollo en la familia y el componente educativo y organizativo que tiene que ser el eje trasversal a todo lo que es el programa para poder lograr realmente que las familias puedan mejorar su condiciones (Entr. 2).

Una  vez verificada su  extrema pobreza, estas personas deben moldea r sus  actos, compor tamientos y costumbres de  acuerdo a  las exigencias del programa; deben responder con  otros requisitos, que se justif ican  desde la institución como el cumplimiento de  corresponsabilidades para el ejercicio de sus  derechos en materia de educación y salud.

Los  sujetos de  control de  las  corresponsabilidades se agrupan en dos:

1 Para intervenciones en el sector salud:

I.   Mujeres embarazadas

II.  Niños/as y adolescentes de 0 a 18 años matriculados en la EEB

III. Adultos mayores de 65 años o más

IV.  Personas portadoras de discapacidad

2 Para intervenciones en el sector educación:

V.   Niños/as y adolescentes entre 6 a 18 años”  (mat. 1, pp. 7 y 8).

Las  familias seleccionadas para ser parte del  programa Tekopora deberán cumplir sus  corresponsabilidades en  los ámbitos de salud y educación, los facilitadores comunitarios contratados por el programa verificarán su cumplimiento o no, teniendo en cuenta lo que  se detalla en los siguientes cuadros, el primero con respecto a la salud y el segundo a la educación:

El incumplimiento de uno  de estos requisitos puede significar la “baja del hogar”, a no ser de que se verifique que en la zona no exista la oferta pública necesaria para el cumplimiento de estos, el programa entiende por oferta pública la existencia cercana de centros de salud y educativos:

Se considera que no existe oferta pública en salud o educación cuando i) en la compañía o localidad no exista infraestructura adecuada ni personal docente o de salud para atender las demandas de los beneficiarios; ii) cuando existan problemas de accesibilidad al puesto de salud o centro educativo más cercano (se entiende por accesibilidad una distancia mayor a 5 km y/o dificultad con el medio para el traslado, cruzar riacho, ríos y lagunas) (mat. 1).

A continuación se detallan los motivos por la que una familia pueda ser dada de baja  del padrón:

I. No identificarse: niños /as de 0 a 18 años, mujeres embarazadas, adultos mayores, persona portadora de discapacidad en el hogar.

II. Migración del hogar fuera de localidades de intervención del programa, Asunción, Departamento Central y al Exterior del país.

III. Renuncia voluntaria.

IV. Suficiencia económica, medida por ICV niveles 3 y 4. v. Duplicidad (mat. 1).

Estas son  las principales condiciones y exigencias. Las exigencias, en este caso, desde el Estado hacia los ciudadanos/as; quedando de esta forma la categoría de derechos a un mero requisito para acceder a un pago, una suerte de coerción entre el Estado y las poblaciones empobrecidas o vulnerables.

En este marco el Estado parece desmarcarse de su rol de garante de derechos y con  la aplicación del programa se compromete a tres puntos:

1–  Entrega el monto mínimo mensual determinado a las familias seleccionadas para participar del programa.

2– Facilitar el acceso universal a la salud (atención primaria y vacunación) y educación de las familias beneficiarias.

3– Monitorear el uso  y cumplimiento de la corresponsabilidad de las familias (mat. 2).

Otro tema importante que  abarca Tekopora se enmarca dentro de uno de sus objetivos específicos, que menciona “la participación ciudadana”, el cual  se deja  apreciar al inicio del manual que define  al programa, en el que  formula:

“Recibir apoyo socio-familiar y comunitario a través de un acompañamiento sistemático y procesual para el cumplimiento de las corresponsabilidades y la participación ciudadana”.

Existen dos  figuras que  nos  interesa resaltar y que  nos  ayudarán a entender el nivel  de  participación que  propone el programa, una es la “Mesa  de Participación ciudadana” y la otra son  las “Madres Líderes”. En cuanto a la primera se expresa:

Es la instancia local  cuya  función principal es la de revisar y validar la lista de potenciales hogares beneficiarios del Programa que, de ser el caso,  indicará a la Coordinación del Programa de TMC los eventuales errores de selección o exclusión, para su verificación y corrección (mat. 1).

En  la misma se establece la integración de esta mesa por autoridades municipales, el intendente y un concejal, un representante por el Ministerio de Educación y otro de Salud, un  representante de la comunidad religiosa, un  representante de alguna organización civil y otro de una organización social popular.

Es llamativo, sin embargo, que en los papeles no se prevea mayor descripción sobre la participación de los beneficiarios/as; aunque según uno  de los entrevistados aclara, la incorporación de los mismos se da en una segunda fase,  cuando el programa se instala y entra en marcha en  un  distrito determinado, desde allí  se organiza a los beneficiarios en comités:

En  esa  mesa de  participación están los  beneficiarios, pero cuando se llega  a los distritos no  hay  todavía beneficiarios, entonces lo que se hace es convocar a  los representantes; después de la instalación de la mesa sí, ya se les incorpora a los beneficiarios, porque el programa también contempla la figura de las Madres Lideres que  son  las representantes de alguna manera de las comunidades, en realidad son mujeres que tienen  cualidades de liderazgo (Entr. 2).

La participación que se propicia desde la  Mesa  de Participación Ciudadana se da en base  a las necesidades del programa, para dar funcionalidad al mismo y se han logrado aplicar solo en algunos distritos; así lo manifiesta uno  de los funcionarios de la SAS:

Las  mesas se fueron creando de acuerdo a las  necesidades operativas del programa, qué  significa eso, y bueno, se tenía que hacer Censo  y era una necesidad la mesa de participación entonces de acuerdo a eso se fueron creando, no tenemos en todas las localidades (Entr. 1).

La segunda figura que queremos rescatar para nuestro análisis es justamente la de “Madres Líderes”, que son las encargadas y/o representantes de los comités de beneficiarios/as, y decimos encargadas o representantes por el rol que  les toca cumplir y que  se detalla a continuación:

En muchos departamentos o distritos el programa trabaja por ejemplo el comité de beneficiarios, que  son  espacio donde la gente se organiza a partir de necesidades concretas, inmediatas, todos beneficiarios del programa y se da dentro de un proceso.  Dentro de ese proceso es importante señalar el enfoque de género que tiene el programa. Hay que tener en cuenta que las mujeres son las titulares del programa, tenemos una figura que se llama Madres Líderes, que son referentes comunitarias que tienen a su cargo 10 hogares, y esa referente digamos que es la que maneja la información de esos 10 hogares y con eso se va apuntalando dentro de un proceso cuestiones más  organizativas (Entr. 1).

Desde  el programa se incorpora, entonces, una nueva forma de organización en  las  comunidades pre establecida en  los  documentos del mismo y que  forma parte de lo acordado entre la SAS y las familias de beneficiarios, quienes deben conformar comités de 10 familias, nombrar a una mujer que los represente y a la vez informe a la SAS en cuanto al cumplimiento o no de los compromisos asumidos:

Desde el programa se establece que por cada 10 familias de los beneficiarios tiene que haber un comité o una asociación o un grupo y este comité de 10 familias eligen entre sus asociados a una persona y que generalmente son mujeres (Entr. 2).

Contener situación de pobreza e imponer participación

La idea  de contener la situación se refleja en lo mencionado anteriormente por una de las entrevistadas, contener la situación de pobreza es “que  no  pasen hambre”, porque conteniendo la pobreza también se contienen probabilidades de insurgencia social, ya que  la “pobreza estructural es resultado de procesos de largo plazo de desigualdad, exclusión  persistente, concentración del poder económico, falta de acceso a recursos políticos, así como de violaciones sistemáticas a los derechos humanos, sociales y políticos básicos”(Spiker et al., 2009),  por lo tanto la simple contención no será una salida que satisfaga las demandas de la población, podrá funcionar a corto plazo, pero es inviable permanecer en esta situación por mucho tiempo.

Existen tres características que  los hogares, para ser beneficiarios, deben tener: 1) pobreza extrema (según los criterios que responden a las formas de medición de la pobreza del BM y BID); 2) al menos un integrante del hogar debe:  ser menor de 18 años, estar embarazada, ser adulto mayor o persona que presente alguna minusvalía y; 3) vivir en los distritos, municipios o zonas geográficas previamente definidos como de interés para el programa.

Así es como los programas focalizados dirigen su asistencia, y

[…] operan particularizando a los territorios como continentes de población pobre y a las personas como portadoras de ciertos atributos que los hacen “vulnerables”, en ambos casos la desigualdad es la condición para desarrollar las políticas. A los individuos y organizaciones se los interpela en su situación de necesidad para avalar su inclusión al colectivo de “beneficiarios” en los programas sociales (Pratesi, 2002).

Al propósito de beneficiarios, es preciso mencionar lo que  Pratesi dice al respecto, de cuando los programas seleccionan a sus beneficiarios  y la connotación de esta definición:

La denominación de “ beneficiario”, al individuo, familia u organización pobre que recibe las prestaciones, los coloca en la situación de quienes reciben los beneficios de la sociedad  y no en la situación de quienes han sido  los perjudicados de un sistema económico (2002).

Así, los “beneficiarios” no solo deben tener ciertas características, también  deben hacer una serie de acciones para poder acceder al desembolso de dinero por 36 meses mientras sean integrantes del programa, los  condicionamientos impuestos son  excusados desde el programa bajo  la forma en que  los beneficiarios puedan gozar de sus  derechos, algo  muy  lejos  de la realidad ya que  “el acto de recibir un  beneficio, aunque tenga carácter semipermanente, no  transforma al individuo en poseedor de un derecho, ya que su concesión dependerá permanentemente del  poder discrecional de un  funcionario” (Fleury, 2000)  en este caso  se da  bajo  el control de los Facilitadores Comunitarios que son  los contratados del programa Tekopora para hacer seguimiento a los hogares con  TMC.

Debemos señalar que  esta forma atender a los pobres puede reproducir viejas   formas de estigmatización de la pobreza.

Se les exige, como condición para recibir una protección básica mínima, distintas formas de prueba  de su pobreza “real” y, la mayoría de las veces, también una contraprestación bajo renovadas formas de tutela paternalista encarnadas en diferentes modalidades de trabajo gratuito. Estos dispositivos vinieron a sumarse como nuevos elementos de sobreexplotación de sus energías ya desgastadas (Pratesi, 2002).

En  cuanto a la participación de los “ beneficiarios” en el programa es necesario pensar y tomar algunos elementos de la participación, como proponen Rebellato y Giménez (1997), enfatizando en que la gente debe tener un “rol de sujetos activos” y no como meros invitados a participar como “objetos de prácticas externas”. Dicen  los mismos autores:

A l amparo de políticas sociales de corte compensatorio, se impulsan proyectos de  marcado cor te asistencialista que incluyen la participación, pero que  poco  tienen que  ver con la participación democrática o el incremento de los niveles de protagonismo popular. La participación declamada tiene, en la mayoría de esos  casos, un  sentido utilitario y está limitada a la cooperación o colaboración con  acciones planificadas por otros actores y en espacios generalmente alejados al lugar donde se espera que la gente actúe (Rebellato y Gimenez, 1997).

Por lo tanto, si entendemos la participación como aquella acción de los seres humanos capaz de influir en un contexto comunitario, en la vida social y cambiar algo,  no es este el caso  de la participación propuesta por Tekopora, ya que todas las condiciones, contratos, acuerdos, montos a ser pagados ya están pre establecidos y la participación se promueve en torno “a las necesidades del programa” y no a las de las poblaciones empobrecidas. La participación como un requisito, y al ser incorporada como tal, se convierte en una obligación, y no en una acción espontánea y consciente de una persona como sujeto de derecho.

En  el caso  de las mujeres, o como se denomina en el programa “ la participación de las Madres Líderes”, que  se da  una vez instalado el programa en  la comunidad –y parece ceñirse más  a una función de controlar a las demás mujeres que  integran el programa– y se promueven comités de beneficiarias donde existe más  una sensación de participación, antes que una participación que promueva “pensamiento autónomo grupal”.

Á lvarez Leguizamón  (2008), en  uno   de  sus   trabajos sobre “focopolítica”[3], y siguiendo a Foucault, explica que:

Se incentivan nuevas formas de territorialización, diferentes a las de la etapa del control disciplinar sobre los cuerpos, aunque con elementos similares a los que predominaban en el antiguo régimen y en la sociedad del control. Se tiende ahora a promover la “autogestión comunitaria” que no solo genera recursos, sino  que produce autovigilancia[4].

En base  a esto es bueno abrir la interrogante con respecto a la función ideológica que cumplen las TMC como reproductoras del orden social establecido, dado que  aseguran la vida  de  poblaciones que  podrían significar un  peligro para el sistema y las convencen de sobrevivir en los mínimos de la vida  humana, en  los umbrales del pobreza, apaciguadas y controladas ante reclamos y convulsiones sociales que  puedan  protagonizar; o, en  términos de Foucault cuando se refiere a la disciplina de cuerpo – entendiendo que  de lo que  aquí se trata es de disciplinar poblaciones, colectivos de  personas para que  sean obedientes–, “ la disciplina aumenta las  fuerzas del cuerpo (en  términos de utilidad económica) y disminuye esas mismas fuerzas (en términos de obediencia política)” (Foucault, 2009).

Así pues se hace necesario ahondar sobre interrogantes como: ¿el programa Tekopora es una herramienta para disminuir la pobreza, o en qué  medida es un  mecanismo ideológico que  asegura la reproducción de las relaciones sociales existentes y favorecen a intereses de poder?

Conclusión

La crisis del neoliberalismo, que agudizó la pobreza y empeoró la situación  de vida de las personas en el continente latinoamericano, provocó importantes revueltas y movilizaciones de los sectores empobrecidos en  contra del modelo hegemónico a finales de siglo pasado e inicios de este, al calor de estas luchas –digamos, paralelamente a ellas–  se han aplicando las Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC)  como políticas sociales destinadas a aliviar la situación de pobreza extrema por la que  atraviesan millares de personas en la Región.

No se puede dejar pasar como si fuera un  dato irrelevante, que las TMC sean impulsadas por organismos internacionales involucrados directamente con  el orden neoliberal, como el Banco Mundial (BM)  y El Banco Interamericano de Desarrollo (BID)  y que  sean éstos los que lleven los hilos  de dichas políticas en el continente, que como en el caso de Paraguay y su  programa Tekopora, sean preponderantes las  indicaciones de dichos organismos para definir “el combate” a la pobreza desde las instituciones estatales.

Existe más  que  un  nexo  entre Estado y organismos internacionales neoliberales, el diseño, asesoramiento y monitoreo por parte de los últimos genera una dependencia directa del Estado para trazar sus políticas de  atención a la cuestión social en  base  a los  lineamientos establecidos por dichos organismos.

En  los documentos analizados sobre el programa Tekopora resalta la ausencia de un  enfoque de derechos, se hace visible  la relación entre Estado e individuos en una suerte de “canje”, es decir, un  sector empobrecido de  la población que  firma un  contrato con  el Estado  y se compromete a una serie de acciones que  debe  realizar a cambio de recibir un  monto de dinero por pare de la secretaría estatal, como la consulta médica o enviar a los niños a la escuela.

Esto aleja  el concepto de educación o salud como derechos que deben estar garantizados desde el Estado y la responsabilidad que éste tiene, ubicándolos como una mera “condición” o responsabilidad del individuo para acceder a un beneficio económico en esa relación “canje”, en donde el derecho de las personas pasan a ser un  requisito para un beneficio determinado por parte del Estado; no se puede afirmar que se garantiza el derecho a la salud porque una persona vaya a dos controles médicos al año, o el derecho a la educación porque una niña asista al 85% de las clases en la escuela.

Estos condicionamientos y las formas de participación propuestas desde el programa, centradas en los objetivos del programa y en la creación de organizaciones o comités que  respondan al mismo, crean una fuerte dependencia económica y organizativa de las poblaciones incorporadas en Tekopora hacia la Secretaría de Acción  Social (SAS).

Esto podría ser traducido como refinadas formas de control  y dominación hacia las poblaciones empobrecidas, ya que desde los condicionamientos se obtienen conductas y hábitos que se desean incorporar en las personas carentes, en suerte de coerción económica regulada por el Estado. Por sobre todo, influye en las formas de organizarse que tiene la gente, donde la prioridad organizativa se basa en el funcionamiento de Tekopora, creándose organizaciones con menos capacidad de generar luchas alrededor de sus demandas y exigencias ante el Estado, colaborando en una mayor gobernabilidad, evitando estallidos populares como manifestaciones, cierre de rutas, piquetes u otras medidas.

Las políticas de TMC cumplen una función ideológica, al asistir a los sectores más empobrecidos de la población, no para atacar las causas estructurales de la pobreza sino  incorporándose como nuevas medidas de carácter social al aparato estatal para brindar cierta estabilidad a los gobiernos aliados de la segunda oleada neoliberal que basa su acumulación  en la extracción de los bienes naturales, la inversión en los agronegocios y la expansión de la agricultura empresarial, reproduciendo las relaciones de desigualdad establecidas por el orden hegemónico.

Referencias: codificación de materiales y entrevistas analizadas

Manual Operativo TMC-Tekopora (2009):  material 1 (mat. 1).
Cartilla Educativa “Invertir en la gente” (2009):  material 2 (mat. 2).
“Info  SAS” (2010)  enero: material 3 (mat. 3).
Entrevista personal a Lic. Pedro Giménez (PG) Jefe del Departamento de Reclamos del programa            Tekopora (2009  y 2010)  (Entr.1).

Entrevista personal a Lic. Laura Aquino (LA) Técnica Operativa del programa Tekopora (2009)  y jefa  del  Departamento de  Operaciones (2010)  (Entr. 2).

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1. Trabajador social por la Universidad Nacional de Asunción, investigador asociado a Bases de Investigaciones Sociales, desarrolla investigaciones para el Servicio Paz y Justicia (SERPAJ) en Paraguay. Contacto: <abelirala@gmail.com>.↵

2. Es el instrumento que identifica a los distritos más pobres y vulnerables del país, áreas geográficas de intervención de TMC; fue aprobado por Resolución 234 de la Secretaría de Acción Social del 26 de diciembre de 2005. El IPGEX se orienta a detectar los distritos con mayor cantidad de personas que se hallan en situación de pobreza extrema (según el método de la LP) y tengan 2 o más Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).↵

3. La autora entiende por focopolítica: un nuevo arte de gobernar a los más pobres de entre los pobres y a los países pobres; ciertas virtudes, habilidades, mañas, distinciones, conjunto de reglas, dispositivos para influir sobre sus vidas↵

4. Ponencia: Focopolítica y gubernamentalidad neoliberal, las políticas sociales (2008).↵

Os programas “bolsa família” e “familias en acción”: experiências comparadas

Milene Peixoto Ávila[1]

Introdução

O debate sobre a pobreza no mundo, ao longo das  últimas décadas do século X X, mudou e isso  se reflete na  forma como os Estados estão lidando com  essa  questão, isto é, na  orientação das  políticas sociais. Passou-se da distribuição de bens em espécie — cestas básicas, roupas e leite[2] — para a distribuição de dinheiro, via programa de transferência de renda condicionada. Pode  parecer estranho, mas, atualmente, são os organismos internacionais, instituições representantes da  mundialização do capital, que desempenham papel preponderante no combate à pobreza, enquanto financiadores[3], produtores de conhecimento e de recomendações de políticas públicas aos países.
Dentro dessa tendência, os programas de transferência condicionada de renda configuram-se como as principais políticas de proteção social, tanto na  América Latina , como em  outras partes do  mundo. Essas políticas sociais combinam, em  geral, objetivos de curto prazo, mediante a distribuição de renda às famílias que estão situadas abaixo da linha da pobreza, com  objetivos de longo prazo, através da cobrança de condicionalidades relacionadas à educação e saúde de crianças e adolescentes, orientadas para a promoção e acumulação do capital humano, possibilitando o rompimento do ciclo  de pobreza intergeracional. Além disso, não  são  políticas universais, destinadas a todos os cidadãos, mas  sim  medidas pontuais, compensatórias e focalizadas, isto é, pensadas e orientadas a um  “público alvo  específico” : os mais pobres da sociedade.
Na Região as políticas de transferência de renda surgiram entre o final da década de noventa e início dos anos dos mil, num contexto de crise econômica e de necessidade de reformulação do papel do Estado, de acordo com orientações de políticas de ajustes estruturais, definidas pelo Consenso de Washington[4] e disseminadas durante os anos noventa pelo  Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional (FMI).  Nos países desenvolvidos, esses  programas surgem como respostas aos efeitos da crise do modelo de regulação de Bem-Estar Social, com  o intuito de combater, principalmente, os efeitos da “nova  pobreza”[5].
Esse  tipo de intervenção liberal, muito influenciado pela  teoria de “desenvolvimento como expansão das capacidades”, de Amartya Sen (2000), tem estreita relação com  a incorporação nos  discursos dos  governos e das agências multilaterais da necessidade de participação ativa do pobre no  processo de superação da  sua  condição, fato que  implica a necessidade de fortalecimento do capital social e do papel da mulher na  família, através de ideias tais como empowerment (empoderamento), desenvolvimento de capacidades e promoção de autonomia. Além disso, destaca-se a importância do aumento do consumo que  a renda extra permite.
Apesar de suas singularidades e da diversidade de elementos relacionados às  condições de  acesso, valor dos  benefícios, modelos de gestão e de acompanhamento, dentre outros tantos; há  alguns pontos semelhantes entre os programas implementados na Região. De acordo com  Ana Fonseca (2010), além do privilégio da mulher na titularidade do benefício[6], os programas de transferência de renda têm em comum o foco  nas  famílias pobres com  crianças e adolescentes. Também são regidos pelo  princípio das  condicionalidades e contrapartidas e não  se constituem como direitos.
Compartilhando essas ideias, os programas de transferência de renda “Bolsa  Família”, do Brasil, e o Programa “Familias en  Acción” (Famílias em Ação),  da Colômbia, não  fogem à regra. Criados, respectivamente, em  2003  e em  2000,  os dois  programas se parecem, principalmente, em relação ao desenho e ao modelo de gestão descentralizada adotados, mas, ao analisarmos as “políticas funcionando”, isto é, interagindo com  as pessoas que  delas se beneficiam, novos elementos de análise surgem, indicando diferenças significativas quanto aos  efeitos políticos que  essas novas iniciativas geram no público demandante.
Isso  porque, ao se analisar uma política pública, de acordo com Bo Rothstein (1998), são  vários os elementos que  devem ser considerados, tais como o modelo de gestão; o desenho; o conflito e consenso quanto à teoria causal do  problema a ser enfrentado; o processo de implementação; a interação da política com  as instituições e a sua  legitimidade perante a sociedade. Além disso, devem-se observar os impactos que  a política gera nas  pessoas. Concordo com  o autor quando este afirma que  toda política pública tem uma ação reflexiva, despertando sentimentos, comportamentos nos indivíduos, direta ou indiretamente ligados a ela, gerando conflitos de opiniões e de interesses.
Apesar da constatação da eficácia das políticas de combate à pobreza na esfera econômica, pouco se sabe, ainda, a respeito das avaliações  e percepções que  as beneficiárias /os e técnicas /os envolvidas /os com  os programas tecem a respeito desse tipo de intervenção estatal. As dimensões subjetiva e simbólica ainda são  pouco exploradas nos estudos sobre políticas públicas e uma das  intenções desta pesquisa[7] foi investigar a importância desses aspectos, contribuindo, de alguma forma, para ampliar a discussão dos elementos contidos nas avaliações de programas e políticas sociais.
O artigo tem como objetivo geral  realizar um  estudo comparativo entre os dois  programas de transferência de renda, considerando tanto os aspectos institucionais (desenho, implementação e o modelo de gestão), como os subjetivos (percepções, avaliações das  beneficiárias e modos de participação).  Como objetivo específico, busca-se apreender as principais semelhanças e diferenças quanto ao desenho, implementação e gestão dos programas, além de observar as avaliações, percepções, sentimentos e tipos de participação, investigando o que  as beneficiárias pensam sobre os programas. Já com relação à situação de pobreza, pretende-se conhecer os efeitos subjetivos dos  programas na superação dessa condição.
Ao longo da pesquisa de campo nas cidades de São Paulo (Brasil) e Bogotá (Colômbia)[8], buscou-se observar, através do uso  da  etnografia como método de coleta de dados, se a introdução das  políticas de transferência de renda, com suas exigências e práticas relativas ao cumprimento das  condicionalidades, geraria também efeitos na  dimensão política, ou, em outros termos, se a redistribuição de renda se revertia também em  redistribuição de poder, promovendo um  incremento de cidadania e mais politicidade[9] às pessoas envolvidas.
Parte-se da hipótese de que há entre as duas políticas sociais analisadas semelhanças e diferenças relativas aos  aspectos institucionais, bem  como com  relação às  dimensões simbólica, subjetiva e política. Em  termos comparativos, a diferença mais significativa se deu  quanto aos impactos políticos dos programas na vida das beneficiárias. Foi observado que  no programa colombiano “Familias en Acción”  o papel da “madre líder” (mãe líder) faz diferença na forma como as beneficiárias interagem com a política e como elas se auto-percebem, incrementando novas práticas de sociabilidade e criando novos espaços de expressão. Já com  o programa brasileiro “Bolsa  Família”, os efeitos políticos são menos evidentes, ao passo que os efeitos na esfera econômica aparecem como mais relevantes .

O texto está dividido, além da  introdução, em  uma seção dedicada à apresentação dos dois  programas, demarcando alguns aspectos relacionados ao contexto de implementação, desenho, gestão e principais  resultados. Em  seguida, uma breve apresentação da análise comparativa, descrevendo algumas diferenças e semelhanças entre os dois programas. Por último, buscou-se apresentar as percepções sobre os programas e a situação de pobreza, sob  a ótica das  beneficiárias, seguidas pela  conclusão.

Os programas

O “Familias en Acción”  foi pensado, inicialmente, para ser um  programa  transitório, com  duração de  três anos e com  uma meta de  atendimento de 340.000 famílias, distribuídas  em  aproximadamente 300 municípios rurais, com  menos de 100.000 habitantes[10]. Implementada, a política ganhou força e se expandiu, passando por duas fases.  A primeira, de 2000  a 2006,  caracterizou-se por uma cobertura territorial eminentemente rural e a inclusão da população em situação de “desplazamiento” e de famílias em situação de extrema pobreza, classificadas no nível 1 do Sisben . A segunda fase teve início em 2007, com a inclusão de famílias moradoras de cidades médias e de grandes centros urbanos, além da extensão do programa às famílias indígenas .

O modelo de gestão adotado é descentralizado, embora o programa  esteja sob responsabilidade da “Acción  Social — Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional” , entidade do governo nacional que  busca mobilizar o país  para superar a pobreza extrema. Para a operacionalização da política foi montado um esquema institucional que inclui a “Unidad Coordinadora Nacional” (UNC), instituição responsável pela orientação conceitual, formulação de políticas de ação, planificação e acompanhamento da execução e administração técnica, operativa e financeira do programa. Nas  capitais de todos os estados foram criadas as “Unidades Coordinadoras Regionales” (UCR), encarregadas da execução dos  diferentes processos operativos do programa dentro de seu  território e canalizadoras dos  processos entre os níveis  nacional e municipal  (Acción Social e DNP,  2010:  106).  No município a operacionalização do programa está a cargo do “enlace municipal” e são  muitas as atribuições do governo municipal, tais como: execução e coordenação do “Familias en Acción” na cidade; atualização do  Sisben para cada um  dos  processos de  seleção das  famílias; desenvolvimento de estratégias de capacitação para as “madres líderes” e funcionários dos  serviços de saúde e educação; garantir acesso aos serviços de saúde e educação; além da verificação do cumprimento das condicionalidades.

Em  linhas gerais, o “Familias en Acción”  consiste na entrega de uma renda a cada dois  meses às “madres” (mães), mediante o cumprimento de condicionalidades referentes à educação e à saúde dos  filhos de até 18 anos. São dois  tipos de subsídios: o subsídio nutricional, para as famílias com  crianças de até 7 anos; e o subsídio escolar,  destinado a famílias com  crianças e adolescente de 7 a 18 anos, que  estejam cursando a educação primária e secundária.

A participação das  beneficiárias na  política vai  mais além do cumprimento das  condicionalidades relativas aos  cuidados com  os filhos,  pois  implica novas experiências de sociabilidade e de práticas de participação política. Isso porque, para que se efetive o papel da “madre líder”, contido no desenho do programa, as beneficiárias reúnem-se em assembleias municipais para a eleição de representantes da comunidade junto ao programa. A “madre líder”,

É uma mãe  beneficiária eleita no corpo político das  assembleias municipais, mediante deliberação coletiva, por bairros para que represente a um mínimo de cinquenta mães titulares. (Acción Social e DNP, 2010: 116, tradução livre)

Nos dá informações, temos encontros com  a madre líder que entra em contato com  os coordenadores do programa e eles dão  informações para elas,  que repassam para nós.  (Dnajira, beneficiária do “Familias en Acción”, 27 anos, mãe  de 2 crianças, tradução livre)

Eu  sou  líder do Programa Familias en Acción,  lidero aproximadamente 350 mamães. Eu gosto de fazer o trabalho social, me encanta porque quando eu era criança, tinha muita vergonha de falar em  público, agora não, eu falo  em  público e para mim o trabalho [como madre líder] que faço é essencial, porque eu compartilho com as mamães, isso me parece muito bom, porque aqui se faz um trabalho nos hospitais, de conversas sobre prevenção e promoção. Mas não é um trabalho fácil, não é fácil liderar, mas  tenho orgulho de liderar 350 mamães. (Blanca Cecilia, uma das madres líderes da localidade Ciudad Bolívar. Exerce esta função há quatro anos, tradução livre)

A cada dois  anos esse  “mandato” deve ser renovado, fato que  exige novas  eleições. A “madre líder” eleita passa por cursos de  capacitação, cujo  objetivo é a aquisição de técnicas e de conhecimentos capazes de facilitar os mecanismos de réplica às demais beneficiárias. Além disso, há  os “comitês de madres líderes”, que  são  encontros com  as mães beneficiárias, acompanhados de profissionais de promoção e dos “enlaces municipais”, cujo intuito é estreitar a relação dessas mulheres com diferentes espaços da cidade, realizando um  diagnóstico sobre a oferta de serviços, programas e projetos existentes nas  instituições locais.

Ainda  em  termos de  estimulo à participação política, o programa colombiano prevê a realização dos  “encuentros de cuidados”, que  reúnem toda a comunidade e são  descritos pelas beneficiárias entrevistadas durante a pesquisa de  campo como sendo encontros “ bonitos, onde se canta, se fazem poemas”[11]. Há  também os “grupos de conectividad ”:

Esses grupos são processos econômicos e rápidos para se ter acesso a distintos fluxos  de informação e atualização de conhecimentos, de tal maneira que facilite a aproximação e uso dos  serviços e oportunidades que  se oferecem à população as instituições públicas e privadas, formais e informais. […] são  espaços de encontro que  vinculam as demandas sociais com  a oferta institucional urbana, para organizar e estabelecer relações entre a rede de “Famílias en Acción”  e as redes de proteção social nas  grandes cidades que formam parte da política social. (Op. cit.: 129, tradução livre)

Esses “grupos de conectividad” estão presentes em cada localidade ou bairro e são formados por, no mínimo cinco e no máximo dez “madres líderes” eleitas nas  assembleias municipais, porém que  não  formam parte dos “comitês locais de madre líder”. A função desses grupos é unir as mães beneficiárias entre si, facilitando fluxos  de informação sobre os processos operativos do programa e oferta de serviços institucionais relacionados à saúde, educação, cultura, recreação, esportes em  cada localidade. Esse  contato se dá  mediante uma rede telefônica ou  uso de outros meios eletrônicos[12], fato que  inova as tradicionais formas de contato entre governo e população.

Em  pouco mais de  uma década de  execução, o programa ganhou força e se consolidou como política de proteção social na Colômbia.  Atualmente o “Familias en Acción”  atende cerca de dois  milhões de famílias do  nível  1 do  Sisbén[13], 350.000 famílias “ desplazadas” e 70.000 famílias indígenas . Está presente em  32 departamentos e em 1.093  dos  1.098  municípios colombianos, correspondendo a 99.54% da cobertura geográfica.

A alta cobertura de  beneficiários é um  dos  pontos em  comum com  o Programa “Bolsa  Família”, maior programa de transferência de renda do Brasil e do mundo: são 13.058.476 famílias beneficiadas. Criado em 2003,  o “Bolsa  Família” foi pensado para unificar os programas de transferência de renda de nível federal existentes no Brasil até então, a saber: os programas “Bolsa  Escola”, “Auxílio-Gás”, “Bolsa  Alimentação” e “Cartão Alimentação”. Essa unificação em  uma só estratégia buscou integrar os diferentes programas, evitando, assim, a duplicidade  de esforços do governo federal, racionalizando os custos operativos e centrando a política social no grupo familiar para combater a pobreza (Silva,  Yazbek e Giovanni, 2004).

Com  uma meta inicial de atendimento de 3,6 milhões de famílias, já no final do ano  de 2003,  o programa havia alcançado essa  meta e sinalizava abertura para modificações nos valores pagos e acréscimo de novas metas e população alvo.  Atualmente está presente nos  5.565 municípios brasileiros e conta com  um  orçamento anual considerável: devido aos  aumentos nos  valores de  benefício concedidos na  gestão Dilma Rousseff, o orçamento do programa para o ano  de 2011 é de R$ 16,5 bilhões de reais.

Como se trata de uma política focalizada, isto é, não  está acessível a todos os brasileiros, foram adotados critérios de elegibilidade. Sendo assim, o programa está destinado às  pessoas classificadas no Cadastro Único[14]  como pobres, ou  extremamente pobres[15]. Além  da questão da renda, estão incluídos grupos de pessoas tradicionalmente excluídos das políticas sociais, tais como: sem-terra, moradores de rua e povos  e comunidades tradicionais (quilombolas e indígenas).

O programa possui três eixos  principais de atuação: transferência de renda, cobrança de condicionalidades e programas complementares. Quanto à transferência de renda, o “Bolsa Família” possui quatro tipos de benefícios: beneficio básico,  entregue às famílias extremamente pobres e não  necessariamente com  filhos; o benefício variável,  concedido às famílias pobres desde que tenham crianças e adolescentes de até 15 anos (limite máximo de cinco benefícios variáveis); o BVJ (Benefício Variável  Vinculado ao  Adolescente), entregue às famílias com  adolescentes de 16 e 17 anos que  estejam frequentando a escola. Além disso, há  o BVCE  (Benefício Variável  de Caráter Extraordinário), que,  como o próprio nome diz,  é um  benefício concedido em  casos emergenciais e que,  por conta disso, tem o valor calculado caso  a caso.

A gestão do  programa é descentralizada, isto é, compartilhada entre os governos federal, estaduais e municipais. É, no entanto, a Senarc (Secretaria Nacional de Renda de Cidadania)[16], vinculada ao MDS (Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome), a instituição responsável pela  gestão de iniciativas de transferência de renda. O governo federal envia  fundos aos  governos locais que  devem, na  verdade, fazer a política funcionar, por intermédio das  instituições assistenciais. Ao assinar o Termo de Adesão[17], o município se compromete a cadastrar os possíveis beneficiários, executar e fiscalizar a política. Além disso, é de competência da prefeitura colocar em prática formas de controle e de participação social, estabelecendo o Conselho do Programa “Bolsa Família”. Por outra parte, o governo federal sugere aos governos municipais o estabelecimento de associações entre os diferentes estados e instituições governamentais para a realização e articulação de cursos e programas complementares[18]  oferecidos aos  beneficiários (MDS,  2008).  Estes processos diferem de cidade para cidade, sendo possível reconhecer diferenças na  maneira como os mecanismos de participação previstos no desenho da política são ativados pelas instituições de assistência social.

A inda considerando a questão da  par ticipação, o Programa “Bolsa  Família” indica, no  seu  desenho, a pa r ticipação dos  bene – f iciá r ios  no  PA I F (Ser v iço  de  P roteção e Atendimento  I nteg ra l á Família), ofer tado nos  CR AS (Centro de Referência em  Assistência Social), além da  par ticipação em  cursos complementares (quando ofer tados) e em  reuniões sócio  educativas, desenvolvidas em  instituições assistenciais. Estas reuniões que,  em geral, acontecem uma ou  duas vezes  por mês,  não  têm caráter de  condiciona lidade, isto é, o benef iciário não  é obrigado a par ticipar das  atividades desenvolvidas (reuniões sócio – educativas e programas complementares) pelo  CR AS ou  por outra instituição assistencia l pa ra ma nter seu benef ício.  O conteúdo desses encontros é diverso, ser v indo como um  canal de  comunicação e de  esclarecimento de  dúvidas sobre o programa. Essa reuniões foram os  únicos canais de  pa r ticipação do  “Bolsa  Família” que  foram encontrados durante a pesquisa de campo em  São  Paulo.

Sobre a comunicação entre a população beneficiária e a política, é possível dizer que  o “Bolsa  Família” privilegiou o uso  de canais de comunicação institucionais, ou  seja,  escolas, meios de  comunicação de massa (como as propagandas na televisão) e o envio  de cartas. Este, inclusive, foi um  dos  pontos mais interessantes observado durante a pesquisa de campo: a grande quantidade de trabalhos e informações disponíveis sobre o “Bolsa  Família” no  site  do  MDS[19]  é contrastante com  a dificuldade de acesso às informações e respostas às dúvidas dos beneficiários na cidade de São Paulo. Na prática, existem discrepâncias consideráveis ou ruídos entre a comunicação do Estado com o cidadão, porque os canais de comunicação utilizados muitas vezes  são  defeituosos.  Isso  nos  mostra a dificuldade que  o beneficiário tem para fazer o feedback aos gestores da política .

Dentre os principais resultados, destacam-se, no caso  brasileiro, os relativos ao incremento da  renda dos  mais pobres e a melhoria no acesso ao consumo em geral. Na Colômbia os resultados estão mais relacionados com melhorias no acesso à saúde e alimentação mais equilibrada, com aumento de peso das crianças e diminuição da mortalidade infantil, além do aumento da frequência escolar.

Analisando, no  entanto, as falas  das  beneficiárias de ambos os programas, pode-se, à primeira vista, afirmar que no caso  colombiano, os ganhos advindos da introdução do “Famílias en Acción” foram mais consistentes na  esfera política, uma vez que  o papel da  “madre líder” permitiu a introdução de novas práticas de participação, de sociabilidade e de reconhecimento. No caso  brasileiro os efeitos são  mais de caráter econômico e estrutural: entre 2001  e 2007,  a renda dos  20 % mais pobres cresceu 6,4% ao ano, enquanto que a renda média do país cresceu 2,5% ao ano, num total de 3,9 pontos percentuais de diferença (Ipea, 2010).  Ainda  de acordo com  o Ipea  (ibídem: 3) entre 1995 e 2008, 12,8 milhões de pessoas saíram da condição de pobreza absoluta, permitindo que  a taxa nacional dessa categoria de pobreza caísse 33,6%, passando de 43,4%  para 28,8%.  No caso  da  taxa de pobreza extrema, observa-se um contingente de 13,1 milhões de brasileiros a superar essa condição, o que  possibilitou reduzir em  49,8%  a taxa nacional dessa categoria de pobreza, de 20,9%,  em 1995,  para 10,5%,  em 2008.

Semelhanças e Diferenças

Conforme exposto acima, os programas “Bolsa  Família” e “Famílias en  Acción”  possuem pontos em  comum que  vão  além do  nome parecido.  Não  é à tona que  as  duas políticas levam o termo “família” no nome. Uma  das  semelhanças está justamente na  escolha da  família pobre como unidade de intervenção do Estado e, dentro da  família, a priorização da mulher/mãe na titularidade do benefício. O “Famílias en Acción”,  inclusive, ao contrário do que  ocorre com  o “Bolsa  Família”[20], não  concede benefícios a não  ser a mulheres e mães. Isso  porque para se receber o “Familias”, como é conhecido entre os gestores e beneficiárias, as mulheres precisam ter filhos .

Os  dois  programas priorizam a mulher como beneficiária da política social por partirem do pressuposto de que  é a mãe, dentro da família, o adulto que  sabe  gastar melhor o benefício porque investe a renda em alimentação e nos cuidados com  os filhos.  Há uma tendência das  políticas públicas, com  um  recorte de gênero, de reforçar o papel reprodutivo tradicional atribuído às mulheres, ainda que nos desenhos de cada programa e nos documentos oficiais, esse privilégio da mulher como beneficiária da  política seja  entendido como uma possibilidade de ampliação de seu poder (empowerment) e da autonomia.

Por papel reprodutivo se entende as atividades ligadas ao cuidado com  os filhos  e as atividades domésticas necessárias para garantir a reprodução e a manutenção da força de trabalho (Machado, 1999: 17).

Reconhecer essa  faceta de reprodução do  papel tradicional da mulher não  significa, necessariamente, afirmar que  os programas não contribuem para aquisição de algum grau de autonomia. No caso  do programa colombiano, o termo oficial destinado às beneficiárias é “madres” (mães). “Madre” é a terminologia utilizada pelas beneficiárias e pelo governo colombiano nos documentos oficiais e nos materiais explicativos, como as “cartillas”, publicações que fazem parte da “Biblioteca de la Madre Líder”, distribuídas às beneficiárias em cursos de formação de “madres líderes”.

Outro ponto em comum é que  ambos são programas que  vinculam  a transferência de renda por parte do Estado aos cuidados relacionados à educação e saúde de crianças e jovens, mediante a cobrança de condicionalidades. Mas apesar de serem políticas focalizadas é notável a grande cobertura dos  dois  programas: estão presentes em  todas as regiões de cada país.

Com  relação ao  modelo de gestão adotado, os dois  programas estão a cargo do governo federal, mas  são  descentralizados e contam também com  a participação das  esferas estadual e municipal para sua implementação, execução e fiscalização. Nos dois  casos, é o município a unidade responsável por fazer a política funcionar, isto é, viabilizar o cadastramento nos  programas[21], o monitoramento das  condicionalidades e o contato direto com  as beneficiárias. No caso  colombiano, o responsável pelo  “Familias en  Acción”  é o “enlace municipal” e, no Brasil, essa  função é exercida pelo  gestor municipal.

Outra semelhança é que  tanto o “Bolsa  Família”, como o “Familias en Acción”  não  se configuram como um  direito, garantido por lei. Configuram-se como programas sociais, cuja  vigência depende de recursos e de apoio político dos governos federais. Os benefícios, como o próprio nome diz, são temporários e dependem da força e apoio político que os programas vão adquirindo ao longo do tempo. Nesse  ponto, tanto o “Bolsa  Família” como o “Familias en Acción” têm demonstrado força e capacidade de manter-se como política social, haja vista a ampliação de públicos-alvos, do orçamento e da quantidade de beneficiários ao longo dos anos de execução das  políticas.

Por fim, outra semelhança obser vada  foi a quantidade de materiais e documentos oficiais produzidos sobre os programas e disponibilizados nos  sites  do  MDS  e da  “Acción  Social ”. Mas,  há  uma diferença quanto ao  conteúdo desses documentos : o “Familias en Acción”  tem uma produção intensa de  materiais explicativos, editados diretamente para as  beneficiárias, destinados à capacitação das  “madres líderes”, tais como curtas-metragens e publicações em formato de cartilhas, com  temáticas variadas, relacionadas aos  cuidados com  os filhos e também com  práticas políticas[22]. Já a produção de  materiais sobre o “Bolsa  Família” é de  caráter mais acadêmico: são  muitos os trabalhos analisando e avaliando a política, mas  são poucos os  materiais produzidos pelo  MDS  e direcionados diretamente à  capacitação das  beneficiá r ias.  As produções  oficiais são destinadas mais à capacitação dos  gestores municipais e técnicos / as das  instituições assistenciais envolvidas com  o programa do que às beneficiárias.

Ao voltarmos os olhos para o quesito participação do beneficiário em cada política, eis o ponto mais divergente observado durante a pesquisa bibliográfica e de campo. O programa colombiano prevê a participação da beneficiária na gestão local da política através da figura das “madres líderes” que, uma vez eleitas, passam por um processo de capacitação e devem repassar às demais “madres” beneficiárias informações e atividades relativas ao  programa. A “madre líder” desempenha um papel ativo na  execução e manutenção do programa nas  localidades e bairros, produzindo um  “efeito cascata” .

No  desenho do  Programa “Bolsa  Família” a participação está prevista de outra forma, via sugestão de participação no  PAIF  e nas atividades e reuniões sócio  educativas desenvolvidas no CRAS (Centro de Atenção em Assistência Social) ou por outra instituição assistencial; além da  participação em  cursos complementares, quando ofertados. Como é o governo local,  ou  seja,  o município, a instância responsável pela  entrada do beneficiário, execução e controle da política, em  cada cidade do Brasil as atividades com as beneficiárias ocorrerão de um jeito, a depender da forma como a assistência social está estruturada. No caso  de São Paulo, esse trabalho com  as beneficiárias é realizado pelos CRAS e por instituições privadas e organizações não  governamentais (ONG).  A participação nessas reuniões não  é obrigatória, apenas indicada, mas  é entendida por grande parte das  pessoas entrevistadas (beneficiárias e potenciais beneficiárias) como sendo obrigatória, isto é, condição para manutenção do benefício ou, uma possibilidade de consegui-lo, para aquelas que ainda não  são beneficiárias. Essas reuniões, que costumam acontecer pelo menos uma vez por mês,  foram os únicos espaços encontrados para se obter informações sobre o programa.

Conforme observado anteriormente (Ávila, 2010),  nas  reuniões acompanhadas em  São  Paulo, a participação não  é vivenciada como um  êxito, uma conquista, como nos  indica Pedro Demo (1988), ou como um  meio para discutir os problemas da comunidade, um  espaço de reconhecimento e de possibilidade de organização e mobilização. Acompanhando algumas reuniões, muitas vezes  a impressão foi que a participação é uma obrigação, algo  chato, que  se faz  para “porque tem que  fazer”. Muitas brasileiras acreditam que  um  dos  requisitos para se manter ou  mesmo para conseguir o benefício (ou  como elas falam, o “dinheiro do  Bolsa”) é “ter que  ir” nas  reuniões, realizadas por alguma instituição assistencial. As beneficiárias escutam o que  as técnicas falam e permanecem, quase o tempo todo, ou caladas ou em conversas paralelas com  colegas. Esses desinteresse em participar das reuniões sócio-educativas também foi  obser vada  por Mendes et al. (2009)  em  dez  municípios do Estado da  Bahia. Os resultados da  pesquisa de Mendes et al. mostram que  existe uma baixa suscetibilidade à vida associativa entre os beneficiários do programa “Bolsa  Família”, que  não  identificam os fóruns institucionais de participação, como os conselhos de saúde, ou  conselho do  “Bolsa  Família”, como locais de participação e de identificação.

Ademais, há diferenças quanto à forma de comunicação adotada por cada programa. Apesar de ambos, em  seus  desenhos, estabelecerem relações diretas, isto é, sem  intermediários entre a população e a política, o “Familias en  Acción”  adotou, na  prática, estratégias de comunicação mais próximas das  beneficiárias. No caso  de Bogotá, o programa funciona de um  modo particular, através da “Unidad Territorial Distrital”[23]. Assim,  se o coordenador de cada região necessita se comunicar com as beneficiárias, ou convocá-las para reunião, ele entra em  contato via mensagem de texto no  celular, ou  liga  para a “madre líder”, que,  por sua  vez, encarrega-se de convocar o grupo de “madres” beneficiárias sob sua  responsabilidade. No caso  brasileiro os canais de participação e de comunicação estabelecidos entre o programa “Bolsa Família” e a população beneficiária são  mais frágeis, distantes e, em muitos casos, falhos. Não  há um  contato direto e as informações mais gerais (como a necessidade de recadastramento no Cadastro Único e a alteração de valores dos benefícios) são realizados através de propagandas na televisão, envio  de cartas e de informações nos CRAS e, no caso da cidade de São  Paulo, informações no telefone 156.

Esses dois  pontos — a questão do estímulo (ou não) à participação e os mecanismos de comunicação — são as diferenças mais significativas entre os dois programas, as quais irão influenciar nos impactos políticos da introdução de uma renda extra advinda do Estado para a população mais pobre de cada país.

Algumas percepções

Através de conversas informais com  as beneficiárias, entrevistas com técnicas/os responsáveis pela  gestão, implementação, execução e controle dos programas, além do acompanhamento de algumas atividades e reuniões desenvolvidas pelas instituições assistenciais, no  caso  de São  Paulo, e pelo  coordenador da  Zona Sul  do  “Famílias en  Acción”; foi possível fazer um  levantamento sobre as percepções, avaliações e sentimentos das  pessoas envolvidas com  as referidas políticas. Nesses encontros, foram discutidos o que as beneficiárias conheciam sobre os programas; como se sentiam diante do fato de receberem um  dinheiro todo mês do “governo”, não advindo do trabalho; falamos também sobre o funcionamento dos programas; sobre como entendem a condição de pobreza vivida;  além de investigar se a interação das beneficiárias com os programas gerou algum efeito político em suas vidas.

As beneficiárias moradoras de São Paulo e de Bogotá concordam ao afirmarem que  o dinheiro advindo dos  programas de transferência de  renda é dos  filhos  e que,  por isso  mesmo, deve  ser gasto em  produtos para eles  (comida, vestuário, material escolar). Isso  se traduz, muitas vezes,  na  compra da  comida que  os filhos  gostam — “danone” (iogurte), bolacha recheada e guloseimas — ou na aquisição de artigos de vestuários ou  escolares. Sobre o uso  do  dinheiro, as beneficiárias afirmaram que:

Não  dá para comprar tudo. Vou falar a verdade, compro um pouco das  coisas que  eles [os filhos]  precisam. Esse  dinheiro aí já ajuda. Tem gente aí que não sabe agradecer. Reclama que é pouco, mas  foi Deus mesmo que mandou. (Sandra, 30 anos, beneficiária do Programa “Bolsa  Família”, desempregada e mãe  solteira de 3 crianças)

Eu  compro assim, um  mês  uma coisa, o que  eles [os filhos] estão mais precisando. Se tá precisando de sapato, compro num mês,  depois no outro vejo o que tá precisando dessa vez. Compro coisa para a escola. Vou fazendo assim, porque também  não  dá para comprar tudo de uma vez né.  (Silvana, 28 anos, do Programa “Bolsa Família” casada, mãe de 5 crianças)

Esse dinheiro tem que ser gasto com os filhos, porque são eles que  recebem os subsídios. (Ángela, beneficiária do “Familias en Acción”,  tradução livre)

Eu digo a minhas mamães nos encontros que temos, que esse subsídio que nos dão é para os filhos, não nos dão para tomar, nem para fumar, esse  dinheiro é para nossos filhos,  se é de [subsídio] nutrição, então é para ser gasto com nutrição, e se é [subsídio] de educação, então esse dinheiro que nos dão,  essa ajuda que  lhes  chegam, graças a Deus,  é para seus  filhos.  Eu não peço as notas das coisas que elas compram com o dinheiro. (Blanca Cecilia, beneficiária e “madre líder” do Programa “Familias en Acción”,  tradução livre)

Ainda  sobre o destino dado à renda advinda do  programa “Familias en Acción”,  Ángela,  casada e mãe  de dois  filhos,  moradora da “Ciudad Bolívar” diz:

Essa é uma ajuda bem-vinda para os nossos filhos, eu uso metade para o colégio e metade para comprar coisas para eles, como roupas, sapatos. Eles têm seu dinheiro, desde pequenos, se ensina a eles que  para se ter algo,  tem que  cumprir, como ir aos  encontros de cuidados e as condicionalidades e ir nos encontros com  a dona Blanca Cecilia. (“Madre líder”)

Há  aqui outro elemento semelhante, tanto entre as  beneficiárias do “Familias en Acción”,  como entre as beneficiárias do “Bolsa  Família”: as  beneficiárias dos  dois  programas não  julgam que  o benefício que recebem é um  direito, mas  consideram como sendo “uma ajuda que  o governo dá”, ou mesmo que “caiu  do céu”. Ao serem perguntadas como classificariam os programas, se como um  direito ou como uma ajuda, elas assim responderam:

Para mim é uma ajuda, é uma ajuda que  o governo nos  dá. Seria bom se não cortassem. É uma ajuda muito boa. (Ángela, 33 anos, beneficiária do “Familias en Acción”,  tradução livre)

Não acho que é um direito não, porque só dura o tempo que eles querem. Porque eles falam que  quando mudar o governo, [o programa] vai acabar. (Nerci, beneficiária do “Bolsa Família”, 28 anos, casada, mãe  de duas crianças)

[…] então chega essa “platita” (dinheirinho) é de muita, muita ajuda. Há muitas famílias neste setor que,  graças a Deus  que essa ajuda chega, porque tem famílias que dá tristeza. (Blanca Cecilia, beneficiária do Programa “Familias en Acción”,  tradução livre)

Para mim não é um direito, é uma ajuda e por isso tem que ficar agradecida. Se eu não cumpro, se eu não levo meus filhos para a escola, como vou exigir que me paguem. (Ángela, beneficiária do “Familias en Acción”, tradução livre)

Nessas falas  observa-se que  há uma espécie de visão  predominante de que o benefício é uma ajuda ou um apoio e não  um direito. Aqui já aparece a ideia de que o benefício advindo do programa de transferência de renda é algo que se ganha, muitas vezes, sendo visto como uma “benção de Deus” e que,  por isso mesmo, o sentimento que se tem é de gratidão:

Esse dinheiro caiu do céu, porque na época eu não estava recebendo nada (nenhum tipo de assistência social). Foi Deus que mandou a Judith e fez o cadastro na época para o Cartão Alimentação. Eu entrei (no “Bolsa Família”) por sorte, porque eu não tinha idade de amamentar, mas estava com nenê pequeno. Esse  dinheiro para mim é uma benção. (Sandra, beneficiária do “Bolsa  Família”)

Sobre o porquê de participarem de políticas de combate à pobreza, as beneficiárias, tanto do Brasil como da  Colômbia, não  se auto-identificaram como sendo pobres, mas  sim como sendo mães, ou que recebem porque “precisam”. Em  nenhum caso  há  a auto-afirmação “sou  pobre, por isso  recebo o programa”, apesar de ser exatamente em  termos da condição de  pobreza que  elas  são  classificadas pelo  Estado e é essa condição de pobreza ou  de extrema pobreza que  faz tornarem-se beneficiárias dos programas. Esse  termo — pobreza — não  apareceu em nossas conversas de forma, senão, indireta:

Recebo o “Familias en Acción”  porque tenho dois  filhos  que ainda estão na escola. (Djanira, tradução livre)

Recebo porque sou  beneficiária pela  minha filha  e por meu filho. (Angelita, beneficiária do “Familias en Acción”, tradução livre)

É uma ajuda, e uma ajuda muito boa.  Digamos, aqui, nessa localidade, ou em muitas outras, não  temos bastante recursos econômicos. (Cecilia, 34 anos, casada, mãe  de 3 filhos,  beneficiária do “Familias en Acción”, tradução livre)

Analisando as respostas, surge um ponto divergente: a diferença quanto à forma de se auto-denominarem. As pessoas que  foram entrevistadas do “Familias en Acción”  se reconhecem como beneficiárias do programa,  isto é, se auto-denominam beneficiárias. No programa de transferência de renda brasileiro, uma das questões observadas na pesquisa de campo é que esse termo — beneficiária — não está presente no universo semântico das titulares do programa, isto é, elas não se identificam com essa  forma de se denominar, não  a reconhecem, estando o uso  desse termo classificatório restrito à denominação oficial e acadêmica. O termo  beneficiária não  foi incorporado ao vocabulário das  beneficiárias, nem na sua identidade social, diferente do que ocorre com  as mulheres do programa colombiano “Familias en Acción”. Sobre como avaliam os  programas, em  geral, uma avaliação muito positiva, em ambos os casos. Conforme se observa nas  falas  das beneficiárias do “Familias en Acción”,  por um  lado,  há o destaque para a questão da  participação da  família e integração comunitária e, por outro, o destaque para os efeitos econômicos. Para as beneficiárias do “Bolsa  Família”, os efeitos econômicos estão mais evidentes:

O Programa “Familias en Acción”, para mim, é um programa que  pensa na  família, pensa nos  filhos,  antes de mais nada, porque são eles que recebem os subsídios. É a família, é a família em ação, não só a beneficiária, mas o pai e os filhos também. Então nos encontros de cuidados tratamos de colocar a família em ação, enquanto o filho está brincando, dançando, a mães estão preparando a comida e o pai também acaba arrumando um jeito de participar. O programa é muito bom, não somente para o econômico, mas  é um  programa muito bom também no nível da comunidade, porque se pode interagir com muitas pessoas, se conhece muita gente, mas  não  se sabe  quem é. Nas  reuniões e oficinas que  fazermos com  a senhora Blanca Cecilia [a “madre líder” da região] começamos a conhecer melhor as pessoas. Então o programa tem servido para integrar a comunidade, essas reuniões nos  ensinam como cuidar do ambiente, tiramos 3 ou 4 horas do nosso tempo e fazemos uma jornada pelo bairro, reconhecendo nossa localidade. (Ángela, tradução livre)

Eu  acho que  é uma benção, que  caiu  do céu.  Porque o dia que  chegou o car tão (do  “Bolsa  Família”) eu estava sentada, sem gás, sem ter o que comer. Daí chegou o cor reio com o ca r tão e a ca r tin ha  d izendo que  eu  tin ha  um  d in heiro para receber lá na Caixa  Econômica. Eu nem acreditei, foi como um milagre mesmo. Desde  então eu estou recebendo, todo mês,  não  fa lha.  (Maria da Conceição, benef iciária do “Bolsa  Família”)

Quando perguntadas se algo mudou em suas vidas  depois que começaram a participar do programa, as mulheres entrevistadas expressaram:

Sim,  claro. Antes do programa eu ficava  em  casa  com  meus filhos, agora tenho um pouco mais de independência. Participo dos encontros de cuidados e também me ajuda muito com meus filhos.  (Djanira, beneficiária do “Familias en Acción”, tradução livre)

Antes não  conhecia os papéis. Não  tinha ideia do que  era a “madre líder”, não  sabia quais eram os papéis . (Ángela, beneficiária do “Familias en Acción”,  tradução livre)

Nós não  somos daqui, somos do campo. Somos desplazados. […] para mim foi uma maravilha [começar a participar do “Familias en Acción”] . Aprendi a compartilhar com  minha família muitas coisas que  eu não  conseguia enxergar e que observei nas  oficinas [com a “madre líder”] . Você começa a ver que pode-se aprender a compartilhar com os outros e com a sua  família. As mães que  se mudaram pra cá aprenderam a compartilhar. […] A gente pode conversar. Para mim ela [a “madre líder”] é como se fosse minha mãe, me apeguei muito a ela. (Cleofelina, casada, mãe  de 5 filhos, tradução livre)

Nessas falas, nota-se um  dos  efeitos do  “Familias en  Acción”:  participar das  reuniões com  a “madre líder”,  dos  encontros de  cuidados e das  assembleias de eleição de “madres líderes” permitiu criar uma proximidade entre os vizinhos, reconhecer a comunidade e a própria cidade, ajudando a fortalecer os laços  de solidariedade e de sociabilidade. No caso  das  famílias “desplazadas”, como a de Cleofelina e da “madre líder” Blanca Cecilia[24], participar do programa permitiu mais do que  uma renda extra todo mês,  mas  também criar novos laços  de pertença e de afetividade.

Sobre a participação, foi observado que  no  caso  colombiano a experiência de participar em atividades desenvolvidas pelo “Familias en Acción”, como as assembleias municipais para eleição das “madres líderes”, os encontros de cuidados e os encontros com  a “madre líder” é vivenciada de uma forma positiva e enriquecedora, uma vez que permite a criação de novos espaços de informação, deliberação e fortalecimento das relações sociais. Além de possibilitarem novas práticas políticas. O mesmo não  foi encontrado entre as beneficiárias do programa “Bolsa Família”, em  São  Paulo. Sobre a participação nas  reuniões, desenvolvidas  no salão da igreja do bairro, Sandra me diz que  “só tem que  participar quem tem o nome na lista. Eu  não  participo porque meu nome ainda não  apareceu na  lista”. Segundo Sandra, ela irá participar das reuniões só quando for convocada, isto é, quando seu nome aparecer na lista de convocação que  se fixa na igreja do bairro. A participação não é vivenciada como algo positivo, como uma possibilidade de novas atitudes, ou como um  espaço de discussão e de empoderamento, mas  sim como algo obrigatório, que  ela deve cumprir, mas  só se for convocada.

Conclusões

Observa-se nos  últimos anos, uma mudança nas  orientações das  políticas sociais: o foco  agora passa a ser  a família pobre, com  destaque para o papel da  mulher como titular do benefício e responsável pelos cuidados dos  filhos,  da  família e do  lar. Seguindo esta tendência, na América Latina e Caribe diferentes tipos de programas de transferência de renda foram implementados, cada qual  com  especificidades relativas ao  desenho e gestão, mas  que  contêm alguns pontos em  comum. A implantação desses programas tem surtido efeitos nas  áreas educacionais, da  saúde e da  assistência social. Dentre os vários resultados, destacam-se, principalmente, os relativos ao incremento da  renda da população mais pobre.

Através da  pesquisa bibliográfica e da  pesquisa de campo com beneficiárias e técnicos/as dos  programas “Bolsa  Família”, moradores da cidade de São  Paulo e do programa “Familias en Acción”,  moradores da  “Ciudad Bolívar”, em  Bogotá, Colômbia, foi possível traçar um estudo comparativo. Quanto aos  aspectos institucionais, há elementos semelhantes entre os dois  programas, principalmente no  tocante ao desenho e ao modelo de gestão descentralizada, com ênfase no governo municipal como entidade responsável por fazer a política funcionar. Há semelhanças também quanto à forma de encarar o dinheiro e quanto ao  uso  dado: entre todas as  beneficiárias, tanto no  Brasil, como na Colômbia, há  o predomínio da  ideia de  que  o benefício advindo do programa de transferência de renda é dos  filhos,  logo,  deve  ser gasto com  as crianças /adolescentes. Outro ponto em  comum observado foi relativo ao fato de todas as beneficiárias entrevistadas considerarem os programas não  como um  direito adquirido, mas  sim  como uma ajuda, sendo a gratidão o sentimento predominante.

Outra semelhança é que  os dois  programas reafirmam o papel tradicional das  mulheres, tendo como base  os papéis de mãe  e mulher, mobilizando essa  imagem para se comunicar com  as beneficiárias. No caso  colombiano isso é mais forte, uma vez que  a nomenclatura oficial destinada às beneficiárias é “madre” (mãe) e o programa só concede benefícios às mulheres mães.

Talvez  o ponto mais divergente entre as duas políticas seja a forma como cada programa interage com os beneficiários, isto é, os canais de comunicação e de participação estabelecidos e os consequentes efeitos na  vida  das  pessoas envolvidas. Como se pôde perceber, o programa  colombiano, no  seu  desenho e também na  sua  operacionalização, estabelece um  contato direto com  as beneficiárias, através do uso  de diferentes canais de participação e comunicação. Pode-se afirmar que, com  isso,  o “Famílias en Acción”  traz elementos inovadores ao criar o papel da “madre líder”.

Analisando as falas das beneficiárias, o que mais chamou a atenção  foi quanto aos  efeitos subjetivos e políticos das  políticas. Pelos  resultados preliminares apontados, sugere-se que o “Familias en Acción” está mobilizando a comunidade, facilitando a apropriação de espaços e de novas capacidades de liderança e de articulação entre a comunidade e o restante da cidade. Uma  das  possíveis explicações para essas diferenças entre os programas no campo político talvez esteja ligada ao fato de que  o papel da “madre líder”, previsto no “Familias en Acción”,  por desenvolver uma relação de comunicação direta entre os coordenadores do programa e algumas beneficiárias que,  na sua  comunidade, desempenham um  papel preponderante de fortalecimento dos vínculos entre as beneficiárias e o programa; estimula a participação em novas práticas sociais, permitindo a ação política e a aquisição de novas potencialidades de mobilização, de participação e de comunicação. O programa colombiano (e sua  semântica) parece estar mais presente na  vida  das beneficiárias do que  o programa “Bolsa  Família”. A participação das beneficiárias brasileiras em atividades desenvolvidas pelas instituições assistenciais em  São  Paulo parece muito mais uma experiência chata, cansativa e obrigatória, do que  um  espaço de empoderamento e de acréscimo de autonomia. Além disso, a comunicação entre o programa e os beneficiários é distante e, em muitos casos, ineficiente.

A dimensão política da  pobreza se torna mais clara à medida que  admitimos que  ser pobre não  é não  ter/possuir, ou  ser carente de algo  (renda, acesso a bens públicos e a capital social e cultural), mas ser coibido de ter (Demo, 2001:  13). A pobreza seria, em  sua  essência, repressão, o resultado da discriminação sobre o terreno das vantagens, a saber, a não posse de dois bens escassos: o dinheiro e o poder. Quanto aos  efeitos políticos, o programa “Familias en Acción”  tem gerado aumento de reconhecimento das  beneficiárias, estimulando a aquisição de  novas potencialidades e práticas políticas. Já  o Programa “Bolsa Família”, conforme observado em  pesquisa de campo em  São  Paulo, está distribuindo dinheiro, permitindo, com  isso,  maior autonomia e poder de consumo, mas, em termos de distribuição de poder, acrescenta pouco na experiência política dos beneficiários.

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1. Profesora de Ciencia Política en la Universidade Estadual de Santa Cruz (UESC), Ilhéus, Bahia, Brasil. Es Licenciada y Magister en Ciencias Sociales, por la Universidade Federal de São Carlos (UFSCar). Actualmente cursa el Doctorado en Ciencias Sociales en la Universidad Estadual de Campinas (UNICAMP). Contacto: mipeixotoavila@yahoo.com.br.↵

2. A distribuição de bens em espécie ainda permanece, mas deixou de ser a política de assistência social predominante. No Brasil essa prática assistencialista se configura como Benefícios Eventuais, assegurados pela LOAS (Lei Orgânica de Assistência Social), Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Os Benefícios Assistenciais integram o SUAS (Sistema Único de Assistência Social). ↵

3. No programa “Familia en Acción”, desde sua criação até o ano 2010, investiu-se um total de 3.070 milhões de dólares, dos quais US$ 1.662 milhões, ou 54,1% derivados de fontes externas, sendo que do Banco Mundial foram emprestados US$ 976, 30 milhões (31,8%) e do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) foram US$ 685,4 milhões (22.3%). Os empréstimos foram concedidos ao governo colombiano em duas fases. A primeira (de 2000 a 2006), o crédito “BID-1280” consistiu em empréstimo de 270 milhões de dólares destinados a financiar os programas de “Jóvenes en Acción” (Jovens em Ação), “Empleo en Acción” (Emprego em Ação) e “Familias en Acción”(Famílias em Ação). Desse montante, US$ 80,16 milhões foram destinados ao “Familias en Acción”. O Banco Mundial também emprestou, em 2001, via crédito “BIRF-7050” US$ 150 milhões. Em 2005 firma-se o segundo acordo com o Banco Mundial: o crédito “BIRF-7337” foi firmado com o objetivo de dar manutenção ao “Familias en Acción” nos 627 municípios em que o programa operava e permitir a ampliação para novas regiões. A segunda fase de empréstimos (2007-2010) contou com US$ 306 milhões do BID (convênio “BID-1947”) e com US$ 636,5 milhões do Banco Mundial (convênio “BIRF-7619”) (Acción Social e DNP, 2010: 235-243). No caso brasileiro, o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e o Banco Mundial assinaram no dia 21/ 09/2011, o segundo acordo para empréstimo de US$ 200 milhões ao Brasil. Os recursos serão aplicados em ações que visam fortalecer o Cadastro Único, implantar o Brasil Sem Miséria e aperfeiçoar o Programa “Bolsa Família”. O prazo para execução do acordo será 30 de dezembro de 2015. ↵

4. O Consenso de Washington foi uma proposta de medidas elaboradas pelo FMI e Banco Mundial para gerenciar a crise dos anos noventa, com o intuito de promover o ajustamento macroeconômico, através da redução da ação do Estado em favor da hegemonia do mercado. Dentre as medidas recomendadas, destacam-se a desregulamentação financeira, a privatização de empresas públicas e a redução dos gastos sociais (Prieto, 2008: 35).↵

5. A “nova pobreza”, fenômeno típico da sociedade francesa iniciado no final da década de setenta, é caracterizada pelo desemprego de longo prazo de setores antes inseridos no mercado de trabalho formal. Esse desemprego prolongado faz com que novos grupos sociais precisem recorrer aos Serviços de Assistência Pública para sobreviver. Essa situação, fruto da “crise da sociedade salarial” geraria um novo fenômeno social, a desfiliação social (Castel, 1998). Para Paugam (2003), a “nova pobreza” gera um processo de desqualificação social, caracterizado pela perda do emprego formal, dificuldades de inserção permanente no mercado de trabalho e um progressivo isolamento social do indivíduo que passa a se sentir um “inútil”socialmente. ↵

6. É notável a atribuição do benefício das políticas sociais às mulheres. De acordo com Ana Fonseca (2010), países como Brasil, Panamá, Paraguai, Colômbia, Peru, El Salvador, Honduras, Equador e Guatemala determinaram serem as mulheres as prioritárias na titularidade dos programas de transferência de renda.↵

7. O estudo comparativo entre os dois programas teve inicio no ano de 2010 quando visitei pela primeira vez Bogotá e entrei em contato com o programa “Familias en Acción”, mas só foi possível ser concretizado porque ganhei, em 2010, uma bolsa de estudos, categoria iniciação à investigação do Programa CLACSO-CROP de Estudos sobre Pobreza na América Latina e Caribe, concurso de projetos de investigação: “Pobreza e Proteção social Universal: experiências latino americanas e perspectivas comparadas”.↵

8. A pesquisa foi dividida em duas etapas: a primeira consistiu em um estudo bibliográfico sobre os materiais oficiais produzidos por órgãos dos governos brasileiro e colombiano e pela comunidade acadêmica, além de entrevistas com alguns atores responsáveis pela implementação e gestão dos referidos programas; a segunda etapa objetivou a produção de um levantamento sobre as percepções e avaliações das beneficiárias moradoras dos bairros Parque Santo Antônio, Jardim Ángela e Jardim São Luis, localizados na Zona Sul de São Paulo; e com moradoras residentes da Ciudad Bolívar, localidade situada na Zona Sul da cidade de Bogotá, na Colômbia. ↵

9. De acordo com Pedro Demo (2003: 30) a politicididade refere-se à “habilidade humana de constituir-se sujeito, ou de negar-se a ser objeto de meras pressões externas, ou de conquistar margens cada vez maiores de autonomia”. É a possibilidade e a capacidade do indivíduo de conduzir a sua própria história.↵

10. É interessante notar que, na Colômbia, a população rural é bem expressiva: são 11 milhões de pessoas, fato que representa 24,4% da população total do país. Em geral, a população rural está localizada em municípios pequenos, isto é, com menos de 100.000 habitantes, que constitui 95% do total de municípios do país (Acción Social e DNP, 2010 : 99). ↵

11. Fala de Ángela, moradora do bairro Ciudad Bolívar (Bogotá), beneficiária do “Familias en Acción”, em entrevista concedida à pesquisadora em 21/01/2011.↵

12. A abertura de novos canais de comunicação e o uso de tecnologia é um dos pontos inovadores do “Familias en Acción”. Uma das formas escolhidas para se veicular informações a respeito do programa é o envio de mensagens de texto (via sms), por parte dos coordenadores, para os telefones celulares das beneficiárias.↵

13. A partir de quatro variáveis, o Sisben classifica as famílias em seis níveis, conforme a intensidade da pobreza. As famílias que se classificam no nível 1 do Sisben são as famílias que estão em situação de extrema pobreza.↵

14. O CadÚnico ou Cadastro Único para Programas Sociais, é um instrumento de coleta de dados que identifica as famílias de baixa renda e suas principais vulnerabilidades, garantindo a eficácia na seleção daquelas que devem ser beneficiadas pelos programas sociais (MDS, 2011a).↵

15. O critério de definição de pobreza e de extrema pobreza adotado no Brasil é a renda, ou seja, são consideradas pobres as famílias que têm renda per capita de até 140,00 reais (mais ou menos 85,5 dólares). As famílias classificadas como extremamente pobre são aquelas que têm uma renda per capita mensal de até 70,00 reais, ou aproximadamente 43,00 dólares. ↵

16. “A Senarc é responsável pela implementação da Política Nacional de Renda de Cidadania, que promove a transferência direta de renda a famílias em situação de pobreza e extrema pobreza em todo o Brasil. Seu objetivo principal é promover a conquista da cidadania por parte dessa população. Também é missão da Senarc realizar a gestão das principais iniciativas do governo federal para transferência de renda com condicionalidades: o ‘Bolsa Família’ e o Cadastro Único. A Senarc faz, ainda, a articulação entre as ações, políticas e programas de transferência de renda realizados por governo federal, estados, Distrito Federal e municípios, além da sociedade civil” (MDS, 2011a). ↵

17. De acordo com o 2º art. da Portaría MG/MDS nº 246, de 20 de maio de 2005.↵

18. “Os programas complementares são ações ordinárias, oferecidas pelas três esferas de governo (federal, estatal e municipal) à sociedade civil, centrando-se no desenvolvimento das capacidades das famílias inscritas no CadÚnico, principalmente os beneficiários do Programa “Bolsa Família”. O objetivo destas ações é complementar e melhorar os impactos das transferências de renda” (MDS, 2009).↵

19. Há, inclusive, um portal virtual intitulado de Biblioteca Virtual do Bolsa Familia, com artigos académicos sobre o programa, resultado do Iº Prêmio de Estudos “Bolsa Família”, oferecido pelo MDS no ano de 2007.↵

20. O Programa “Bolsa Família” indica a preferência em conceder a titularidade dos benefícios às mulheres (mães ou avós). Mas há casos em que, faltando essas responsáveis, o beneficio é concedido ao pai. Durante a pesquisa de campo sobre o programa, encontrei apenas um homem responsável pelo benefício das filhas. Marcos era viúvo e, na ausência da mãe de suas filhas, era ele o responsável pelo “Bolsa Família”.↵

21. Eis outro ponto em comum entre os dois programas: ambos contam com um sistema de informação sobre os pobres e de cadastramento de possíveis beneficiários das políticas e programas sociais. No Brasil o sistema dotado é o Cadastramento Único para Programas Sociais, mais conhecido por Cadastro Único, ou CadÚnico. No caso colombiano é o “Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales”, o Sisben.↵

22. Cada “madre”, ao se tornar beneficiária do programa “Familias en Acción” recebe um folheto explicativo, intitulado “Manual de Convivencia”. O objetivo desse folheto é permitir às “madres” beneficiárias conhecerem os princípios e normas que devem ser cumpridas nos “encuentros de cuidados” e nas reuniões informativas com as “madres líderes”. Ao final do Manual há um espaço em que a beneficiária assina seu nome, comprometendo-se, assim, a cumprir com seus compromissos correspondentes ao fato de ser beneficiária do Programa “Familias en Acción”. ↵

23. Para poder atuar em toda a cidade de Bogotá, a “Unidad Coordinadora Distrital ” dividiu a cidade em três regiões, cada qual com um “coordinador zonal ”. Para a realização da pesquisa de campo me concentrei na atuação da “UCZ-Sur”, na Zona Sul, sob coordenação de Diego Veja. A Zona Sul corresponde à localidade “Ciudad Bolívar”, em Bogotá, Colômbia.↵

24. Depois da entrevista estruturada, ao caminhar pelo bairro, dona Blanca Cecilia me contou que era desplazada e que sentia muita falta da vida no campo, de poder cultivar verduras e flores. Também me contou que a experiência de ser “madre líder” permitiu esquecer um pouco a dor de ter abandonado sua vida no campo, de ter deixado sua casa, sua terra, para ir para a cidade grande.↵

La construcción de los programas sociales. Análisis comparado sobre transferencias monetarias condicionadas, workfare y rentas mínimas de inserción

Nadia Rizzo[1]

Introducción

“El verdadero objeto del análisis, que hay que construir contra las apariencias y contra todos aquellos que  se contentan con ratificarlas, es la construcción social (o más  precisamente, política) de la realidad revelada a la intuición, y de las representaciones, en especial periodísticas, burocráticas y políticas, de esa realidad, que  contribuyen a producir efectos muy  reales, en principio en el universo político, donde estructuran la discusión, y hasta en el universo científico” Pierre Bourdieu (1999: 161).

Se analizan, desde una mirada comparada, programas sociales contemporáneos que coinciden en otorgar asignaciones monetarias a sus destinatario /as y exigir el cumplimiento condicionalidades como contraparte. Se abordan ciertos contrastes en el significado de la acción estatal, concretamente en  la construcción del  planteo y de  la intervención. Son  puestas en  relación dos  experiencias latinoamericanas de transferencias monetarias condicionadas – el Programa Bolsa  Familia (PBF)  de Brasil y la Asignación Universal por Hijo  para la Protección Social (AUH) de Argentina– con un programa estadounidense de workfare – el Temporary Assistance for Needy  Families (TANF) – y uno  francés de rentas mínimas de inserción –la Revenue de Solidarité Active (RSA).

Se indaga sobre la construcción conceptual de los programas definida como aquellas categorías  a través  de las cuales, en cada caso,  son representados el problema y la intervención; categorías enraizadas en principios  que expresan una particular aprehensión de la experiencia social. En  otras palabras, importa cómo los programas son  conceptualmente elaborados y, por tanto, política y socialmente dispuestos.

El análisis se estructura, concretamente, en torno a dos ejes:

-     la forma en que se construye el problema, y con  ello se toma en cuenta la concepción de la pobreza,  la representación del problema de intervención y la definición del sujeto destinatario;

-     y la forma en que se construye la intervención y, en ese sentido se aborda el carácter que asume la transferencia, la representación de las condicionalidades exigidas  y la adjudicación de responsabilidades.

Desde  la perspectiva del trabajo, el abordaje de distintas concepciones de  programas sociales requiere identificar sus  componentes a fin de inscribir el análisis en  la teoría social. Este modo de  mirar permite interrogar  el significado de la acción estatal[2]y ligarlo, a su vez, a la concepción de la pobreza  respectiva.
Hay en este punto de vista un trasfondo interpretativo. Se indaga sobre las  representaciones de  los  programas sociales a partir de  sus documentos oficiales y estudios sobre los mismos. De los documentos oficiales, cabe  observar, se toma en cuenta los aspectos generales y argumentaciones más  que  la intencionalidad que  manifiestan, a fin de, parafraseando a Bourdieu (1999), evitar contentarnos con  ratificar las apariencias. Además, dirigir el interés hacia las categorías que  sirven de sustento a la construcción del problema y de la intervención, desde un  análisis “en el papel”, hace necesario advertir que  los fundamentos teóricos de los programas no necesariamente coinciden con su funcionamiento en la realidad.

Se presentan, al inicio, aspectos e interrogantes teóricos que  están presentes a lo largo del estudio. Luego se caracterizan los programas  y, centralmente, se profundiza en las distintas concepciones. Por último, se remarcan los elementos centrales del análisis.

Encuadre teórico

¿Qué  implica la idea  de interrogar el significado de la acción estatal y ligarlo, a su vez, a la concepción de la pobreza respectiva? Específicamente, ¿qué  aspectos teóricos están contenidos en esa  interrogación? De manera esquemática, se destacan los siguientes puntos.

Primero, implica considerar que  la política social supone una determinada comprensión de la cuestión social.  Como plantea Grassi (2004:  2) “ [...]  generar información y proponer soluciones [...]  es un objetivo que se formula siempre desde el trasfondo de un modo de comprender la cuestión social (de una hipótesis sustantiva) que determina, a su vez, el modo de focalizar una problemática social, definir los problemas (sociales) y de  proponer las  probables vías  de  superación de los problemas inmediatos, tanto como de las condiciones en las que  se generan tales problemas”. En  consecuencia, ¿de  qué  manera los programas sociales analizados remiten a la cuestión social? ¿En qué grado dan  cuenta de su complejidad, en general, y de los aspectos singulares de los fenómenos de exclusión de las  últimas décadas? Debido a que el modo de inscripción de los individuos en la sociedad está dado por su relación de trabajo, el trastrocamiento de la sociedad salarial junto con  la crisis de los sistemas de protección social, surgidos luego  de la Segunda Guerra Mundial, son elementos centrales para comprender los procesos más  recientes.

Segundo, implica asumir que  la política social expresa  distintos grado de extensión y profundidad de la protección social. ¿En qué sentido los programas considerados admiten, entonces, ser pensados como genuinas formas de protección social? Corresponde remitir este aspecto a la definición que realiza Danani sobre las políticas sociales, entendidas como “aquellas específicas intervenciones sociales del  Estado que  se orientan (en el sentido que producen y moldean) directamente a las condiciones de vida y de reproducción de la vida de distintos sectores y grupos sociales,  y que  lo hacen operando especialmente en el momento de la distribución secundaria del ingreso” (Danani, 2004: 11, énfasis propio). En  ese sentido, dispuestas hacia a las condiciones de vida,  la políticas sociales “ hacen  sociedad… o sociedades, según sean  los principios que las orientan” (Danani, 2004: 11).

Tercero, implica distinguir que  la política social incluye una determinada perspectiva sobre la responsabilidad respecto  del problema de la reproducción social[3].  Las políticas sociales, retomando a Grassi (2003: 25, énfasis propio), “tienen capacidad de normatizar y normalizar, en tanto el Estado se constituye en un actor (y en un ámbito) en la producción  de los problemas sociales,  en la delimitación de su propia  responsabilidad,  en la definición de los sujetos merecedores de sus intervenciones y de las condiciones para dicho  merecimiento”. Siendo expresión de “la manera en que  la cuestión social es constituida en cuestión de Estado y, por tanto, el resultado de la politización del ámbito de la reproducción”. En  consecuencia, ¿de  qué  forma está presente en los programas analizados la cuestión de la responsabilidad social por la reproducción de aquellos sectores “invalidados por la coyuntura” (Castel, 2004)?  Es significativa la afirmación de una tendencia generalizada de los programas a transferir la responsabilidad a sus destintario/as, basada en la lógica de la contraprestación. “(Y) a no  se trata de indemnizar o de reparar” sino  de “reforzar sus  capacidades y hacerlos responsables del manejo de su vida”;  el riesgo está en que  el correlato de esa  responsabilización sea la culpabilización (Castel, 2010: 39-40).

Así, desde el enfoque propuesto, el signif icado de  la  acción estatal, y la concepción de  la pobreza respectiva, conjuga tres aspectos centrales:

-     la forma específica de comprensión de la cuestión social;

-     los  grados de  extensión y profundidad de  la protección social que  alcanza;

-     y la perspectiva que asume en relación a la responsabilidad social por el problema de la reproducción de la vida.

El tipo de análisis, asimismo, hace preciso identificar ciertos riesgos de la perspectiva comparada. Paugam advierte que  es necesario evitar partir de una política determinada para observar en qué  se asemeja o diferencia de políticas implementadas en otros países. Esto conduciría a contrastar desde un  único marco de  referencia “en  lugar de  intentar comprender los fundamentos sociohistóricos de las  instituciones vigentes en cada país, a partir de las cuales son  pensadas, definidas e implementadas las políticas en cuestión”. Pone el acento en “construir un marco analítico susceptible de dar cuenta de las lógicas sociales que están en el origen y de las cuales derivan al mismo tiempo la filosofía y las  orientaciones prácticas de las  acciones emprendidas” (Paugam, 2001:  124).  La aproximación a distintas construcciones de programas sociales demanda, así, registrar la tradición y la historia de los sistemas de protección de referencia.
Caracterización de los programas[4]
En  Brasil, la principal estrategia de Transferencias Monetarias Condicionadas a acciones en  salud y educación (TMC) [5] es el Programa Bolsa  Familia (PBF).  Iniciadas a finales de la década del noventa, las TMC están presentes en dieciséis países de América Latina asistiendo a alrededor de 70 millones de personas, es decir, al 12% de la población de la región (OIT, 2009: 1). Se focalizan en familias pobres con niños en edad escolar a quienes transfieren dinero en efectivo para la cobertura de gastos básicos en salud y educación. Sus  objetivos explícitos son  el “alivio  de la pobreza”, en el corto plazo, y la “interrupción de la reproducción intergeneracional de la pobreza”, en el largo plazo, a través del aumento del “capital humano” (Vermehren, 2003).
El PBF comenzó en 2003,  unificando programas de transmisión de rentas precedentes: Programa de Erradicación del Trabajo Infantil, Beca  Alimentación, Tarjeta Alimentación y Beca  Escuela.  Es cofinanciado por el Banco Mundial aunque sustentado en mayor medida a través de fondos estatales. Mediante una inversión del 0,38% del producto bruto interno brasilero, constituye la política de TMC más  grande del mundo con  un  alcance, en junio de 2010,  de 12,7 millones de familias; aproximadamente una cuarta parte de la población del país. El ingreso de las familias se da  en el ámbito municipal mediante verificación de recursos y la permanencia en el programa no  tiene tiempo límite, aunque se realiza una reactualización de lo/as destinatario/as cada dos años. Está orientado a hogares con  hijos  menores de  18 años considerados “pobres”, definidos por percibir una renta mensual de hasta R$140  (US$87) [6], y “extremadamente pobres”, definidos por acceder a una renta mensual menor a R$70  (US$44).
En  función de la cantidad de hijos  y de los ingresos mensuales de la familia, la escala de la transferencia va, a partir de abril de 2011, de R$32  a R$242  (US$20 a 150).  Esta renta tiene tres componentes: el beneficio básico de R$70  (US$44) para familias en  pobreza extrema, el beneficio variable de  R$38  (US$24) por hijo,  hasta un  máximo de tres hijos  y el beneficio variable adolescente de R$33  (US$21) por hijo, hasta un  máximo de dos  jóvenes por familia. No es necesario que  una familia tenga hijos  menores para recibir el primero de ellos, el beneficio básico. Además de la transferencia monetaria, el programa propone la vinculación a servicios socioeducativos para adolescentes en riesgo de trabajo infantil y a programas complementarios vinculados a alfabetización, economía solidaria, empleo, etc. Como condicionalidades, se exige la realización de controles sanitarios, de nutrición, vacunación y el cumplimiento de escolaridad.
En Argentina, la principal política de transferencias condicionadas  es la Asignación Universal por Hijo  para Protección Social (AUH) que  se implementa desde 2009.  El Plan  Jefes  y Jefas  de Hogar Desocupados, implementado en 2002  en el contexto de una de las crisis económica, social y política más  profundas que tuvo el país  en las últimas décadas, y luego  el Programa Familias por la Inclusión Social, puesto en marcha en 2005  a raíz de una reformulación de los dispositivos de transferencias, fueron las dos políticas sociales precedentes.

La AUH otorga una asignación no  contributiva a las  familias de  trabajadores informales o desocupados equivalente a la percibida  por los hijos  de los trabajadores formales llegando, en  el primer tr imestre de  2010,  a  1  millón 650  mil  familias y 3,5  millones de niños, mediante una inversión del 0,6%  del producto bruto interno. El  fi nanciamiento es  a  través de  recursos del  Fondo de  Garantía de  Sustentabilidad de  la Administración Nacional de  la Seguridad Social (A NSES). Se orienta a familias con  hijos  menores de 18 años e ingresos menores al salario mínimo ($1.840 ; US $450) [7] ; también a monotributistas  sociales y empleadas domésticas. Se  asigna mensualmente $220  por hijo  hasta un  má ximo  de  cinco, y $ 880  para niños con discapacidad, sin límite de edad. La escala va, así, de 220 a $1.100 (US $54-269). El pago  se realiza en un  80 % de forma mensual ($176)  mientras que  el 20 % ($44)  restante queda retenido para ser otorgado, una vez por año, luego  de la presentación de los requisitos solicitados. Como condicionalidades,  se  exige  el cumplimiento de escolaridad, control sanitario y plan de vacunación.

Una  política relevante de transferencias desarrollada en Estados Unidos, que se enmarca en la estrategia de workfare, es el Temporar y Assistance For Needy  Families (TA NF)  (Asistencia Temporaria Para Familias Necesitadas). La noción de  workfare, contrapuesta a la de welfare,  hace referencia al otorgamiento de asistencia a cambio del cumplimiento de una obligación laboral y se instala, con  mayor f uerza, durante la presidencia de Clinton. En  1996,  la Ley de Reconciliación de Responsabilidad Personal y Oportunidad Laboral reemplaza al Programa de Ayuda  a las  Familias con  Hijos  Dependientes (AFDC) por el TA NF.

El programa se focaliza en familias pobres con hijos  menores de 18 años definidas a partir de un determinado ingreso mensual, y alcanza una cobertura, en Septiembre de 2010, de 1 millón 800 mil familias. El monto de la transferencia varía según estado. Una familia compuesta por un adulto y dos menores recibiría, por mes,  en Mississippi US$170 y en California US$723 (Schott y Levinson, 2008).  A través del TANF el gobierno federal otorga asignaciones globales, denominadas “ block grants”,  a los distintos estados a fin de que  estos implementen programas  asistenciales locales. Estas asignaciones son  fijas y en bloque, por lo que ya no varían en función de la cantidad de familias que requieren asistencia ni se otorgan para programas específicos. Si bien  las  propuestas de intervención son  diferentes según territorio, la totalidad de los programas operan de acuerdo a principios comunes establecidos en la mencionada reforma de 1996.

Se exige trabajar o desarrollar “actividades laborales” (capacitación  laboral, búsqueda de empleo o algún tipo de actividad comunitaria) por no menos de 30 horas semanales o 20 horas semanales si hay en el hogar un  niño/a menor de 6 años. La transferencia se otorga por un  máximo de 60 meses a lo largo de un  curso de vida  existiendo en algunos estados una diferenciación entre menores y mayores de edad (es decir, en esos estados se permite que si un menor recibió asistencia pueda volver  a recibirla siendo adulto). Son  excluidos del  programa quienes no realicen alguna actividad laboral en el transcurso de los dos primeros años de recibir la asignación.

En  Francia, la Revenue de Solidarité Active (Renta de Solidaridad Activa, RSA) es un reciente programa de transferencias que  se encuadra en  la modalidad de  rentas mínimas de  inserción. Puesto en marcha en junio de 2009,  la RSA sustituye a programas previos: la Revenu Minimum d ’Inser tion (R MI),  que  surgida en  1988  f ue  la primer medida de rentas mínimas del  sur europeo con  una importante inf luencia en  la política social del  continente, y la A llocation de  Pa rent Isolé  (A PI),  una prestación creada en  1976  y destinada a padres que  educan solos  a sus  hijos. El  programa se focaliza en personas mayores de  25  años o  menores de  esa  edad con  hijos  a cargo, residentes en  Francia, que  estén desempleadas o empleadas con  bajo  salario. Su  alcance sería, inicialmente, de 3,4 millones de hogares : 1,4  millones que  recibían las  asignaciones anter iores, el RMI  o el A PI,  y aproximadamente 2 millones de  trabajadores con bajos ingresos.

El dispositivo asigna una renta mínima para los desempleados y un  suplemento de ingresos para los trabajadores con  bajos salarios. Para acceder, la familia no  deberá tener renta superior a un  tope establecido por decreto, denominado “ ingreso mínimo garantizado”. Para personas desempleadas, ese tope, en junio de 2011,  es el siguiente: €466,99 (US$663) 7  para una persona sola;  €700,49 euros (US$994) para dos personas; €140,10 (US$199) por cada hijo.  Escala que aumenta en el caso  de hogares monoparentales: €599,67 (US$852) para una mujer embarazada; €799,56 (US$1.135) para una familia monoparental con  un  hijo  menor de  tres años; €199,89  (US $284)  por cada hijo suplementario. La asignación no  tiene límite de tiempo, disminuye a medida que  aumenta el ingreso laboral y dura hasta que  los ingresos del  destinatario /a o de  la familia no  sobrepasen el importe mínimo garantizado. Además de la asignación monetaria, se otorga “acompañamiento social” e “inserción profesional” y, a la vez, se exige que  los / as destintatario /as que  se encuentran desempleados se comprometan en la búsqueda activa de empleo, concretamente a través del cumplimiento de contratos personalizados en los que  se establecen una serie de actividades a realizar.

Los organismos internacionales de crédito y las tmc. el enfoque de “capital humano”

Tomando documentos del Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se analiza la orientación que le imprimen los organismos internacionales de crédito a las TMC. Luego, se indaga en las experiencias brasileña y argentina.

La insuficiencia de “capital humano”, comprendido éste en relación  a los niveles de educación y de salud alcanzados, es la dimensión principal a partir de la cual  es conceptualizada la pobreza.

La pobreza es un fenómeno multidimensional fuertemente relacionado a la baja acumulación de capital  humano y escasas oportunidades económicas para los pobres (Bouillon y Tejerina, 2009: 1; énfasis propio)[8].

Un  elemento central de  esta concepción es la ausencia de principios estructurantes, apareciendo entonces el mundo social como producto de una agregación de acciones subjetivas que  excluye la mediación de estructuras, clases y relaciones sociales. Dejando de lado esas mediaciones, no se están reconociendo las determinaciones sociales: los organismos  internacionales expresan la idea  de “desigualdades heredadas”, de “inequidades en salud y educación”, de “circunstancias sobre las cuales los individuos no tienen control”, de “barreras sociales” que mantienen a diferentes grupos “en desventaja” (Bouillon y Tejerina, 2009:  1) y de “barreras históricas y culturales” (Vermeheren, 2003: 1).

[E]l hecho de que muchas de las desigualdades que uno observa en el mundo en desarrollo son heredadas por los padres de uno  las hace éticamente reprensibles. Las diferencias asociadas con circunstancias sobre las cuales los individuos no tienen control (como la raza, el género y el origen familiar) a menudo son  consideradas como “inequidad de oportunidades” (Fiszbein  y Schady, 2009: 48; énfasis propio).

Siempre que la experiencia social se ajuste al punto de vista de las acciones  singulares se está omitiendo, en palabras de Bourdieu (1991:  235), “ la objetividad de lo subjetivo”, es decir, se está omitiendo la relación entre las condiciones objetivas y las disposiciones estructurantes que son “ellas mismas estructuradas por esas condiciones”. Sintéticamente, se elude el hecho de que las acciones de los individuos se corresponden con  sus condiciones sociales de producción.

Otro elemento importante de la forma en que se construye el problema es la centralidad de la institución mercado. Se da preeminencia al mercado como natural asignador de recursos y las intervenciones son conceptualizadas en dirección a reparar “sus fallas”  (Johannsen, Tejerina y Glassman, 2009:  3); está presente la idea  de que  “a pesar de que el crecimiento económico dirigido por el mercado es probablemente el principal conductor en la reducción de la pobreza en la mayoría de los países, los mercados no pueden hacerlo solos” (Fiszbein y Schady, 2009: 8). Esto queda expresado, por ejemplo, en la recurrente preocupación porque los programas “no ocasionen grandes reducciones en la participación de los adultos en el mercado de trabajo” (Fiszbein y Schady, 2009:  16). Se hace foco en la estrategia “de salida” de los destinatarios y la regulación del tiempo de permanencia bajo  el programa.

Soluciones potenciales [al desincentivo al trabajo] incluyen el uso  de límites de tiempo en los beneficios (como en Chile o en Estados Unidos con  el Programa Ayuda  Temporal a las Familias Necesitadas, TANF), y la adopción de beneficios escalonados [...] a fin de evitar “precipicios” y los asociados efectos negativos en la demanda laboral (Fiszbein y Schady, 2009: 24).

La intervención se organiza desde la lógica del “ incentivo a la demanda” basada en  promover el acceso de las  familias a los ser vicios  públicos de  salud y educación existentes. Las  dificultades de  acceso a tales servicios se manifiesta, aquí, en términos de una “subinversión” de los hogares pobres en el “capital humano” de sus hijos. Argumento que  no  problematiza la base  institucional (es decir, la existencia, posibilidades y limitaciones de las  instituciones de salud y educación) requerida para concretar los objetivos explícitos. La preocupación por el “ incentivo a la demanda” no  va acompañada por la preocupación por la “oferta”.

En  función del argumento de fortalecer las  “inversiones” dirigidas a los menores del hogar, se sostiene que el monto otorgado debe alcanzar a “cubrir el costo de oportunidad de los niños en el mercado de trabajo en vez de ir a la escuela” y que  “ los componentes de nutrición  y salud ” deben lograr “aumentar el consumo de alimentos a fin de disminuir la malnutrición” (Bouillon y Tejerina, 2006:  15).  Se da preeminencia a las elecciones que  realizan las familias destinatarias tratadas éstas como decisiones voluntarias, intencionales y orientadas  a fines  conscientes. Esto se ejemplifica en  la idea  de  “altruismo incompleto” (Fiszbein y Schady, 2009),  que  alude a una “insuficiente contribución” por parte de  los  padres respecto de  la educación y la salud de sus  hijos.

“[El concepto de altruismo incompleto alude a] (l)as decisiones de los padres que no son completamente consistentes con lo que el propio niño hubiera elegido, de ser completamente racional” (Fiszbein y Schady, 2009: 50; énfasis propio).

“En términos de efectividad, las TMC ubican las decisiones en manos de las familias destinatarias, haciéndolas igualmente responsables para realizar los cambios necesarios” (Bouillon y Tejerina, 2006: 13; énfasis propio).

Al abordarse como acciones premeditadas no se toma en cuenta, en el sentido de Schütz (1974:  37), la “estructura de significatividades” que el mundo de la vida cotidiana posee para los individuos que lo habitan. Se trata de aquellas construcciones de sentido que  mediatizan la relación entre el individuo y su realidad cotidiana. Construcciones de sentido que,  a su vez, son  intersubjetivas dado que  los individuos producen  y reproducen su  vida  cotidiana a través de  acciones con  significación, acciones compartidas con  otros.

Se asigna responsabilidad individual a los hogares respecto de sus condiciones de existencia; y a la vez, se sustenta el deber ideológico del cuidado de los hijos  como responsabilidad familiar y, en particular, como responsabilidad materna. Considerando la esfera doméstica como ámbito privilegiado, se interviene en torno “ las prácticas de crianza y la calidad del entorno familiar” (Fiszbein y Schady, 2009: 26). Las condicionalidades son  abordadas como co-responsabilidades entre el Estado y las familias receptoras.

“Las condiciones, entonces, ayudan, induciendo a los agentes a hacer lo que es mejor para su hijos, individualmente” (Fiszbein y Schady, 2009: 62).

“Cuando las condicionalidades son vistas como co-responsabilidades, estas parecen tratar al destinatario como un adulto capaz de actuar para resolver sus propios problemas. El Estado es visto como un socio  [“partner”]  en el proceso, no como una niñera” (Fiszbein y Schady, 2009: 10).

Es factible pensar que el planteo escinde, y toma como momentos independientes, la reproducción de los individuos y la reproducción de la sociedad. La reproducción de las familias destinatarias es representada sin  hallarse inscripta en  “condiciones sociales concretas”[9]

(Heller, 1977)  y, en  consecuencia, escindida de  la  forma de  repro – ducción de la sociedad como totalidad. Como sostiene Hintze (2004: 145)  la pregunta por la reproducción de  los  sectores populares no puede ser analizada únicamente desde las  estrategias de los individuos, familias o grupos, sino  que  “ debe  ser complementada con  otra pregunta: ¿cómo se relacionan las  condiciones de  reproducción de estos sectores con  la reproducción de la sociedad en  su  totalidad? ”. Los  documentos oficiales expresan que  “ las  familias pobres necesitan ay uda”  (citado en  Fiszbein y Schady, 2009:  61)  y se considera, paralelamente, que el Estado tiene “obligación moral ” de reparar “ la inequidad de  oportunidades”. La noción de  “ayuda”, la idea  de  que el Estado hace “esf uerzos considerables” (Vermeheren, 2003:1) y el carácter “moral ” que  se le asigna a la inter vención ponen de  manifiesto, en alguna medida, ese desacople.

[E]l Estado tiene obligación moral  de reparar [la inequidad de oportunidades...]. Las transferencias condicionadas pueden ser instrumentos apropiados para compensar a las familias que sufren desventajas heredadas” (Fiszbein y Schady, 2009: 48).

Si bien  la estrategia de  TMC en  América Latina parte de  contenidos comunes, las particularidades de la política social,  el contexto en el cual se implementa y desarrolla,  y la tradición de los sistemas de protección social  marcan diferencias en cada  país[10]. Se  indaga, entonces, en  las experiencias brasileña y argentina.

Bolsa familia (brasil)

La  falta de  “capital humano”  no  es la única dimensión mediante la cual  se conceptualiza la pobreza en el PBF,  sino  que  también se manifiesta la insuficiencia de renta de los trabajadores del sector informal y la precariedad de las condiciones de trabajo. Categorías que  indican constreñimientos sociales  en los que se producen acciones individuales, los cuales quedan expresados de manera simplificada.

Al constituirse el Programa Bolsa  Familia no sólo se racionalizó y complementó un mecanismo de transferencia de renta en la sociedad brasilera, sino también se consolidó una forma de beneficio no vinculado a los riesgos inherentes a las fluctuaciones del mercado de trabajo, una forma de enfrentar el problema de la pobreza para parte de la población trabajadora o no (Pochmann, 2010: 8).

Tampoco prevalece el argumento del “desincentivo” a la búsqueda de trabajo ya que  se ubica al sujeto destinatario dentro  del  mercado de trabajo remunerado pero obteniendo ingresos insuficientes.

En  referencia a los “argumentos ético-morales”, “conocidos y muy  antiguos” que  son  invocados por los detractores del programa, se expresa que:  “ [e] s importante destacar que  el argumento de ‘desincentivo’ a la búsqueda de trabajo no se aplica en el caso del PBF, una vez que la mayoría de sus beneficios es el pago a familias que tienen integrantes en el mercado de trabajo ejerciendo funciones remuneradas. El criterio  de acceso  al programa de insuficiencia de la renta familiar” (Pochmann, 2010: 8).

El planteo del problema se estructura en torno al “ derecho  humano a la alimentación adecuada” en el marco de la estrategia gubernamental “Hambre Cero”. La invocación a una “perspectiva de derechos” responde al contexto de su creación: la Ley Orgánica de Asistencia Social de 1993,  que  da cuenta de la necesidad de proveer mínimos sociales para garantizar necesidades básicas, y la Política Nacional de Asistencia Social  de 2004,  que  refuerza la noción de “seguridades” (de  refugio, de convivencia, de desarrollo de autonomía, de supervivencia a circunstancias de riesgos y de renta) (Soares y Sátyro, 2010: 28-29).

La garantía de un  ingreso para la población sin  empleo formal, en dirección a “promover una densificación de la matriz de garantía de renta en el país” (Pochmann, 2010: 8), es un aspecto central del planteo. Como así  también, la ubicación del programa dentro de “ la vertiente no contributiva del sistema de protección social[11] (Cotta y Paiva, 2010). Es decir, al interior de un  esquema mayor que  incluye un  régimen no contributivo de seguridad social para trabajadores rurales y un sistema de pensiones de vejez e invalidez con verificación de medios (OIT, 2009).

“ […E]l PBF se reveló como un importante mecanismo –que se suma a otros, inclusive de naturaleza jurídica diferente […] – de distribución de renta exterior a los mecanismos de mercado” (Pochmann, 2010: 8).

Pero, a diferencia de estos últimos dispositivos, el PBF  no garantiza la renta. La cobertura está sujeta a disponibilidad presupuestaria,  y aún cuando alcanza al 66%  de  las  familias registradas en  el CadUnico  (que  es la base  de  datos que  identifica a los  hogares con  renta mensual de hasta medio salario mínimo por persona o de tres salarios mínimos en  total), un  hogar que  efectivamente cumple con  los requisitos puede no acceder. Aspecto reconocido en los documentos  oficiales, y expresado en  el marco legal  (Decreto 5.209 /2004,  ar t. 21).  Asistir a  todas las  familias registradas que  resultan elegibles supondría pasar de  12,6  a 15,9  millones de  destinatarios (Sposati, 2010 : 289). Se asume que un mayor grado de institucionalización del programa permitiría consolidar el sistema de  protección social del país  (Cotta y Paiva, 2010).

“El PBF  no  es un  derecho. Al contrario, se encuentra explícitamente condicionado a las  posibilidades presupuestarias. La  Ley que crea el PBF  declara que:  ‘El Poder Ejecutivo deberá compatibilizar la cantidad de beneficiarios del Programa Bolsa  Familia con  las dotaciones presupuestarias existentes” (Soares y Sátyro, 2010: 32).

Las condicionalidades son  representadas en términos de “compromisos asumidos” tanto por las familias como por el Estado pero, en este caso,  son  puestas en cuestión las posibilidades de las instituciones sanitarias y educativas. Aparece la necesidad formal de que  el Estado “garanti[ce] el acceso pleno a los servicios públicos de salud, educación y asistencia social, por medio de la oferta de esos  servicios (Decreto 5.209/2004, Art. 27).

“La histórica ausencia del  Estado y la limitada inversión en  el mejoramiento de sus  políticas sociales se reflejan no sólo  en la insuficiente oferta de servicios frente de las demandas de la población, sino también en los que  respecta a la calidad y la naturaleza de esos  servicios” (Lópes, 2010: 12).

La focalización opera sobre la familia mientras que  la responsabilidad por el cumplimiento de  las  condicionalidades recae en  la mujer. El titular será “preferentemente la mujer” en tanto “responsable por la unidad familiar en  el acto de  registro” (Decreto 5.209/2004). En  consonancia con  la mayoría de las  TMC de la región, la mujer es convocada como encargada de  las  tareas reproductivas y, en  particular, del control sobre las “prácticas de crianza”; condición a partir de  la cual  es considerada económicamente inactiva. La  representación  se “estructur [a]  en  base  a roles de  género tradicionales y poco complejos”[12] (Rizzo, 2010:  119).

Los  contrastes que  fueron señalados hasta aquí permiten ser pensados en base  a dos  principios en tensión. Por una parte, el principio de protección social que  va en dirección a:

-     garantizar un piso  mínimo y duradero de ingresos;

-     inscribir la asignación en  el terreno de  la protección colectiva aludiendo al carácter social del  problema de  intervención que se plantea;

-     orientarse hacia los/as  trabajadores/as del sector de la economía informal con  perspectiva de expandir la cobertura;

-     y restringir las exigencias manteniendo las condicionalidades al menor nivel posible, reforzando su carácter promocional;

-     y, por otra parte, el principio de “capital humano” que  va en dirección a:

-     otorgar asistencia transitoria en función de la situación de carencia;

-     inscribir la asignación en el terreno de la ayuda individualizada con  énfasis en  las  dificultades de  las  familias para superar la situación de pobreza;

-     focalizar la intervención en grupos sociales específicos definidos de acuerdo a ciertos criterios  con  priorización de destinatarios;

-     y generalizar las condicionalidades como aspecto central del dispositivo, reforzando su carácter punitivo.

Un armado conceptual que no es compacto ni uniforme se deriva de estas orientaciones que cuentan con parámetros de legitimidad distintos y alcances variables en la intensidad de la protección social.

Asignación universal por hijo (argentina)

En  los  documentos de  la AUH se asocia la pobreza a la falta  de crecimiento económico y de generación de puestos de trabajo.  Se enfatiza el “trabajo decente” como factor de  cohesión social. El programa es presentado como una “respuesta reparadora” hacia un  sector históricamente vulnerable, más  que  como un punto de llegada.

[L] a clave para una solución estructural del tema de la pobreza sigue  afincada en el crecimiento económico y la creación constante de puestos de trabajo. El trabajo decente sigue siendo el elemento cohesionante de la familia y de la sociedad, que permite el desarrollo de la persona” (Decreto 1.602/2009).

[U]na medida de tal naturaleza [la AUH] tiene, sin embargo, una indudable relevancia en cuanto significa más  dinero en los bolsillos de los sectores más postergados. No implica necesariamente el fin de la pobreza, pero inocultablemente ofrece una respuesta reparadora  a una población que  ha  sido  castigada por políticas económicas de corte neoliberal (Decreto 1.602/2009).

La construcción del problema se apoya tanto en el contexto de fragilidad  de las familias de trabajadores informales producto de la inserción precaria en  el mercado de trabajo (en  particular, la ausencia de “ los beneficios de la seguridad social”) como así también en la “subsistencia de situaciones de exclusión” (un  “núcleo más  duro de la pobreza”, “castigado por las políticas de corte neoliberal” y a la vez “no alcanzado” por las políticas de estado recientes).

[...E] s de destacar que los trabajadores informales se caracterizan por su elevada vulnerabilidad económica y laboral al carecer de los beneficios de la seguridad social por su imposibilidad de encuadrarse en los marcos normativos tradicionales, lo cual los coloca en una situación de desventaja dentro de la sociedad (ANSES, 2010: 11).

[S] i bien  las políticas de estado llevadas a cabo han producido  una mejora en la situación económica y financiera del país  reduciendo los niveles de pobreza y de marginalidad alcanzándose, asimismo, un  importante incremento del nivel ocupacional, subsisten situaciones de exclusión de diversos sectores de la población que resulta necesario atender (Decreto 1.602/2009).

Prevalecen categorías en las que median aspectos estructurales siendo puestas en cuestión, así,  las condiciones laborales y de vida  de la población en torno a la que se dirige la acción. Se hace desde un esquema simplificado. Dicho de manera general, complejizarlo requeriría vincular esos  aspectos estructurales a las posibilidades de “hacer sociedad” (Castel, 2004: 24) en función de las “relaciones determinadas en las que hombres y mujeres entran necesariamente para ‘producir su existencia social’” (Wacquant, 2008: 31-32).

Se plantea ampliar la cobertura del sistema de protección social  (MTEySS, 2010)  alineando el programa junto a otros dispositivos existentes: las  pensiones no  contributivas de  invalidez, vejez y por madre de  siete o más  hijos, con  verificación de  medios, y las jubilaciones obtenidas a través de moratoria previsional. Y, al mismo tiempo, modificar la estructura del sistema de asignaciones familiares que  queda, así,  con  tres componentes: la  “Asignación Familiar Contributiva” que,  iniciada en  1957,  ha  sido  el componente central del  sistema y que  actualmente cubre al 55%  de los 12,4  millones de niño /as  y adolescentes, la “Asignación de  Crédito Fiscal ” destinada a los asalariados de mayor ingreso, que  deduce en la base  imponible del  impuesto a las  ganancias de  $6.000 por cada niño menor de  18 años, alcanzando al 5% de los menores y la AUH, de base  no  contributiva, que  daría cobertura el 38%  de  los  niños suponiendo que  se hallen inscriptos todos los /as  destintatario /as  que  cumplen con  los requisitos (OIT,  2010)[13].

Distintos análisis (Cifra / CTA, 2010;  Hintze y Costa, 2011;  Lo Vuolo,  2010)  muestran las limitaciones de los destinatarios de la AUH en  relación a los trabajadores formales: no  acceden a los demás beneficios del  régimen contributivo de asignaciones familiares (ayuda escolar, adopción, nacimiento, matrimonio, maternidad); cobran el 20 % del  pago  de  manera diferida; deben cumplir con  condicionalidades vinculadas a salud y educación; sólo  pueden acceder a la prestación si poseen ingresos de $1.840 (equivalente al salario mínimo) cuando ese  límite, para trabajadores formales, es  de  $4.800 ; tiene cobertura hasta un máximo de cinco hijos;  los menores deben asistir a escuelas públicas.

Por otra parte, los contenidos coherentes con el enfoque de “capital humano” que  es posible identificar en este programa son:

-     la generalización de las  condicionalidades (es decir, el cumplimiento de determinadas prácticas como forma de condicionar) que  no son  exigidas a los trabajadores formales y de cuyo  cumplimiento depende la continuidad de la cobertura;

-     la idea  implícita de responsabilización de la mujer (quien tiene una representación del 88% de los destinatarios, según datos de ANSES  de 2011)  dado que  no  se modifica el encargo por las tareas reproductivas;

-     y el escaso cuestionamiento acerca de la disponibilidad de las instituciones sanitarias y educativas.

Sin embargo, en el ámbito de las inter venciones sociales, el esquema de la AUH se apoya en el principio de protección social principalmente porque:

-      Se  establece un  vínculo con  el sistema de seguridad social  al complementarse el subsistema contributivo de asignaciones familiares. Se otorga el mismo monto que  reciben los hijos  de trabajadores bajo relación de dependencia. Como plantean Hintze y Costa (2011: 175), “el vínculo con la seguridad social conecta esta política con  la idea  de igualdad y solidaridad, y con  el reconocimiento de derechos (particularmente del trabajo) y de garantías para la reproducción de la vida”.

-      Se toma la protección social  como eje al mismo tiempo que  se reconoce la universalidad como tendencia. Se hace a partir de una herencia: la noción de trabajo. Se “continú[a] una orientación  histórica, vinculada al trabajo […] desde su nacimiento en el primer tercio del siglo XX, los subsidios por maternidad y asignaciones familiares fueron extendiendo la cobertura de manera progresiva en el interior de la categoría de trabajadores asalariados  formales” (Hintze y Costa, 2011:  159).  En  ese sentido, desde la perspectiva del programa se afirma que “previo a la aplicación de la AUH la Argentina contaba con una rica experiencia institucional en seguridad social”; la misma es “recuperada y ampliada” (Roca, 2011: 33).

-      Se  define  al sujeto destinatario a través de  una categoría  ocupacional –los /as trabajadore /as de la economía informal– y no, como plantean Hintze y Costa, en función de una situación  de carencia –“pobres” o “vulnerables”– evitando así la estigmatización  que  caracterizó a las políticas sociales neoliberales (Hintze y Costa, 2011)  y que  caracteriza, en general, a las actuales TMC.

En  tal sentido, más  que  un  “formato híbrido”[14]  (Lo Vuolo,  2010:  18), la AUH refleja, en el ámbito de las intervenciones sociales, un  proceso reciente, y con  contrapuntos, ligado al principio de protección social.

Asistencia temporaria para familias necesitadas (estados unidos)

En  la concepción anglosajona de workfare alcanza un  grado máximo la representación del mundo social sustraído a una agregación de acciones subjetivas. En  consonancia con  lo cual  la noción de pobreza se sustenta en la idea  de desajustes individuales, de déficits  personales. El enfoque diluye las referencias a la mediación de estructuras, clases y relaciones sociales, es decir, a la dimensión social de la pobreza; al mismo tiempo que  remarca aquellas vinculadas a las actitudes y acciones de los destintario/as, en particular, al logro de la “autosuficiencia” a través de la obtención de un empleo. El énfasis en los factores subjetivos omite que “cada sistema de disposiciones individual es una variante estructural de los otros, en el que se expresa la singularidad de la posición en el interior de la clase  y de la trayectoria” (Bourdieu, 1991: 104).

El principio de “trabajar primero” (“work  first”) organiza el diseño del programa. Handler (2002:  9-10) identifica en este principio ciertos supuestos subyacentes en los cuales, a su vez, se observa el acento puesto en los factores subjetivos: “está lleno  de trabajo para quien quiere trabajar; al acceder a un trabajo [...] la persona comenzará a ascender en la escala de empleo; el problema con  los destinatarios del ‘workfare’ es que  no tienen motivación o incentivos para dejar el ‘welfare’ y entrar en el mercado laboral; los programas estatales han mostrado que  los destinatarios pueden trasladarse del ‘welfare’ al trabajo”.

Recuerde que  hay  plazos temporales para recibir asistencia pública. A fin de sostenerse a sí mismo y a su familia, usted debe volverse  autosuficiente a través del empleo. Es su responsabilidad personal aprovechar todos los servicios del Programa  de Empleo TANF, disponibles para ayudarlo a encontrar y mantener un empleo antes de que el límite de 24 o 60 meses finalice. Usted también es responsable por su actitud y acciones para ayudar a su familia a ser autosuficiente (Mississippi Department of Human Services).

El problema de intervención se construye en  relación a los riesgos  de la permanencia de la población asistencializada bajo esa situación. Prevalece  la idea  de  “retornar” a las  familias al mercado de  trabajo; de “sacarlas” del welfare. Construcción basada en la Ley de Reconciliación de Responsabilidad Personal y Oportunidad Laboral (PROWA) de 1996, que postula la idea  de “terminar con el welfare tal como lo conocemos”, transformarlo en  un  “modelo de  reinserción más  que  de  asistencia”, “vencer la cultura de la dependencia permanente” y favorecer el “retorno  al trabajo” (citado en Cohen, 2001:  156-159). Relacionando la concepción de pobreza con la construcción del problema de intervención, el planteo asigna mayor relevancia a la permanencia de los destinatarios en el welfare que a la pobreza como cuestión. Así lo expresa Peck (2001: 88, énfasis del  autor), “ [e] l objetivo es corregir aquellas disfuncionalidades individuales de comportamiento  –tales como laxitud moral e inadecuada disciplina laboral– que  son  vistas como una causa de  la pobreza pero más  significativamente como una consecuencia del sistema de welfare”.

La representación del sujeto destinatario enlaza la condición de estar desempleado con la de ser destinatario de asistencia. Las familias son  percibidas como receptoras  pasivas de asistencia estatal  asumiendo que  están insertas en un  “círculo vicioso de asistencialización” el cual, a su vez, promueve un  determinado “modo de vida”.  Acá se marca una diferencia entre la “persona que  busca empleo” (“ job seeker”)  y que, entonces, se traslada “ hacia  el workfare” y el “destinatario de welfare” (“welfare  recipient”) que  se encontraba “en el welfare”  (Peck,  2001:  13, énfasis del autor).

“La respuesta a los problemas de la pobreza no podrá ser más  un ciclo interminable de welfare,  sino  que  estará en la dignidad, el poder, y la ética del trabajo [...]. Nosotros tenemos una oportunidad histórica de hacer del welfare lo que  debía ser: una segunda oportunidad, no un modo de vida” (Palabras de Clinton, 1998; citadas en Cohen, 2001: 160).

Se manifiestan en estas nociones estereotipos y estigmas. Dentro de un  “ lenguaje de relaciones”, el carácter “estigmatizado” de un individuo da cuenta de la naturaleza “normal” de otro; categorías que no  son  conjuntos de personas o atributos sino  “relaciones sociales estandarizadas y móviles” (Tilly,  2000:  79).  Entendido en  términos de categorización, el estigma provoca que  se deje  de  ver a su  portador como “una  persona total y corriente para reducirlo a un ser inficionado y menospreciado” (Goffman, 2006: 12). El mito de “la reina del welfare” es, para Handler, aquel representado por la madre soltera afroamericana y joven,  que  falla  en la adecuada socialización de sus  hijos, quienes cuando crezcan repetirán ciertos patrones de comportamiento asociados  al crimen, la delincuencia y el abuso de  drogas. “Este mito une dos  estereotipos: la raza y los  pobres no  merecedores de  asistencia” (Handler, 2005: 6).

El carácter disciplinario de este dispositivo se basa en el requerimiento de trabajar y en la moralización. El otorgamiento de asistencia se asocia  a la exigencia de acceder a un trabajo,  rápidamente. Tanto la estrategia de “trabajar primero” como el reforzamiento del límite temporal de  sesenta meses para recibir asistencia expresan el marcado sesgo  mercantilizador de la intervención. Si bien  “la larga historia del welfare en Estados Unidos es requerimiento de trabajo” (Handler, 2002: 26), esta combinación –exigencia laboral y tiempo límite– es un aspecto singular del TANF (Handler, 2001:  21).  La perspectiva que  se plantea es “ [...] reforzar el trabajo al mismo tiempo que  residualizar el welfare” (Peck,  2001:  10). La orientación hacia el trabajo implica aquí el acceso a empleos eventuales y de bajos salarios. En este sentido, Peck (2001: 6) advierte que  “desmontado a su esencia reguladora del trabajo [laborregulatory  essence], el workfare no tiene que ver con crear empleos para las personas que no lo tienen; tiene que ver con crear trabajadores para empleos que  nadie quiere. En  un  sentido foucaultiano, busca fabricar ‘cuerpos dóciles’ para la nueva economía: flexibles, autosuficientes  y autodisciplinados […P]rimero vinieron los ‘McJobs’, ahora hay ‘McWelfare’ también” (Peck,  2001: 19).

¿Está usted, o alguien que  vive con  usted, participando de una huelga? [...] ¿Podría aceptar un  trabajo hoy?  (“Ficha de evaluación de ingreso al programa”, New  York Office  of Temporary and  Disability Assistance).

Al mismo tiempo, el modo de intervención exalta valores familiares.

Los propósitos explícitos del TANF son:

(1) proveer asistencia a las familias necesitadas a fin de que los niños puedan ser cuidados en sus propios hogares o en hogares de parientes; (2) terminar con  la dependencia de los padres necesitados a los beneficios del gobierno a través de promover la preparación para el empleo, el trabajo y el casamiento; (3) prevenir y reducir la incidencia de los embarazos fuera del matrimonio [out-of-wedlock pregnancies] y establecer metas anuales numéricas para prevenir y reducir la incidencia de estos embarazos; (4) favorecer la formación y el mantenimiento de familias biparentales (Personal Responsibility and  Work Opportunity Reconciliation Act, 1996).

Las  condicionalidades toman el tono de exigencias máximas porque alcanzan un  alto grado de sanción[15]  y se sustentan en el rechazo a la existencia de ayuda económica sin  contrapartida. Están orientadas a reforzar “la ética del trabajo”.

Se exige firmar un “Acuerdo de Responsabilidad Personal” mediante el cual  el destinatario con hijos  menores a cargo se compromete a, por ejemplo: “cooperar con la manutención del niño”, “no renunciar voluntariamente a un  trabajo”, “no  abusar de alcohol o drogas”, “tomar clases de  crianza, de  ser necesario” (Texas  Health and  Human Services Commission).

“El resto de nosotros trabaja para alcanzar nuestro ingreso. Es necesario que  los pobres hagan lo mismo” (Lawrence Mead; citado en Beaudry, 2002: 3).

El principio de responsabilidad individual, que  está en  la base del  TA NF,  pone de  relieve la intencionalidad y la autonomía de  las acciones individuales de los adultos de los hogares destinatarios. “Teóricamente, hay  una lógica brutal en  la forma en  que  el workfare remoldea la política social en los intereses de la flexibilidad laboral y reasigna  derechos  de bienestar [welfarist entitlements] en términos de responsabilidades individuales, impuestas desde el Estado” (Peck, 2001: 27, énfasis propio).

Se establece como requisito “desarrollar un  plan para volverse autosuficiente y seguirlo” y se ofrecen “servicios transicionales  para ayudar a las familias a volverse independientes” (Illinois Department of Human Services).

Con ello se corre el riesgo de transformar los condicionamientos sociales en supuestas deficiencias de conducta o culturales respecto de la toma de decisiones. Como señala Tilly (2000: 46), “[e]n vez de reducir el comportamiento social a la toma de decisiones individual, es necesario que  los científicos sociales estudien con  urgencia las coacciones relacionales dentro de las que  se produce la acción individual”.

Renta de solidaridad activa (Francia)

La concepción de pobreza en  la RSA está asociada a las  dificultades de acceso al mercado de trabajo remunerado. Concepción sustentada en el paradigma de la activación que,  con fuerte influencia en las políticas sociales europeas contemporáneas, sostiene que  las mismas deben “dejar atrás su carácter pasivo (o sustitutorio de las rentas del trabajo), aportando nuevos mecanismos de activación y buscando una reducción del carácter asistencialista del Estado en favor del empleo remunerado y el acceso al mercado” (Zubiri-Rey, 2009: 30).

Los  objetivos explícito del programa son:  “motivar a la gente a ingresar o retornar al mercado de trabajo, garantizándoles una duradera mejora del ingreso; reducir la pobreza proveyendo a los destinatarios un ingreso decente; mejorar el apoyo social y la reintegración ocupacional ” (Ministere des Solidarités et de la Cohésion Social).

El concepto de activación de la oferta del trabajo, que se expresa en términos de “incentivo al empleo” o “retorno al trabajo”, organiza el problema de intervención. Se remite principalmente a las características de la fuerza de trabajo; en menor medida hay referencias al contexto en el que  se desarrollan las trayectorias sociolaborales, es decir, a las posibilidades de generación de empleo de la sociedad, a las condiciones sociales a partir de las cuales el empleo es producido y a las características del mismo.

La RSA, al buscar de las instituciones de solidaridad un  carácter “más activo”, produce un desplazamiento respecto de los principios originales de la RMI (el programa antecesor), que  estaban asociados a un  contrato de inserción fundado en compromisos recíprocos y en el derecho a contar con  medios básicos para la existencia[16]. El desplazamiento se enmarca en las reformas sociales y laborales europeas de los últimos años producto del ajuste neoliberal y a las cuales sirve de base el paradigma de activación. El avance sobre los mecanismos históricos de solidaridad y redistribución[17] se acentúa al reconocerse la tradición de intervención estatal francesa que  “ […] subraya, con  más  fuerza que en los países de tradición anglosajona o mediterránea, la responsabilidad  colectiva en las condiciones de vida  de la ciudadanía” (Zubiri Rey, 2009:  25). Es interesante ver en qué  medida, a través del avance sobre estos mecanismos, se daría una tendencia hacia la “workfarización” del sistema de protección social francés.

Corresponde asociar aquí la noción de responsabilidad a una lógica que,  comparativamente, se inclina más  hacia la promoción de medidas de inserción que  hacia la perspectiva de garantía de ingresos.  Adquiere  mayor impor tancia, así,  la noción de  responsabilización  individual.

El sujeto destinatario es definido como laboralmente activo pero ocupando (y con  el requerimiento de mostrar que ocupa) una posición de desventaja, un descrédito, ya sea  por estar desempleado o por tener empleo con bajo  salario. En efecto, deben “ […] demostrar que están en déficit respecto del régimen común” (Castel, 2010: 29). La estigmatización puede ser pensada en torno a la devaluación que se produce debido a que  las  protecciones brindadas resultan menores que  los  soportes provenientes de la relación asalariada (Castel, 2010).

A las personas desocupadas se les garantiza una renta mínima y acompañamiento para la inserción, y se les exige compromiso personal en el proceso de búsqueda laboral.

“ [El beneficiario de la RSA] tiene la obligación, cuando los ingresos de la unidad familiar son inferiores al ingreso mínimo garantizado aplicable, a buscar empleo  o realizar  las gestiones necesarias para  su inserción profesional” (Ministerio de Trabajo e Inmigración de España, 2011: 3).

Pero  la novedad que introduce la RSA es respecto de las personas con empleos de bajo salario: se articula el ingreso laboral con la prestación asistencial, que resultan compatibles hasta un determinado monto.

“La RSA: alienta a la gente a trabajar; incrementa los bajos ingresos obtenidos a través del empleo; provee apoyo individual para los destinatarios; simplifica el sistema de beneficios sociales” (Ministere des Solidarités et de la Cohésion Social).

“La Renta de Solidaridad Activa tiene como objetivo asegurar el aumento de los recursos de una persona beneficiaria de un mínimo social que trabaja  o vuelve a trabajar,  ejerce o incrementa su actividad a fin de alcanzar una renta garantizada” (Ley de Trabajo, Empleo y Poder de Compra, TEPA; citada en Urteaga, 2009: 15).

Mediante la combinación salario-subsidio, el programa tiende a afirmar  la precariedad laboral.  Se genera una dualidad entre el trabajador, protegido por el régimen de  seguridad social, y el destinatario del  programa, asistido por el mecanismo de  solidaridad. Tiene  lugar una categoría social intermedia, el trabajador precario asistido,  que  adquiere, de esta forma, un  estatuto oficial  (Paugam, 2008; Castel, 2010).  En  la RMI,  las denominadas “trampas de la pobreza” o “trampas de la inactividad ” (Urteaga, 2009:  15; Zubir y Rey, 2009: 31)  constituían una crítica basada en  el supuesto de  que  la asignación  “ desincentivaba” el acceso a un  empleo. Con  la RSA, el riesgo posible son,  en cambio, las “trampas de la precariedad ”, es decir, que el programa se  convier ta en  un  dispositivo “que  atrapa (o  incluso incita) a los  sectores más  vulnerables de  la sociedad a permanecer en trabajos precarios con  bajos salarios, alta flexibilidad y con  muy pocas expectativas de construcción de una trayectoria sociolaboral coherente y estable” (Zubir y-Rey,  2009:  32).

Conclusión

La  forma en  que  distintos programas sociales contemporáneos son conceptualmente elaborados y, en consecuencia, política y socialmente dispuestos constituye el foco  del análisis. Se abordaron las categorías que  definen el problema y la intervención reconociendo que  las  mismas  están enraizadas en principios teóricos que expresan una singular “visión  del mundo” (Bourdieu, 1990).  Se procuró hacer problemáticas esas  categorías en  función de  los  lineamientos del  análisis. Interesa destacar, en ese sentido, los siguientes puntos:

-     Es  interesante leer la forma en  que  se construye el problema  y la intervención en el Programa Bolsa  Familia de Brasil (PBF)  a partir de dos perspectivas distintas. En el planteo puede identificarse el principio de protección social  que  reconoce la necesidad de garantizar un piso mínimo y duradero de ingresos y, en la misma línea, de fortalecer la vertiente no contributiva (Cotta y Paiva, 2010;  OIT, 2009)  del sistema de protección social del país, compuesta ésta por un régimen de seguridad social para trabajadores rurales y un sistema de pensiones de vejez e invalidez. Al mismo tiempo, puede distinguirse el principio de “capital humano”, que va en consonancia con  la orientación que  los organismos internacionales de crédito buscan imprimirle a la política de transferencias monetarias en  la región. Este principio es coherente con la ayuda individualizada y transitoria, al mismo tiempo que pone de relieve las dificultades de los hogares para acceder a los servicios públicos existentes. Esta tensión hace que  el armado conceptual del programa tenga componentes heterogéneos.

-     La  propuesta de  la  Asignación  Universal por Hijo  (AUH)  de Argentina,  en  principio, también puede ser pensada desde la misma perspectiva. La generalización de las condicionalidades, el énfasis en que éstas son  responsabilidad de la mujer y la escasa problematización sobre la disponibilidad de las instituciones sanitarias y educativas, son aspectos característicos del enfoque de  “capital humano” antes mencionado. Sin  embargo, al establecer un  vínculo con  el sistema de seguridad social (Hintze y Costa, 2011),  dado por la ampliación del sistema de asignaciones familiares para los trabajadores informales, el planteo se orienta hacia  el principio de protección social.  Orientación que  retoma una experiencia institucional previa  –las asignaciones familiares– vinculada históricamente al ámbito del trabajo asalariado formal (Hintze y Costa, 2011; Roca, 2011).  Esta reciente política, junto a las pensiones por invalidez, vejez y madre de siete o más hijos, con  verificación de medios, y a las jubilaciones obtenidas por moratoria previsional, plantea fortalecer el ala no contributiva del sistema de protección social del país.

-      La conceptualización de la propuesta estadounidense de workfare, el programa Asistencia Temporaria para Familias Necesitadas (TANF), se fundamenta en la necesidad de hacer residual al welfare. Idea  que  condensa varios elementos: romper con  la lógica de la “asistencialización”, promover “valores familiares”, exaltar el principio de responsabilidad individual y, centralmente, establecer el imperativo de “trabajar primero”. La inclinación hacia el trabajo implica, en este caso,  el ingreso a empleos eventuales y de bajos salarios; aspecto que  debe  ser comprendido en relación a la función reguladora del trabajo que el programa cumple en un contexto de flexibilización y precarización laboral (Peck,  2001). En ese sentido, la modalidad adquiere un fuerte sesgo mercantilizador que se manifiesta en la combinación de una exigencia laboral y el tiempo límite de permanencia en el programa (Handler, 2001)  así como también en el refuerzo de la “ética del trabajo”.

-      El planteo de la actual política francesa de rentas mínimas de inserción, la Renta de Solidaridad Activa (RSA), expresa un desplazamiento desde la lógica de garantía de ingresos, que caracterizada al programa antecesor –la RMI–, hacia la lógica de políticas de activación de la oferta del trabajo. El cambio se encuadra en el contexto de reformas neoliberales europeas que tuvo lugar en los últimos años. Es un  aspecto singular del programa la combinación de ingresos laborales y recursos asistenciales que se articulan hasta alcanzado determinado monto. Varios autores (Paugam, 2008;  Castel, 2010) advierten, en ello,  una posible afirmación de la condición de precariedad  laboral en la medida en que  se produce una división dual entre el trabajador, protegido por el régimen de seguridad social, y el destinatario de asistencia, asistido por el mecanismo de solidaridad. Cabe interrogarse en qué medida la tendencia supondrá un avance sobre las formas de solidaridad y redistribución de la tradición de intervención estatal francesa, la cual  enfatiza la responsabilidad pública por las condiciones de vida.  Es decir, en qué  medida  ello iría en dirección a la “workfarización” del sistema de protección.

El análisis buscó mostrar, en  suma, distintos significados asignados a las  intervenciones sociales, específicamente en  relación a la construcción del problema y de la intervención. En  el sustento de que  esos contrastes develan formas particulares de comprensión de la cuestión social, distintos grados de  extensión y profundidad de  la protección social, y una mirada sobre la responsabilidad social por el problema de la reproducción de la vida.  Y teniendo en cuenta, asimismo, que  esos significados contribuyen a producir efectos  concretos con fuerza para estructurar prácticas y representaciones.

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1. Licenciada en Trabajo Social de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y Magíster en Ciencia Política y Sociología de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso). Docente de la Carrera de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. Trabajadora Social de un área de asistencia social del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Contacto: nadia.rizz@gmail.com.↵

2. Debido a que la condición de destinatario/a de un programa social forma parte de una relación social que es producto de procesos e interacciones en las que intervienen diversos actores (Danani, 1996), el significado de la intervención no es completo ni dado; por el contrario, es objeto de disputa. Sin embargo, aquí se considera, desde la perspectiva simbólica, el sentido de la acción estatal en tanto “nominación oficial” (Bourdieu, 1990).↵

3. Con la intención de no escindir la mirada materialista y el enfoque simbólico, se comprende aquí por reproducción social “un proceso cuya complejidad reside en la necesidad de reconocer una estructura objetiva de desigualdad en la distribución de recursos materiales y simbólicos y, al mismo tiempo, la significatividad e intersubjetividad del mundo social porque ‘aquello’ que se produce y reproduce es una realidad habitada e interpretada por agentes sociales” (Rizzo, 2010: 32).↵

4. En este apartado se considera información obtenida en páginas web gubernamentales: Ministerio de Desenvolvimiento Social e Combate á Fome (MDS Brasil); Instituto de Pesquisa Económica Aplicada (IPEA Brasil); Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) (Argentina); Observatorio del ANSES (Argentina); Department of Health and Human Ser vice (Estados Unidos); y Ministere des Solidarités et de la Cohésion Social (Francia).↵

5. También se implementaron en Bangladesh, Turquía, India, Pakistán, Camboya, Filipinas, Indonesia, Yemen, Burkina Faso, Nigeria y Kenia (Fiszbein y Schady, 2009).↵

6. 1 dólar estadounidense = 1,60 Reales.↵

7. 1 dólar estadounidense = 4,09 pesos argentinos.↵

8. Todos los énfasis que se realizan sobre las citas de los documentos de los programas son propios, al igual que las traducciones de las citas del PBF y del TANF.↵

9. “Pero, ¿qué significa que el particular ‘se reproduce’? Todo hombre al nacer se encuentra en un mundo ya existente, independientemente de él. Este mundo se le presenta ya ‘constituido’ y aquí él debe conservarse y dar prueba de capacidad vital. El particular nace en condiciones sociales concretas, en sistemas concretos de expectativas, dentro de instituciones concretas. Ante todo debe aprender a ‘usar’ las cosas, [...], esto es, debe conservarse exactamente en el modo necesario y posible en una época determinada en el ámbito de un estrato social dado. Por consiguiente, la reproducción del hombre particular es siempre reproducción de un hombre histórico, de un particular en un mundo concreto” (Heller, 1977: 21-22).↵

10. Incluso, como plantea Veras Soares (2010: 175) “[…] diferencias que pueden parecer mínimas son, de hecho, extremadamente relevantes para entender por dónde caminan las TMC. Esas diferencias son percibidas en las opciones de focalización; en la forma como las responsabilidades son implementadas; en el tiempo mínimo o máximo que una familia beneficiaria puede permanecer en el programa; por el valor del beneficio; por la forma en cómo varía el valor o no según el número de hijos […]; si hay posibilidad de incorporación de beneficiarios de familias sin hijos; si hay incorporación continua de nuevos beneficiarios […]; de la existencia o no de programas complementarios y la forma en cómo estos son percibidos/concebidos, para citar algunas”.↵

11. La reconstrucción del alcance, y los contrapuntos, de la noción de protección social a lo largo del desarrollo del PBF puede encontrarse en Soares y Sátyro (2010), Cotta y Paiva (2010), Jaccoud (2010).↵

12. Son “tradicionales y poco complejos” en la medida en existe, en general, una “una continuidad entre la lógica inherente a la socialización de los hijos y las condicionalidades exigidas” y, concretamente, en la medida en que la eficacia del encargo que el programa hace a la mujer reside “en sustentarse sobre principios internalizados [retomando a Bourdieu, 1991: 92] bajo esas ‘disposiciones duraderas y transferibles’, capaces de organizar prácticas y representaciones, que son los habitus” (Rizzo, 2010: 124). Si bien estas nociones corresponden al análisis de un programa argentino de transferencias –el “Familias por la Inclusión Social”– pueden extenderse al PBF cuyas condicionalidades son similares. No se desconoce, sin embargo, que “en casi todos los países [de Latinoamérica] es posible constatar un desarrollo de la ciudadanía femenina como un efecto no buscado de los programas asistenciales” (Serrano, 2005: 58).↵

13. Resta un 2% de niños sin cobertura pertenecientes a hogares donde “el jefe y cónyuge no están registrados en la seguridad social por ser trabajadores informales y percibir ingresos mensuales superiores a $1.500 o por ser independientes con ingreso mínimos iguales a ese valor e inferiores al monto mínimo imponible del impuesto a las ganancias o por ser monotributistas” (OIT, 2010: 33).↵

14. Lo Vuolo (2010: 18) plantea que se trata de un “formato híbrido que responde a una confusa combinación entre los programas de TMC y la herencia de una historia del sistema de protección social argentino que registra una marcada preferencia por programas segmentados en base a líneas ocupacionales y al estatus laboral de las personas”.↵

15. Ver, por ejemplo, las Secciones 408 y 409 de la Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act (1996).↵

16. “Cualquier persona que, en razón de su edad, de su estado físico o mental, de la situación económica o del empleo, se encuentra en la incapacidad de trabajar, tiene derecho a obtener unos medios convenientes de existencia. La inserción social y profesional de las personas en dificultad constituye un imperativo nacional” (artículo primero de la RMI, 1988; citado en Urteaga, 2009: 9). ↵

17. Se hace referencia a mecanismos de solidaridad y redistribución que se sustentan en la lógica del modelo “ beveridgeano” por el cual “todos los titulares de ingresos primarios (del trabajo o del capital) renuncian, obligatoriamente, a una parte de sus ingresos para constituir un fondo que suministrará a todos los miembros de la sociedad un nivel mínimo de recursos [...] ya sea porque no son capaces de atender ese mínimo por sus propios medios (en razón, por ejemplo, de su edad, incapacidad, accidente, enfermedad) o por la imposibilidad de encontrar un empleo cuya remuneración le resulte suficiente” (Van Parijs, 2004: 56).↵

Evolución de la pobreza en los hogares rurales y agro-dependientes del Uruguay en un contexto regional y nacional de crecimiento económico basado en el sector primario

Evidencia del período 2000-2009  en base a encuestas de hogares

Joaquín Cardeillac Gulla[1]

Introducción

El  trabajo que  sigue  aborda como objeto de  estudio el fenómeno de  la pobreza en  relación con  el espacio social r ural y la actividad agropecuaria entre los  años 2000  y 2009[2].  El  propósito es  describir la  incidencia de  la  pobreza, medida a par tir de  los  ingresos  y también de  acuerdo al enfoque de  las  necesidades básicas, en  dos poblaciones distintas que  suelen conf undirse: la “población r ural ”, entendiendo por tal la que  habita en localidades pequeñas y r urales dispersas, y la  población dependiente de  ingresos generados por integrantes de  hogares que  obtienen sus  ingresos mediante ocupaciones del  sector agropecua r io  (población agro – dependiente). En concreto, se  trata de  incluir a la  zona geográf ica  (en  tér minos de r ural /urbana) así  como a la condición de  agro – dependencia de  los hogares, como factores relacionados, o asociados, con  la incidencia diferencial de la pobreza[3].

Abordar el problema de esta manera permite, en primer lugar, distinguir analíticamente entre seis tipos de poblaciones definidas por el cruce de los criterios de agro-dependencia y ubicación geográfica, que son consistentes con los elementos que maneja la bibliografía utilizada en los antecedentes y en el marco conceptual y, en segundo lugar, contrastar empíricamente cómo se relacionan estos dos factores con la probabilidad condicional de que un hogar sea pobre. A su vez, el análisis de estos datos, se realiza una vez caracterizado el período de estudio, mediante la presentación de series referidas al desempeño económico del sector, que se derivan del procesamiento de la información disponible a partir del Sistema de Cuentas Nacionales, de modo concordante con  las recomendaciones que  la bibliografía especializada sugiere.

El artículo se estructura del siguiente modo: en el primer  apartado, se realiza una sistematización y repaso breve del encuadre teórico desde el que  se aborda la discusión acerca de la pobreza y las formas de medición propuestas, así como los antecedentes del trabajo, de los que se derivan las hipótesis que se manejan y guían el trabajo empírico posterior. En  el segundo apartado, se realizan algunas consideraciones  acerca de los datos con  los que  se trabaja, con  la finalidad de que el lector pueda reconstruir el proceso realizado y contextualizar el análisis. También se discuten y explicitan aquí, las decisiones técnicometodológicas que  fueron tomadas producto de  una exploración de los datos orientada a su  confrontación con  las  hipótesis presentadas en  el segundo apartado. En  tercer lugar, se presentan y describen los distintos resultados del análisis de la evolución del PBI  sectorial, así como del análisis del ingreso captado a partir de las Encuestas de Hogares. Además, se presentan los resultados en relación a la evolución de la pobreza entre los hogares de las distintas poblaciones, enfatizando  la interpretación del  impacto diferencial que  podría atribuirse a las políticas sociales. Para terminar la presentación de resultados, se comparan los datos obtenidos en relación a la incidencia de la pobreza por ingresos, y las  características de  los  hogares en  dicha situación entre los  hogares agro-dependientes, y no  agro-dependientes, tanto del medio urbano como rural y para los distintos años considerados. Por último, se analizan los resultados a los que  se arribó a partir de la descripción de las distintas poblaciones identificadas, en los distintos momentos del tiempo para los que se obtuvo información, y se realizan algunas reflexiones tendientes a explicitar futuras líneas en  las  que continuar el trabajo de investigación.

Antecedentes y breve repaso del enfoque teórico

La pobreza en el medio rural es un tema clásico de la sociología agraria, así  como de la bibliografía destinada específicamente a estudios sobre pobreza. En  términos generales, se puede afirmar que  existe cierta inclinación a considerar que  la pobreza en  el ámbito de rural tiene características distintivas. Diversos trabajos plantean que  “ lo rural” tendría un  peso  específico, no reductible a otro tipo de atributos, al momento de  condicionar las  probabilidades de  estar en  una situación de pobreza[4]. A su vez, en un  trabajo relativamente reciente de la FAO (2009), se revisan ocho estudios de caso  correspondientes a países latinoamericanos en  los que  se exploran, con  enfoques más o menos parecidos, los efectos que  ha  tenido sobre la pobreza rural el reciente “ boom agrícola”. Los distintos estudios compendiados allí sustentan algunas de las  hipótesis que  serán consideradas para este estudio, en la medida en que  Uruguay es parte de ese mismo proceso de crecimiento de base  agropecuario. Así, por ejemplo, se afirma que un  factor importante a tener en  cuenta en  el estudio de  la pobreza rural es la estructura del  mercado de  trabajo, especialmente como producto del cambio desde modelos de crecimiento económico y desarrollo basados en  la industria hacia modelos de  corte neoliberal, centrados en las exportaciones de bienes primarios:

Con la implementación del modelo neoliberal aperturista y la profundización del proceso de globalización, se levantan las restricciones para importar y exportar, y se producen importantes modificaciones en todos los sectores de la economía. En el caso del sector agropecuario, se definió que este debería encontrar una nueva estructura productiva, en función de las ventajas comparativas que  tenga cada uno  de los países, las que serían transmitidas a través de las señales de los precios. En función de estas ventajas, cada país se debería especializar en producir solo aquellos productos para los que  cuente con ventajas e insertarse en el mercado internacional, generando los excedentes que le permitirían a su vez importar desde otros países aquellos productos que requiriera, a un precio inferior al que podrían tener produciéndolos internamente. Así, se establece el modelo agroexportador que predomina actualmente en la Región (FAO, 2009: 332).

Estos cambios, recientes en el contexto general de Latinoamérica son, para el caso  del Uruguay, aspectos tradicionales y de larga data que  caracterizan la especificidad del espacio rural uruguayo en el contexto de la región (Piñeiro y Moraes: 2008).  No obstante, lo que sucede en el país  debe  verse dentro de un  contexto más  amplio de cambio hacia un  modelo agroexportador. Así, de acuerdo a CEPAL, la tasa de crecimiento del sector agropecuario en la Región ha sido,  entre 2003 y 2007 de un 4,8% anual (FAO: 2009),  lo cual ubica al país, y al sector, en el centro de un proceso de creación de riquezas cuyo impacto sobre la pobreza resulta de interés estudiar.

Aproximaciones diversas a la medición de la pobreza introducción: la Pobreza y su relación con la teoría

Uno  de los temas más  acuciantes del debate acerca de la pobreza –al menos entre los investigadores que se han dedicado a su estudio– remite a problemas de “validez de constructo”, es decir, a la pregunta ¿Qué es lo que  estamos midiendo?, o antes bien, ¿De qué  estamos hablando cuando hablamos de pobreza?

Son clásicos los trabajos que procuran realizar distinciones conceptuales respecto de qué  es la pobreza y cuáles son  otros fenómenos que,  aunque relacionados, no deberían, ni analítica ni conceptualmente, confundirse con la misma, a riesgo de que por problemas de “validez divergente” se renuncie, por definición, a la capacidad de distinguir de la pobreza procesos y fenómenos que,  o bien  son el resultado de ésta, o bien  son  parte de los factores que  la explican.

No obstante, la discusión a la que se remite aquí es previa y tiene que ver con la pregunta por la inserción del concepto de pobreza en el marco de teorías de largo alcance. Se considera pertinente presentar brevemente esta discusión y advertir que, desde el punto de vista práctico, las opciones que  se realizan más  corrientemente en Uruguay para la medición de la pobreza no necesariamente quedan determinadas en sentidos distintos–aunque sí quizá los énfasis– por situarse desde uno  u otro enfoque.

En su lugar, se considera que en realidad son más bien las conclusiones e interpretaciones que se derivarán de los ejercicios de aplicación las que diferirán conforme se esté situado en uno u otro marco conceptual[5]. De éste modo, resultaría incorrecto plantear que la ubicación en uno  u otro marco teórico implica por necesidad lógica la opción, por ejemplo, por medidas de tipo directo (como ser las Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI) o indirectas, (como ser, en concreto, la Línea de Pobreza Objetiva, LP).

En  este trabajo se retoman “ […] los enfoques que  consideran a la pobreza en el contexto más  amplio de una teoría universalista de las necesidades. De esta forma se vincula con  el debate sobre la teoría de la justicia y la teoría de los derechos humanos con  el concepto de ciudadanía social y con  los estados de bienestar (Rawls, 2002; Habermas, 1981-1990; y Doyal  y Gough, 1991-1994)” (Fernández, 2003:  155).  Sin que  esto implique adherir a las conclusiones y propuestas que  realiza, por ejemplo, Boltvinik (2007)  en el marco más  amplio de su crítica a lo que  denomina la Economía Política de la Pobreza (EPP).

En este estudio se tienen en cuenta, también, las consideraciones que  realizara Amartya K. Sen  (1981), por las que  exige que  un concepto de pobreza debe  ser tal que priorice los intereses de los pobres por sobre los de los no pobres[6]. Si se acepta que toda definición conceptual implica al menos una selección –ya que de otro modo sería inoperante– adquiere importancia la respuesta que se dé a la pregunta anterior en el momento de definir la posición desde la que se investiga el problema de la pobreza. Las tres respuestas que  identifica Sen  (1981)  son:  a los intereses de los pobres, a los intereses de los no pobres y a los intereses de ambos.

Respecto de estas posibilidades el autor descarta la segunda, que suele  concretarse en abordajes del tipo “A las personas no  se les debe permitir llegar a ser tan pobres como para ofender o causar dolor a la sociedad. […] La pobreza es un problema en la medida en que los bajos ingresos crean problemas para quienes no son  pobres” (Sen,  1981:  9 y 10) por considerarlas grotescas e inaceptables desde un  punto de vista ético, todo lo cual  no implica que no hayan estado y estén presentes en los discursos que,  sobre el tema, se han realizado y se realizan hoy. La tercera, a su vez, si bien  se considera atendible, resulta descartada por el autor dada la confusión a la que  puede conducir entre aspectos que con  fines  analíticos conviene distinguir. Así, opta por una definición centrada en  los  intereses de  los  pobres en  función de  los  siguientes cuatro argumentos básicos:

1–  No implica negar que  el sufrimiento de los pobres afecta a los no pobres.

2– Enfatiza la necesidad de poner el foco en los pobres y sus intereses.

3– Deja  abierta la posibilidad de  discutir las  consecuencias de  la pobreza para los no pobres, ya que  muchas veces  es lo que  legitima al problema.

4– Permite distinguir el concepto de  modo de  poder estudiar sus causas y consecuencias.

Llegado a este punto, se pasa a hacer una breve revisión y selección de las discusiones en relación a las alternativas de medición de la pobreza. En  el próximo punto se discuten, entonces, aspectos relativos a la medición de la pobreza, para luego  concluir con  la definición encontrada en la bibliografía acerca del fenómeno que  se considera más  acorde a las discusiones planteadas en el presente trabajo.

Alternativas  para la medición de la pobreza

Dentro de la discusión por alcanzar los dos requisitos más  generales que debe  de satisfacer todo método de medición de la pobreza y que remiten a las dimensiones de identificación (capacidad de dar cuenta de modo preciso de quiénes son los individuos pobres) y de agregación (capacidad de “resumir” las características diversas de los individuos identificados como pobres, de modo de brindar una imagen trasmisible de las diferentes situaciones conceptualmente relevantes) existe una multiplicidad de métodos que se han propuesto para la medición de la pobreza.
Siguiendo a Boltvinik (2003)  se pueden clasificar los métodos en función de cuatro criterios: 1) absolutos – relativos; 2) directos, indirectos y combinados; 3) no normativos, semi  normativos y normativos y; 4) unidimensionales o multidimensionales. La combinatoria redundaría en un espacio de propiedades de 36 posiciones, que,  no obstante, no sería realista ya que  su carácter absoluto o relativo es un problema a nivel  conceptual que  –como se discutió antes– no tiene un  correlato único en el tipo de medida. Así, las diferencias entre un  enfoque relativo y uno  absoluto remiten, en palabras de Spicker (2009)  a “interpretaciones de la manera en que  se forman socialmente las necesidades” y no  a la definición de pobreza en  sí. Además, si se advierte el hecho de que  todos los métodos no  normativos son  indirectos, la matriz de 18 posiciones teóricas resultante se reduce a una de 8 en la cual, además, 3 celdas quedan vacías ya que  no se encuentran antecedentes de medición que  puedan ser allí ubicados. El resultado del ejercicio que emprende el autor redunda, pues, en  5 tipos de  métodos: indirectos– unidimensionales – no  normativos; indirectos – unidimensionales semi  normativos y normativos;  indirectos – multidimensionales – normativosdirectos –multidimensionales – normativos y combinados – multidimensionales – normativos; y semi  normativos.

Boltvinik, sitúa su propuesta en el último tipo, y parte de la consideración de su adecuación para dar cuenta a cabalidad de las fuentes de bienestar cuya satisfacción –correalizable– distingue a los no pobres de los pobres. Las fuentes que  el autor propone son  las siguientes:

Si bien  el abordaje de este autor no será el que  se utilizará en este trabajo,  se considera de utilidad retomar el esquema planteado por él, ya que  evidencia con  claridad las limitaciones del enfoque que  se tomará de aquí en adelante y que  se centrará en una estrategia de doble abordaje  por LP basado en  ingresos corrientes y por NBI  de acuerdo a la propuesta elaborada por Calvo (1999).

Otra aproximación al problema de la multiplicidad de significados que engloba el concepto de pobreza, y que en algún sentido se contrapone con estos esfuerzos dirigidos a lograr unicidad de significado y por tanto, una regla clara de clasificación, podemos hallarlo en Spicker (2009), que reivindica la importancia académica y política de que exista una pluralidad de significados asociados al concepto de pobreza que, aun estando asociados por un  “aire de familia”, no puedan ser reducidos  a un  “núcleo esencial”. Así, encuentran doce  grupos de significados, doce sentidos específicos que aun siendo lógicamente distinguibles pueden y suelen estar superpuestos. Para sintetizar su planteo, el autor recurre a una figura que  aquí reproducimos:

Retomando ahora este enfoque, la opción por un  abordaje a partir de la combinación de LP y NBI  permitiría abarcar al menos algunos de los aspectos comprendidos en dos  de los tres grandes grupos de significados: el de las condiciones económicas, mediante el ingreso y la LP, y el grupo de las condiciones materiales mediante los indicadores de necesidades básicas. Además, no se puede desconocer que  la opción se realiza, también, por motivos pragmáticos: es la información con la que se trabaja en la mayoría de los antecedentes.

La medición a partir de un abordaje combinando LP y NBI remite también, en algún sentido, a los métodos de medición dentro de los que Boltvinik ubica a la versión original de su propio método –también llamada matricial– el MMIP,  que él propone. Este tipo de abordaje tiene antecedentes en Uruguay a partir del trabajo de Katzman “La heterogeneidad de la pobreza: una aproximación bidimensional” de 1988.  En ese trabajo el autor sostiene que en el caso  de los indicadores de NBI se detecta un sesgo  a carencias de vivienda e infraestructura derivados de un  problema práctico de disponibilidad de información. Como consecuencia, en general y no por definición, las NBI suelen reflejar aspectos más  permanentes de las condiciones de vida del hogar.

Por su parte, la LP se calcula en base  a los ingresos considerados necesarios por el investigador para cubrir una canasta básica de consumo. El supuesto aquí es que si un hogar cae por debajo de la línea de pobreza al menos uno  de los integrantes del hogar no puede satisfacer una o más  de las necesidades críticas no relevadas por los indicadores de NBI (Katzman, 1988).

Si volvemos al esquema propuesto por Boltvinik ilustrado en la figura 1, resulta evidente que  la principal virtud de un  enfoque “ bidimensional” tal como lo propuso Katzman, es que  permite dar cuenta de  más  fuentes de  bienestar que  las  que,  por separado, cada uno  de los abordajes, por LP o NBI  es capaz de considerar. De tal suerte, en la medida en que  la LP se basa en los ingresos y no en gasto, es capaz de dar cuenta, en términos de Boltvinik, de la fuente de bienestar “1”, mientras que las NBI por su parte, permitirían, al menos en teoría, dar cuenta de las fuentes de bienestar “3” y “4” (o, eventualmente, “3”, “4” y “6”, dependiendo de su definición concreta).

No obstante, como se mencionó antes, no será objeto de este trabajo  seguir el esquema de análisis propuesto por Boltvinik, antes bien, se lo retoma con la finalidad de contextualizar la información que luego se presenta, así como por su potencial heurístico.

En su lugar, el enfoque que aquí se sigue  remite más  al planteo de Altimir (1979)  de que  la pobreza constituye un “síndrome situacional”: infra-consumo, desnutrición, mala vivienda, poca educación, empleo precario – si lo hay–,  así  como, eventualmente, una escala de valores distinta y disfuncional. Por lo tanto, su objetivación es el resultado de una descripción que retoma elementos normativos para identificar individuos con distintos tipos de necesidades no satisfechas. Si se acepta lo desarrollado hasta aquí, se sigue  que  ningún método “exige” que  se alcancen las “normas” objetivas: más  bien  trabajan en base  a indicadores de poseer o no la “capacidad” o probabilidad de alcanzar, globalmente, la satisfacción de aquello normativamente considerado mínimo.

En este mismo sentido cabe  considerar a la LP: “Lo que uno  hace cuando fija una línea de pobreza objetiva en un  país  en particular es intentar calcular su línea de pobreza subjetiva” Ravallion (1999). “No es, por lo tanto y en rigor, una medida de la pobreza […] Solo constituye una forma heurística de referirse a ella” Altimir (1979).

Como resultado de  las  consideraciones anteriores, el abordaje de la discusión acerca de la pobreza en el medio rural uruguayo que se desarrollará más  adelante parte del reconocimiento de que  las aproximaciones por LP y por NBI,  poseen tanto ventajas como limitaciones específicas que  no deben perderse de vista.

Población rural, población urbana y dependencia del sector agropecuario

Como se dijo antes, en función de los antecedentes de que se dispone, el presente trabajo intentará explorar qué sucede con la pobreza en el Uruguay, incluyendo como factor de clasificación la ubicación geográfica de los mismos –rural y localidades de menos de cinco mil habitantes, localidades de más  de cinco mil habitantes, o la Capital. A su vez, teniendo en  cuenta los  llamados de  atención en  relación a las  modificaciones que  se vienen registrando en el espacio social rural que  destacan, por ejemplo, Riella  y Mascheroni (2008)  y Crovetto (2010), y en el mercado de trabajo agrícola y agropecuario Cortés, Fernández y Mora (2008)  y Domínguez (2008)  también se incluyen como factor la dependencia del hogar de ingresos provenientes de tareas vinculadas al sector primario de la economía, y ya no solo su ubicación en el territorio.

Mientras que Crovetto (2010)  advierte sobre la pérdida de potencial heurístico del par urbano/rural, autores como Riella  y Mascheroni (2008,  2009)  alertan sobre las  enormes modificaciones que  se están dando, tanto en el espacio social rural como en las formas de pensarlo desde la sociología. Desde  un  enfoque un  poco  distinto, Piñeiro (2001) realiza una discusión que  aporta a la complejización del concepto de población rural para el caso  de Uruguay, básicamente a partir de combinar el criterio de la zona geográfica de residencia con el criterio de la rama de actividad en la que está ocupada la mano de obra. Este aporte es concordante, a su vez, con los planteos que realizan Cortés, Fernández y Mora M. (2008)  al discutir las estrategias de diversificación de los ingresos de los hogares del México  rural[7].

Sin  entrar a discutir aquí la pertinencia de las  propuestas que cuestionan la capacidad heurística de los conceptos rural / urbano, ni las  diferencias y especificidades de cada enfoque, ya que  no  es ese  el objeto de este estudio, se consideran importantes todos los hallazgos y reflexiones realizadas por los distintos autores reseñados en relación a las modificaciones que  están verificándose en el espacio social rural, y en consecuencia, se consideran, para este trabajo, seis poblaciones que resultan del esquema que  sigue:

El cuadro anterior, como es claro, no  es más  que  una adaptación del esquema propuesto por Piñeiro para individuos, a los hogares como unidad de análisis. Se considera que  su presentación adaptada es útil ya que refleja de modo más  adecuado al objeto de estudio que se quiere abordar aquí, y también algunos de los elementos que se discuten en los antecedentes en relación a la disolución relativa de las fronteras entre lo urbano y lo rural y al papel que  juega el trabajo en ese proceso.

Metodología y Datos utilizados

Metodología y datos usados para evaluar el desempeño del sector agropecuario en términos agregados

Con la finalidad de estudiar el comportamiento del PBI sectorial en el período de diez años para el cual se está realizando el análisis se procedió de la siguiente manera. En primer lugar, se obtuvieron las series de PBI total, y del PBI agropecuario, a precios corrientes y a precios constantes en base  2005,  a partir de la información publicada por el Banco Central del Uruguay. En  segundo lugar, se obtuvieron las series de los distintos índices que,  siguiendo la bibliografía regional que  se toma como antecedente, se pueden utilizar para deflactar las series con la finalidad de obtener una medida más  apropiada de su crecimiento “real”.

Éstos índices son:  el Índice de Precios al Consumo (IPC) y el Índice de Precios al Productor Nacional (IPPN), que se pueden obtener a partir de las publicaciones que realiza el Instituto Nacional de Estadística (INE). En tercer lugar, y con el asesoramiento del área de Economía e Historia Económica del Banco de Datos de la Facultad de Ciencias Sociales, los índices mencionados fueron llevados a base  2005  y se deflactaron las series. Por último, se procedió al cálculo del PBI ajustado por términos de intercambio según la metodología propuesta por Paz  et al. (2009). Los resultados seleccionados de los distintos ejercicios de evaluación de la evolución del PBI se presentan en el apartado 3.a.

Metodología y datos utilizados para estudiar empíricamente la incidencia de la pobreza entre los hogares rurales

Para abordar empíricamente el problema se utilizan datos provenientes de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) 2010,  2009,  2008,  2007de; de  la Encuesta Nacional de  Hogares Ampliada (ENHA) 2006  y de  la Encuesta de Hogares Rurales (EHR) 2000.  En el caso  de las ECH  2010 a 2007  y la ENHA  2006  los datos son  representativos a nivel  nacional de tres estratos: Montevideo, localidades del interior de más  de 5 mil habitantes y localidades del interior de menos de 5mil  habitantes más población rural dispersa. Por último, dado que las ECH previas a 2006 son  solo  representativas de  localidades de  más  de  5 mil  habitantes, se analizaron los datos de un  estudio específico que  el MGAP realizó entre 1999 y 2000 sobre las condiciones de los hogares rurales, (EHR), entendiendo por éstos aquellos ubicados en localidades de menos de 5 mil habitantes.

El  trabajo con  las  bases de  datos que  se  utilizan,  implica “constr uir” una población que  sea  consistente con  el problema de investigación planteado y los  antecedentes. Para ello,  y dentro de las  limitaciones de  los  datos disponibles, se procedió a identificar a los hogares  como agro-dependientes o no  en  f unción del  CIIU[8]  de la empresa en  la que  realizan sus  tareas los  integrantes ocupados del  hogar, así  como del  tipo de  tarea que  declaran como principal f uente de  ingresos los  ocupados, clasificada de  acuerdo al CNUO[9] . Así, la población bajo  estudio se limita, en  principio, a hogares  en los que  al menos uno  de los integrantes se encuentra ocupado, y que a su  vez f ueron clasificados como agro-dependientes, mixtos, o noagro-dependientes, mediante el criterio antes explicitado, o sea,  en f unción de  la rama a la que  pertenece el establecimiento en  el que desempeñan sus  tareas los  ocupados del  hogar, y de  modo complementario, en  f unción de  las  tareas que  realizan los  mismos. Estas decisiones, discutibles, pero en  línea con  los trabajos previos sobre el tema[10], deben ser explicitadas desde el comienzo para que  la información que  se pase  a reportar en adelante pueda ser interpretada.

En relación a la línea de pobreza, se ajustó siempre que fue posible la línea de pobreza siguiendo la metodología del Instituto Nacional de Estadística (INE) del año  2006.  Si bien  otras alternativas han sido manejadas[11], a los efectos del presente trabajo se consideró más  oportuno seguir la tendencia más  generalizada, que se inclina por el uso  de las líneas de pobreza estimadas por el INE  acorde a la metodología de 2006 dadas las críticas que  ha recibido su versión 2002[12].

Para aplicar esta metodología sobre los datos se utilizaron los valores de la Línea de Pobreza (LP)  publicados por el INE  para cada mes  de  cada año  según región (Montevideo-Interior-Rural), los  que fueron contrastados con el ingreso del hogar de acuerdo a la metodología que luego  se detalla. Es de interés resaltar que la línea de pobreza se utiliza como un indicador que nos aproxima a un sector de la población especialmente desfavorecido en términos de ingreso, a cuyo estudio se dedica este trabajo, en el marco más  amplio de la discusión acerca de los efectos que  sobre la situación de los hogares rurales ha  tenido el crecimiento del sector agropecuario. Adicionalmente, se construyeron también los indicadores correspondientes a necesidades básicas para elaborar un  índice general de  carencias que  complementa los  resultados de la metodología de la LP 2006  y permite incorporar otras dimensiones relevantes tanto conceptualmente como para el desarrollo de políticas.

Análisis de la información presentación de los resultados del análisis de la evolución del PBI sectorial, o valor agregado agropecuario

Los  datos que  se presentan más  arriba corresponden a la evolución del PBI de la rama 1, PBI primario, expresado en valores constantes,  y también deflactado siguiendo las opciones presentadas por Valdés  et al. (2008)  y por Paz et al. (2009). En todos los casos, de lo que se trata es de contar con  opciones alternativas que  nos  permitan evaluar el despeño del PBI primario “real” contrastándolo con el que se obtiene a partir de la metodología tradicional de observar su evolución a precios constantes. Para el cálculo del PBI  primario ajustado por Términos de Intercambio se siguió la fórmula propuesta por Paz et al. (2009)  que consiste en la razón entre el PBI agropecuario nominal (a precios corrientes) y el deflactor implícito del PBI (2009:  70). Además de esas  series se incluye la evolución del PBI total a precios constantes, que sirve como elemento que  contextualiza en el marco más  amplio del desempeño económico del total de la economía, el desempeño particular del sector. Cabe mencionar a este respecto que,  si se considera todo el período, se observa que  el PBI  del sector primario ha  sido,  en promedio, el 8,32%  del PBI total. A su vez, en el período de 1997  a 2001  el PBI del sector primario era apenas un 8,07% del PBI total, mientras que en el período en que la economía como conjunto mostró un  peor desempeño, de 2001  a 2005, el peso  del sector primario en promedio aumentó hasta un  8,67%.  En el último período, de 2005  a 2009  se observa que  su peso  vuelve  a caer (8,20%), aunque aún no había alcanzado niveles tan bajos como en el período de 1997 a 2001.

El ejercicio que  se realizó para llegar a los gráficos que  se presentan más  arriba es resultado de un intento de eliminar los efectos de sobreestimación (o subestimación) en las series de datos a precios constantes, derivados de que no son pensadas originalmente para dar cuenta de la riqueza generada en términos reales. En concreto, se contrasta la serie que  reporta el Banco Central del Uruguay a precios constantes de 2005, y que utiliza un deflactor implícito, así como el resultado de la aplicación de otros deflactores alternativos, el IPC y el IPPN.

Se considera que  la realización de este análisis contextual macro es indispensable, si se quiere retomar en la discusión posterior las nociones de deterioro de los términos de intercambio. En  este sentido, el análisis recién referido también es acorde con  la peculiaridad de los países del Cono Sur ya marcada hace tiempo por de Janvry, “Only when the food sector is itself a major component of the export sector is this chain reduced to a two-level set of relations, as unequal international exchange is brought to bear directly on the terms  of trade for agriculture which will then  be generally more  advantageous (as in Argentina and Uruguay) and rural poverty  somewhat less acute” (1975: 495).

En  concreto, las  series presentadas en  el gráfico 1 y el gráfico 2 obedecen a un  intento por establecer de  modo claro cuál  ha  sido el desempeño real del valor agregado agropecuario. Para eso,  en este apartado se siguen, como ya se mencionó, la metodología que Valdés  et al. (2008,  2010)  han empleado para el análisis de Brasil, Chile,  Colombia,  México  y Paraguay. Para transmitir de modo claro la información que aporta este análisis es necesario comenzar por recordar que el PBI sectorial es una medida de la diferencia entre el valor de la producción y el costo de los insumos valorada a precios de mercado. Es importante recordar que en las Cuentas Nacionales (CN) “agricultura” corresponde solamente a la actividad primaria, estos es, queda excluida la actividad agroindustrial, por ejemplo. La actividad que  se incluye, en cambio, es solo la que  corresponde, en el caso  de Uruguay, a la agricultura, ganadería, caza  y silvicultura. Cada  año, entonces, la entidad que  lleva  las CN calcula el valor agregado sectorial (PBI agropecuario) a precios corrientes y luego  lo estima a valores constantes. Como el índice a valores constantes es un  índice de volumen, Valdés  et al. (2008,  2010)  sugieren que es recomendable, para evaluar o ajustar el valor agregado sectorial en  términos de  su  capacidad de  compra, la utilización del  índice de precios al consumidor. Este procedimiento permite, dado su cálculo, aproximar una idea  del poder adquisitivo de los ingresos de los hogares dependientes de ingresos agropecuarios. De modo análogo, si se utiliza en cambio el IPPN,  lo que se obtiene es una aproximación a la evolución del ingreso agropecuario respecto a precios mayoristas al productor de dichos bienes. De esta forma, se obtiene, por dos  vías distintas, la evolución del poder adquisitivo del valor agregado sectorial primario, que no  necesariamente es reflejado por la evolución a precios constantes, tal como evidencia el gráfico 2.

En  concreto, pues, lo que  se  observa es,  para el caso  del  PBI deflactado por el IPC,  un  crecimiento muy  superior al reportado por el PBI constante para el período de 2001  a 2004,  seguido de una caída también significativa entre 2004 y 2006, que en términos constantes no se observa, y por último, una marcada alza  de 2006  a 2009,  que  queda “subestimada” si se sigue  la serie de valor a precios constantes. Éstas divergencias entre la evolución del PBI sectorial a precios constantes  y la evolución “real” que se observa al deflactarlo por el IPC resulta de interés ya que habilita la comprensión de ciertas tensiones que se generan, por ejemplo, en el período de caída de 2004  a 2006  que  no  se detecta a precios constantes y también, en la medida en que  muestra para el último período, 2006  a 2009,  la magnitud del  crecimiento del  poder de compra de los sectores que  dependen de la actividad agropecuaria.

Si analizamos la evolución del PBI  deflactado por el IPPN  para el total de productos y para los productos primarios los resultados obtenidos resultan también de interés. Así, mientras que  la serie deflactada por el IPPN  de productos primarios evoluciona de modo similar a la del  producto considerado en  precios constantes, si se deflacta el PBI del sector primario por el IPPN  de todos los productos se obtiene una serie que  muestra un  crecimiento mucho mayor. Estos resultados muestran, entonces, el comportamiento de los precios de los productos primarios en términos relativos a comportamiento del conjunto de todos los precios (internos en  este caso). En  consecuencia, el patrón observado en las series de PBI primario deflactado por IPPN  primario e IPPN  general permite captar la evolución al alza  de  los  precios de los productos primarios, y en consecuencia, la evolución al alza  de su capacidad de compra en términos relativos al resto de los productos de la economía en el período estudiado. El correlato de esta evolución de las series de PBI primario deflalctada por distintos índices se presenta en  el gráfico 1 que  da  cuenta de  la evolución de  los  distintos índices utilizados a lo largo del período. Así, mientras que  el índice de precios al consumo (IPC), el índice de precios al productor nacional (IPPN) y el deflactor implícito del producto bruto interno, muestran una evolución similar entre sí, el índice de precios al productor nacional de bienes primarios (IPPN primario) y el deflactor implícito del producto bruto interno primario se despegan notoriamente en 2003 y 2004 y de nuevo a partir de 2007 acusando, seguramente, la evolución de los precios de los productos primarios tanto a nivel internacional como en relación a precios nacionales.

De modo concordante con  la información presentada y recién comentada, se puede considerar la serie de PBI primario ajustado por términos de intercambio que resulta de la aplicación de la metodología sugerida por Paz et al. (2009). En este caso,  lo que los autores proponen es medir el “desempeño del PBI  primario” ajustándolo por los términos  de  intercambio de  la agricultura ya que:  “Situaciones de  “ buen” desempeño agrícola, desde el punto de  vista de  la oferta interna de productos, a menudo pueden coincidir con “agricultores descontentos” debido a la reducción de su ingreso a causa de los precios más  bajos. Mirar solo  el PIB  agrícola da  una imagen muy  parcial de lo que  está pasando en el sector. Es necesario ajustar el PIB agrícola real utilizando la evolución de los precios relativos agrícolas a nivel interno (términos de intercambio agrícolas, TI AGR) con el fin de obtener un indicador del poder adquisitivo que proporciona el volumen de la producción agrícola obtenido durante el período” (Paz  et al.; 2009: 69) La fórmula de ajuste propuesta por estos autores es:

Como se observa en el gráfico 2, la propuesta de Paz et al. (2009)  arroja resultados concordantes con  los observados en la serie deflactada por IPC, siguiendo la metodología, ya coment ada,  propuest a   por Valdés  et al. (2008,  2010).  En los dos casos, los resultados aportan evidencia en relación a dos  períodos de  fuerte crecimiento del poder adquisitivo de  PBI  agropecuario que,  siguiendo la metodología tradicional a precios constantes, no se detectan con la misma magnitud, al tiempo que  hay un período de caída entre 2004  y 2006 que analizando la serie  a precios constantes tiene signo inverso, ya que sería un período de crecimiento de acuerdo a la evolución a precios constantes mientras que  es un  período de caída del poder adquisitivo de ese PBI  en relación a la evolución de los precios internos relevada por el IPC y de caída también si se ajusta por los precios relativos de los productos primarios.Por último, el gráfico 3 presenta la tasa de crecimiento anual del PBI  sectorial (primario) para tres subperíodos y para todo el período bajo  estudio, además de la evolución del PBI total a precios constantes. En  función de los resultados, se observa que  la serie de PBI primario, a precios constantes, muestra en todos los casos un  crecimiento inferior al que  se puede observar a partir de las series deflactadas por IPC y por el deflactor implícito del PBI  total. Estas dos  series alternativas presentan el crecimiento promedio anual para cada subperíodo, y para el período completo, y en todos los casos muestran que  el crecimiento en términos de la capacidad de compra del producto sectorial a precios del resto de la economía es mayor a la que se podría observar mediante la serie a precios constantes. La única información discordante es la que  reporta la serie de PBI deflactada por el IPPN  general que  para el período 2001-2005 y para el período total de 1997  a 2009,  redunda en tasas de crecimiento anuales por debajo de las estimadas a partir del PBI a precios constantes. No obstante, incluso para el caso  de esta serie, la tasa de crecimiento anual para el período que  va de 2005 a 2009 supera la tasa de crecimiento que se puede estimar a precios constantes.A modo de síntesis preliminar, los datos a nivel  macro muestran que  el desempeño del  sector en  términos generales ha  estado marcado por un  crecimiento sostenido del  poder adquisitivo, especialmente en  los  últimos años, que  es  además subestimado por la serie de  PBI  a precios constantes. También se obser va que  el crecimiento del  sector primario estuvo muy  por encima del  crecimiento del  producto total para el período 2001-2005, y luego  bastante por debajo, de 2005  a 2009.  De tal suerte, el análisis que  sigue  en base  a encuestas de hogares para los años 2006  a 2010  deberá hacerse a la luz de las tendencias recién presentadas.
Presentación de los resultados en relación a los cambios registrados a nivel de hogares rurales y su relación con el sector primario de la economía

El análisis que  se presenta a continuación sigue  el siguiente esquema:

En primer lugar se presenta cómo ha variado la proporción de hogares en  las  zonas que  permiten distinguir la ECH  2000,  la EHR  2000,  la ENHA 2006 y las ECH de 2007 a 2009[13]. Luego, se presenta la evolución  de la proporción de hogares según el grado de dependencia de actividades  agropecuarias de los mismos y, por último, se analizan conjuntamente los dos  criterios presentando la evolución de las poblaciones en las seis categorías de población.Como fuera aclarado antes, las fuentes de información consultadas son  variadas y no  siempre corresponden a las mismas metodologías. Buena parte del esfuerzo de este trabajo se ha  orientado, pues, a lograr el mayor grado de comparabilidad posible de modo de brindar al mismo tiempo, información de carácter general para todo el período bajo  estudio e información más  específica, siempre que  los datos más recientes lo permitan.
En  este sentido, puede observarse que  la proporción de hogares ubicados en zonas rurales (localidades de menos de 5 mil  habitantes y hogares en  zonas rurales dispersas) era de  un  15,8%  en  el 2000[14]. Por su parte, de acuerdo a la información disponible a partir de 2006 en  función de  los  cambios de  metodología de  la Encuesta Continua de Hogares que  lleva adelante el INE,  se observa que  la proporción de hogares situados en las zonas rurales pasa a ubicarse en el entorno del 13%. No obstante, más  allá  de esta alteración existe un  patrón de continuidad que resulta de más  interés a los efectos de este trabajo, ya que hace directamente a la discusión acerca de cómo se relaciona la zona geográfica de residencia con  el tipo de trabajo que  desarrollan los ocupados de los hogares y, en este sentido, con  algunas de las discusiones relativas a las transformaciones que  se estarían verificando o no en el ámbito rural.

El gráfico 4, que  se presenta a continuación, resume la información  relativa a los tipos de hogares rurales, en función de su grado de dependencia del sector primario de la economía. Para construir dicha información se procedió a identificar aquellos hogares que poseían ocupados entre sus integrantes, ya que la información más  confiable de que se dispone en los registros refiere a la ocupación principal. Así, a partir de dos preguntas presentes en todas las encuestas, es posible reconstruir, reagrupando los códigos del CIIU y del CNUO 95, si los ocupados se emplean en la rama 1 (sector primario) o en otras ramas de la economía. Una vez clasificados los ocupados en función del sector en que se emplean, es  posible construir una variable que  es la razón entre los ocupados en el sector primario y los ocupados en otros sectores dentro de cada hogar. Dicha variable, por definición continua, fue a su vez reagrupada en tres categorías: hogar agro-dependiente (para los casos en que los ocupados sean todos ocupados del sector primario), hogares mixtos (siempre que existan ocupados en más de una rama o sector de la economía) y hogares no agro-dependientes, (que  corresponde a los hogares en los que  todos los ocupados se insertan en otras ramas que  no son  el sector primario). Dicha clasificación de los hogares, resultante del resumen de información relativa a los ocupados que componen los hogares, es aplicable a todos los hogares del país, siempre que estén integrados con al menos un ocupado.Debido a que  para el año  2000 la información correspondiente a toda la población se obtuvo a partir de fuentes distintas, se optó por trabajar específicamente sobre la población rural que  es la de particular interés en  este caso.  Los  resultados de  este ejercicio aplicado para los hogares ubicados en zonas rurales son  los que  se presentan a continuación.

Los datos obtenidos son elocuentes en relación a la estabilidad que presenta el fenómeno a lo largo del período. Así, en el 2000,  y de acuerdo a la información reportada por la EHR  2000,  un  47% de los hogares rurales (en localidades de menos de 5 mil habitantes y rurales dispersas), son hogares que dependen totalmente de ocupados del sector primario, un 39% son hogares que dependen de ocupados de fuera del sector primario y un 14% corresponde a hogares que tienen ocupados tanto en el sector primario como en otros sectores. En  el año  2009,  la proporción de hogares agro-dependientes es de un 46%, mientras que la de hogares no agro-dependientes es de un  38%. La proporción de hogares mixtos resulta ser, por su parte, un 16%.

En términos de grandes tendencias cabe  resaltar tres aspectos:

Se  observan cambios de  muy  poca magnitud en  relación a la dependencia de los hogares de ocupados en el sector primario de la economía para el período.

-La proporción de hogares rurales que dependen solo de actividades ocupacionales vinculadas al sector primario, así como la de hogares que dependen solo de actividades ocupacionales de otros sectores, disminuyen en un punto porcentual de 2000 a 2009.

-La  única categoría de  hogar que  crece en  el período es la correspondiente a hogares que  diversifican las ocupaciones de sus integrantes, es decir, los hogares rurales mixtos, que  pasan de representar un 14% de los hogares rurales a un 16%.

En  términos aun más  generales, los datos discutidos recién estarían mostrando, por un  lado,  una leve disminución de la proporción de hogares que se ubican en las zonas rurales[15], y por otro, una modificación del vínculo de los ocupados de esos hogares con el mercado de trabajo. No obstante, esto último no  se corresponde, al menos en  función de esta información, con  la imagen de que  disminuye la dependencia de los hogares rurales en relación al sector primario, ya que  como observamos, también disminuye la proporción de hogares que dependen solo de otros sectores. En  conclusión, parece más  acertado afirmar que  la tendencia es a la diversificación de fuentes de ingresos, y a la combinación  de ocupados en diferentes ramas de la economía[16].
Comparación de los resultaDos obtenidos en relación a la incidencia de la pobreza por ingresos de los hogares rurales y agro-dependientes.
En este tercer apartado de análisis de resultados, se trabajará sobre los datos obtenidos en relación a la incidencia de la pobreza. Cabe  aclarar desde el principio que,  para el caso  de la incidencia de la pobreza medida por el método del ingreso, la línea de pobreza utilizada se corresponde con  la metodología 2006  del Instituto Nacional de Estadística. La decisión a favor de la utilización de dicha metodología se sustenta en varias consideraciones. Por un lado,  es la metodología oficial  que se utiliza en las instancias estatales que  se ocupan de la medición del fenómeno. En este sentido, su uso habilita una comparación con los datos oficiales, y la desagregación de la información en función de los intereses analíticos del presente trabajo, queda en el contexto de la discusión más  amplia que  existe en  el país  en  relación al tema. Desde  el punto de  vista metodológico y técnico, la metodología 2006  de  la LP tiene algunas características específicas que  la diferencian de metodologías anteriores y que  la hacen más  atractiva para este trabajo.
En  concreto, en  el caso  de  la LP 2006,  el INE  trabajó para su construcción a partir de la información proporcionada por la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares 2005-2006. Dicha información no solo  permitió actualizar los patrones de consumo que  sustentaron las metodologías anteriores sino que además permitió obtener Canastas Básicas de Consumo para el Interior Rural, lo que, de acuerdo al INE  (2006)  “ […] implica que  al implementarse las nuevas líneas, la incidencia de la indigencia y la pobreza en el área rural pueden cuantificarse a partir de una CBA rural […]. Al disponerse de una CBA para el área rural se observa que el cálculo de las incidencias realizadas para estos hogares utilizando una CBA urbana sobreestiman las  tasas de indigencia y pobreza” (INE,  2006: 93).

Siguiendo esta metodología, la LP se obtiene siguiendo el siguiente procedimiento:

Donde: n = cantidad de miembros del hogar; CBApc = Canasta Básica Alimentaria per capita; CBNApc  = Coeficiente asimilable al gasto per cápita no alimentario en el Estrato de Referencia[17].
Como consecuencia, si bien  se trata de una línea de pobreza “absoluta”, los valores de la misma para cada hogar se modifican en función de su composición.

En función de dichas características, se consideró oportuno hacer uso  de la metodología 2006,  en los casos en que  fue posible contar con  información comparable, esto es, para las Encuestas de los años 2006  a 2009.  Para el caso  de la información de la encuesta de 2000  a hogares rurales la comparación resulta más  compleja ya que exigiría, o bien  llevar patrones de consumo del año  2006  a un  momento anterior, o bien  aplicar una metodología anterior generando problemas de comparabilidad. Como consecuencia,  los datos correspondientes a ese año son  los resultantes de aplicar la LP específica que  se construyó en esa investigación por lo que  la comparación debe  realizarse siempre con esto en  mente. Una  salvedad adicional debe  hacerse en  relación a la metodología 2006,  y tiene que  ver, justamente, con  algunos problemas que  se derivan de la construcción de una CBA específica para el caso de los hogares rurales, en concreto, se observa que,  en función de los resultados obtenidos a partir de la metodología utilizada por el INE para su construcción, el valor de la LP para los hogares de la capital en comparación a los rurales es dos veces y un  quinto mayor. Es decir, de acuerdo a la metodología 2006 la LP de Montevideo equivale a 2,22 LP de hogares rurales. Adicionalmente, la LP de los hogares del interior no rurales es equivalente a 1,5 LP de hogares rurales[18]. Dadas las magnitudes de estas diferencias y en atención a varias críticas que ha recibido la LP 2006 para este aspecto particular, la información sobre la evolución de la pobreza por ingresos que se presentará será trabajada de dos formas, en un gráfico se presentará la evolución de la misma si se aplica la LP derivada de la CBA específica rural, y en otro se aplicará la LP del interior a los hogares del interior rurales. Una  justificación para este ejercicio es que  dadas las características de un  país  como el Uruguay, podría resultar cuestionable sostener que  existan diferencias de  ese orden de magnitud entre los costos monetarios de las canastas básicas de consumo. Así, al aplicar la LP del  interior a los hogares rurales[19], además de la propiamente rural, se espera brindar al lector una visión complementaria de la tendencia correspondiente al período 2006-2009.

La  principal tendencia que  marcan los  resultados para el período 2006-2009 es a una marcada reducción de la incidencia de la pobreza de ingresos entre todos los tipos de hogares que definen las seis poblaciones. No obstante, también cabe  detectar tendencias específicas de cada una de las poblaciones distinguidas a los efectos de este trabajo. Así, según la LP 2006 aplicada utilizando la CBA específica rural (gráfico 5), se puede ver que las distintas poblaciones se ordenan tanto por el factor ubicación geográfica como por su  grado de dependencia de ocupados de sector primario. La incidencia de la pobreza es siempre mayor en  los hogares de las  tres sub  poblaciones urbanas que  en  las rurales, y además, es mayor cuanto mayor sea el grado de dependencia de los hogares urbanos de integrantes ocupados en el sector primario. En contraste, en el caso  de las poblaciones rurales, cambia la relación entre el grado de  dependencia del  hogar de  ocupaciones del  sector primario y la incidencia de la pobreza medida por ingresos. Para las poblaciones rurales la pobreza tiene mayor incidencia cuando estos dependen de integrantes ocupados que  se insertan todos en  sectores distintos del  primario, y es un  poco  menor entre los que  se insertan solo  en actividades del sector primario. Por último, alcanza los valores más  bajos entre los  hogares que  diversifican la inserción de  sus ocupados en términos de sectores económicos.

Si ahora realizamos el mismo análisis pero sin aplicar la LP específica para los hogares rurales, la imagen que  se obtiene mantiene algunas cosas y modifica otras de las discutidas recién. Lo que se mantiene con claridad es la tendencia a la baja  en  la incidencia de la pobreza si se analiza todo el período. No obstante, cambia bastante el ordenamiento relativo de  los  distintos tipos de  hogares. Así, si bien  los  hogares en peor situación en  términos de  incidencia de  la pobreza por ingresos siguen siendo los urbanos que  dependen de ocupados que  se insertan solo en el sector primario, la población que le sigue, en términos de peor situación relativa, pasa a ser la de hogares rurales que  comparten la característica de estar integrados por ocupados que se insertan solo en el sector primario de la economía. Además, es muy  llamativo el hecho de que entre la observación de 2006 y la de 2007 la incidencia aumente para todas las poblaciones rurales, tendencia que  no  se observa en el caso  de las urbanas. Un elemento importante, también, es la variación en el resultado de comparar la incidencia de la pobreza entre la primera observación y la última. Dicha variación se muestra a partir de la tabla que  sigue.

Definitivamente, la imagen global del resultado que  ha tenido para los hogares rurales el desempeño del sector agropecuario de los últimos años cambia mucho si se analizan los resultados en términos de incidencia de la pobreza sin  ajustar la LP específica rural que  propone la metodología 2006 y en su lugar se aplica la del interior urbano, tal como era habitual con  la metodología 1996.  No obstante, existe un  elemento que  a pesar de todo se mantiene aunque cambie en  su  magnitud: los hogares rurales mixtos constituyen, en  todos los  casos, la población en la que  más  se ha reducido, en términos relativos, la incidencia de la pobreza. Esto es, esta reducción es la más  importante en términos relativos con  independencia de la línea que  se utilice y más  allá de que  sea también la población que  parte, al inicio del período, en ambos casos, de una situación más  favorable.

A continuación se presentan dos  gráficos más  que  siguen ahondando en el estudio de la evolución de la pobreza por ingresos entre las poblaciones de interés. En este caso,  lo que se estudia es solo la evolución de las tres poblaciones rurales según grado de dependencia de ocupados en el sector primario. A diferencia de los gráficos anteriores, en los dos que  siguen se incluyen tres puntos en  el tiempo: los resultados que  se obtienen de incidencia de la pobreza a partir de la EHR  de 2000 y los que reporta el procesamiento de la ENHA 2006 y la ECH 2009. Como ya fuera advertido, el estudio del 2000 construyó una línea de pobreza específica y distinta a la que  se usaba en esos  años en las ECH  (que  eran solo aplicadas sobre población en localidades de más  de 5 mil habitantes). Para ello el estudio incluyó un análisis de las pautas de consumo de los hogares[20]. Adicionalmente, en ese estudio se tomó la decisión de construir dos líneas distintas, una para los hogares en zonas rurales dispersas, y otra para los hogares en localidades nucleadas de menos de 5 mil habitantes. Si bien  es claro que las metodologías son distintas, también es cierto que todos los casos (EHR 2000; ENHA 2006; ECH 2009)  lo que se intenta es dar cuenta del mismo fenómeno: la pobreza por ingresos. En consecuencia, se presentan a continuación los resultados a los que se puede arribar en relación a la evolución de la pobreza entre las tres poblaciones rurales que se han definido para este estudio.

Los resultados del gráfico precedente son  muy  interesantes, más  allá de las precauciones derivadas de los problemas de comparabilidad que el uso  de distintas líneas puede generar. Así, se observa que  la evolución  de la incidencia de la pobreza de ingresos describe una suerte de U invertida cuando se analiza todo el período. Sin  embargo, esa pauta de  evolución general se especifica para las  distintas poblaciones. En particular resulta claro que  la población que  sufrió el mayor deterioro en  el período 2000-2006 es la que  se compone de hogares rurales no agro-dependientes. Entre estos hogares, que al inicio de la observación mostraban una tasa de incidencia de la pobreza muy  similar a la de los hogares rurales agro-dependientes, ven  aumentar la misma casi  5% superior al aumento que registra la pobreza de ingresos entre los hogares agro-dependientes. En  el otro extremo, los hogares rurales mixtos son los que parten de una situación menos desfavorable en relación a la incidencia de la pobreza y, aunque también ven empeorar su situación de 2000  a 2006,  nunca alcanzan a estar en una situación tan comprometida como los hogares agro-dependientes o los no agro-dependientes y además, son  los hogares entre los que  se observa la mayor reducción de la incidencia de la pobreza en el período 2006 a 2009.

Una  segunda observación de carácter general, que  se deriva del gráfico 7, es que la evolución de la incidencia de la pobreza está signada por una disminución de la misma a niveles significativamente inferiores a los del inicio de la serie  para el caso de los hogares rurales mixtos y los hogares rurales agro-dependientes. No obstante, entre los hogares rurales no agro-dependientes, no resulta tan marcada la mejora, ya que la incidencia de la pobreza por ingresos que se observa en 2009 es menos de 2% menor que  la que  se observaba en el año  2000.  Así, resulta que tanto la mejora del desempeño económico del país y del sector, como las políticas sociales que se han desarrollado en los últimos años, parecen haber tenido un efecto diferencial según el tipo de inserción en el mercado de trabajo de los ocupados de los hogares rurales. En  tal sentido, los  resultados obtenidos sugieren que  se debería atender particularmente a este conjunto de la población. A continuación se presentan los resultados relativos a la incidencia de la pobreza, pero ajustando ahora las líneas sin las CBA específicas para los hogares en zonas dispersas.

El gráfico 8 representa un ejercicio análogo al realizado para el subperíodo 2006-2009 pero considerando ahora todo el período, 2000-2009. Los resultados en este caso  aportan evidencia concurrente con  la analizada para los gráficos 5 y 6 y la tabla 3, un  poco  más  arriba. En  este caso,  lo que  muestran los datos es un  ordenamiento distinto en términos  de magnitud de la incidencia de la pobreza entre las tres poblaciones.  Así, los hogares con  una situación más  comprometida al inicio de la observación resultan ser los agro-dependientes seguidos por los no agro-dependientes y por último los mixtos. No obstante, este cambio en la situación inicial no elimina el efecto diferencial que  tuvo la crisis sobre los hogares rurales no agro-dependientes que  empeoraron radicalmente su situación y entre los que  la incidencia de la pobreza en el período 2000-2006 aumenta de modo desmesuradamente marcado en relación a las otras poblaciones. En el otro extremo, la situación de los hogares rurales mixtos es nuevamente la mejor: si bien  registran un aumento de la incidencia de la pobreza entre 2000 y 2006 siempre son los que mantienen una menor tasa de incidencia y además, es la población entre la que la disminución de la incidencia de la pobreza es mayor para el período 2006-2009 y también en relación a los valores de 2000, siendo la única población para la que  los valores de incidencia de la pobreza son consistentemente menores al final del período (11,3%) que al inicio (17,3%). La tabla que  se presenta a continuación ilustra este aspecto.

Comparación de los resultados obtenidos en relación a la incidencia de la pobreza por NDI de los hogares rurales y agrodependientes.

Como fuera adelantado más  arriba, el análisis de  la evolución de  la incidencia de la pobreza por ingresos en el período bajo estudio se complementó con  un análisis de la incidencia de la pobreza, pero desde un enfoque directo, el de las necesidades básicas insatisfechas. Para generar los datos correspondientes a este apartado se recurrió a las mismas fuentes ya trabajadas y se procedió a construir seis indicadores de necesidades básicas conforme a la propuesta de definición operativa de Calvo  (1999). De los siete indicadores que  componen la propuesta original, para este trabajo se pudieron reconstruir seis: materiales predominantes en la construcción de las viviendas, habitaciones disponibles para dormir, condiciones de evacuación de las excretas, condiciones de abastecimiento de agua potable, acceso al alumbrado eléctrico y derechos  vigentes en servicios de cobertura de salud[21]. Los criterios de corte en cada indicador se detallan en los anexos. Una  vez reconstruidos los indicadores en las distintas bases de datos, se procedió a construir un índice general de carencias básicas que  divide a los hogares conforme posean o no al menos una NBI idéntico al propuesto por Calvo  (1999) como IGCB(a). Una  ventaja importante de esta aproximación, en comparación a la de ingresos desarrollada antes, es que  las fuentes de información habilitan una construcción de los indicadores que garantiza mayor comparabilidad. A continuación se muestran dos gráficos con los resultados a los que se arriba, siguiendo un esquema de presentación de los mismos, idéntico al utilizado para el caso  del indicador de pobreza de ingresos. Así, en el gráfico 9 se presenta la evolución de la incidencia del indicador general de carencias básicas para el período 2006-2009, y para las seis  poblaciones que  permite construir la ENHA  2006  y las ECH  2007  a 2009.  Luego, en el gráfico 10 se presentan los resultados para las tres poblaciones de hogares rurales según grado de dependencia del sector primario pero considerando todo el período: 2000-2009.

Del gráfico anterior se desprenden varios elementos de interés. En primer lugar, podemos destacar una regularidad relativa a que la incidencia de hogares con  NBI aumenta consistentemente conforme aumenta la dependencia de los hogares de ocupados que  se desempeñan en  el sector primario. En este sentido, es muy interesante observar que, tanto entre los hogares mixtos como entre los agro-dependientes es mayor la incidencia de las NBI que en los hogares no agro-dependientes, incluso si se consideran los no agro-dependientes rurales. Otro aspecto interesante es que se registra una disminución de la pobreza por NBI en todas las poblaciones, salvo  la de hogares rurales no agro-dependientes, que tras una baja  de 2006 a 2007 inician un proceso de deterioro.

Si analizamos ahora la evolución de  la incidencia de  la pobreza por NBI,  pero para todo el período, es posible detectar nuevos elementos. Así, producto de ampliar el rango de la observación, se hace posible detectar que,  entre los hogares rurales, existe una tendencia generalizada a la reducción de  la incidencia de  la pobreza por NBI.  De tal modo, en  todos los  casos se verifica, para 2009,  una disminución respecto de la situación en 2000.  No obstante, aquí también es posible detectar diferencias de magnitud muy relevantes en función del grado de dependencia del  hogar de ocupados en  el sector primario. En  este sentido, la incidencia de pobreza por NBI es consistentemente mayor entre los hogares agro-dependientes que  entre los mixtos y los no  agro-dependientes. No obstante, es entre estos hogares, rurales agro-dependientes, entre los  que  la disminución de  la incidencia de  pobreza por NBI  es más  marcada. En  contraste, entre los hogares mixtos, y los no  agrodependientes, la tendencia es a una disminución importante de 2000 a 2006  y luego  se registra una desaceleración en el descenso en el caso de los hogares mixtos e incluso una reversión y leve aumento en el caso de los no agro-dependientes. Dadas las características del Uruguay, se considera que los resultados obtenidos evidencian la necesidad de abordar la problemática identificando localidades concretas, que  permitan mejorar la comprensión de los grandes trazos que  se obtienen a partir de la información estadística.

Síntesis y conclusiones

En este último apartado se recapitulan las ideas principales trabajadas en cada uno  de los acápites anteriores, para vincularlas en el marco de una visión general acerca del proceso.

Como vimos en el apartado 3.a,  el contexto económico más  general que se corresponde al período bajo  estudio se caracteriza por ser un período de crecimiento bastante modesto del PBI sectorial primario. En  función de los datos trabajados, el sector habría crecido, en todo el período, a una tasa de 1,1%  anual. Los resultados en este aspecto son muy  interesantes ya que  contrastan con  una idea  muy  generalizada, relativa a que  se estaría atravesando, en  Uruguay, por un  período de crecimiento muy  acentuado y de base  agropecuario. A su vez, si se distinguen subperíodos, es posible mostrar tendencias diferentes, así tras una fase de caída del PBI primario que  va de 1997  a 2001,  se vivió una fase expansiva muy  fuerte, con tasa de crecimiento elevadas entre 2001 y 2005 en un contexto de desaceleración de la economía en su conjunto, que  luego  es seguida de un  período de estancamiento relativo de 2005 a 2009.

Una  vez establecidos estos tres períodos se procedió a realizar algunos procedimientos recomendados por la bibliografía consultada que  permiten evaluar el poder de  compra de  la riqueza generada en el sector primario. El  resultado de  este ejercicio es bien  interesante básicamente por dos  aspectos: primero, porque permite detectar variaciones y subperíodos que  a precios constantes no se detectan y que se pueden poner en  relación con  las  variaciones de  los  reclamos de los  agentes con  intereses en  el sector en  los  mismos momentos. En segundo lugar, nos advierte también respecto a una característica muy importante del crecimiento del sector primario de los últimos años que es el rol que  juega el precio de los productos primarios. Así, cuando se analiza la evolución del PBI  constante, la imagen resultante es de un relativo estancamiento, en  cambio, si se analiza la evolución del  PBI deflactado por el IPC o más  aun, ajustado por términos de intercambio, el resultado son  tasas de crecimiento de entre el 2,7% y 3,7%, bastante más  elevadas que  las del PBI constante. Así pues, el análisis que  luego se realiza a partir de datos de las encuestas de hogares, en relación a los hogares rurales y agro-dependientes, debe  situarse en el contexto de un crecimiento en términos de poder de compra y un estancamiento en relación al volumen producido.

Los  resultados que  hemos discutido en  relación al desempeño económico del sector primario de la economía en el Uruguay, nos sirven para contextualizar el desempeño que  luego  presentamos en relación a la incidencia de la pobreza y su evolución para el período, entre las distintas poblaciones definidas de acuerdo a lo discutido en el apartado

1.b. Respecto de este punto, el período de 10 años observado se caracteriza por varias tendencias. De todas ellas la que más  interesó resaltar en este trabajo, dada su relevancia para el debate que  desde hace unos años existe en  el país  y en  la región, relativo a las  nuevas formas de ruralidad, fue  la que  marca al mismo tiempo los tres aspectos que  a continuación se listan:

-     Una  participación  relativa levemente inferior de  los  hogares agro-dependientes entre los hogares rurales.

-     Una  participación relativa levemente inferior de los hogares no agro-dependientes entre los hogares rurales.

-     Una participación levemente mayor, en términos relativos, de los hogares mixtos, que es la única población que crece en el período observado.

Estos aspectos derivados del  análisis realizado de  las  encuestas de hogares son  muy  relevantes, en  la medida en  que  también aportan evidencia que  puede contraponerse a algunas percepciones existentes relativas a los procesos que atraviesa el campo uruguayo. En este sentido, el cambio que  se obser va en los últimos 10 años, en primer lugar, no  es muy  significativo ya que  la imagen general de  cómo se dividen los hogares en  f unción de su  grado de dependencia del  sector primario resulta bastante estable. En  segundo lugar, si hay  un cambio, éste remite, básicamente, al aumento de hogares que reciben ingresos por ocupaciones de  sus  integrantes en  ramas distintas de la economía. Es decir, en f unción de los resultados, no es que  disminuyan solo los hogares rurales que  dependen de ocupados del sector primario f rente a los  hogares que  dependen de  otros sectores, sino que  la tendencia es a que  disminuyan los  hogares que  dependen de ocupados en un  solo  sector.

La tendencia anterior es relevante, a su vez, en la medida en que los resultados que  se presentaron en los apartados 3.c y 3.d,  permiten observar que  existen diferencias bien  marcadas en lo relativo a la incidencia de la pobreza entre esta distintas poblaciones, ya sean evaluadas a partir de los ingresos o de las NBI.

En este sentido, resulta claro que, para el período de 10 años bajo análisis, los hogares mixtos han sido  los que  mejor desempeño han tenido en relación a su capacidad relativa para evitar caer en situación de pobreza de ingresos. Así, resulta ser el único conjunto de hogares para el cual  las distintas aproximaciones y aplicaciones de la LP se validan por concordancia en relación a un  resultado: permiten afirmar que  la situación a finales del período (2009)  es mejor en términos de incidencia de la pobreza que  al inicio del mismo (2000).

En  relación a la incidencia de la pobreza pero ahora medida mediante los indicadores de carencias básicas, también se observa que  la distinción entre poblaciones en función del grado de dependencia de los hogares de ocupados en el sector primario permite observar tendencias distintas. En este caso,  no obstante, la mejor situación relativa no es la de los hogares mixtos sino la de los hogares rurales no agro-dependientes. No obstante, esta afirmación cierta en términos de la incidencia de carencias básicas debe  relativizarse a la luz de la evolución que  está presentando dicha incidencia. Así, si bien los hogares rurales no agro-dependientes parten de una situación inicial mejor ya que entre esa población la incidencia de carencias básicas es menor que en las otras, los datos analizados evidencian  que a la caída en la proporción de hogares con NBI correspondiente al período 2000-2006, ha seguido un período de estancamiento y retroceso 2006-2009. Esta tendencia no tiene correlato, además, en ninguna de las otras dos poblaciones, ya que entre los hogares mixtos la caída de la incidencia de hogares con NBI si bien  ha venido disminuyendo a ritmo lento, no se ha detenido, ni menos revertido, y entre los hogares agro-dependientes, si bien  inician el período con  una cifra elevadísima de hogares con NBI (51,1%) han registrado disminuciones también de magnitudes muy considerables por lo que al final del período la proporción de hogares con carencias básicas se redujo a 37,4%.  En  términos generales, pues, lo que resalta como conclusión es que  existe una tendencia a la convergencia  y caída entre las cifras de NBI para las tres poblaciones de hogares rurales.

Por otra parte, se observa con  claridad que  en el período que  va de 2000  a 2006,  caracterizado por una fuerte crisis en la capacidad de producir riquezas de la economía en  su  conjunto, el sector primario logró mantener una tasa de crecimiento importante. No obstante, ese aumento en la capacidad de producir bienes, y captar ingresos, no logró evitar que  la incidencia de la pobreza captada por LP aumentara entre los hogares rurales, aunque es necesario hacer notar que ese impacto de la crisis fue mejor absorbido por los hogares más  vinculados al sector primario que  por los hogares rurales no  agro-dependientes, entre los que  la situación es particularmente dramática. Luego, en  el período más  reciente, de 2006 a 2009, lo que se observa es que el sector primario crece básicamente por efecto de los precios, es decir, aumenta mucho más  su capacidad de consumo en términos de bienes y servicios a precios internos, que el volumen de producción en sí. Y es en este contexto, caracterizado por un  crecimiento de ese  tipo, pero sobretodo, con  la economía en su conjunto creciendo más  que  el sector primario, que  se observa una tendencia a la disminución de la pobreza entre los hogares rurales y agro-dependientes, y el retorno a niveles de  incidencia del fenómeno que  se observaban entre los hogares rurales en el año  2000.

En  conclusión, se puede conjeturar a partir de  un  análisis en conjunto de los resultados que  se han presentado y discutido que,  por un lado,  se verifica en términos económicos un período de crecimiento importante no en términos de volumen de producción, sino en términos de capacidad de consumo de la riqueza generada por la producción primaria para los últimos 10 años. En el marco de dicho proceso se verifica, a su vez, un  aumento relativo, pequeño (2%) de los hogares rurales mixtos, esto es, aquellos que dependen de ocupados que se desempeñan algunos en el sector primario y otros en los demás sectores. Por último, se puede establecer también que  entre dichos hogares rurales mixtos, es entre los que  la reducción de la incidencia de la pobreza de ingresos ha sido más  marcada, siendo esto así, además, en un contexto en el que las diferencias de la incidencia de NBI  entre las distintas poblaciones de hogares en función de su grado de dependencia del sector primario de la economía, tienden a disminuir. Sin dudas, un análisis descriptivo como el realizado hasta aquí debe  ser profundizado por trabajos posteriores que avancen en formulaciones más  orientadas a establecer vínculos entre las tendencias observadas aquí. De todos modos, se considera que el trabajo realizado contribuye a mapear algunas de las discusiones que  tienen lugar en el país  y en la Región, y aporta a distinguir e identificar tendencias distintas que consideramos, será útil tener en cuenta en los esfuerzos por superar la pobreza en el espacio social rural.

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- Valdés, A. et al. 2008 “Evolución del ingreso agrícola real  en América Latina 1990-2005: evidencia en base  a Cuentas Nacionales y Encuestas de Hogares” (s/d).

- Weber, B. et al. 2005 “A Critical Review  of Rural Poverty Literature: Is There Truly  a Rural Effect?” en Institute for Research on Poverty, Discussion Paper N° 1309-05. En <http://www.irp.wisc.edu>.

- World Bank 2005 “Beyond the  City. The rural contribution to Development” (Colombia: Cargraphics).

1. Cardeillac: Licenciado y Magister en Sociología por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Docente e Investigador Dedicación Total del Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales y de la Lic. en RRII de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República. Integrante del Núcleo de Estudios Sociales Agrarios (NESA). Contacto: joaquin@fcs.edu.uy.↵

2. El trabajo que aquí se presenta retoma algunas de las discusiones presentadas en la ponencia “Pobreza rural y pobreza agraria en el Uruguay de la última década” presentada en el VIII Congreso de ALASRU, noviembre de 2010.↵

3. Cabe aclarar que la metodología aplicada, así como la forma en la que se trabaja en este artículo, no permite establecer relaciones causales. A lo largo de todo este trabajo lo que se realiza es una descripción de la incidencia y algunas características de la pobreza medida por ingresos y por NBI, en las distintas sub poblaciones definidas.↵

4. Un trabajo central respecto de este tema, muy sugerente desde su mismo título, es el de Weber et al. (2005).↵

5. La afirmación anterior solo se aplica para las medidas de pobreza más usadas en nuestro país: Línea de Pobreza Objetiva y Necesidades Básicas.↵

6. En particular, esto resulta de un problema de orden ético, no solo metodológico.↵

7. Estos aspectos también han sido discutidos por Piñeiro y Cardeillac (2010) al abordar el concepto de pluriactividad para el caso uruguayo.↵

8. Clasificación Internacional Industrial Uniforme (CIIU) Revisión 3 (adaptada a Uruguay) INE.↵

9. Clasificación Internacional Uniforme de Ocupaciones (CIUO-88) Adaptada a Uruguay (CNUO-95) INE. ↵

10. Ver: Domínguez (2008).↵

11. Ver: Paolino y Perera (2008).↵

12. Ver: INE (2009), Amarante (2003); Buchelli (s /f); Furtado y Vigorito (2003).↵

13. La información de la ECH 2010 para este aspecto es discordante con la información que provee la serie de datos obtenidos a partir de las ECH de 2007 a 2009 y la ENHA 2006. En concreto, de acuerdo a la ECH 2010 la proporción de hogares en zonas rurales se situaría cerca del 17%, proporción 4 puntos porcentuales por encima de la proporción que reportan todas las fuentes de datos de 2006 a 2009. Esta alteración podría deberse a modificaciones en la forma de construir la muestra, pero en cualquier caso, generan problemas de comparabilidad que hacen que se opte, en este trabajo, por no incluir dicha encuesta como fuente de información. ↵

14. Datos obtenidos en función de los resultados de procesar la ECH 2000 y la EHR 2000, ponderadas.↵

15. Cuya confirmación está sujeta a la disposición de nueva información censal.↵

16. Estos resultados seguramente están relacionados con la cantidad de ocupados por hogar, cuyo estudio será encarado en futuros trabajos. No obstante, se considera aquí, que la relación que pueda haber con el número de ocupados por hogar no cuestiona la tendencia presentada, ni tampoco los aspectos de la misma en los que se enfatiza.↵

17. Para más detalles se remite al lector a: “Líneas de pobreza e indigencia 2006, Uruguay. Metodología y resultados” (INE, 2006).↵

18. Por ejemplo, para el mes de enero de 2006, el valor de la LP para Montevideo es $4.907,27883, mientras que para el Interior no rural disperso es de $3.273,99543 y en el caso del interior rural alcanza apenas $2.213,55204. ↵

19. Respecto de esta discusión resulta pertinente recordar las advertencias de Duclos y Araar quienes afirman que: “When a common poverty line is used to compare the regions, rural areas are significantly poorer than urban ones. When region-specific poverty lines are used, these differences are much reduced, and the regional rankings are often even reversed” (2006: 115).↵

20. Para el detalle del proceso de construcción de la LP y de los resultados del estudio ver: OPYPA-MGAP (2001).↵

21. No fue posible, en cambio, incluir el indicador correspondiente a utilización de medios para calefaccionar ambientes.↵

Dinámicas locales de gestión gubernamental: reflexiones sobre el tratamiento de la pobreza rural desde un estudio de caso

Dayané Proenza González[1]

Uno  de los efectos evidentes de la crisis de los noventa en Cuba constituyó el aumento de la población vulnerable o en situación de pobreza, circunstancia  que  como bien  sustenta la investigadora Mayra Espina (2008)   no  ha  sido  afrontada apelando a situaciones de mercado, sino a través del fortalecimiento y la adecuación de la acción estatal. La pobreza ha  sido  considerada no  solamente como un  problema de índole económico, sino  también de índole social, por lo que  ambas líneas se relacionan y  fortalecen; la misma está ubicada dentro de una política de integración y desarrollo social de alta prioridad para el país.
Según la estudiosa cubana en temas rurales Dr. Niurka Pérez Rojas (2011)  se puede afirmar que no existen investigaciones anteriores en Cuba que logren vincular, como tema, el papel de los gobiernos locales y la pobreza, sobretodo en el ámbito rural (la mayoría de las investigaciones realizadas son en el ámbito urbano) ni tampoco existen mediciones en  estas áreas,  por lo que  en  este trabajo se concibió una estrategia metodológica de  corte cualitativo, que  fue  utilizada como fuente de análisis para desentrañar las complejidades que  dicha cuestión, desde una perspectiva crítica, posibilitando el planteamiento de futuras hipótesis. El estudio de caso  realizado tuvo un carácter exploratorio, donde los datos reconstruidos partieron del análisis de entrevistas a líderes comunitarios e institucionales de los asentamientos estudiados, así como de entrevistas a expertos sobre temas de ruralidad y gobernabilidad. Igualmente, se analizaron los niveles de ingresos y gastos producidos en el municipio, y sus tasas de crecimiento; y cómo estos fueron utilizados por parte del gobierno local  para sustentar estrategias que propiciaran la superación de la pobreza rural.
La cuestión de la gobernabilidad y la pobreza, y especialmente la pobreza rural, ha constituido un  tema fantasma para los estudiosos cubanos; quizá el hecho pueda asociarse a que  recién en  los últimos años el tratamiento de la pobreza en el país  se ha  vuelto más  visible, y ha dejado de considerarse un tema tabú. Apelativos como población en riesgo, o más  recientemente pobreza con amparo y protección, son con frecuencia los  más  utilizados para hacer referencia al fenómeno. Es válido señalar que  aunque no existe pobreza extrema, ni indigencia, la utilización de dichas denominaciones, podría obstaculizar, como bien señala la investigadora Mayra Espina (2008), la comprensión de la gravedad del fenómeno, pudiendo incidir en errores de política a propósito de qué  mecanismos u acciones serían los más  adecuados a desarrollar para enfrentar las desventajas sociales.
Es  cuestionable, entonces, si en  realidad los  gobiernos locales cubanos están preparados, y qué  nivel  de autonomía poseen,  actualmente, para gestionar a nivel  territorial aquellas acciones dirigidas a los grupos vulnerables o en situación de carencia. Utilizamos el apelativo de cuestionable, porque a pesar de promoverse la idea  luego  de la crisis de los noventa, de que  la mayoría de los problemas deberían solventarse en el orden social, el nivel  central sigue  ostentando hoy  el papel rector  de las diversas actividades, determinando las estrategias y políticas de  obligatorio cumplimiento para todas las  instancias de gobierno (Proenza, 2007).
El presente estudio busca entonces analizar las potencialidades  y limitaciones que tiene el gobierno local del municipio Güines en su capacidad institucional, para gestionar y desarrollar acciones encaminadas a la intervención con la población rural empobrecida que habita en su territorio, respondiendo a las políticas del estado cubano en la actualidad.

Para ello nos  propusimos una serie de objetivos específicos, que permitieron lograr dar respuesta a nuestra interrogante principal:

- Identificar y describir la organización administrativa interna de gobierno del municipio Güines, provincia Mayabeque.

- Indagar en qué  medida, el gobierno local  del municipio en estudio, tiene poder de decisión en lo referente a la utilización de los recursos existentes en  su  territorio, para sustentar estrategias que  propicien la superación de la pobreza rural.

- Analizar cuáles son y cómo funcionan los canales institucionales de  diálogo y participación establecidos por parte del  gobierno local municipal, a través de los cuales pueden circular las principales demandas o sugerencias de la población rural empobrecida que  habita en su territorio.

- Caracterizar la situación de pobreza de los pobladores del Consejo  Popular Osvaldo Sánchez y las  estrategias creadas por el gobierno local  para enfrentarla.

Como se explicitó previamente el presente estudio pretende sostener un  análisis de la capacidad institucional de los gobiernos locales en la realidad cubana actual a partir del presupuesto de que  la misma debe operar en el marco de una positiva interrelación entre centralización/ descentralización, tributando con ello a una adecuada implementación de las políticas que  a nivel central se diseñan y que  permitan, por consiguiente, captar e intervenir de acuerdo a las especificidades y las necesidades de los territorios en particular.

No se trata de alcanzar en el país  una descentralización al estilo neoliberal, sino  de lograr explotar al máximo todas las potencialidades de la misma, lo que  implicaría: el fortalecimiento y modernización de los gobiernos locales, otorgándoles un  mayor grado de autoridad; y, el aprovechamiento de  sus  poderes de  gestión e implementación de  las políticas sociales en el ámbito de sus territorios.

Presupuestos teóricos para el estudio

La propuesta de la presente investigación resulta relevante en la comprensión de que  cualquier estrategia oficial  que  intente mantener sistemas universales de protección universal debe  tener en consideración las  dinámicas locales y, con  ello,  la implementación de  procesos de descentralización –en el alcance de un mayor bienestar, mayor igualdad y menos pobreza.

Partimos de la idea  de que  la descentralización posee objetivos limitados y definidos que  se encuentran en  dependencia  del  contexto histórico, determinando su contenido, su ritmo y sus  modalidades específicas. J. L. Rodríguez la conceptualiza como la transferencia de poder de decisión y ejecución de las políticas del gobierno central a las entidades gubernamentales o no  gubernamentales, regionales y locales, haciendo posible el traspaso de competencias, de recursos y de la capacidad administrativa y política para la toma de decisiones acerca de cómo administrar los recursos y las funciones descentralizadas (Rodríguez, 1997).

Para que  la descentralización tenga un  impacto positivo en  el incremento del acceso al bienestar de las poblaciones pobres debe  (Medina, 2002):

- Poseer un marco normativo adecuado.

- Un incremento en la capacidad de gestión de las unidades descentralizadas.

- Una  consolidación de los sistemas redistributivos que  cuenten con  diversidad de fuentes.

- Alta participación ciudadana en  la construcción de  la agenda social.

- La existencia de un centro de coordinación.

La descentralización desde esta perspectiva posibilitaría incrementar y hacer más  eficiente la gestión pública, utilizando de forma más  racional y óptima los recursos de los cuales se disponga. De igual  manera posibilitaría el fortalecimiento de la participación ciudadana, al acercar un mayor número de decisiones al ciudadano común.

Promover la descentralización del poder entre los diferentes niveles de gobierno, y con ello el fortalecimiento de las capacidades institucionales para gobernar y administrar, posibilitarían resolver algunos de los problemas que enfrentan las políticas sociales en la región, sobre todo en  lo relacionado con  la superación de la pobreza en  el espacio rural. La pobreza en este ámbito está relacionada con la carencia de activos productivos a nivel de los territorios rurales, menciónese la tierra, el ganado, la tecnología o el crédito. Se menciona que  es mucho más difícil  de superar por la conjunción de una variedad de factores que  la explican: baja  productividad, lejanía, falta de acceso a la infraestructura y servicios básicos, además de las barreras culturales (Mathey, 2007).

Según Repetto (2003)  la capacidad institucional no implica “capacidad de hacer cualquier cosa”  sino  un  atributo de intervención en las cuestiones públicas que  debiese ayudar a satisfacer las demandas y necesidades del conjunto de  la población, priorizando a los sectores menos favorecidos en pos de la reducción de las desigualdades y de un mayor desarrollo social. Dicha capacidad postula la posibilidad que tienen las instancias de gobierno a cualquier nivel para problematizar, priorizar, decidir y gestionar la cuestión pública, teniendo en  cuenta aspectos tales como:

- Relaciones interinstitucionales: hace referencia a las relaciones que  establece el gobierno local  con  los  diferentes actores que también se hayan involucrados en la gestión de las políticas públicas, como el gobierno provincial, el gobierno nacional o los ciudadanos.

- Capacidades individuales: haciendo referencia a la posibilidad e iniciativa que  tienen los actores en el plano local  para gestionar acciones hacia la población que  vive en sus territorios.

- Organización de gobierno a nivel  municipal: esta se refiere a la estructura y organización interna  de gobierno.

- Recursos con  que  se cuenta para desarrollar estrategias a nivel municipal.

Para consolidar altos grados de capacidad institucional se necesita (Repetto, 2000):

- La  construcción de  administraciones públicas meritocraticas bien  incentivadas y con habilidad para gerenciar en contextos de marcada incertidumbre y turbulencia.

- Un denso entramado institucional que mejore a lo largo del tiempo la organización y representación de todos los grupos sociales interesados en  cierta problemática pública; a la vez que  sirva para fomentar la coordinación y cooperación entre el Estado y el régimen político, y los distintos sectores que componen la esfera socioeconómica, en especial aquellos con  menores recursos de organización y voz para  expresar sus necesidades.

El trabajo de las instituciones municipales permitirá discernir y gestionar las políticas públicas[2] con la participación de una multiplicidad de actores, de allí su importancia y tratamiento (Repetto, 2004).  Dicha gestión incluiría la posibilidad de  formular,  evaluar, implementar  y monitorear las políticas, programas y proyectos sociales desde lo local, además de las condiciones institucionales y organizacionales necesarias para obtener resultados adecuados (Cohen y Franco, 2000).

El hecho de focalizar la gestión en el plano de las políticas sociales permitiría según Franco (2003)  identificar con  mayor precisión los beneficiarios potenciales, y diseñar programas con  el objetivo de asegurar un  impacto per  cápita elevado sobre el grupo seleccionado. En  palabras de Mayra Espina (2008)  la focalización, constituiría un instrumento de direccionalidad de la política universal, no una variante residual, es decir, conservando la prioridad macroeconómica del gasto social y su alcance total, se incluyen acciones distributivas que  favorecen diferenciadamente a los más  necesitados.

En consecuencia la efectividad que alcance la gestión del gobierno  local  se convierte con  frecuencia en  un  parámetro evaluador del desempeño del gobierno central, así como del grado de legitimidad de su poder (Cohen y Franco, 2000).

En resumen, según la autora de la presente investigación, es importante señalar que  la gestión de estas políticas a nivel  local  en relación  con  la pobreza debe  tener en consideración:

- El análisis de la misma como proceso.

- Los factores que  posibilitan su reproducción.

- Su orientación con  el fin de modificar las condiciones estructurales que  determinan tanto su  incidencia como su  variedad de manifestaciones.

- Que  la prestación de los servicios tenga calidad principalmente en ámbitos tan importantes como la salud y la educación.

- Es necesario desarrollar acciones de focalización en los beneficios  sin  obviar su complementación con  la universalidad de las políticas sociales existentes en  el país, para la atención de  las poblaciones en situación de pobreza.

- El hecho de  cubrir expectativas y necesidades de  la población local  y de involucrar a la comunidad tanto en la implementación como en el control de dichas políticas, favoreciendo el despliegue de mecanismos de participación efectivos que  involucren a toda la población.

- Deben ser políticas diversificadas, flexibles, no monolíticas y que se adecuen a situaciones cada vez más  cambiantes y variadas.

La gestión de los gobiernos locales en cuba a partir de los procesos de descentralización: continuidades, cambios y rupturas

Los cambios radicales en la organización y el funcionamiento del sistema de gobierno con el triunfo revolucionario, provocaron que el Estado pasara a convertirse en  el actor fundamental dentro del  proceso de administración de los recursos, sobre la base  de un  sistema de planificación centralizado.

Sin  embargo, a pesar de la puesta en  vigor de un  modelo centralista, se manifestaron algunos rasgos de descentralización, representados por la creación paulatina de instituciones con  determinados poderes. La descentralización se planteaba con  el propósito de acercar tantas decisiones como fuese  posible al ciudadano, posibilitando una participación universalista, movilizativa y en constante y estrecha relación con  la vanguardia revolucionaria. Con  estas trasformaciones la Revolución resaltaba su función no  solo  utilitarista y legitimadora, sino  que establecía un mecanismo socializador del poder a través de la participación, determinando un fuerte compromiso con la población en tareas relacionadas con la producción, la defensa nacional y el apoyo a las medidas revolucionarias.

Desde  el punto de vista administrativo y dentro del proceso descentralizador se instauraron los gobiernos municipales; sus  funciones eran ejercidas por comisionados nombrados por el gobierno central, hasta que  en 1961  se crearon las Juntas de Coordinación, Ejecución e Inspección (JUCEI) integradas por representantes de las organizaciones  políticas y de masas y de las delegaciones territoriales de la Administración Central del Estado. Sin  embargo en el intento de establecer un gobierno local capaz de coordinar la función de las dependencias estatales, la provincia fue quien verdaderamente asumió el poder, convirtiéndose en el vínculo directo entre los municipios y la Administración Central del Estado. Los municipios alcanzaron un nivel esencialmente ejecutivo, en servicios de carácter marcadamente local.  (Castro, 1961; García Brigos, 1998).

Posteriormente se comenzó a concebir la participación orgánica y sistémica de la población con  la creación de la llamada Administración  Local.  Aunque la JUCEI  y la Administración Local  dieron muestras de  una cierta distribución de  poderes en  los  diferentes niveles: provincial, regional y local,  el exceso  de centralización conspiró contra su adecuado funcionamiento; la autonomía local  requerida se omitió un  tanto, impidiendo distinguir entre sus  funciones y las funciones de la esfera central (Castro, 1966).

El  primer sistema municipal con  que  contó la Revolución cubana, los  Órganos Locales del  Poder Popular, surgió en  el año  1976, permitiendo el establecimiento de canales de participación más  directos entre el pueblo y el Estado, en el alcance de una mayor democracia concebida como el apoyo popular en  la toma de  decisiones. A partir de este momento el sistema político se conformó por: el gobierno local  (la  Asamblea  Municipal del  Poder Popular y los  delegados de  la circunscripción) la Administración Municipal y sus  dependencias, las direcciones municipales y órganos de base  de organizaciones políticas y de masas, los grupos sociales y,  las dependencias de las instituciones centrales del Estado. (Valdés Paz,  2000).

El nuevo sistema municipal que entra en vigor con la creación de los Órganos del Poder Popular y la Asamblea Nacional, constituyeron eslabones dentro de un  “proceso de institucionalización” que  se mantuvo hasta aproximadamente los años ochenta. Este proceso permitió el establecimiento de pautas para la aplicación de formas de gestión descentralizadas, que abarcaban desde el mejoramiento de la economía hasta el logro de un  sistema de gobiernos locales eficientes, acordes e insertos en un  proyecto de desarrollo regional equitativo, en el marco de la planificación centralizada. Sin  embargo, aunque los Órganos del Poder Popular se propusieron marcos más  amplios para la participación o prometieron un mayor alcance en la descentralización de funciones,  el modelo de planificación centralizado impedía que  la localidad asumiera la autonomía requerida para llevar a efecto por si sola  una gestión económica y una planificación propias  convirtiéndose en  el nivel  inferior dentro de un  sistema de distribución vertical del poder (Prieto y Pérez, 1995).

Puede afirmarse entonces que desde principios de los años setenta y hasta mediados de los ochenta, se fomentaron en Cuba una serie de relaciones verticales basadas en un modelo de desarrollo centralizado. Estas relaciones estuvieron caracterizadas por prácticas de gobernabilidad basadas en cinco premisas fundamentales: los órganos centrales dominaban a los locales, el proceso de participación popular tenía lugar bajo  una estructura jerárquica, las agencias burocráticas controlaban estrictamente a las entidades productivas, la estructura de poder generaba una gran centralización en la formulación e implementación de políticas y, los niveles inferiores del gobierno eran fundamentalmente agentes políticos homogéneos que implementaban las directivas del gobierno nacional (Hernández, 1998).

Ya desde finales de los años ochenta comienzan a constatarse las deficiencias y errores del modelo de acumulación y desarrollo cubano. Con el Proceso de Rectificación de Errores y Tendencias Negativas en el año 1986, se inicia un  cuestionamiento del paradigma del Estado como principal oferta de recursos y decisiones de todo tipo, revaluándose el papel de lo local,  con  el objetivo de aumentar aún más  los canales de participación, tratando  de  reforzar las capacidades del Estado.

Con  la  llegada de  la  crisis económica en  los  noventa la  descentralización también tuvo como objetivo fundamental respaldar el discurso que,  sobre la participación, venía  promoviéndose; en consecuencia, primero se instituyeron los Consejos Populares como nivel estatal más  cercano a la base  en  el año  1992,  mientras  que  al año siguiente se produjo la creación de los Consejos de la Administración (García Brigos, 1988:  88).

Con la creación de los Consejos Populares y de los Consejos de Administración en el año  1992   se pretendía el alcance de una mayor descentralización de poder de gestión a nivel  sublocal o submunicipal, que incluía la emergencia de alternativas para suplir las incapacidades de los gobiernos locales hasta ese momento y, que  se convertía en   un  nuevo elemento portador de  democratismo en  la gestión de gobierno. Es preciso recordar que  hasta esa  fecha el nivel  provincial de gobierno fue el que realmente asumió el poder, pues los municipios solo  habían alcanzado un  nivel  esencialmente ejecutivo, en servicios de carácter marcadamente local  (Castro, 1961;  García Brigos, 1998) situación que  dio  un  giro con  la llegada de la crisis económica en la década del noventa y  la necesidad  de potenciar la alternativa creadora local  en los territorios.

Con  la crisis también se produjo el paso de políticas de conservación hacia políticas de proacción que retomaban la lógica de la prioridad de la esfera social inherentes a la Revolución cubana, con  una orientación básica hacia el manejo de  las  desventajas, a través de  la combinación de la atención asistencial para los desfavorecidos y carentes de activos para superar por si mismos los obstáculos generados por el mercado (ancianos y discapacitados) con la ampliación de estrategias preventivas centradas en la modernización y expansión de los servicios de salud, una mayor desconcentración de sus redes de alta especialización  hacia asentamientos apartados o de difícil  acceso, la masificación del disfrute de bienes culturales, y la diversificación de oportunidades a través de la educación (Espina Prieto, 2008).

Las variaciones operadas a nivel de la política social incluían e incluyen en la actualidad nuevas formas de par ticipación de algunas  instituciones en  lo concerniente a la gestión y f inanciamiento de dicha política, la aper tura a procesos de descentralización, mo – der nización y for talecimiento de  los  gobier nos  locales, y la transformación en  el diseño de  los  sistemas de  prestación de  ser vicios, sobretodo d ir igidas a  g r upos específ icos  que  se  encont raba n  en situaciones más  v ulnerables. El  modelo actua l centra su  atención (Espina Prieto, 2008) :

- En  la necesidad de dotar de nuevas capacidades para intervenir en los procesos de cambio que  se están produciendo en el país  a los actores sociales.

- En la autotransformación.

- En  la apropiación de posibilidades para desplegar estas nuevas capacidades.

- En vincular lo relacional y lo participativo entre todos los niveles de gobierno.

- En fomentar la calidad de las relaciones entre los diferentes sujetos.

Pero ¿se cumplen realmente estas premisas en  la realidad concreta? ¿Qué  potencialidades y contradicciones se generan en las acciones que desarrollan los gobiernos locales para desarrollar su intervención con las  familias pobres? Pasamos a ilustrar esta situación a través de un estudio de caso  concreto.

Asentamientos rurales. Caso de estudio

El municipio Güines  cuenta con  una extensión territorial de 252 km2 y una población de alrededor de 78.840 habitantes. Su  ubicación geográfica y económica determina que el territorio cuente con una infraestructura que lo comunicaba con las poblaciones de mayor importancia en el Occidente del país, y en particular con  La Habana. El municipio dispone de todos los servicios requeridos: electricidad, teléfono, acueducto, transporte por vías férreas y por carretera, un hospital, sucursales de bancos, centros escolares, notarias, y un registro de la propiedad (Monzón y Santos, 1989).

El estudio se concentra en cuatro de los once  asentamientos rurales pertenecientes al Consejo 7 Osvaldo Sánchez del municipio urbano de Güines, Provincia Mayabeque: Juan Borrell, Conjoga, Bizarrón y Batey Nuevo. Según el último Censo realizado en el país en el año 2002, el municipio forma parte del sector urbano; sin embargo la división político administrativa  en el país  establece que dentro de las fronteras de determinados territorios urbanos, se pueden encontrar asentamientos rurales, denominados Asentamientos de la Franja Base, estableciéndose una especie de dualidad al interior de los espacios urbanos. La muestra de esos asentamientos se realizó de manera intencional, respondiendo a los criterios emitidos por los líderes institucionales entrevistados, quienes  consideran estos asentamientos rurales como los más  empobrecidos con  relación a la totalidad.

Caracterización de la situación de pobreza en los asentamientos seleccionados del consejo popular Osvaldo Sánchez

Los  presidentes de los Consejos Populares del municipio Güines han desarrollado una estrategia para determinar cuáles son  los territorios con  mayores dificultades (nunca los definieron como pobres)  basada en determinados indicadores. Es importante señalar que  dichos  indicadores no son  la norma general de evaluación en todos los territorios del país,  sino  que  son  criterios muy    particulares  que  establecen los directivos a nivel de este gobierno municipal.

El diagnóstico se basa en la incidencia de una variedad de indicadores que  se manifiestan de manera más  evidente y reiterada, entre ellos  podemos mencionar: las  condiciones de  infraestructura, sobre todo en lo relacionado al deterioro o la ausencia de viviendas; la baja incorporación de sus habitantes al trabajo o al estudio; la permanencia de individuos que  emigran desde la zona oriental del  país, apodados “palestinos”, en busca de mejores opciones de trabajo, y asentados, aún sin  contar con  las  condiciones de hábitat requeridas, o manteniendo una residencia ilegal; el bajo  o carente acceso a determinados servicios como a telefonía pública, servicio de alcantarillado o lugares de esparcimiento; altos índices de hechos delictivos; la ausencia de centros de ubicación laboral; y la prevalencia de familias numerosas con ancianos y niños pequeños.

Sobre la base  de estos indicadores fue  posible realizar la selección  de los 4 asentamientos rurales estudiados (Juan Borrell, Conjoga, Bizarrón y Batey Nuevo) constatándose manifestaciones más  visibles y evidentes de pobreza, caracterizada por[3]:

Problemas con  el servicio primario de salud.

Problemas con  el servicio de educación.

La  red de  comercio, gastronomía y servicios no  garantiza las necesidades de la población. Solo están disponibles la red de bodegas, donde se entregan los productos normados en la canasta básica.

Los productos normados se distribuyen de manera desigual, en estos asentamientos, con relación a las zonas urbanas. Por ejemplo,  cuando los cárnicos normados por la canasta básica llegan a las bodegas hay que repartirlos en el mismo día, porque no hay neveras donde almacenarlos y, en ocasiones, no llega la totalidad del producto para todos los pobladores, siendo muchas veces  el principal sustento en cuanto a  alimentación se refiere.

No  hay  ser vicios  de  gastronomía. En  algunos asentamientos como Juan Borrell y Bizarrón solo  se venden cigarros y bebidas alcohólicas. Con  la apertura reciente de los cuentapropistas los poquísimos establecimientos que  existen son  particulares.

No hay actividades de tipo cultural ni recreativo. También deben recurrir a la cabecera municipal o al Consejo, donde solo  existe un cabaret que  funciona los fines de semana.

No hay librerías, ni venta de periódicos.

Las  viviendas están en  regular o mal  estado, sobre todo en  los asentamientos de La Riva y Congoja.

El servicio de transporte es muy deficiente. El ómnibus estatal de la terminal de buses no entra de manera regular, para no decir deficiente; los ciudadanos deben recurrir al transporte privado (trabajadores por cuenta propia) para su movilización.

Aunque  disponen de  servicio de  acueductos y alcantarillados, este no llega a la totalidad de la población.

El alumbrado público es deficiente en todos los asentamientos.

Hay  enormes dificultades con  el servicio de agua; y se han incrementado actualmente por los problemas de sequía que  tiene el país.

No hay pavimentación de las calles, ni existen pasos peatonales.

Las fuentes de empleo principales son  en la agricultura, y sobre todo laboran para la esfera privada.

La población activa para trabajar lo hace principalmente en la agricultura o en los servicios que  se prestan para sustentar esta actividad: alimentación de los trabajadores, transporte, reparación  de vehículos automotores y de carga.

Existen zonas con  altos niveles delictivos, principalmente entre la población joven.

Este conjunto de  indicadores evidencia todas aquellas áreas o esferas que  muestran la situación de vulnerabilidad y pobreza en  la que se encuentran los pobladores de los 4 asentamientos analizados. Sin embargo, tanto las entrevistas como el grupo de discusión realizados para la presente investigación, mostraron la existencia de   áreas básicas  donde se concentran las mayores dificultades, las que  señalan las aristas esenciales de concentración de procesos de empobrecimiento en el territorio. Estas áreas son:  la vivienda (por escases o por deterior); el problema de la alimentación; el transporte, que  incluye el deterioro o la inexistencia de viales;  el empleo no bien  remunerado; y las malas condiciones higiénicas sanitarias por la deficiencia en el trabajo de los servicios comunales.

Estructura interna del  gobierno municipal

La organización administrativa interna del  gobierno se rige por una forma de estructuración similar en todos los municipios del país[4]. En consecuencia, una rápida mirada al municipio en estudio nos brindará la información necesaria para entender la institucionalidad y los principales actores que  forman parte del entramado local.

El sistema de elecciones en Cuba a los diferentes cargos que  se asumen en todas las instancias de gobierno comienza desde la base, es decir, desde el ciudadano común que  forma parte del pueblo y que  es convocado por los Comité de Defensa de la Revolución (CDR) de enclave. Esta organización de masas contribuye a representar la variedad de intereses comunitarios, además de promover la participación activa de la población y de socializar las diferentes propuestas políticas adoptadas  por los niveles superiores de gobierno.

En un primer momento, y a través de una votación directa, abierta y secreta se eligen los Delegados del Poder Popular de las diversas circunscripciones, permaneciendo en el cargo durante un  período de dos años y medio, llegando a ser reelegidos si los electores a quienes representan así lo deciden. Las personas elegidas no reciben ningún tipo de remuneración económica por ejercer su cargo y pueden, además, ser revocados. Este mecanismo electivo permite la participación democrática de los ciudadanos, convirtiéndose en  un  elemento que  posibilita la movilización social, además de contribuir a legitimar y reforzar la gobernabilidad en el país.

Una vez asumido el cargo, los delegados pasan a formar parte de los Consejos Populares. Estos últimos son  los órganos que  posibilitan la permanencia y continuidad de la Asamblea Municipal del Poder Popular en la comunidad. En  ellos  se pone de manifiesto la articulación entre el sistema político cubano y la sociedad civil, y están reconocidos constitucionalmente como órganos de control y fiscalización de las entidades de la economía, la producción y los servicios en la comunidad, para coordinar el trabajo de estos. Su estructura está formada por un presidente de consejo, por delegados del nivel  provincial, representantes de circunscripción, representantes de las organizaciones de masas locales, además de otras personas que  representaban los intereses de la comunidad.

La Asamblea Municipal del Poder Popular por su parte constituye el principal órgano superior del Estado cubano en sus diferentes demarcaciones, y está investida de la más  alta autoridad para el ejercicio de sus funciones. Sus  miembros son:  el presidente, un vicepresidente y una secretaria. En su interior funcionan cinco comisiones de trabajo en las áreas de: economía, distribución, defensa, inversiones, y prevención. Estas comisiones de trabajo y los Consejos Populares constituyen los órganos más  cercanos a la base.

Por su parte los Consejos de la Administración son  órganos administrativos encargados de dirigir y controlar la actividad de las entidades de salud, trabajo, seguridad social, vivienda y educación que  se encuentran enclavadas en sus territorios. Se encargan del cumplimiento de  las directrices trazadas por los organismos de la administración central del Estado, y sus  integrantes son  designados por la Asamblea Municipal del Poder Popular, y ante ella  rinden cuenta de su gestión. Su presidente y vicepresidente asumen igual  cargo en la Asamblea Municipal, para facilitar la unidad de decisión, coordinación y control.

El presidente de la Asamblea Municipal del Poder Popular, que a su vez es el responsable del Consejo de la Administración, representa también la principal instancia de poder que  tiene el municipio, para hacer cumplir las diversas indicaciones que  son  trazadas desde los diferentes niveles de gobierno. Su  período de mandato es de dos  años y medios, aunque igualmente puede llegar a ser reelegidos. Tiene  la mayor autoridad política en el proceso de toma de decisiones y de gestión de los diversos programas y políticas sociales a nivel de sus territorios. Para hacer valer estas acciones debe  tener el consentimiento de  los delegados, quienes posibilitan su elección como actores políticos más cercanos a los ciudadanos, es decir, al pueblo.

Canales de participación establecidos en la estructura: limitaciones y potencialidades para gestionar y desarrollar acciones

Una  vez descrita la institucionalización formal del gobierno local  en Cuba, y las funciones que  cumplen los diversos actores en su interior, es importante conocer qué  mecanismos de participación y diálogo se encuentran institucionalizados, y a través de los cuales pueden circular las principales demandas o sugerencias de la población que habita en su territorio.

Mediante la participación los individuos intentan cumplir determinados objetivos, utilizando también determinados medios. Etimológicamente, participar significa formar parte, y por lo general se refiere a la pretensión de los actores sociales de tener una cuota de poder en los procesos sociales que  les conciernen (Palma, 1985)  En  el caso  de Cuba la participación ha tenido un carácter movilizativo, consultivo, de apoyo, a todas las tareas convocadas por la Revolución en los diferentes contextos históricos, con el fin de involucrar de manera activa y masiva a la población en la transformación de su realidad; la participación ha contribuido además a  mantener el consenso y a permitir la regulación de los espacios para ello.

El espacio local  constituye el espacio idóneo para el análisis de la participación en el marco de la descentralización (Rivoir, 2000).  En el caso  de Cuba, a nivel  local,  se han institucionalizado una variedad de canales por parte del gobierno local,  a través de los cuales los ciudadanos pueden participar y dialogar con  las instancias de gobierno, haciendo patente sus principales demandas o sugerencias.

El primero de ellos  constituye el despacho del delegado  con  sus electores. Este despacho se produce una vez a la semana en un local  habilitado, donde el delegado debe  permanecer por un  período de tiempo establecido en espera de los ciudadanos para recibir sus quejas, sugerencias  o dificultades. Es preciso recordar que  el delegado puede conocer de antemano las dificultades que aquejan a sus territorios, pues también forma parte de la comunidad en la que se produjo su elección al cargo.

De  igual  manera, cada tres meses, se  producen las  llamadas Asambleas de Rendición de Cuentas del pueblo con  sus delegados,  donde el proceso de consulta y diálogo abarca a todos los individuos que forman parte de un  Comité de Defensa de la Revolución, y donde los ciudadanos canalizan de manera pública sus satisfacciones o insatisfacciones, o son  convocados para llevar a cabo acciones colectivas en pro del mejoramiento de su entorno, o son consultados ante alguna medida, resolución o iniciativa que intente legitimar el gobierno central. Es preciso señalar que las demandas que se ventilan pueden ser cuestiones de índole personal, o bien  pueden ser intereses y/o problemas comunes a varios ciudadanos relacionados con  afectaciones de su entorno.

El delegado, entonces, se convierte en el primer interlocutor dentro de la estructura de poder municipal, de la diversidad de demandas e insatisfacciones de la población, que posteriormente serán informadas hacia el órgano municipal de gobierno, para su tramitación a nivel  de las dependencias correspondientes.

[…] nuestra función es eso, controlar y fiscalizar, a la par de las organizaciones de masas que  están en el territorio. En  la práctica no podemos hacer nada para resolver los problemas de la gente. Nos percatamos de lo que pasa o ellos nos lo dicen, pero solo nos queda elevar los problemas, aunque nos gustaría hacer más. Somos el primer eslabón de la cadena (Delegado de Juan Borrell).

Los delegados entrevistados reconocen que aunque no cuentan con ningún presupuesto asignado, elaboran al interior del territorio estrategias de gestión focalizadas hacia los sectores más  afectados; aunque reconocen que  muchas de las dificultades requieren  de la intervención del Estado en la provisión de recursos para su solución, por lo que  elevan las demandas en sus reuniones semanales con el presidente municipal. De igual  manera reconocen que, una vez elevadas las mismas, se enlentece la llegada de una respuesta o simplemente no llega, y los problemas se acrecientan llegando a provocar situaciones de  precariedad, o de descontento en la población afectada.

En  consecuencia ante la imposibilidad de decidir en qué  gastar, en  palabras de  los  entrevistados se van  acrecentando o apareciendo nuevas problemáticas al interior del territorio, que condicionan la aparición de situaciones de pobreza o vulnerabilidad; estas pueden llegar a ser  más  evidentes en  los asentamientos rurales, si tenemos en  consideración que  se ubican en niveles de desarrollo inferiores, aunque la política social cubana  se haya ocupado de desarrollar la infraestructura territorial y la expansión de los servicios básicos en estas zonas.

Estas estrategias de gestión son  desarrolladas potenciando los recursos materiales y humanos del territorio, lo que  posibilita el desarrollo de iniciativas propias y el involucramiento de la población afectada en la solución de sus dificultades.

Los ciudadanos cuentan además con  una Oficina de Atención a la Población al interior de la sede de la Asamblea Municipal, que recepciona de manera regular las  quejas e inquietudes de los ciudadanos. Su  función también estriba en fiscalizar y controlar que  cada entidad perteneciente al Consejo de la Administración, una vez que   reciba las quejas emita en un tiempo determinado una respuesta. Deben realizar además visitas reiteradas a los asentamientos y procurar de manera constante que  las entidades correspondientes tengan en cuenta las solicitudes emitidas.

[…] Nosotros por eso trasladamos la queja a la entidad, y nosotros mismos le exigimos a la entidad una respuesta, la entidad debe  investigar el caso,  visitar a la persona que se queja darle la respuesta a esa persona y mandar por escrito esa respuesta (Responsable de la oficina de atención a la población).

Una  vez recibidas las quejas o dificultades por los canales antes mencionados, la información arriba al presidente de la Asamblea Municipal  quien, en  reunión conjunta con  las  entidades de salud, trabajo, seguridad social, vivienda y educación pertenecientes al Consejo de la Administración,  comienza  el proceso de gestión y tramitación de las mismas.
Lo curioso del  proceso estriba en  que  una vez   informadas las dificultades, las personas o los asentamientos afectados pasan a formar parte de una lista elaborada por un  responsable de cada unidad, que no responde a indicador alguno de prioridad (aparecen los  problemas y son  anotados) y, de acuerdo al monto de presupuesto asignado para cada sector, va dándose solución al caso,  según corresponda. Este  canal establecido, muchas veces se convierte en un mecanismo formal de tramitación, que  no  logra dar solución a los problemas que  aquejan a los asentamientos, menciónese por ejemplo que las mayores dificultades provienen del sector vivienda, y el municipio en los dos últimos años no recibió para este sector ningún presupuesto.
Los  gobiernos locales en  Cuba como instancias de  poder descentralizadas cuentan hoy  con  el reconocimiento y la legitimación de la administración central de gobierno. Sin  embargo, su capacidad de acción e incidencia en sus territorios, se encuentra limitada en gran medida por el manejo que  pueden hacer de los recursos presupuestarios.
En  el caso  del nivel  municipal este adopta los lineamientos indicados por el nivel  provincial, administrando y financiando  casi   la totalidad de los gastos para la educación preescolar, primaria y media,  la enseñanza técnico –profesional, la educación para adultos, los policlínicos, las clínicas estomatológicas, los médicos de la familia, y los hospitales municipales; además de la mayoría de las prestaciones sociales, los servicios comunales y una parte importante de los gastos designados a la masividad del deporte.
Del  Ministerio de Finanzas y Precios, el presupuesto municipal notificado arriba  desglosado por ramas según la actividad presupuestada e incluye los  sectores de:  educación, salud pública, comunales, asistencia social, deportes, cultura, administración, vivienda (donde se derivan, además, gastos en  salarios y reparaciones). Otros gastos que  se incluyen también son:   contribución a la seguridad social, personal, vestuario, alimentos, materiales para la enseñanza, estipendios y medicamentos, así como también combustible, consumo municipal, electricidad, trasporte a los contratados,  otros servicios productivos y otros gastos productivos.
Su   ejecución acontece en  la práctica mediante autorizaciones de créditos presupuestarios, que  constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar. Dentro de la ejecución pueden efectuarse reasignaciones de las cifras notificadas en los presupuestos, pero siempre teniendo en cuenta el límite de gastos establecidos.
Como puede constatarse, la política social cubana establece toda una estructura jerárquica y rígida en lo que  a gastos se refiere. Desde el nivel  central ya queda establecido cómo debe  emplearse el monto de presupuesto asignado a nivel municipal, dejando poco  espacio para la iniciativa creadora de los territorios. Suelen privilegiarse los sectores de educación y salud pública como conquistas indiscutibles de la Revolución, en detrimento de sectores como la vivienda o los servicios comunales como puede constatarse a través del  estudio de caso  realizado. Las  Asambleas Municipales, en  tanto que  son  órganos representativos, deben reforzar sus  políticas y evitar solo  funcionar como administradoras de  los  recursos. Deben poseer más  competencias  y más  iniciativas, para generar proyectos de desarrollo local,  de acuerdo a las especificidades de cada uno  de los territorios.
Lo anterior se constata en la distribución  de los gastos que  ha tenido el municipio en el período de los cuatro años estudiados (2007- 2010),  manteniéndose la prioridad entre los sectores que  conforman la actividad presupuestada. Esta jerarquía en los sectores nos  demuestra el débil  incentivo que  pueden desarrollar las entidades municipales de gobierno en la ejecución de los gastos, en pro de decidir dónde, cuánto y cómo emplear el presupuesto asignado, que es preciso acotar proviene de los ingresos que  logra recaudar el municipio en el año.
Ante problemas tan evidentes en los asentamientos rurales estudiados como el deterioro de las redes viales,  la carencia o insuficiencia del alumbrado público, problemas en relación al servicio de alcantarillado  o la restauración de las viviendas su solución compete en primera instancia a las  Direcciones Municipales de Pavimentación, Electricidad, Acueducto y Vivienda, respectivamente, quienes también reciben indicaciones de sus  Direcciones de enclave nacional. El gobierno municipal, en trabajo conjunto con los delegados de cada Consejo Popular, solo  puede  establecer una  orden de  prioridad, teniendo en  cuenta cuáles son los problemas más  apremiantes a resolver, y posteriormente elevarlo hacia las instancias superiores para su posterior solución.
Esta situación limita el espacio para la focalización de determinadas acciones que pueden partir de la iniciativa propia de los actores y que contribuirían, por tanto, a una mayor especificidad en las acciones por parte del gobierno municipal en la resolución de las problemáticas que  atiende.

Los gobiernos locales no  pueden determinar dónde, cómo y en qué cantidad invertir; funciones que también competen al gobierno central. Son los propios pobladores de dichos asentamientos según nuestra investigación, quienes  por iniciativa propia, y bajo  la tutela del  los presidentes de los Comités de Defensa de la Revolución, y los delegados de circunscripción quienes utilizando recursos propios logran palear algunas de las dificultades antes mencionadas. Cuando se tramitan estas dificultades al gobierno local,  los trámites suelen ralentizarse o no tenerse en consideración según los entrevistados, lo que  ha conllevado en ocasiones al deterioro creciente de la infraestructura de estos asentamientos.

[…] a las zonas rurales no llega nada. Yo pienso que la plata se queda en el municipio. Todo  se queda en palabras (Delegado de Juan Borrell).

Los delegados comentan que,  a pesar de elevarse las dificultades hacia las entidades competentes de manera reiterada, principalmente hacia el órgano local de gobierno, y de proponerse alternativas que fomenten la explotación de los recursos con  que  cuenta la comunidad, esto se queda en palabras y no se materializan mejoras en la práctica que  pueden revertirse en un verdadero desarrollo en el ámbito local  rural.

[…] estoy cansado de decir que aquí se puede abrir una fábrica de conservas para darle trabajo a la gente, para que  se aprovechen los recursos que tiene el municipio. Las personas tendrían trabajo y al menos podrían resolver sus problemas. No solo trabajar para los particulares, que dan  un mayor salario, pero nadie nos oye (Delegado de Juan Borrell).

Aunque la legislación del país  establece, como mencionamos con  anterioridad, que las instancias de gobierno local tienen la mayor autoridad política en el proceso de toma de decisión y de gestión de los diversos programas y políticas sociales a nivel  de sus  territorios, en la práctica y según las entrevistas realizadas los funcionarios (presidente y vicepresidente de el Asamblea Municipal del Poder Popular) reconocen no contar con poder de decisión en materia de políticas sociales; para ellos su función solo  estriba en monitorearlas a nivel  de sus  territorios, con el trabajo conjunto que  llevan  a cabo con  las entidades pertenecientes al Consejo de la Administración, limitándose por consiguiente su participación al cumplimiento de funciones administrativas. El modelo de gestión en Cuba implica que  la ejecución de las políticas se realiza de manera sectorial, pero es siempre definida centralmente.

[…] El gobierno central es quien debe  encargarse de diseñar y financiar las políticas sociales; nosotros como entidad de gobierno a nivel  local  solo  tenemos que  hacer cumplir en la práctica, en el trabajo en el territorio lo que ellos decidan. Así debe  ser. Pues  con ello queda claro que el alcance de las políticas es para todos por igual. Nosotros debemos ver cómo se materializan y monitorearlas en el terreno. Que el pueblo vea que se está haciendo y se sienta satisfecho” (Presidente y vicepresidente de la Asamblea Municipal de Güines).

Como sus  atribuciones lo indican el municipio continúa siendo el nivel inferior dentro de un  sistema de distribución vertical del poder; la estructura institucionalizada en el país genera una gran centralización en la formulación e implementación de las políticas. El modelo de planificación centralizado impide que la localidad asuma la autonomía requerida para llevar a efecto por si sola una gestión económica y una planificación propias encaminada a la transformación de sus territorios.

Estos mecanismos  de participación y diálogo permiten captar la diversidad de  demandas de  la población; sin  embargo, es preciso señalar que  no  se establece una relación directa entre el ciudadano  y las instancias superiores de gobierno, que al final,  son  quienes emiten la última palabra, ya que  muchas de los soluciones no están en el nivel municipal de gobierno, primando una especie de verticalismo en la solución definitiva de los problemas. En consecuencia esto limita en gran medida el poder decisorio y transformador que pueden y deben asumir los gobiernos locales en la gestión de los problemas que  aquejan a sus demarcaciones, incluso limita de igual  manera el papel transformador de la comunidad en el incentivo de acciones colectivas.

Respuesta desde el gobierno local del municipio güines frente a situaciones de pobreza en los asentamientos estudiados en áreas específicas: salud, educación, uso del tiempo libre y recreación

A través de los canales de participación institucionalizados a nivel local en el país, el gobierno local  de enclave procede a recepcionar y a reconocer la multiplicidad de demandas de los ciudadanos que  habitan su territorio, procediendo a detectar áreas donde se localizan los problemas  y dificultades más  apremiantes.

A pesar de ser la educación y la salud pública los sectores priorizados al interior del municipio estudiado, aún se detectan problemas evidentes. Las personas entrevistadas reconocen que son consecuencia de la poca atención que reciben las zonas rurales por parte del gobierno municipal. Esta situación incide en acentuar situaciones de precariedad, si lo comparamos con  zonas urbanas.

En ocasiones, los pacientes enfermos tienen que ser trasladados en  tractores, para ser llevados a la cabecera municipal  donde se encuentra el hospital más  cercano. De igual  forma, ante la lejanía de los asentamientos de la carretera principal, y las dificultades de transporte, los médicos de familia (modalidad que más  abunda en la zona) muchas veces no asisten a ofrecer consultas o, en el caso  de asistir, se van en el horario de la mañana. Además,  para recibir ayuda de un  especialista, los pacientes afectados deben asistir al hospital o trasladarse a la capital del país  con  una remisión médica

En tres de los asentamientos estudiados (los alumnos de la Riva, reciben clases en  Juan Borrell) hay  presencia de escuelas primarias, solo  que  no  están en buenas condiciones. En  ocasiones los niños han tenido que recibir clases en domicilios particulares, o en las bodegas de los asentamientos ante las malas condiciones en que  se encuentran los inmuebles. Para asistir a los centros de los restantes niveles de enseñanza deben trasladarse aproximadamente entre 4 y 5 km al Consejo Osvaldo Sánchez, o hacia la propia cabecera municipal. Los maestros imparten más  de un grado, y en ocasiones no pueden finalizar el horario de clases establecido, porque dependen de un  medio de transporte para salir hacia sus viviendas, lo que impide culminar la jornada escolar. De igual  forma son  pocos los recursos materiales (útiles escolares) que  reciben las escuelas, además de la ausencia de instalaciones que brinden servicios a los estudiantes en cuanto a alimentación.

[…] Aquí en Juan Borrell se derrumbó la escuelita y no había recursos para arreglarla, así que los niños tenían que dar clases en las casas particulares, o en el comedor escolar como estrategia de nosotros para que no perdieran las clases. Lo informamos al gobierno, a las instancias del Partido pero nada, seguimos esperando los recursos (Delegado de Juan Borrell).

De igual  forma reconocen que  esta situación debería ser  revertida teniendo en cuenta que  la instrucción y educación que  se obtiene a través de la escuela constituye un  mecanismo objetivo para superar las situaciones de carencia que  atraviesan las personas que  habitan estos asentamientos.

En  cuanto a la recreación existe una carencia de  servicios de infraestructura, situación que  dificulta el buen aprovechamiento del tiempo libre de los habitantes de estos territorios, menciónese la ausencia de parques, centros nocturnos, librerías o bibliotecas.  Ante la inexistencia de variedad de opciones para recrearse, la oferta estatal se reduce al consumo de bebidas alcohólicas, lo que  los entrevistados asocian como un signo de pobreza espiritual.

[…] tú ves lo que tienen más dinero, pues no tienen en que gastarlo, y ahí  tienes una signo de pobreza espiritual, porque lo gastan en bebidas, en cigarros, no tienen una opción diferente.

Estas manifestaciones evidencian la carencia de un  sin número de activos (físicos, de  infraestructura, institucionales) a nivel  de  estos territorios, que,  unido a la poca atención que  reciben  por parte de las autoridades de  gobierno, según los  delegados y presidentes de  CDR entrevistados, han propiciado el deterioro de las  condiciones de vida de algunos de sus habitantes así como de la infraestructura de los mismos,  generando situaciones de precariedad que  suelen acentuarse con el paso de los años.

[…] aquí es como si no hubiese llegado la civilización (Delegada de Batey Nuevo y responsable de las escuelitas rurales).

En  consecuencia son  los propios pobladores y delegados de los asentamientos, según nuestra investigación, quienes por iniciativa propia y utilizando recursos propios logran palear algunas de las dificultades antes mencionadas. Parte de las estrategias desarrolladas son:  el arreglo de las calles  con los escombros que provienen de la reparación de las viviendas particulares; el transporte de enfermos y maestros gracias a la donación de combustible que  realiza todos los meses la cooperativa de créditos y servicios; la limpieza de los asentamientos ante la convocatoria de las organizaciones de masas; y el apoyo de los vecinos en la recogida de escombros.

El estudio de estas problemáticas, que afectan el aprovechamiento de las garantías universales, muestra la necesidad de fortalecer los procesos  de descentralización y la focalización, que  contribuyan a captar desde las políticas sociales las especificidades que  se generan en torno a necesidades muy  particulares en el marco de un territorio específico.

Conclusiones
La popularidad alcanzada por la descentralización hoy gravita en la notable convergencia de planteamientos políticos que suscita, y al mismo tiempo en la divergencia de sus enfoques teóricos. Ni la estructura ni la dinámica de la descentralización han trascurrido de forma uniforme, lo que  provoca un  elevado grado de diversidad en  lo referente a sus conceptos e interpretaciones fundamentales.

En  el caso  de nuestro país, a pesar de la puesta en vigor de un modelo centralista, se han manifestado desde el triunfo revolucionario algunos rasgos de descentralización, representados por la creación paulatina de instituciones a nivel  local  con  determinados poderes. El proceso de descentralización en el orden administrativo ha sustentado el fortalecimiento de las instituciones de gobiernos locales ya existentes, viabilizando que  las mismas refuercen a través de su acción el control central. La descentralización desde este ámbito puede ser considerada como una desconcentración que  persigue como objetivo mantener la legitimidad y el poder del Estado como principal actor dentro del proceso  de  desarrollo del país.

En relación a la capacidad institucional de los gobiernos locales, en pro de gestionar acciones hacia la población empobrecida que habita en sus territorios, pudimos constatar lo siguiente:

- A pesar de haber alcanzado un  marco legal  más  apropiado, los gobiernos locales todavía no  poseen la autonomía necesaria en la creación, gestión, planificación y administración de sus  territorios, ya que  el nivel  central constituye el rector metodológico de las diversas actividades, determinando las estrategias y políticas de obligatorio cumplimiento para todas las  instancias de gobierno.

- Aunque  la legislación del  país  establece que  las  instancias de gobierno local  tienen la mayor autoridad política en el proceso de  toma de  decisión y de  gestión de  los  diversos programas  y políticas sociales a nivel  de  sus  territorios, en  la práctica esta función solo  se remite a monitorearlas, en trabajo conjunto con las entidades pertenecientes al Consejo de la Administración, limitándose por consiguiente su participación al cumplimiento de funciones administrativas.

- El gobierno central establece un  límite de gastos inviolable, que afecta la productividad y los poderes regenerativos de los mismos. Esta distribución del presupuesto, predeterminada centralmente, impide que los gobiernos locales puedan decidir cómo y dónde invertir los  recursos en  función de  solucionar las  necesidades más  apremiantes de sus  territorios. El modelo de planificación centralizada actual impide que la localidad asuma la autonomía requerida para llevar a efecto por si sola  una gestión económica y una planificación propias.

A pesar de encontrarse establecidos un  conjunto de canales de participación y diálogo de  las  personas en  su  relación con  las instancias institucionales, las mismas convierten a la figura del delegado en el principal mediador de control y tramitación de las demandas de la población hacia el gobierno local.

En  el trámite de las demandas para su resolución hacia los niveles superiores de gobierno éstas podrían extraviarse, o demorarse en el paso por estos niveles. En  consecuencia la respuesta podría arribar en un  momento en que  ya no cumpla con  las expectativas planteadas, o incluso no llegar nunca.

En la interacción de los ciudadanos con el  delegado y el presidente de gobierno se refuerza lo consultivo en detrimento de la inclusión  activa de los mismos en las propuestas, ejecución, control y toma de decisiones para la resolución de aquellas problemáticas que  afectan a los asentamientos rurales actualmente.

No se establece una relación directa entre las  instancias superiores, la Asamblea Nacional del Poder Popular y el Consejo de Ministros, con  la Asamblea Municipal del Poder Popular. Esta última solo mantiene una relación estrecha con la Asamblea Provincial, que  funciona como intermediaria. En  consecuencia no tienen tampoco relación con  los ciudadanos.

La efectividad de la gestión de los gobiernos locales debería estar asociada con  la capacidad de cumplir con  las expectativas y necesidades reales de la población que forma parte de la comunidad, posibilitando su participación activa no solo  a través de su acceso a los espacios de participación establecidos, sino  en la posibilidad real de contribuir a tomar decisiones desde estos espacios. Implica, igualmente, para la autoridad local,  en  nuestra opinión, una modificación de sus  roles y atribuciones, tendientes a dotarlos de mayores niveles de autonomía en  la toma de  decisiones e independencia financiera, permitiéndole asumir un  papel dinamizador, generador y de  promoción del  desarrollo local.

La  economía municipal debe  además explotar sus  potencialidades para conformar una agenda propia amparada bajo  la ley que responda a la autonomía presupuestaria, permitiendo a los gobiernos disfrutar de plenas capacidades para gestionar, planificar y administrar el territorio. El gobierno local  debe  reforzar su papel dirigente dentro del entramado administrativo por constituir el nivel primario del aparato público. Este papel dirigente incluye la necesidad de que  los agentes locales cuenten con  la intención y el poder requerido para desarrollar acciones focalizadas fomentando los activos con  que  cuenta el territorio. La focalización, en consecuencia, no actuaría en sustitución de la universalidad, sino  en  complementación de la misma, desarrollando acciones que  favorezcan de manera particular a los más  vulnerables sobre todo en el sector rural.

Cualquier generalización de  los  resultados de  esta investigación   encierra ciertos peligros, al estar sustentada en  un  estudio de caso.  Lejos  de ofrecer una respuesta definitiva, incita para su factible comprensión, a  la realización de otros estudios de casos, teniendo en cuenta que  el proceso de descentralización y de fortalecimiento de las capacidades institucionales, en  pro de  desarrollar acciones hacia la población empobrecida en las diferentes localidades, no se manifiesta de la misma forma, sino  que  está en dependencia de las características  históricas  concretas. Aunque este trabajo constituye la primera aproximación al tema, todavía subsisten en  los  asentamientos estudiados otras problemáticas, que  deben tenerse presentes a la hora de plasmar conclusiones absolutas.

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1. Dayane: Licenciada y Master en Sociologia por el Departamento de Socilogia de la Universidad de la Habana, Cuba. Licenciada y Magister en Sociologia de la Facultad de Filosofia, Historia y Sociologia, de la Universidad de la Habana. Docente de grado y posgrado en dicha casa de estudios. Contacto:dayane @ffh.uh.cu.↵

2. Las políticas públicas configuran un conjunto estratégico de instrumentos mediante los cuales el Estado define, interfiere y modifica las relaciones entre las instituciones, las relaciones entre instituciones y actores sociales, así como las relaciones entre los diferentes actores sociales. Las políticas sociales forman parte de las políticas públicas constituyendo un factor decisivo en la reorganización social que supone todo estilo de desarrollo (Noel, 2005). Constituyen respuestas estructuradas que el Estado elabora para enfrentar problemas coyunturales o para cumplir funciones consideradas de su responsabilidad. Su contenido legítimamente atribuible es la redistribución del ingreso, y el manejo de los sectores sociales. Debe considerar como prioridad la universalidad, la solidaridad, y la eficiencia de manera simultánea, donde sus beneficiarios tienen derecho a obtener ayuda económica y servicios. Estos derechos pueden ser universales (para todos los miembros de una sociedad) o específicos (destinados a grupos particulares).↵

3. Esta información fue obtenida a través de las entrevistas realizadas al presidente y al vicepresidente de la Asamblea Municipal del Poder Popular, así como a través del grupo de discusión realizado con los delegados.↵

4. Ver Anexo 1.↵

Desigualdad social: Entre la desesperanza y la supervivencia. estudio de caso de dos comunidades en Costa Rica y Panamá

Luis Carlos Herrera Montenegro[1]

I. Repensando la desigualdad social

Existen distintos enfoques teóricos sobre la desigualad, desde los filósofos Aristóteles y Hobbes: liberal de John Rawls, Ronald Dworkin, John E. Roemer y Sen, de estratificación de Balandier y radical de Marx, Tilly, Pérez Sáinz y Minor Mora; nos identificamos con esta última corriente. No es el propósito de este estudio abundar en el análisis de estos enfoques  teóricos, lo que no desestima de modo alguno el invaluable aporte de cada uno  en la comprensión de la desigualdad social.
La  desigualdad puede abordarse desde las  distintas posturas teóricas. Para la concepción liberal se habla de desigualdad entre individuos y de ingresos. En  nuestros países, la mayoría de las instituciones  asumen el conocimiento acerca de la desigualdad social como la dispersión de una distribución, tanto del ingreso como del consumo o de algún otro indicador de bienestar o atributo de una población. Siguiendo, de alguna manera, las propuestas teóricas del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.
Si  bien  lo anterior es  muy  importante, esto debe  entenderse también como producto de  relaciones de  antagonismo, de  dominación  política y explotación económica, que  incluye “rupturas” entre los grupos sociales, conflicto /protesta y cuya  reproducción ya no  se explica por la simple replicación de  estructuras acabadas; sino  por acumulación /transformación de  formas que  devienen de  procesos históricos determinados.
El análisis de la desigualdad no debe  desligarse del conjunto de las particularidades y significados que se construyen en cada sociedad donde intervienen factores económicos, culturales, políticos, de ciudadanía social, globalización, mercados, poder del Estado y democracia. La desigualdad, usualmente, se analiza como parte de la pobreza y el bienestar de una comunidad. No obstante, la desigualdad es un concepto más  amplio que el de pobreza, ésta es una construcción que esconde el problema real de exclusión social. Lo podemos constatar en las comunidades comparadas, los programas para enfrentar la pobreza, como las Transferencias Monetarias Condicionadas y otras iniciativas, que no han producido movilidad social de la gente ni les ha garantizado el acceso a la seguridad social, ni han logrado empoderamiento, apenas ha alcanzado para ayudarlos a poner el pan  en la mesa.
El  problema del  enfoque de  la  desigualdad es  que  no  se  contempla que  la persona se desenvuelve en distintos escenarios que  son determinados: biológico, social, económico, cultural, geográfico y hasta político. Es decir, si bien  es un  individuo, no  es lo mismo ser hombre que mujer en el mercado o vivir en la urbe que en un área de difícil  acceso,  ser indígena y/o negro frente al blanco, no es igual  ser el gerente de  una empresa que  trabajador manual, etcétera. Al precisar que  la desigualdad es sobre los ingresos se reduce la complejidad del problema, desconociendo que la desigualdad es relacional y, al mismo tiempo, multidimensional. Para la concepción liberal, la desigualdad es un tema no relacional y de carácter unidimensional.
El común denominador de las posturas no radicales es partir del
índice de Gini.  Estos enfoques consideran que las preguntas ¿desigualdad  entre quiénes? y ¿desigualdad de qué?  fue  superada, y partiendo de los resultados del índice de Gini,  se concentran en explicar ¿por qué las diferencias en los niveles de ingreso?
Posiciones como la de John Rawls, Ronald Dworkin, John E. Roemer, parten del concepto “ justicia redistributiva” y plantean que el problema radica en la falta de oportunidades, acceso y protección hacia los individuos. Por otro lado,  Amartya Sen,  señala que  el problema radica en dotar a los individuos de las mismas capacidades.
El índice de Gini  es comúnmente utilizado para medir la desigualdad, pero como se ha  planteado, presenta una serie  de   dificultades, como pretender establecer bajo  un  mismo criterio similitudes con otras desigualdades, y establecer comparaciones bajo  una muestra igual. Precisamente, se apunta a que  se está frente a la desigualdad como un fenómeno multidimensional (Tilly, 2000: 40).
Amartya Sen  (2006), en  una publicación reciente, plantea una crítica metodológica a esta postura:
Me  gustaría concluir que  todas las  medidas de  desigualdad  y pobreza hasta ahora utilizadas son  defectuosas, se inclinan en  diferentes direcciones. El coeficiente Gini  como índice de desigualdad o la medida S (o cualquiera de  sus  variaciones), como una medida de pobreza, se concentra solamente en una clase  de relación social, tiene sentido común o no dependiendo de la naturaleza del grupo que se vea envuelto. Por otro lado,  la medida de entropía generalizada y la brecha de la línea de pobreza (y sus  variaciones) tienden a ignorar la relación entre grupos y clases, tratándolos a cada uno  de  manera individual como una isla desierta.
Un aspecto interesante para reflexionar es que  los Estados, particularmente en nuestra región, adoptan políticas públicas de acuerdo con posiciones teóricas que marcan, en la mayoría de los casos, organismos  externos (BID, Banco Mundial, etc.) y hasta la fecha, esta concepción  liberal, adoptada como principio que sustenta muchas de nuestras políticas públicas, no  ha  dado respuestas satisfactorias al problema. Como el error que  han cometido en  el enfoque económico que  mantienen para enfrentar la exclusión social, particularmente  en América Latina, ha sido reconocido por estos organismos; seria necio insistir en estudiar el problema desde este enfoque liberal.
En este estudio se asume la postura radical, como opción teórica para abordar la desigualdad social, específicamente la construcción de Juan Pablo Pérez Sáinz y Minor Mora, los cuales recuperan a autores como Tilly, Giddens, Vuskovic, Weber, Marx, T. H. Marshall, Fitoussi y Rosanvallon, entre otros; con la particularidad de que es una propuesta para entender la realidad latinoamericana.

La discusión de la desigualdad social lleva de por medio dos preguntas centrales: ¿desigualdad de qué?  y ¿desigualdad entre quiénes? Desde  la postura asumida se respondería: desigualdad de poder en los mercados y, además de desigualdad entre los individuos, entre grupos sociales, especialmente entre clases sociales.

Hacemos nuestras las palabras de Pérez Sáinz:

[…] inspirándonos en la tradición radical, aquí proponemos otras respuestas: las relaciones de poder en los mercados (como causas de las desigualdades de ingresos); y las desigualdades no solo entre individuos, sino  también entre pares de grupos categóricos (de género, etnia, territorialidad, etc.) y entre clases sociales. Es decir, nuestra mirada se orienta al análisis de las desigualdades de excedente como resultado de procesos de (des) empoderamiento en los mercados, entre distintos tipos de sujetos sociales (2009: 67).

La desigualdad social es un problema complejo con distintas dimensiones y aristas. En  lo referente a la relación Estado, mercado y desigualdad  social, esta investigación no  pretende abordar todos los aspectos, por el contrario, concentrará su esfuerzo en uno  de ellos,  que  consideramos prioritario y poco  estudiado: la posición de aquellos que  viven y sufren la desigualdad, partiendo por una pregunta base  ¿Por qué  a pesar de vivir las peores condiciones de desigualdad social parece que son  tolerantes ante la misma?

En este estudio de casos entre comunidades de Panamá (Puente Blanco) y Costa Rica  (Las  Vegas)  se analizan las percepciones y sentimientos del hombre o la mujer que  enfrentan esa  desigualdad social. Los ciudadanos en ambas comunidades intentan comprender su realidad, descifrar su génesis y modificarla. Por ejemplo, algunos nos decían en las entrevistas “nacimos pobres, estamos condenados a seguir siendo pobres, es algo histórico”, de manera que,  indistintamente de su nacionalidad, contexto cultural, político o económico, podemos decir que sus vidas transcurren entre la desesperanza y la supervivencia, aún cuando tengan diferentes explicaciones de su realidad.

I.I (in)tolerancia frente a la desigualdad social

El  concepto tolerancia está atravesado de  diversas discusiones: religiosa, filosófica, fenomenológica, fundamentalista, relativista cultural, política, entre otros. Por lo tanto, si el término no  es tratado adecuadamente, se corre el riesgo de perderse en varios de estos debates. Intentaremos trascender la postura individualista y analizar y explicar la tolerancia a la desigualdad social de manera relacional, a diferencia de  lo que  han venido planteando algunos autores, dado que  no  está necesariamente determinada por la expropiación de  excedentes y la ciudadanía social. No es objeto de este trabajo conocer la tolerancia hacia los individuos excéntricos o disidentes en la sociedad. Tampoco estudiarla en los asuntos prácticos de la tolerancia política, en aquellas situaciones en que  los grupos en cuestión son  movimientos y partidos que  se oponen entre sí. Ni mucho menos en las prácticas de tolerancia cuando las diferencias por considerar son  culturales o religiosas y se relacionan con  diferentes modos de vida.

Algunos consideran que:

La tolerancia implica que, frente al otro tolerado, yo tengo unas creencias, unos valores y unas prácticas que yo estimo como adecuadas, a diferencia de las creencias, valores y prácticas del otro, que considero como menos adecuadas pero que no me dejan indiferente […]. La tolerancia es una actitud que, una vez contrastada esa desarmonía entre mis actitudes o hábitos y los de los otros, yo reconozco sus razones, aunque no las comparta, y respeto sus actitudes y comportamientos, es decir no hago nada para impedir que el otro mantenga sus actitudes […] (San Martín, 2009: 74).

Y, por el lado de la intolerancia, se habla de “ […] el no reconocimiento y respeto de las actitudes de los otros, por tanto, el emprender un acción positiva contra las  creencias, valoraciones y actuaciones de los otros que  están en desarmonía con  las mías” (San Martín, 2009: 75).
Los conceptos anteriores de (in)tolerancia, se centran en el individuo, es decir, una actitud que  permite aceptar y respetar que  hay formas de vida,  creencia, ideas y visiones diferentes de la propia y que esa actitud ha sido  formada en cada sociedad a través de distintos procesos  históricos, sociales, culturales, políticos y económicos.
Contrario a estas posiciones, proponemos que  la tolerancia es la actitud y acción social en la vida cotidiana, de aceptación sobre sus condiciones sociales, políticas, económicas, que a pesar de no considerarlas justas, las soporta; y que  la intolerancia es la no aceptación de su condición social, traduciéndose en acción social ó disposición a la acción.
Las personas que participaron en esta investigación expresan sentimientos de impotencia, frustración, ira y resignación frente a la desigualdad, que no son tan distintas a las frases que T. H. Marshall recogía en su época: “[…] la insatisfacción y el sentimiento de que ‘este tipo de vida no es lo que yo merezco’, o de que ‘estoy dispuesto a que mi hijo no tenga que aguantar lo que aguanté yo’ […]” (Marshall, 1998: 75). Aunque su interpretación de las causas de esta actitud tolerante  difiere de nuestra posición.
De los casos seleccionados para el abordaje de la (in)tolerancia hacia la desigualdad hay  cinco dimensiones que  se pretenden captar:
¿Qué siente? ¿Qué piensa? ¿Cómo lo explica? ¿Cómo propone salir de la misma? Y ¿Qué  aspectos considera inciden más  en su condición? Para dicho cometido se tomaron algunas consideraciones de  Pérez Sáinz (2010)  y Barbalet (1993).
Los resultados están dirigidos no solo a encontrar las relaciones señaladas en cada caso  de estudio; sino  también, que  la información captada devele  elementos analíticos no  considerados, que  permitirán profundizar en la (in)tolerancia hacia las desigualdades sociales.

Lo lógicamente creíble es que,  a mayor nivel  de desigualdad social,  la intolerancia debería ser mayor; y por tanto constatar la presencia  de acciones objetivas en  repudio de la misma. Sin  embargo, esto habrá que  confirmarlo con  los resultados de los datos aportados en la investigación. La persistencia de la desigualdad social y los niveles de in(tolerancia), hacia esas  desigualdades constituye uno  de los temas que,  en América Latina y particularmente en Centroamérica, requiere de una mayor atención para garantizar la gobernabilidad social.

T. H. Marshall, señala que:

La ciudadanía democrática concede a las diferencias de estatus un marchamo de legitimidad, siempre que no sean demasiados profundas y se produzcan en el seno  de una población cohesionada por una civilización única y siempre que no sean expresión de privilegios heredados, lo que  significa que  las desigualdades resultan tolerables (Marshall, 1998: 75).

La posibilidad de que  las personas puedan tolerar la desigualdad, dependerá del  nivel  de  generación y apropiación de  excedentes y de  la ciudadanía social, según estos autores,

[…] las desigualdades de excedente pueden devenir “tolerables” dependiendo si hay desarrollo amplio de ciudadanía social. No obstante, debe  recordarse que la ciudadanía social se sustenta en las propias dinámicas de generación y apropiación de excedente, lo cual supone que sus efectos legitimadores son limitados por estar condicionados por las contradicciones de estas dinámicas (Pérez Sáinz y Mora Salas, 2009a: 425).

II. Conviviendo con la gente

El estudio nos  permite mostrar lo captado en  los primeros pasos del trabajo de campo, a partir de la observación y convivencia con la gente en las dos comunidades.

No hay  mayor riqueza para este estudio de casos que  la posibilidad que  la población comparta su vida  con  nosotros, por lo que  nos parece importante traer la reflexión que  brinda Bertaux (2005), para tener clara la diferencia entre relatos de vida  e historia de vida.  Apoyándose en Norman K. Denzin muestra una distinción, entre life story (relato de vida)  y life history (historia de vida),  y define  al relato de vida tal como la cuenta la persona que  la ha  vivido.  En  cuanto al término historia de vida,  Denzin propone reservarlo para los estudios de casos sobre una persona determinada; incluyendo no solo su propio relato de vida,  sino  también otras clases de documentos, por ejemplo, la historia clínica, el expediente judicial, los tests  psicológicos, los testimonios de allegados, etc. Este trabajo adopta el enfoque de relatos de vidas, por razones de tiempo y costos.

Como ya señalamos, según los  datos del  Censo la comunidad de Las  Vegas  cuenta con  78 hogares y 344 personas y, Puente Blanco, con  83 hogares y 510 personas. En  las dos  comunidades los aspectos sociales que  se identifican como críticos  son:  el tema del agua, el mal estado de las viviendas, la necesidad de un  albergue comunitario para enfrentar los momentos de desastres naturales y el acceso a la salud.

Hay  dos  aspectos en los que  difieren en interés; por un  lado  en Puente Blanco hay preocupación por la delincuencia juvenil; sin embargo, en Las Vegas no es un tema de preocupación y es suplantado por el acceso al trabajo. la caracterización de ambas comunidades Se elaboró a partir de los outputs resultantes del Censo realizado, y que plasmamos en el siguiente cuadro.

1 [2]

2[3]

3[4]

Las dos comunidades en términos generales están equiparadas en la variable sexo; lo que  llama la atención es el tema del sexo según la jefatura del hogar. Si bien  el sexo en términos de población no es significativo, en la jefatura de hogar lo es, claramente. En Las Vegas se constata una fuerte presencia de mujeres jefas de hogar, producto del abandono de su pareja, por lo cual deben asumir un rol de padre y madre al mismo tiempo. En el caso de Puente Blanco lo que predomina es la jefatura del hogar por hombres.

En  Las Vegas  y Puente Blanco, la población  tiene un  promedio de edad bastante joven.  Esto se puede deber, entre otras cosas, a la migración hacia las urbes, combinado a la alta dependencia demográfica por la fuerte presencia de niños menores de 11 años. En el caso  específico de la edad en la jefatura de los hogares no es significativa.

En  lo que  respecta a los años de estudio, nos  parece que  es mucho  más  preciso este dato que  en términos formales de “hasta donde llegó”.  En  la comunidad de Las Vegas  presenta una mejor calificación frente a la población de la comunidad de Puente Blanco, sin embargo, esto no implica que estén en condiciones óptimas. Es muy  alarmante y desconsolador observar que el promedio es menos de 6 años de estudio, es decir, no  pasan de la primaria. Esto contrasta con  lo que  plantean las  políticas educativas de  una  “educación gratuita para todos”. De igual  forma nos  muestra que,  sin  garantía de las necesidades básicas en los hogares, el acceso a la educación es un  derecho humano que  en la práctica es casi  imposible de ejercer.

Observamos una tendencia: hogares cuyo tamaño varía entre 5 y 7 personas; sin embargo hay hogares de hasta 9 miembros en Las Vegas y de 14 en Puente Blanco. El tamaño del hogar nos  muestra, mediante

la prueba de hipótesis, que  es significativo. Aunque esto por sí solo  no nos  dice  nada, si lo confrontamos con  la dependencia demográfica nos muestra el nivel  de vulnerabilidad que  presentan los hogares, que  es muy  elevado en ambas comunidades.

La vulnerabilidad será mucho más  baja, cuanto más  cerca al .000 se mensure. Por otra parte, los resultados de la variable dependencia laboral  colocan a estas comunidades en una situación que  la palabra grave o preocupante se queda muy pequeña. No debemos equivocarnos con  lo que  está indicando la prueba de hipótesis, este dato se traduce en que  ambas comunidades presentan cifras similares de altos niveles dependencia demográfica, el hecho de no ser significativa es producto de la similitud de ambas comunidades con  respecto a esta variable.

Si a todo lo anterior le sumamos los ingresos  que  reportan los hogares en estas dos  comunidades nos  muestra el peor de los escenarios posibles. Hogares grandes, con alta dependencia laboral, baja  tasa de participación laboral y con  ingresos que  no  permiten ni cubrir la canasta básica de alimentos. Nos  pinta un  escenario crítico, desalentador, triste, decepcionante, frustrante e inhumano. Aunado a esto, es evidente el abandono del Estado en estas comunidades.

El salario mínimo en Costa Rica,  según datos del Ministerio de Economía y Comercio del año  2010,  aunque tiene muchas variaciones, ronda los $325 mensuales; pero en Las Vegas, los hogares solo tienen un total de ingreso de $192,82, muy  por debajo del salario legal.

En  Panamá, según el Ministerio de Economía y Finanzas, según la zona, el salario mínimo en la Provincia de Bocas del Toro, donde se encuentra Puente Blanco, para el año 2011 es de $357 mensual, pero el estudio muestra que en esta comunidad s tienen un total de ingresos  por hogar de $205.28. Si tomamos en cuenta que la mayoría de esta población debe pagar por una canasta básica alrededor de $141.24 en Costa Rica  y $268.58 en Panamá, aún en el supuesto de que  todos tengan un trabajo remunerado, cuyo salario dista mucho del legal, es muy  fácil comprender la situación.

Otro aspecto no menos importante corresponde al lugar de nacimiento; como era de esperarse en la comunidad de Las Vegas  hay  una significantiva presencia nicaragüense, de igual  manera al ser frontera con Panamá, hay gran cantidad de panameños presentes, situación que no se puede esconder. Nos llama la atención porque ese fenómeno no se da a la inversa, es decir, presencia de costarricenses en Puente Blanco. Recordemos que  estamos frente a dos  comunidades cerca de la frontera. En su mayoría, los extranjeros llegaron buscando mejores oportunidades laborales, pero solo  han engrosado la población en situación de exclusión social. Estas dudas, sin  embargo, corresponden a otro tema de investigación ajeno a lo que nos  compete.

Si los datos anteriores pintaban un  escenario critico y desalentador, los resultados de seguridad social complican más  la situación. Otro aspecto a señalar es que el hecho de presentar unos datos “un poco  mejor” en la comunidad de Puente Blanco, en materia de inserción laboral (producto de la fuerte presencia de actividad de las bananeras), esto no se traduce en acceso a los servicios básicos de salud.
Es difícil  de creer que  dos  países que  presentan excelentes indicadores económicos en  la Región, por un  lado  Panamá con  el mayor crecimiento económico en  América Latina y, por el otro lado,  Costa Rica  con  un  Estado democrático, que  se supone es ejemplo de democracia en América Latina, cuenten con  comunidades en las cuales su población no  puede aspirar a una buena salud, educación y acceso a oportunidades mínimas para una vida  digna. En  palabras de los moradores: “enfermarse es un crimen, no tengo derecho a enfermarme”.

En  el siguiente cuadro compartimos  los resultados socio-laborales; lo primero que resalta es que tenemos una PEA en la cual  la diferencia entre ocupados y desocupados no es significativa, pero al mismo tiempo preocupante. En  el tema de la jefatura del hogar, como era de esperarse, en  su  gran mayoría el jefe o jefa  de hogar está ocupado /a. Al observar la categoría ocupacional, lo preocupante se hace realidad, si consideramos las tres categorías que  presentan mayor porcentaje en ambas comunidades están: los de cuenta propia, los vinculados a la empresa privada y los trabajadores no remunerados. En la comunidad Las Vegas,  un  46,3%  son  trabajadores por cuenta propia, un  29,8%  trabaja en empresas privadas y un 12,4% son trabajadores no remunerados. En el caso de Puente Blanco, un 48,4% está vinculado a la empresa privada, el 23,4% son trabajadores por cuenta propia y un 18% son trabajadores no remunerados.

4[5]

Los que  reportaron ser trabajadores por cuenta propia, al preguntarles sobre si llevan algún tipo de contabilidad (cuaderno o si contratan una persona) en todos los casos respondieron que no; y al preguntarles ¿cuántas personas tienen contratadas de formas remunerada? todos respondieron que ninguna persona; sin embargo todos cuentan con ayuda de familiares, los cuales entrarían en la categoría de trabajadores no remunerados. Es decir, que no podemos pensar que en estas dos comunidades los trabajadores por cuenta propia, tienen posibilidad de progreso y mayor acumulación.
En esta zona la actividad bananera es fuerte; y es mucho más extensa en Panamá que en Costa Rica.  Lo cual   representa mayor contratación de mano de obra para las bananeras. La categoría ocupacional nos brinda buenas referencias acerca de la situación laboral en ambas comunidades, pero la debemos contrastar con algunos indicadores de precarización laboral.
Es impensable que  en los países democráticos combinados con un  libre mercado impere la falta de compromiso, o esté ausente, la denominada responsabilidad social empresaria, porque no solo se explota a los trabajadores sino  que  además no se les respetan sus  derechos laborales mínimos; pero como me comentaban algunos moradores de la comunidad “qué podemos hacer, prefiero por lo menos tener una forma de ingreso”. Se aprovechan de la situación de desesperanza de las personas  para no cumplir con sus respectivos derechos, aunado a la falta de la presencia institucional que supervise el cumplimiento de las normas.
Los datos nos  confirma la magnitud y precarización laboral a la que están sometidos los trabajadores, al observar el promedio de horas de trabajo por semana. Se puede decir que  toda persona no  debe  trabajar más  de 40 horas por semana, sin  embargo, el promedio en estas comunidades supera con creces dicho número, esto sin tomar en cuenta el trabajo doméstico no remunerado.

Lo que proponemos es una variable proxy, o de proximidad, que nos permita tener una idea  del promedio del poder adquisitivo de los hogares en ambas comunidades. Teniendo presente que,  como la palabra lo dice, “variable de proximidad” esto implica que la medida no es 100% perfecta; pero que, sin embargo, nos acerca a lo que se desea convertir en dato. Para dicha propuesta se toma en consideración el costo de la Canasta Básica Familiar (CBF) utilizando como fuente[6]. De igual forma, hay que tener presente que, en sí, la medida de la CBF presenta muchas críticas, no obstante, es un dato existente que nos permite contrastarlo con la capacidad de los hogares de cumplir mínimamente con los gastos de la CBF.

6[7]

Estos resultados se leen de la siguiente manera; entre más cerca de 1, más posibilidades de cumplir con  los requerimientos mínimos de subsistencia.  De pasar el 1 implica el excedente que  permite tratar de acceder al mejoramiento de su calidad de vida. Es decir, en ambas comunidades ni siquiera pueden cumplir con lo mínimo necesario para poder subsistir.
En las dos comunidades estudiadas se vive exclusión social, es un escenario de vulnerabilidad deprimente, decepcionante, caótico y hasta frustrante; pero, sobre todo, es un llamado a la sociedad, una muestra de los resultados de la ausencia del Estado y un alerta para la democracia como saldos negativos que deben saldarse de manera urgente y como un imperativo de las políticas públicas sociales en nuestra región, para todos los grupos humanos. Lo cual  nos deja  con nuestra pregunta inicial:

¿Por qué ante condiciones inhumanas  de exclusión social, pareciera haber (in)tolerancia hacia la condición en que  están sometidos?

III. Condenados a vivir permanentemente en desigualdad social: el mercado falla y el estado los abandona

Como sociedad nos preocupamos por mejorar la democracia, no obstante este constante perfeccionamiento de los principios democráticos lleva aparentemente un  amigo perjudicial de nombre  “desigualdad social y exclusión”. Pero no solo lo lleva de la mano, sino que pareciera que se han acostumbrado a andar juntos; peligrosamente se ha asumido y aceptado como una relación natural, así  como cuando a un  niño sus  padres le dicen que  se aleje  de ciertos amigos que  son  una mala influencia, no lo acepta y sigue  con ellos.

Es  urgente hacer un  a lto, de  seg uir este camino llega rá el momento en  donde la capacidad de  resistir y tolerar las  condicio – nes  de  desigualdad social llegará a su  límite. Def initivamente, no podemos saber cuándo la tolerancia hacia la desigualdad social se transformará en conf licto social. Lo que  si podemos afirmar es que de  seguir este camino se pone en  peligro lo mucho o poco  logrado en términos democráticos.

Los  relatos de  vida  se centraron en  cuatro dimensiones: ¿Qué pienso sobre la condición de desigualdad que  vivo? ¿Qué  sentimiento me provoca? ¿Qué explicación brindo al respecto? y ¿Qué aspectos considero más  puede estar incidiendo más  en mi situación?

El  cuadro comparativo de  las  entrevistas nos  trae, nuevamente, la pregunta que  inicia esta investigación: ¿por qué  a pesar de vivir las peores condiciones de  desigualdad social, pareciera son  tolerantes ante esta?

En  una primera lectura del estudio podría decirse que  hombres y mujeres, tanto de la comunidad de Puente Blanco como de Las Vegas, tienen una posición frente a la desigualdad que  no  está determinada por la ciudadanía social que  tienen, su  (in)tolerancia, asumen que  la situación en que  se encuentran es responsabilidad de los gobiernos, de los empresarios y en menor grado de ellos mismos o voluntad de Dios.

Pero, si nos detenemos a ver los sentimientos de frustración, desencanto y desesperanza que  sostiene esa   tolerancia, se está frente a una olla de presión social, cuyo  detonante puede darse en dimensiones y momentos no  esperados. Más  allá  de  las  desigualdades de  género, etnia y/o clase  social tienen que sobrevivir, no hay espacio para pensar en los niveles de exclusión social, hay que  conseguir el sustento diario, aún cuando ello pueda significar, como nos relataba una mujer, vender el cuerpo para poder alimentar a sus  hijos;  una tragedia social, que tiene rostro.

Es inaceptable que,  en este siglo,  y en sociedades cuyo  nivel  de crecimiento económico y sistema democrático sean dados como ejemplo en América Latina, y particularmente en Centroamérica, se diga: “si hay para el almuerzo, no hay para la cena, y otras veces solo desayuno”. Personalmente, nos  impactó lo que  nos  dijo  Cristina, una panameña como yo a punto de brotarle las lágrimas, “vivimos en dos  mundos diferentes: el de nosotros, de los pobres; y el de ellos,  de los empresarios, de los políticos; y nosotros estamos aquí por siempre sin poder salir de esta situación. No hay trabajo, sin trabajo, que  comemos”.

La vida  en Las  Vegas  no es distinta a la de Puente Blanco, es la cara de una misma moneda: la exclusión social rampante, que no hace diferencia, a lo que  se suma el atropello no  solo  de empresarios sino el “ juega vivo” de los propietarios de viviendas, que  se aprovechan de programas sociales del gobierno sin  que  llegue  a quienes lo necesitan porque no hay fiscalización. Como nos  decía María:

Mira, esta casa  es alquilada, tengo que  pagarle a otra vieja  que vive en San  José,  cobra los bonos de vivienda por tener propiedad acá, y no  arregla la casa, simplemente dice  que  si no  queremos estar ahí, bueno que nos vayamos, pero para donde voy a ir, este alquiler es de diez rojos [veinte dólares …]. Yo a veces me escondo para no llorar frente a mis  hijos  pequeños, ellos no tienen la culpa.

Es  importante tener presente que,  cuando nos  referimos a exclusión social, nos  referimos a la situación que  viven algunas personas debido a la ausencia de capacidades mínimas y empoderamiento que les impide el acceso a  las oportunidades de empleo, acceso laboral, educación,  así como a participar en la toma de decisiones de actividades en las comunidades; que se suman a las condiciones de pobreza existentes y discriminación, además de a la incapacidad de salir de su situación de desigualdad social, sino  es con  ayuda externa.

El estudio de casos de las dos  comunidades de   Centroamérica, tanto en Costa Rica  como en Panamá, muestra que  esta población, se encuentra en el filo de la navaja de la exclusión social, entre la desesperanza y la supervivencia, y comprenden que  la ausencia de oportunidades, la falta de trabajo y educación es lo que  los mantiene en  las peores condiciones de desigualdad. En palabras de su gente “yo veo dos países, un  país  de oportunidades para aquellos que  tienen dinero y un país  desolado, triste, deprimido y en abandono, sin  oportunidad para aquellos que  no tenemos nada”.

Podemos concluir que  la tolerancia mostrada por la gente que vive la desigualdad social, en estas dos comunidades, no es consecuencia  de la existencia de ciudadanía social o la posibilidad de acceso a excedentes, sino  de la aceptación de la situación de abandono del Estado, su falta de educación y empleo, que  los lleva a la desesperanza  y resignación, y comprenden que su supervivencia depende de su esfuerzo diario para llevar el pan  a sus hijos. Es reiterativo que a los políticos, el mercado o los empresarios no le interese resolver los problemas sociales, la vinculación de los empresarios con la clase trabajadora se produce en la medida en que  se necesite de una mano de obra que  soporte el trabajo precarizado y que no reclame sus derechos, y la de los políticos que  solo utilizan a la gente para obtener sus votos.

Estamos frente al peor escenario. Un  mercado que  falla  y por otro lado,  el abandono del Estado, se convierte en un  detonante social impredecible, por lo que  es imperativo para la paz  social no ser sordos ante las justas demandas de estas comunidades.

La población de Las Vegas y Puente Blanco está silenciosa, viendo el lejano progreso; pero es su derecho humano recibir respuestas del Estado y que  se les brinden oportunidades  reales de mejorar sus  condiciones de vida.  Considerando que  esa  desigualdad social que  sufren está matizada por razones de género, etnia, clase  social y territorio, las respuestas deben ser integrales pero a la vez diferenciadas, si se quiere disminuir los niveles de desigualdad social.

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1. Candidato a doctor en Ciencias Sociales por FLACSO-Costa Rica, maestría en Ciencias Sociales por FLACSO-Guatemala, El Salvador y Costa Rica. Licenciado en Sociología por la Universidad de Panamá↵

2. Para el promedio de años de estudio de las personas en ambas comunidades vamos a seleccionar solo las personas de (Edad => 6 años). En el caso de la jefatura de hogar se tiene como premisa que todos son mayores de 6 años.↵

3. Es el número de personas menores de 12 años más las personas mayores de 64 años, divididas entras las personas adultas, esto es, las que tienen edades entre 12 y 64 años.↵

4. Es la división del número de miembros activos del hogar por el número total de miembros del hogar.↵

5. La PEA para nosotros equivale a un corte de (>= 12 años de edad). Hemos contemplado la necesidad de captar si las personas ocupadas gozan de algunos derechos laborales básicos; en ese sentido hemos señalado tres de estos: 1) Derecho a incapacitarse por enfermedad u otra causa justificada; 2) Derecho a vacaciones y; 3) Derecho a bonos; ya sean aguinaldos en Costa Rica o Decimo Tercer Mes en Panamá.↵

6. Ver: .↵

7. Esta variable se calcula de la siguiente manera: (Ingreso del hogar / Miembros) / (Costo de la CBF del país / Tamaño del hogar).↵

Vías de resistencia en espacios de segregación

Enclaves político-culturales de las formas de la vida juveniles en la Carpio

Jorge Daniel Vásquez[1]

El presente trabajo aborda las maneras en que se expresa en las formas de vida  de las personas jóvenes que  viven  en la comunidad binacional más  grande de Costa Rica,  denominada La Carpio (ubicada al noroeste de la ciudad de San José), la importancia del hecho migratorio en la conformación de la Costa Rica actual, y cómo esto repercute en la constitución  de este lugar como un contexto de segregación social y simbólica[2]. Además, se indagan algunas formas particulares de estigmatización que se dan  sobre las personas jóvenes al interior de la comunidad. Para referirnos a esto recurrimos al concepto de adultocentrismo, pues sostenemos que  su consideración es central tanto para la elaboración de políticas de juventud, como para comprender las posibilidades de politicidades juveniles al margen de las instituciones formales.
En Costa Rica  la población nicaragüense constituye el grupo inmigrante más  grande, pues conforma el 76% de la población inmigrante del país, la que  a su vez representa el 7,8% de la población total (Jiménez, 2009: 58). Asimismo, de los 115.280 jóvenes[3] migrantes actualmente en Costa Rica  el 68,7%  proviene de Nicaragua (Consejo Nacional de la Persona Joven, 2009).  Según el Censo del año  2000[4],  La Carpio está conformada por un 50% de costarricenses, un 49,1% de nicaragüenses y un 0,9% de otras nacionalidades; sin embargo, esta comunidad es concebida como un lugar habitado sólo por nicaragüenses, lo cual hace que en La Carpio se combinen condiciones de exclusión social con prácticas de estigmatización sobre su población[5].
Esto nos  llevó  a   preguntarnos en  qué  medida los procesos de agregación identitaria juvenil existentes en La Carpio se articulan como expresión de resistencia a las formas de poder  que  sostienen esta estigmatización y de qué  manera se entrelazan y afectan las formas de vida de las personas jóvenes en condiciones sociales de segregación. En esta tarea hemos trabajado desde elementos teóricos provenientes las ciencias de la comunicación, la antropología social y la sociología de la cultura[6], pues la indagación sobre las formas de vida juveniles en La Carpio implica que, para este trabajo, hayamos desarrollado un modelo de relaciones que  articula el territorio de la cultura y de la identidad como espacios de lucha por el poder simbólico que  se ejerce desde formas  de poder. Esta articulación se da en la realidad de la vida cotidiana como el resultado de la interacción humana.

Presentamos el análisis en cinco apartados. Inicialmente hacemos  referencia a la perspectiva del autor y el trabajo de campo pues la mirada desde la cual  nos  aproximamos al fenómeno de  lo juvenil es indisociable de la metodología que  hemos empleado (I). Por la naturaleza  del planteamiento metodológico, ha  sido  parte de la investigación la tarea de reelaborar especialmente el concepto de adultocentrismo en tanto permite articular las formas de estigmatización que operan desde el poder mediático y el poder político especialmente (II), para luego centrarnos en las implicaciones de la estigmatización y la configuración de identidades juveniles en La Carpio (III).  Posteriormente nos  referimos a la adjudicación de identidades a través de la significación del espacio público en el que  se dan  agregaciones juveniles (IV), para dar paso a un balance de las expresiones de resistencia (V). Finalmente, se realiza una lectura de  los  resultados de  la investigación en  una perspectiva que busca comprender de forma no adultocéntrica las mediaciones con miras a promover la participación juvenil en contextos de segregación.

Perspectiva del autor y trabajo de campo

El estudio de las formas de vida juveniles en La Carpio implica pensar las relaciones entre el investigador y el grupo participante en el horizonte de la indagación sobre los códigos culturales presentes en todos los niveles de vida humana, y desde los cuales damos forma a la identidad, sus  producciones y prácticas de  diferente tipo. Consideramos que  la cultura se ocupa de la dimensión significativa de los fenómenos sociales pues constituye el conjunto interrelacionado de códigos de la significación,  históricamente constituidos, compartidos por un  grupo social, que  hace posible, entre otros aspectos, la comunicación, la interacción y la identificación (Margulis, 2009: 29-31).

Las identidades culturales, como un  proyecto en construcción a través de procesos de re-significación constante de la realidad, tienen que  ser histórica y socialmente contextualizadas. Esto significa abordar el problema de   la hegemonía y la resistencia como subyacentes a los fenómenos culturales y desde ahí  nuestro interés particular en referirnos a las formas de vida  juveniles que  producen identidades en las personas jóvenes y a la construcción cultural del adultocentrismo como un  conjunto de estrategias discriminatorias desde particulares formas de poder.

La constante reconfiguración de las culturas juveniles, que se da al interior de los espacios de interacción cara-a-cara,  es profundamente dinamizada por los bienes simbólicos de los que  se apropian los sujetos que  las conforman. Los sujetos que  integran las culturas juveniles, como proyectos simbólicos, integran a sus propias narrativas elementos que  no se limitan al lugar (territorio) que  comparten con  sus pares.

Las  expresiones de  la vida  cotidiana que  van  configurando la cultura están determinadas por los modos de percibir, significar, clasificar que se manifiestan en las dimensiones de la producción simbólica construida en la interacción humana[7].

La información para esta investigación se generó a partir de un trabajo de campo[8] que incluyó talleres de diálogo de saberes desde una propuesta metodológica que parte de los recursos de la investigación social comunitaria como estrategia para la construcción de conocimiento a partir de la vida,  las acciones y las relaciones sociales.

Los talleres fueron diseñados de modo tal que constituyeron “un instrumento válido para la socialización, la transferencia, la apropiación  y el desarrollo de conocimientos, actitudes, competencias, de una manera participativa y pertinente a las  necesidades y cultura de  los participantes”[9]   (Ghiso, 1999:  141-142). Así, los  talleres constituyeron experiencias de aprendizaje para todas las personas que  participaron y abrieron las puertas para la realización de un  análisis que  devino en una forma de  comprender la politicidad que  constituye a los  sujetos particulares dentro de una aproximación crítica a las formas de vida juveniles en segregación.

Los relatos generados desde las culturas juveniles no  son  fruto de un  acto pasivo dado que  son  los intereses de los sujetos los que  determinan la forma de apropiación de los bienes simbólicos[10], por lo que podríamos afirmar que  el protagonismo recae principalmente en  los sujetos como receptores activos. Pensar lo contrario (pensar que los sujetos que integran las culturas juveniles son meros receptores pasivos de las condiciones de su entorno y otros bienes simbólicos) sería renunciar a la posibilidad de descubrir en las culturas juveniles las características  de un  nuevo orden (des-orden) cultural y social. Este asunto está relacionado con el problema más  general de la resistencia, comenzando por la idea  de  que  una recepción activa no  conlleva necesariamente el elemento de resistencia. La actividad de la apropiación no  implica necesariamente su  carácter “resistente”, oposicional, alternativo, etc. Hemos asumido como supuesto para este trabajo que  la resistencia se expresa en  la posibilidad de  leernos como productores críticos de  la sociedad contemporánea en tanto cuestionamos los sentidos que  nos atraviesan como sujetos particulares[11]. En este planteamiento se afianza el carácter participativo de la investigación en lo que  respecta a los estudios sobre la subjetividad en espacios conformados a partir de la migración y que  además son  invisibilizados cuando no criminalizados desde imaginarios sociales y discursos de poder.

En este trabajo, las formas de agregación identitaria y los procesos  de construcción de la subjetividad de las personas jóvenes se han estudiado con  el propósito de  analizar las  producciones de  sentidos que  los y las jóvenes hacen a partir de la valoración de su experiencia de vida,  del análisis del tratamiento mediático que se da a las personas jóvenes y de la crítica a los resultados que  se fueron generando en  el transcurso de la investigación[12]. Así nuestro análisis se centra en  los fundamentos conceptuales de la investigación, el análisis del contexto sociocultural del tema investigado y análisis de la experiencia del investigador y sus interlocutores.

Cada  uno  de los dos momentos en la estrategia metodológica (la recolección de narraciones personales y memorias de entrevista –primer momento– y, la elaboración de producciones culturales a través de talleres de diálogo –segundo momento–) responden a dos énfasis especiales. En  el primer momento hay un  énfasis en la poética, es decir, en el estudio de cómo las culturas se hacen y están hechas para significar a través de discursos sus  propias prácticas culturales u otras y, en  el segundo momento, con un énfasis político, o que significó buscar cómo esas  prácticas se inscriben en relaciones de poder[13].

Adultocentrismo y configuraciones culturales de la segregación

Tradicionalmente, el problema de lo juvenil se ha  reducido a través de visiones biocronológicas o psicologistas al definir la juventud como una etapa de tránsito entre la infancia y la adultez, dando forma a lo que se ha  denominado “adultocentrismo” (Duarte, 2006);  es decir, desde este discurso/mirada adultocéntrico ser joven  significaría ser un  sujeto inacabado e inmaduro. Estas visiones no  sólo  han contribuido a la configuración de estereotipos sino que además pueden ser consideradas formas contemporáneas de colonialidad. Sobre los jóvenes recaen prácticas de colonialidad (prácticas de dominación de la subjetividad), que se mantienen desde una mirada panóptica[14] que hace de los jóvenes un sujeto de desconfianza desde visiones naturalistas y esencialistas de las personas jóvenes, pues en el marco del imaginario moderno/colonial, tanto la construcción de  la sociedad como su  narración han estado protagonizadas por el sujeto colonial: varón-blanco-urbano-burguésheterosexual y, además, adulto[15].

Por lo tanto, el discurso/mirada adultocéntrica se refiere al conjunto de  enunciados que  reproducen una matriz colonial de  poder desde la exclusión de los jóvenes y la descalificación estigmatizadora. Damos rostro a esta cuestión desde la situación de jóvenes, que  configuran identidades a partir de elementos diferenciales, que  los ubican en   condiciones de exclusión y un  pasado ligado a hechos migratorios que  confiere a estos sujetos una condición de   “extranjeros”.  Esto es sumamente relevante en La Carpio, pues para el año  2003 el 48,42%  del total de los habitantes de la comunidad estaba conformado por jóvenes nicaragüenses y el 27,36%  por jóvenes de Costa Rica[16].

Cuando hablamos de adultocentrismo nos  referimos de modo general a una serie  de  operaciones desde las  grandes esferas en  las que  se piensa, orienta y gobierna la sociedad a través del  poder fáctico de  los  medios de  comunicación y del  mercado. Estos poderes normalmente se afianzan en  las  visiones que  atribuyen a los jóvenes una “naturaleza violenta”. Se trata de abstracciones que  desconocen los contextos y realidades juveniles y que  se construyen desde formas de  un  poder institucionalizado: la f uerza pública y los  sistemas de tutelaje (principalmente el sistema educativo). También podría verse en  ciertos procesos políticos formales (elaboración de  políticas públicas para juventud desde discursos adultocéntricos). No se trata de sugerir que existe una interna pretensión de exclusión de las personas jóvenes protagonizadas por adultos que  dirigen esos  sistemas, sino que  el adultocentrismo, como conjunto de estrategias, opera a través de las prácticas que  instituyen una realidad desde la reafirmación de esos  sistemas.

Siguiendo la mirada que  Reguillo (2000a) propone para observar el fenómeno juvenil, emplearemos el concepto de “formas de vida juveniles”[17] para agrupar tres conceptos: 1) agregación  juvenil, el cual permite dar cuenta de las formas de grupalización de los jóvenes; las 2) adscripciones identitarias, que nombra los procesos socioculturales mediante los cuales los jóvenes se adscriben, presencial o simbólicamente, a ciertas identidades sociales y asumen unos discursos, unas estéticas, unas prácticas; y   3) culturas juveniles, que  hace referencia al conjunto heterogéneo de expresiones y prácticas socioculturales juveniles. A estos tres conceptos añadiremos el de producciones culturales juveniles, que si bien  no constituyen una “forma de vida”  en el sentido que  la hemos denominado está ligada a los procesos de subjetivación de los jóvenes, tales como: la manera de  demarcar o recrear el territorio espacial o emocionalmente (desde las esquinas del barrio hasta el territorio corporal), de producir lenguajes (imágenes, líricas, etc.) y temporalidades (la noche, la fiesta, etc.)

Observar las formas de vida  juveniles en La Carpio nos  permite dar cuenta de las fronteras simbólicas que  se trazan en la comunidad, en el sentido que  afirma Bauman (2007:  66):

Las fronteras no se trazan para separar diferencias, sino que, por el contrario, cuando se trazan fronteras es precisamente cuando surgen de improviso las diferencias, cuando nos  damos  cuenta y tomamos conciencia de su existencia. Dicho de un modo más claro: emprendemos la búsqueda de diferencias justamente para legitimar las fronteras.

Así, desarrollaremos el argumento de que  las fronteras al interior de La Carpio reproducen las  formas de estigmatizar que  pesan sobre la comunidad en su conjunto. Los jóvenes que  pertenecen a los sectores donde hay mayor presencia de nicaragüenses son asociados con lugares de mayor peligrosidad. Esto no  remite a experiencias personales sino a discursos de estigmatización sobre ciertos sectores que  provienen de discursos oficiales especialmente.

De este modo, el estudio sobre las formas de vida juveniles en La Carpio da cuenta de la segregación en relación a la distribución geoespacial. En los talleres de diálogo que se han realizado, constatamos que las paradas de bus (para la única línea de bus que presta el servicio a la comunidad) son referentes para la adjudicación de identidades primarias para los otros jóvenes. Es decir, a los jóvenes del sector conocido como “Las Gradas” o “La Cueva  del Sapo”, o los jóvenes agrupados en las  paradas de bus[18],  son  considerados más  peligrosos y a la vez son referentes de  la población nicaragüense en  La Carpio. Esto coincide con  trabajos de  investigación que  analizan el establecimiento de  las fronteras internas en La Carpio. Al analizar el tema de la construcción de referentes para las identidades nacionales a partir de la experiencia de los niños y las niñas que habitan en el sector de Las Gradas, Mónica Brenes (2009:  142-143) afirma:

Esta distribución estableció fronteras internas dentro de la comunidad, “arriba” y “abajo”, que aún cuando son borrosas, refieren a la ubicación geográfica, pero también, y especialmente, a la clase  social y nacionalidad de las y los habitantes. […]; parece ser que  la gente de “arriba” es representada en mejores condiciones, costarricense y poco  interesada en la situación de la gente de abajo, que a su vez es representada como nicaragüense, en las peores condiciones de la comunidad  y en un estado de abandono […] por un lado,  se encuentra el grupo “de arriba” conformado por costarricenses, y por el otro lado,  está el grupo “de abajo” constituido por nicaragüenses.

En  Costa Rica,  la preocupación por la seguridad no es únicamente un tema de las áreas metropolitanas sino  que,  al interior de las comunidades marginalizadas se determinan “focos peligrosos”. Es claro que esta determinación tiene que  ver con  la presencia de personas jóvenes asociadas con lugares de significativa población migrante, pero sobre todo con  la forma en que  algunos grupos de jóvenes hacen uso  del espacio público. A nuestro entender esta situación evidencia cómo la estigmatización por condiciones etarias (adultocentrismo) y de nacionalidad se dan  en La Carpio. De ahí  la imposibilidad de generalizar a los jóvenes en contextos de segregación y la necesidad de introducir el adultocentrismo como categoría de análisis sobre las formas de vida juveniles.

Estigmatización y  configuración de la diferencia juvenil las distintas facetas de la estigmatización

Para los y las  jóvenes de La Carpio hablar sobre la experiencia de la estigmatización es algo a lo que  no les gusta referirse. Existe una sanción  en general a la hora de abordarlo. Cuando Josely, una de las participantes en el primer taller, sugirió: “podríamos hablar de las formas cómo nos catalogan”, no encontró aprobación en el grupo. Esto a pesar de que,  en  las  entrevistas, los y las  jóvenes comparten algunas experiencias relacionadas con  la estigmatización. Por ejemplo, Rodolfo, de 20 años, comenta:

Cuando fue lo de las gases  lacrimógenos fue horrible. Yo recuerdo que yo tenía que estar corriendo para mojar pañitos y ponerle pañitos a mi hermanito porque se ahogaba. Pero luego en el Colegio  fue peor porque te miraban y te decían: uyssshh usted vive en La Carpio entonces usted es una rata, de fijo se tragó dos toneladas de gas, o de fijo trae armas o quién sabe qué varas más  se les ocurra.

El acontecimiento al que  remite Rodolfo es la “redada” policial18 realizada en el 2004 (“Operación Escoba”) en la que  se arrestó a 620 personas  de las cuales se “descubrió” (término empleado en varios medios) a 173 personas con  “problemas migratorios”[19]. Entre las declaraciones recogidas en los periódicos como justificaciones del evento, están las del entonces presidente Pacheco, quien asegura “que  en esa  zona existe mucho problema de violencia y muchos problemas con  las drogas” (Sandoval et al., 2010: 183).
A su vez Juan Carlos, joven  de 23 años, comenta:
En: A usted le preguntan, ¿dónde vive? Si usted les dice que es de La Carpio, ahí  mismo le dicen: Ah no mae, ¿tiene documentos? De ese hueco no queremos. Bueno, no se lo dicen así, pero se lo dan  a entender.
E: ¿Cómo?
En: Tu ves la reacción, la mirada.

La vivencia de Juan Carlos es una más  entre tantas formas de discriminación que experimentan los jóvenes de La Carpio cuando buscan acceder a un empleo (en la mayoría de los casos en sectores informales). Muchos y muchas jóvenes de La Carpio afirman que  viven en la Uruca (que  ciertamente es el sector en el que se ubica su comunidad) como una manera de evitar mencionar que  se pertenece a La Carpio específicamente. El hecho de que  Juan Carlos sea interrogado sobre su tenencia o no de documentos indica claramente que  en el imaginario social costarricense La Carpio es un  “ lugar de ilegalidad ”[20].

Es claro que  los y las jóvenes de La Carpio reconocen los estigmas  que  pesan sobre ellos;  sin  embargo, reconocen también formas diferentes de representarse a ellos  mismos. Por ejemplo, Esteban, de 22 años, afirma:

Bueno así se lo voy a decir, la imagen social es como ser una rata, pero la imagen aquí dentro es ser “un luchado”, porque no podés dejar que te pongan un pie encima porque lo hacen todos y no podés andar poniéndole el pie a todos porque siempre hay alguien que te maja la cola,  por lo que siempre tienes que estar luchando. Es como tener un juego  con la vida.

Lo que  Esteban menciona como “imagen social” alude a las diferentes formas de representación. Así, al interior de La Carpio existe una diferenciación que  dice  de las distintas formas de afirmar identidad con relación al lugar que se habita. Esta diferenciación se puede leer en las afirmaciones de Diana, de 20 años:

Yo de La Carpio no me voy. Se escuchan balas y todo pero yo no me muevo. En las noticias eso sale un montón pero eso es en todo lado.  Recuerdo que  una vez vinimos con  unos amigos de Pavas, que es peor, y pensaban que el bus  se iba a caer cuando venía  por ese camino a la entrada […]. Hay gente que juega de vivo y que dicen que si pudieran se largarían de aquí. Pero no son  todos. Hay  otra gente que  trabajamos y esos  no nos iríamos.

Al interior de La Carpio existe una clara diferencia entre los “ jóvenes de  la calle”  y aquellos que  se agregan identiariamente en  relación a las iglesias luteranas ubicadas en la comunidad. Los y las jóvenes no identifican agrupaciones diferentes a estas. Carlos, de 22 años, quien participa del grupo juvenil de una de las iglesias, al igual  que  muchos otros de los y las jóvenes entrevistadas reconoce:

“Aquí lo que hay es muchos jóvenes en las iglesias. Usted ve la iglesia de la tercera, ahí hay muchos jóvenes. Los que no están en iglesias están pues en la calle. Usted aquí no va a ver ni una sola  cosa  por los jóvenes que  no sea en la iglesia. Los demás están en la calle y ahí andan vagando. Hay veces que usted los puede ver horas de horas en la parada fumando. Yo no sé qué más  hacen pero ahí están”.

Existe una situación paradójica en  relación al problema de  la estigmatización en  La Carpio pues, si bien  “afuera” de la comunidad ésta es segregada por “su origen nicaragüense” (desde un  claro criterio de nacionalidad), al interior se producen formas de segregación a partir de la descalificación de las personas jóvenes que  “están en la calle”.  En general para los y las jóvenes de La Carpio, aquellos que están en la calle constituyen pandillas. Tal es la idea que existe en los habitantes: que los jóvenes pandilleros personifican el peligro[21].

Los jóvenes que  regularmente se reúnen en las “paradas” se los identifica como pertenecientes a pandillas y sujetos atemorizantes para el resto de los habitantes de la comunidad[22]. Dice Karla:

E: ¿Qué  grupos de jóvenes identificas?

En:  Bueno, los jóvenes de las iglesias, los que  están en la calle,  y luego  los chapulines y a los de las pandillas.

E: ¿Y cómo sabes quiénes son  de las pandillas?

En: Aquí usted sabe  de las pandillas por las paradas. Están los de la primera, los de la segunda pero esos se unen con los de la primera, los de la tercera que  son  los más  pleiteros, no sé si los de la cuarta y los de la Cueva  del Sapo. Pero ellos  actúan más  en la noche. A veces  el pleito se arma en las noches.

A esto se suma una experiencia de desprotección en los y las jóvenes de  La  Car pio  que  en  cier ta manera ar ticula tres formas de  poder basadas en el estigma que  recae sobre los y las jóvenes de La Carpio desde formas religiosas, políticas y mediáticas. A firma Fabián, de 22 años quien, desde la edad de 4 años, vino  de Nicaragüa a vivir a Costa Rica:

La policía aquí viene  pero en verdad no  hacen nada. Usted los ve aquí en la parada porque hace una semana mataron a un chiquito en una balacera de las pandillas. El hecho de que aquí haya tanto nicaragüense no significa que  no tengamos que estar protegidos.

Las  maneras de narrar la peligrosidad en  la Carpio permiten considerar al menos la posibilidad de una reproducción de la estigmatización  al interior de la comunidad. En  tanto la sociedad adultocéntrica es  la  sociedad de  la  seguridad, que  se  previene de  cier tos jóvenes que  ponen en  riesgo a la comunidad. El “estado de  alarma” en  que la sociedad vive no  se debe  a un  miedo natural sino  a un  miedo que responde al  entorno f ísico  y social donde hay  mayor presencia de “ jóvenes en  la calle”.  Rossana Reguillo (2000b: 188)  plantea que  el miedo se construye “a través de complejos procesos de socialización que  no  son,  como sabemos, homogéneos, sino  que  están anclados en  diferencias de  sexo,  de  clase,  de  género, de  grupo, por citar solo algunas de las mediaciones que  producen las diferencias sociales (y que  al mismo tiempo son  producto de las diferencias sociales)”. Una de estas diferencias en las que  está anclado el miedo es la diferencia que  se establece desde el adultocentrismo.

Configuraciones de la diferencia juvenil

La cuestión del consumo es importante en el estudio sobre formas de vida  juveniles, pues nos  permite entrar en  el debate sobre formas de hacerse sujeto que  se apartan de la matriz adultocéntrica. Una  posición  “ ilustrada”[23]  podría apelar, únicamente, a cuestionar el consumo  “de los pobres” como parte de una alienación que  aparece como resultado de  la influencia “vertical ” de  los  medios masivos. Así, no es necesario buscar detenidamente para encontrarse con  expresiones que  explican la pobreza de las personas en contextos de segregación, aludiendo que compran muchos objetos (televisores, ipods, celulares), cuando no logran solucionar problemas más  básicos como puede ser el tema de la vivienda.

Si tomamos el consumo como “el conjunto de procesos socioculturales en que  se realizan la apropiación y los usos  de los productos” (García Canclini, 2009: 58), muchas de las formas de resignificación de la realidad que  realizan las personas jóvenes ayudan a comprender, en perspectiva contextual, algo  que  García Canclini sitúa en perspectiva global; es decir, si pensamos desde la experiencia de los jóvenes de La Carpio, el tema de los consumos culturales adquiere una forma particular de la relación entre las dimensiones entre consumo e identidades. Para esto es necesario señalar que nos  hemos ubicado en el análisis de los bienes simbólicos pues, en tanto el consumo es un  momento vital del ciclo  de producción y reproducción social, es claro que  el consumo se encuentra en el marco de la administración macrosocial del capitalismo como sistema imperante.

En relación al tema de las identidades y las posibilidades de resignificación, el estudio de los bienes simbólicos a los que acceden las personas jóvenes de La Carpio, da cuenta de una relación entre la música como elemento de agregación identitaria con los grupos a los cuales se adscriben. La música es un elemento primordial para las agregaciones identitarias juveniles, pues permite visibilizar las heterogeneidades al interior de grupos de jóvenes aparentemente homogéneos:

Cuándo planteamos a los  y las  jóvenes la pregunta ¿Cómo sonamos? Y de ahí  nos  referimos a la música se transforma inmediatamente su actitud. Es un tema del que conocen y sobre el cual  les resulta agradable argumentar su preferencia. Aparecen los ritmos: reguetón, bachata, pop,  romántica, hiphop,  rock, electrónica y dancehall son  los principales […] . A continuación colocamos en el piso  papeles que  contienen los nombres de los géneros musicales y pedimos que  se colocaran cerca de aquel género que  creen que  “representa mejor” “su manera de ser”. Los muchachos y muchachas se ponen de pie en seguida y tenemos que distribuir el espacio para agrupar algunos géneros. En  ese momento, me doy cuenta de los subgrupos que existen al interior del “gran grupo” de veinticinco jóvenes. Recuerdo al Maffesoli de “el tiempo de las tribus”[24][…] no hay grupo homogéneo. Al interior de cada grupo, por más  características comunes a los integrantes, existen todas las heterogeneidades posibles (Diario  de campo, taller del 12 de febrero de 2011).

El fragmento del diario  de campo que  acabamos de presentar se refiere a los apuntes tomados luego  de uno  de los “talleres de diálogo”. De aquí se desprenden algunos asuntos importantes. En primer lugar, que la presunta homogeneidad de los grupos de jóvenes determinados por condiciones macrosociales o estructurales (dígase, por ejemplo: jóvenes pobres, jóvenes migrantes, jóvenes urbanos, jóvenes trabajadores, etc.), forman parte de una invisibilización de las formas diferenciales desde las que  se construyen las identidades.

Las  identidades  juveniles, en  su  operación del  consumo diferenciado de  bienes simbólicos, crean otras diferencias que  no  necesariamente separan. En  ocasiones, estas diferencias en  cuanto a las preferencias del consumo construyen también puentes. Son expresiones que permiten el diálogo interesado en reconocer los puntos para hablar de sí mismos.

Hablar de la música con la cual “se identificaban” era una puerta para hablar de sí mismos y para referirse a la manera particular de ser jóvenes. Aquellos a los que les gustaba el reguetón se definían como alegres y “ jóvenes con ritmo”, mientras que aquellos que  prefirieron el rock expresaban cierta infravaloración de los demás géneros musicales. Cuando le pregunté a Juan Carlos y a Jessica por qué eran tan pocos los que habían preferido el rock, Juan Carlos, de 20 años, contestó: “Es que si ellos supieran lo que es el rock, de donde viene, lo que expresa, no preferirían esa música sin sentido” (Diario de campo, 12 de febrero de 2011).

A partir de esto se constata que  la música, al interior de los grupos de jóvenes, opera como un  elemento diferenciador. Sin  embargo, es una diferenciación construida (resulta de la voluntad), pues es parte de la constitución de la subjetividad de las personas jóvenes en tanto permite el surgimiento de la adscripción identitaria; es decir, la diferencia, como recurso identitario, se construye.

La  diferenciación pierde su  sentido si “ los  demás” no  conocen  el valor sociocultural de  determinados bienes simbólicos, pues requiere acentuar el valor de  una adscripción identitaria; es decir, diferencia es más  que  diversidad pues, como dice  Catherine Walsh (2009:  202):

La diversidad simplemente reconoce una gama de formas distintas de comportamiento, costumbres, actitudes y valores, sin poner en cuestión su administración por los grupos hegemónicos, mientras que la diferencia sugiere una relación donde los distintos grupos subordinados insisten en el valor positivo de su cultura, sus historias y sus experiencias específicas.

Así, las identidades juveniles son reconocidas en la medida que ejercen un  proceso comunicativo por el cual  colocan en el escenario de interacción los sentidos que les confieren identidad desde la apropiación de determinados bienes simbólicos. Esto expresa una forma de socialidad que  busca escaparse de los determinismos de la matriz colonial de poder adultocéntrico y sus formas tradicionales estructurar la sociedad.

En  otro orden, el trabajo de  participación en  las  iglesias[25]  nos permitió conocer de  qué  manera las  distintas formas de  agregación juvenil conviven y se cruzan. Así se expresa en las notas de campo del día 19 de marzo de 2011, en el que se realizó una compra de talentos en la iglesia Casa  de Oración y que  recogimos desde una lectura sobre el cruce de los cuerpos juveniles:

Al interior de la iglesia se construye el escenario (luces, música, trajes, etcétera). Es una experiencia que se da en lo corporal. Los  cuerpos juveniles, al interior de la iglesia, son  cuerpos descritos: bailan, se iluminan, se pintan, actúan. Mientras al interior se da la compra de talentos afuera de la iglesia, en el pequeño patio de la iglesia Casa de Oración, transcurren otros encuentros. Los y las jóvenes en el pequeño patio de la iglesia están ensayando sus presentaciones. Ahí está el encuentro espontáneo, fuera del escenario, son sólo los cuerpos que bailan y se adscriben: son  “de otra parte” pero del mismo lugar. En este patio está presente la alabanza del encuentro, de la risa, de la expectativa del otro, la atención a la joven o al joven que viene de “más lejos”. En este espacio se vislumbra el motivo que los convoca: verse con otros y otras.

La puerta de la iglesia marca la frontera del lugar. En la calle, “ahí afuera” están los cuerpos escritos: el cuerpo marcado por la tinta o por una estética particular. Los de la iglesia también tienen su estética, una estética inofensiva. No es la estética de ese cuerpo adscrito que  recibe el nombre de “ los de la cuarta”. El lugar está delimitado por los cuerpos de los otros. Los cuerpos que  transgreden. Los cuerpos adscritos atemorizan los cuerpos de los y las jóvenes de las iglesias de “más allá”, que tienen que regresar caminando desde la cuarta parada hasta la segunda. Caminamos de regreso a la segunda parada y el joven líder del grupo pide a los suyos que se mantengan unidos, que tengan cuidado, que aceleren el paso […].

La vinculación de los y las jóvenes en los grupos de las iglesias puede ser leída  también como formas de “producción de sí mismos” que se hacen a través de un  ritual que  involucra además el cuidado sobre el cuerpo individual (vestirse y “arreglarse” es parte del hecho de ir a la iglesia los sábados, especialmente). El ritual religioso, desde la experiencia de los y las jóvenes, no inicia ni finaliza con el rito (el “culto” en el templo), pues se extiende a otros niveles: preparar las palabras a decir, preparar los atuendos, encontrarse para llegar juntos, etcétera. De tal modo que la participación en la iglesia constituye una forma particular de habitar la comunidad y para los jóvenes participantes ésta constituye una forma de vida juvenil legítima y válida.

Hay que mencionar también que esta experiencia juvenil no está exenta de los conflictos con  la institucionalidad[26]. Eso  hace que  el protagonismo que ganan los y las jóvenes a través de la participación en los grupos de las iglesias sea asumido como una experiencia positiva dentro del horizonte de una tecnología de poder que  corresponde a lo que Foucault denominó “poder pastoral”. Para Foucault (2005: 38) el poder pastoral se define  a partir del propósito final de asegurar la preparación a sacrificarse por la vida  y la salvación “del  rebaño”, además de  que implica un  conocimiento de la conciencia de los individuos y de una habilidad para dirigirla. Siguiendo a Foucault, este poder pastoral corresponde a una serie  de mecanismos ejercidos desde el disciplinamiento de las formas cómo los sujetos se “producen a sí mismos” mediante el gobierno ejercido desde el objetivo de la salvación hacia otro mundo que  implica “ la renuncia a uno  mismo” y añadiríamos, la renuncia a “este mundo”. En las iglesias de La Carpio, “el mundo” al que se renuncia  es precisamente “la calle”  (como lugar de perdición y de todos los  males), connotación que  no se limita a las instituciones religiosas sino que se mantiene en el discurso institucional a otros niveles (mediático, policial, etc.) y que se comprende dentro de la lógica interpretativa que el adultocentrismo genera con  relación a las experiencias juveniles[27].

Por lo anterior, los grupos de las iglesias podrían ser interpretados como aquello que  Valenzuela  (2009:  30) denomina grupos fomentados mientras que  aquellos que  están en la calle  conforman las identidades proscritas. Valenzuela explica que  los primeros se refieren a las  agrupaciones estimuladas y apoyadas por los grupos dominantes, mientras que los segundos implican aquellas formas de identificación rechazadas por los sectores dominantes, en las que los miembros de los grupos son objeto de caracterizaciones peyorativas y, muchas veces,  persecutorias. En  La Carpio, el lugar de  las  identidades proscritas es la calle  como tiempo/espacio de la vida en segregación que veremos a continuación.

Significación del espacio/tiempo: la incorporación del estigma y fronteras simbólicas

La incorporación del estigma se asume en la medida que,  al responder a las preguntas sobre el significado de ser  joven,  las respuestas pasan por intentar salirse del  estigma del  que  se  es  consciente y del  cual, precisamente, una forma de afirmarse es establecer distancias. La distancia está marcada por el miedo, que  en cierta forma responde a una generalización cuando se da el par joven/calle.

E: ¿Cómo crees que  son  los jóvenes de la Carpio?

En:  No los puedo juzgar porque son  humanos y pueden fallar, pero como se tienen catalogados son  jóvenes que  pasan de vagos,  vendiendo drogas o asaltando o pidiendo plata (Henry, 16 años).

E: ¿Y la vida de los jóvenes, cómo es?

En:  Aquí un  joven  es parte de un  mundo del que  uno  no  quiere ni tener que  participar en él, porque aquí es un  mundo muy  inseguro

[…]. Por ejemplo, aquí en el día se ven jóvenes estudiantes y trabajadores, en la noche es diferente, jóvenes vagos  que  están en las esquinas de las calles  tratando de ver qué hacen porque son  gentes desocupadas (Gloria, 20 años).

En  el discurso sobre La Carpio, la calle  es el lugar interno de la estigmatización. La calle  es “aprovechar mal  el tiempo”, “no  hacer nada”, “andar por ahí ”. El problema no  radica en  “el hacer” (la  ocupación) puesto que,  cuando se les pregunta a los mismos jóvenes que  descalifican  a los que  están en la calle  por “no hacer nada” y  “estar perdiendo el tiempo”, tienen una impresión similar sobre ellos mismos[28]. De aquí, que  no es la cuestión del “uso  del tiempo” sino  el lugar que  determinados sujetos ocupan dentro de la configuración interna de la comunidad de La Carpio. “Estar en la calle” es la justificación que marca fronteras simbólicas entre aquellos jóvenes sobre los cuales las y los jóvenes de la comunidad (y demás pobladores) hacen recaer un  estigma que,  como hemos explicado antes,  se da  también a nivel  del discurso mediático e, incluso, político.

El problema de las agrupaciones juveniles que “están en la calle” cambia desde la percepción de  quienes han tenido la experiencia de participar de las llamadas “pandillas”. Así lo afirma Wilson, de 17 años, quien conoce la vida de las agrupaciones callejeras:

Si tú estás en la calle todos son peligrosos. Ahí la gente se mata. No hay amigos. Cualquiera puede ser tu amigo pero te puede matar […]. En “Los Ángeles” lo que hay es un motón de maricones porque sólo se te acercan cuando están con armas. ¿Por qué  no se vienen así,  sin  armas, a ver? Mire, yo vengo  desde “ la cuarta” pero siempre que  no me tope con  ninguno de “ la segunda” porque ahí sí se arma.

Un asunto importante es que,  al interior de las agrupaciones callejeras, la configuración del espacio pasa por la apropiación que se haga de los distintos sectores en los que  está dividida La Carpio (por “paradas”). Esta apropiación es lo que  se denomina “territorio”. En  el lenguaje de los jóvenes que participan de agrupaciones callejeras “el territorio” hace referencia a una demarcación espacial sobre la cual  se posee poder. La configuración del  territorio genera identidades (por ejemplo, cuando los y las jóvenes dicen “yo soy de la cuarta” o “yo soy de la segunda”).

Esta identidad, en ocasiones, es expuesta como una forma de “ganarse el respeto”.  El hecho de actuar violentamente contra “el otro que  cruza” por “un  territorio que  le es ajeno” se entiende como “defender” el territorio que  es propio. Algo de esto se puede ver en la conversación con  William, de 17 años:

E: ¿Y cómo se defiende el territorio?

En:  A balazos. A veces  a pedradas. Por ejemplo, los de la primera tenemos que  bajarnos del  bus  antes de llegar a Los  Ángeles porque apedrean el bus.  El otro día  hicieron eso  […] . Tienes que hacer que  los demás respeten tu territorio. Pero ahora la cosas han cambiado un poco  porque antes los de la cuarta no se llevaban con los de la tercera, entonces se enfrentaban. Ahora ya se llevan  y no hay  tanto balazo entre ellos,  pero si se encuentran con  los de la segunda ahí  si se enfrentan.

E: ¿Quiénes tienen el poder en tu territorio?

En:  En todos lados los que  tienen el poder son  los que  venden drogas. Esos  se ganan más  plata que usted o que cualquier profesor. A diario venden unos cien  paquetitos y ni siquiera salen de la casa. Usted no  los conoce, pero sabe  que  ellos  tienen el poder […]. Las pandillas pelean por las drogas.

E: ¿Y la policía?

En:  Mire, la policía da lástima. Ellos  cogen a cualquiera que anda por la calle  pero saben bien  quiénes son  los de los bunkers[29]. Solamente cuando vienen los del Grupo de Operaciones Especiales, ahí  sí usted ve esto  desierto, pero los otros [policías] , esos,  dicen: “¡Mae,  no  anda mota[30] ! ” porque te la quitan y ellos  mismos se la fuman […] . Hace 6 años todas las  pandillas se unieron contra la policía y les quemaron la estación. Eso  sí fue muy  bueno”.

Las experiencias de los jóvenes en relación a las agrupaciones callejeras (ellos  las llaman “pandillas”), invita a comprender la situación de La Carpio en un  orden que  vaya  más  allá  de la lecturas invisibilizadoras de la conformación histórica y de origen de discriminación de los  sectores marginalizados pues, como explicamos anteriormente, las condiciones de segregación que  experimenta La Carpio son  tanto simbólicas como espaciales. En  el trabajo con  jóvenes de La Carpio se puede constatar que  las condiciones sociales del entorno forman parte de  los  procesos por los  cuales se generan adscripciones identitarias (ser “ de la cuarta”, por ejemplo) por lo que  ciertas prácticas (incluso violentas) forman parte de procesos más  complejos de agregación juvenil.

Politicidad  juvenil y subjetividades en Resistencia

La reflexión sobre los caminos de politicidad juvenil parte de la experiencia concreta de los y las jóvenes que  participaron de los talleres de diálogo y del entendimiento de la politicidad como vías de expresión de lo político como potencia. Entendemos la politicidad como la capacidad  de dar forma a la socialidad humana, una forma que  siempre es pasajera y que  implica su  constante reinvención a la vez que,  en  esta operación de reinvención, permite a los seres humanos entrar en el horizonte de lo histórico y hacerse sujetos. Los caminos para la politicidad juvenil están en la reinvención de las formas de concebir la realidad sin desligarla de las formas de vivir en sociedad. El proceso de producción de una subjetividad en resistencia implica la reflexividad que se genera en el diálogo, puesto que  las luchas de identidad no  están ganadas de antemano, sino  que se reinventan también en la medida que son luchas dialógicas. El trabajo que  se realizó en  los talleres de diálogo estaba orientado en este sentido.

El trabajo consistía en hacer una canción con la cual pudieran expresar la vida de los y las jóvenes de La Carpio. Cuando les pregunté de dónde sacarían las ideas para hacer la canción respondieron: “De lo que  vemos, de lo que  vivimos” (Noemí, 19 años). Graciela, joven de 16 años, se refirió a todo el grupo en voz alta: “Yo considero que no es tan cierto lo que se habla de La Carpio porque es un lugar bueno para vivir. Sí es cierto que estamos aislados, pero es por lo que se dice del lugar”. En su contexto la frase era una invitación a decir, a través de la canción, algo diferente a lo que todos saben que es una forma generalizada de referirse a la comunidad […]. (Diario de campo, taller del 5 de marzo de 2011).

Anteriormente, hemos planteado la relación de los sujetos con  sus  narraciones. Los talleres de diálogo de saberes fueron también un espacio para la producción de narrativas menores, entendiendo por estas una serie de  narrativas microsociales que  contribuyen a la construcción de un  sentido de sujeto. Estas narrativas son  los testimonios desde los cuales los y las jóvenes recogieron su experiencia de vida en La Carpio y las plasmaron en canciones, imágenes, historias breves. Son   narrativas fugaces, pero que  logran manifestar cómo y en  qué  forma las subjetividades juveniles no  están enmarcadas exclusivamente en una individualidad de la experiencia propia, sino  que integra elementos del escenario en el cual  tales subjetividades se conforman en tensión con (y en resistencia a) la microinscripción de las visiones adultocéntricas (estigmatizadoras, homogeneizadoras, hegemónicas, etcétera). Las narrativas menores permitieron registrar simbólicamente aquellas experiencias que  dan  forma a la continuidad de  la existencia de  las  y los jóvenes de la comunidad de La Carpio.

Zarzuri y Ganter[31] (2002:  136)  señalan que  “la narración es una estrategia a través de la cual  el sujeto se da una manera de mantenerse idéntico a sí mismo para no perder el yo como referencia fundamental en la gestión de su vida”;  es decir, los sujetos construyen narraciones que  dan  sentido a su existencia individual y colectiva y “precisamente porque el sujeto no  es el origen sino  el producto de una narración, es que  esta última puede tener valor político en sí misma” (2002:  137).

En  las  producciones elaboradas (las  letras de las  canciones de tres grupos) se puede dar cuenta cómo los sujetos se disponen ante las condiciones desfavorables de  su  entorno, en  la medida que  su  relato da cuenta de una experiencia en la que  se leen  a sí mismos en clave  de resistencia. Colocamos a continuación algunos fragmentos:

Ser joven  es ser valiente, insistente, inteligente, jamás indiferente, transparente, aunque a veces lo critique la gente. (Grupo 1, taller del 5 de marzo de 2011).

Me levanto bien  temprano y la gente va pa’ su trabajo, Alrededor del callejón, drogadictos y pandillas.

Se vende la droga en bunkers y a veces callecillas. Es una gran lucha el estar con mi familia.

Aunque a veces hay peleas, me alegro de la vida.

Ser joven es luchar, ser joven es vivir, ser joven es creer y esforzarme por crecer,

Porque somos el futuro y vivimos en apuros.

Pero tengo grandes deseos de ser mejor en el futuro. (Grupo 2, taller del 5 de marzo de 2011).

La resistencia aparece como una primera reacción ante las condiciones del entorno (del cual forman parte los discursos estigmatizadores) pero que,  en tanto existe, no se agota en el puro momento, sino  que se abre a la articulación de estrategias de potenciación del sujeto. Si bien  en referencia a La Carpio se debe  hablar de distintas formas de agrupación, la posibilidad está precisamente en generar un espacio que permita hacer del estigma un emblema.

“Ser de La Carpio” refiere a un  estigma instaurado socialmente, por lo que las vías para la conformación de subjetividades en resistencia a estas condiciones siempre pasa por asumir, de una forma diferente a la institucionalizada, lo que  significa habitar el lugar, desde lo que se podría considerar una lucha dialógica que  permita que  las vías  de resistencia se articulen enfrentando estratégicamente las limitaciones del entorno y las limitaciones impuestas desde la lógica adultocéntrica de las instituciones de política tradicional.

Si bien  no se puede afirmar que en La Carpio existan grupos que, desde manifestaciones culturales denuncien al Estado su inoperancia (denunciar lo abstracto del discurso abstracto) o denuncien el rol que juega en  la invisibilización de los sujetos que  se encuentran en  triple condición de  exclusión: ser joven-pobre-migrante (o pertenecer a una comunidad catalogada como tal), existe la voluntad de diferenciarse (afirmar unos determinados valores) como elemento potencial. La politicidad juvenil se encuentra en  los significados que  los y las  jóvenes construyen cuando desarrollan otra mirada sobre su entorno.

El tema es que  el paso de las expresiones de resistencia a la configuración de espacios de participación juvenil precisa de mediaciones que las condiciones de exclusión social dificultan. Al haber poca promoción  de la juventud de parte de las instituciones estales y al estigmatizar al interior a las personas jóvenes que  habitan el espacio público, el discurso de la seguridad (en su vertiente de securitización –entiéndase: reducir la seguridad a un  asunto de protección individualista/individualizada) favorece la aceptación de los roles adultos por parte de los y las jóvenes. El punto de quiebre está precisamente ubicado en la mediación: poder ver que los espacios de encuentro (entre agentes sociales, investigadores, líderes comunitarios, autoridades) con los y las jóvenes son oportunidades para la lucha dialógica y colectiva, y que eso implica colocarse en  la “posición de atención” para que  los encuentros no  se conviertan en mecanismos de reproducción de la lógica adultocéntrica.

Conclusiones y recomendaciones

Las  identidades juveniles, en  las  condiciones de  segregación de  una comunidad como La Carpio, se construyen en la medida que los sujetos son  capaces de operar la inversión de las  probabilidades de definirse a partir de  la reiteración del  discurso estigmatizador. De ahí  que  el carácter contrahegemónico se objetiva en el desarrollo de prácticas en las  que  “ los problemas” de la comunidad sean aquello “en relación a lo cual”  y “en oposición a lo cual”  se generan las resistencias desde el diálogo y el encuentro.

Los y las jóvenes han hecho del espacio de los talleres de diálogo una táctica que  resiste al adultocentrismo que  opera desde la “tendencia criminal” que  el discurso mediático atribuye a los y las jóvenes de la comunidad. Desde  un  contexto de segregación como La Carpio, en la cual  la relación entre las  esperanzas y las  posibilidades presentan un  conflicto significativo, la resistencia al orden hegemónico está en impedir, desde cualquier espacio, que  quienes manejan el discurso estigmatizador terminen ejerciendo el control de las expectativas.  Los y las jóvenes, tanto los que  tienen experiencia en agrupaciones juveniles calleras, como los que  participan en las iglesias, así como los que  participaron exclusivamente de los talleres, asumen que  participar de espacios de diálogo, así como conseguir un trabajo, regresar o continuar los estudios, son  formas de diferenciarse o constituirse en oposición a la homogenización que  se genera desde las miradas estigmatizadoras.

Consideramos que  una política de juventud, que  se enfoque en sectores segregados espacial y simbólicamente, debe  realizarse a partir de espacios de encuentro que  funcionen como vía para la articulación  de expresiones y prácticas culturales juveniles, que  impliquen la autocrítica en relación a la lógica adultocéntrica con la que operan los discursos institucionales, pues éstos funcionan como barreras entre la conexión de  los  sujetos participantes de  estos espacios. Pero que no  implica desconocer que  la participación, incluso la autoridad, de las  personas adultas sea  algo  necesario, sino  que,  indiferentemente del rol que  las personas adultas ocupen dentro de la configuración de esos  espacios, éstos roles deben construirse como parte de la configuración de discursos y prácticas contrahegemónicos con  respecto al adultocentrismo. Esto quiere decir que el análisis de la descalificación de  lo juvenil debe  ser  incorporado  en  el momento de  estudiar las estrategias que,  desde las formas violentas de legitimación del sujeto varón-blanco-heterosexual ante otras formas de ser sujeto, hacen de la diferencia una desigualdad.

Asimismo es preciso trabajar con  respecto a políticas culturales de juventud que  permitan a los sujetos escapar de las representaciones adultocéntricas, muchas veces  reproducidas por los y las  jóvenes que amplían los alcances del poder pastoral incorporándolos a sus  autorepresentaciones. Esto implica al menos dos cosas. En primer lugar considerar que,  en contextos de segregación con  las características de La Carpio, el problema del adultocentrismo tiene un componente implícito de nacionalismo (pues de la estigmatización que recae sobre los nicaragüenses se pasa a la exigencia de asumir una condición de ciudadanía costarricense) y esto genera desafíos en relación a una transnacionalización de la juventud, que no se da sólo en términos del consumo bienes simbólicos sino  de compartir formas de vida  en espacios específicos. Luego, desarrollar políticas de  juventud que  incorporen el tema del adultocentrismo debe  ser asumido como una lucha política de fondo, pues ante una institucionalidad controlada por adultos cabe  preguntarse ¿cómo no ser adultocéntrico cuando se trata de una institucionalidad que  gira en  torno a estrategias de  dominación coloniales que  tienen como fundamento importante un adultocentrismo?

Esto nos lleva a pensar desde una política de localización, es decir, desde la especificidad necesaria de nuestros conocimientos y posiciones  (Brah, 2004)  para poder desafiar las opresiones en su conjunto  y desafiarlas sobre la base  de cómo se conectan y articulan dentro de las intersecciones entre el adultocentrismo y el nacionalismo que complejizan  las formas de colonialidad del capitalismo globalizado.

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- Padawer, Ana 2004 “Nuevos esencialismos para la antropología: las bandas y tribus juveniles, o la vigencia del culturalismo” en Kairós (San Luis), Vol. VIII, N° 14.

- Piña, Yosjuán 2007 “Construcción de identidades (identificaciones) juveniles urbanas: Movimiento cultural underground” en Mato, Daniel y Maldonado, Alejandro Cultura y Transformaciones Sociales en tiempos de Globalización. Perspectivas latinoamericanas (Buenos Aires: CLACSO).

- Reguillo, Rossana 2000a Emergencia de las culturas juveniles (Bogotá: Norma).

- Reguillo, Rossana 2000b  “La construcción social del miedo” en Rotker, Susana (ed.)  Ciudadanías del miedo (Caracas: Nueva Sociedad).

- Sandoval et al. 2010 Un país fragmentado. La Carpio: comunidad, cultura y política (San José:  UCR).

- Savenije, Wim  2009 Maras y barras. Pandillas y violencia juvenil en los barrios  marginales de Centroamérica (San Salvador: FLACSO).

- Valenzuela, José  Manuel 2009 El futuro ya fue. Socioantropología de l@s jóvenes  en la modernidad (Tijuana: El Colegio de la Frontera Norte).

- Valverde, Jaime y Padilla, Carolina 2009 “Proyectos de vida,  simbólica juvenil y educación intercultural” en González, Mauricio (ed.) Educación e Interculturalidad: lo propio,  lo nuestro, lo de todos  (San José:  Ministerio de Educación Pública de Costa  Rica).

- Walsh, Catherine 2009 Interculturalidad, Estado, Sociedad. Luchas (de) coloniales de nuestra época (Quito: Universidad Andina Simón Bolívar / Abya-Yala).

- Zarzuri, Raúl  y Ganter, Rodrigo 2002 Culturas juveniles, narrativas minoritarias y estéticas del descontento (Santiago de Chile:  UCSH).

1. Licenciado en Filosofía por la Universidad Nacional de Costa Rica. Actualmente cursa estudios de Maestría en Sociología como becario en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Ecuador).↵

2. El presente trabajo de investigación fue realizado gracias a la asesoría y el financiamiento del Programa CLACSO-CROP en 2010-2011. Agradezco enormemente a CLACSO por la oportunidad brindada y el soporte metodológico de sus tutoras y tutor. Agradezco, también, al Dr. Oscar Azmitia de la Universidad De La Salle y a la Dra. Paula Dobles de la Fundación Cátedra de Derechos Humanos Alessandro Barratta por su respaldo personal e institucional. También deseo expresar mi profunda gratitud hacia el Dr. Luis Rivera Pérez, académico de la Universidad Nacional, por su acompañamiento a lo largo de todo el proceso de investigación.↵

3. La Primera Encuesta Nacional de Juventud definió como personas jóvenes a los hombres y las mujeres con edades entre los 15 y 35 años siguiendo lo determinado por el Viceministerio de Juventud y el Consejo de la Persona Joven en su Política Pública para la persona joven.↵

4. En el momento de realizar el informe de investigación no se contaba, aún, con los resultados del nuevo censo realizado en el año 2011.↵

5. En este sentido puede resultar ilustrativo referirnos a lo narrado por Julia Fleming, directora del documental “NICA /ragüense”, cuando recupera la entrevista a un taxista en la que afirma, casualmente: “La Carpio es un lugar en donde han decidido convivir casi en un cien por ciento nicaragüenses y el ciudadano nicaragüense es por naturaleza muy violento” (Fleming, 2008: 364). Si esta naturalización de la violencia con relación a las personas migrantes la conectamos con la condición de ser jóvenes, la estigmatización llega al punto de la criminalización del migrante joven y que éste sea catalogado “sujeto atemorizante”, sobre todo si es de origen nicaragüense. Esto quedó demostrado en los grupos focales realizados para el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005, en el que se caracterizó como sujetos atemorizantes a drogadictos, tatuados, delincuentes juveniles y extranjeros (Fonseca y Sandoval, 2006).↵

6. Trabajos relevantes en este sentido (y con relación a las y los jóvenes) han sido desarrollados por Mario Margulis y Marcelo Urresti (2009) de la Universidad de Buenos Aires, Argentina; Rossana Reguillo (2000) del Instituto de Estudios Superiores de Occidente, México; Jesús Martín Barbero (1998) de la Pontificia Universidad Javeriana, Colombia), Néstor García Canclini (2004) de la Universidad Autónoma Metropolitana, México; Mauro Cerbino (2006) de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Ecuador; José Valenzuela (2009) de El Colegio de la Frontera, México; entre otros y otras. A ellos, habría que añadir los trabajos del antropólogo español Carles Feixa (1998) de la Universidad de Lleida, España, que ha investigado el tema de las culturas juveniles a partir de sus indagaciones sobre las bandas juveniles en España y en México; con quien los autores antes mencionados han mantenido un diálogo que ha permitido que la agenda de investigación se diversifique. Estas investigaciones, que se enmarcan en el terreno de la comunicación y la cultura, han sido una base importante para el desarrollo de nuestro trabajo, que si bien pretende explorar temas similares a los explorados por los autores y autoras mencionados, busca dar una base conceptual que permita hacer nuevas interpretaciones. Un balance del trabajo de algunos de los autores mencionados se encuentra en: Padawer (2004). ↵

7. Las expresiones de la vida cotidiana están condicionadas por factores socioeconómicos que en un sentido más amplio refieren a la clase social; sin embargo, nuestro objeto de análisis refiere solamente a dimensiones simbólicas (en lo político, social y cultural). La preponderancia del concepto de clase social en un análisis sobre las formas de vida juveniles requeriría la elaboración de otro estudio.↵

8. El trabajo de campo tuvo dos momentos. El primer momento consistió en obser vaciones y entrevistas, mientras que el segundo implicó la realización de talleres. Las entrevistas nos han ofrecido “narraciones personales”. La trascripción de las entrevistas la denominamos “memoria de la entrevista” e integra las impresiones que el encuentro provocó en el investigador a modo de notas analíticas. Se realizó la tematización y codificación de los registros obtenidos a partir de los diarios de campo y las memorias de las entrevistas para capturar los órdenes de sentido que permitan posteriormente la articulación de la información. En un segundo momento, y dado que nuestro interés es trabajar con los y las jóvenes y dar cuenta de su experiencia, la investigación involucró la realización de talleres de diálogo de saberes con los entrevistados u otros interesados en el proceso, como forma de devolución de la experiencia de investigación, y como espacio de autorreflexión sobre la relación entre las formas de vida y las condiciones particulares de la comunidad. Estos talleres nos of recieron “producciones grupales”. Durante los talleres se tomaron notas que luego fueron registradas también en forma de diario de campo.↵

9. Durante el diseño del proyecto de investigación realicé una pasantía breve en la Fundación Universitaria Luis Amigó en la ciudad de Medellín (Colombia), en la que pude conocer de cerca el trabajo que realiza el investigador argentino Alfredo Ghiso y el grupo de jóvenes investigadores que laboran con él en el Laboratorio Universitario de Estudios Sociales (LUES). Sirva esta nota para expresar mi gratitud con Alfredo por su disposición a dialogar y brindarme la oportunidad de participar de los talleres de investigación junto a las y los compañeros del LUES durante el mes de junio de 2010.↵

10. En este trabajo se entiende el concepto de bien simbólico en el sentido que ejemplificamos (usos de lenguaje, estilos de moda, etc.); sin embargo, eso no implica negar la dimensión material que pueden tener algunos bienes simbólicos. Como afirma Yosjuan Piña (2007: 77): “Un bien simbólico puede estar materializado (por ejemplo en un CD) que es en sí mismo un bien simbólico; sin embargo, el mercado permite distinguir el doble papel de las mercancías: por un lado el uso práctico del producto, que relaciona la práctica del consumo con la satisfacción de una necesidad determinada [...]. Por otro lado está el valor simbólico de las mercancías, que crea distinción y categoría social, producto del significado social otorgado”.↵

11. En el extremo, se puede ser muy activo en la reproducción de los códigos dominantes en contraste con una recepción activa y resistente que implicaría, además del posicionamiento del receptor como productor de significados, un posicionamiento crítico a los poderes hegemónicos y la ideología dominante.↵

12. La información que se generó a partir de los talleres de diálogo, se basa en las propias lecturas que se van construyendo por parte de los y las jóvenes al describir fotos, elaborar o comentar relatos, murales, mapas, comentar noticias, para indagar los significados y promover reflexividad en las percepciones que tienen de la realidad. El análisis y la interpretación crítica de estas visiones y valoraciones sobre la realidad, se desarrollan por medio de procesos dialógicos donde los involucrados decodifican símbolos y reflexionan, con un esquema de análisis acordado, acerca de los sentidos y los cambios que tales visiones y valoraciones tienen cuando se las relaciona con hechos, eventualidades o acontecimientos trascendentales. En este proceso se amplía y cualifica la comprensión de cómo la construcción de sentidos y significados es producida por interacciones marcadas por tiempos, espacios sociales, negociaciones culturales y ejercicios de poder.↵

13. Para hacer esta diferencia entre poética y política sigo el señalamiento realizado por Stuart Hall en The Spectacle of the ‘other’ (Hall, 1997: 225). ↵

14. Siguiendo a Foucault, Santiago Castro Gómez (2005) identifica el panoptismo como una nueva forma de colonialidad. El término “panoptismo” abarca el control ejercido desde la sujeción y la vigilancia que logra configurar mecanismos de dominación disciplinarias. La formulación de este término, a partir del análisis del alcance de la forma arquitectónica (el panóptico) de Bentham, se encuentra en Vigilar y castigar de Foucault (2008).↵

15. Esto significa que el “discurso adultocéntrico” es parte del imaginario colonial y constituye una de las formas coloniales contemporáneas de mantener un centro hegemónico de poder. Desde la crítica que platean los estudios “del giro decolonial” (Castro Gómez y Grosfoguel, 2007; Mignolo, 2007) se ha cuestionado la concepción del sujeto universal que construyó la modernidad occidental pues esta considera como “fuera de la historia” aquellas subjetividades que se construyen en lo que se podría denominar “ la periferia” del sistema-mundo moderno /colonial. Hasta el día de hoy permanece esta forma de negar la condición de sujeto a quienes habitan en el capitalismo periférico; es decir, permanece una forma de “colonialidad del ser” (Maldonado-Torres, 2007) que junto a la colonialidad del saber y colonialidad del poder articulan una matriz de poder. Cuando afirmamos que el discurso adultocéntrico es parte del imaginario colonial lo decimos en tanto contribuye a develar que, “ la madurez” o “razón” del “sujeto universal” está fundada también sobre una diferencia generacional.↵

16. El dato corresponde a la población entre 12 y 35 años proporcionado por el “Informe final: Carpio 2”, realizado por la Universidad de Costa Rica en 2003. Resulta además, significativo que una comunidad con tan alta población joven no cuente con un colegio o centro de educación media. En el año 2010 el Ministerio de Educación Pública presentó un estudio titulado “Proyectos de vida, simbólica juvenil y educación intercultural ” en el que recoge la percepción de los jóvenes sobre el sistema educativo costarricense. En la parte destinada a “ jóvenes de zonas urbanas marginales” (sin especificar las “zonas marginales”) se hacen declaraciones dentro de una generalización que invisibiliza los elementos diferenciales hacia dentro de las zonas marginales sobre todo al tratar el tema de jóvenes. Sirva de ejemplo la siguiente: “Para los jóvenes de las zonas urbanas marginales los problemas de la globalización no son una amenaza […] si su preocupación diaria es tratar de satisfacer –en la medida de lo posible–, las necesidades básicas, poco van a poder ocuparse de cuestionar la globalización o los cambios culturales a las que se enfrenta el país” (p. 265). Evidentemente, los jóvenes de la comunidad binacional más grande de Costa Rica son excluidos en todas sus diferencias pues éstos pertenecen a una comunidad que resulta de procesos de globalización y cuya transformación cultural está en el seno de su constitución como espacio habitable ↵

17. Al hablar de una forma de vida, hablamos de una cultura que, en el sentido antropológico y cotidiano, es una manera de hacer las cosas (Lash, 2005), tanto en relación con los otros a la hora de formar grupos como de las prácticas que permiten que estos grupos se formen y se consoliden. El concepto “formas de vida juveniles” nos ayuda a comprender las actuales manifestaciones de los jóvenes contemporáneos.↵

18. Debido a que La Carpio sólo tiene un calle de entrada (que es la misma calle de salida) las paradas del bus son referentes claves para la localización al interior de la comunidad. Las paradas constituyen, a su vez, los lugares en los cuales se puede ver a los grupos de jóvenes catalogados como “chapulines” por el resto de los vecinos y vecinas. El término “chapulín” se utiliza para referirse a un determinado tipo de insecto.↵

19. Entiéndase personas en situación irregular en relación a su documentación, especialmente.↵

20. Esta criminalización de las personas jóvenes es política pública en Costa Rica, en la medida que se incorpora un Plan Operativo contra Grupos Juveniles, debido a que, según el Plan del Ministerio de Seguridad en el año 2007, “el fenómeno tomó relevancia a principios de los años noventa a raíz de una gran difusión de los medios de comunicación que exigían al gobierno respuestas ante el aumento de incidentes criminales en la ciudad de San José que involucraban menores de edad […] ” (Ministerio de Seguridad Pública de Costa Rica, 2007). El Plan incluye un mapa sobre la comunidad de La Carpio.↵

21. Aunque no existen pandillas en el sentido que generalmente se las tipifica (compartir una identidad social reflejada en un nombre, expresión de esta edad mediante gestos, reclamos de control sobre ciertos asuntos ligados a los mercados, estructura jerárquica, etc.) la calificación de €pandillas€ se utiliza para nombrar a las agrupaciones de jóvenes que tienen como principal escenario €la calle€.↵

22. En el mes de abril y mayo de 2011, Teletica Canal 7 realizó una serie de 10 reportajes en su programa Telenoticias acerca de las (supuestas) ocho pandillas existentes en La Carpio. Los reportajes proyectados en horario estelar de las 19 hs. incluían la entrevista a “Orejitas”, un joven vecino de La Carpio condenado a 53 años de cárcel, tras habérsele acusado de participar, entre otros crímenes, de la muerte de un joven de la comunidad. Entre la serie de reportajes realizados, la operación del discurso adultocéntrico se evidencia en el reportaje “Pandillas siembran pánico en La Carpio” transmitido el día 19 de abril de 2011, pues tanto en las palabras del periodista Álvaro Sánchez como en el encuadre noticioso en general, se alude a la estigmatización criminalizadora de la persona joven, cuando reiteradamente se repite la imagen en que dos policías inspeccionan a dos jóvenes varones (vaciando sus bolsillos, etcétera). Al no encontrarles ningún objeto que los involucre delictivamente los policías los dejan ir, sin embargo, la cámara persigue a uno de ellos mientras el periodista le hace en voz alta las siguientes preguntas: “¿Cómo se llama usted? ¿Qué anda haciendo aquí en la calle? ¿A qué grupo pertenece? ” La persecución termina cuando el joven, al entrar en su casa, cierra la puerta frente a la cámara. La casa del joven se encontraba a menos de 50 metros del lugar en el que empezó la persecución. El video de este reportaje se encuentra disponible en el siguiente enlace: <http://www. teletica.com /noticia-detalle.php?id=94443&idp =1>.↵

23. En tanto no supera la anquilosada ecuación de cultura y erudición.↵

24. El texto al que se hace referencia es El tiempo de las tribus del sociólogo francés Michel Maffesoli. En este texto Maffesoli pone para el debate la contradicción de la sociedad moderna que encuentra en la proliferación de los microgrupos (microsociedades o tribus) un correlato al auge de la masificación. Esta situación de contradicción alberga procesos de neotribalización de ciertos colectivos culturales como respuesta a los procesos de desindividualización de “ la masa” carente de identidad. Ver: Maffesoli (2004). Es importante mencionar que la denominación “tribus urbanas” ha sido empleada sobre todo en países del centro geopolítico, para referirse a grupalidades juveniles que podrían dar cuenta de este “neotribalismo” en la “selva de cemento” que son las grandes ciudades. Sin embargo, el término no permite comprender la complejidad de los procesos socioculturales que se ponen en juego a la hora de conformar agregaciones identitarias juveniles en condiciones de segregación.↵

25. Durante el transcurso de la investigación se realizó un trabajo de observación participante, en varios grupos de jóvenes de las iglesias de la comunidad, todos los días sábados por el tiempo de una hora y media. Las observaciones fueron guiadas por preguntas alrededor de: qué hacen los jóvenes; cómo viven las personas jóvenes; cómo narran los jóvenes lo que hacen. A través del contacto con estos jóvenes, se recorrieron algunos sectores de La Carpio y se visitaron sus hogares. En algunas ocasiones, se dialogó con las familias de estos jóvenes. Las conversaciones fueron informales y se trataron de temas sobre la comunidad de La Carpio, la historia de la comunidad y algunos cambios que se consideraban significativos. Estas visitas nos permitieron aproximarnos a las historias de las personas desde una perspectiva más cotidiana. Los resultados de estas visitas fueron considerados acercamientos descriptivos a la comunidad, y fueron registrados en notas de campo.↵

26. Durante el trabajo de campo se pudo presenciar el retorno de una joven al grupo juvenil de una de las iglesias que visitamos. Ella, por instrucciones del pastor, había tenido que abandonar el grupo cuando se confirmó su embarazo. El retorno a la iglesia tuvo lugar cuando la joven contrajo matrimonio.↵

27. En este sentido tenemos la centralidad que ocupa la figura del pastor en una estructura religiosa, en la cual los roles asignados en términos de liderazgo al interior de las iglesias están definidos por la lógica adultocéntrica (materializada en la autoridad normativa y elocutiva del pastor), que hace que los grupos juveniles que participan de la iglesia sean vistos como grupos de relevo. Es decir, la participación de los grupos de jóvenes son fomentadas en términos de procurar la reproducción de la lógica adultocéntrica pues, el liderazgo al interior de los grupos busca reproducir un pastorado que requiere, en palabras de Foucault (1990: 118): “un cierto nivel de cultura por parte del pastor como por parte del rebaño”. Por lo que podemos afirmar que desde la particularidad de los grupos juveniles cuya agregación identitaria tiene como referente la vinculación a la iglesia, la serie de experiencias vividas se entienden en una perspectiva de “un microgrupo de idénticos” que no resignifica (a partir de la condición de ser joven en un contexto de segregación) los bienes simbólicos en torno a los cuales se agregan colectivamente. A esto se agrega que en la experiencia de los y las jóvenes de La Carpio la idea de “el mundo” es construida desde el poder pastoral que exige “ la renuncia”.↵

28. Cuando se interroga a aquellos y aquellas jóvenes que critican a los que “están en la calle perdiendo el tiempo” sobre su propio uso del tiempo las respuestas más frecuentes suelen ser: “Yo, en mi casa sin hacer nada”, “¿Qué hago en la tarde? Nada, ver la tele, nada”.↵

29. “Bunker” es la forma de nombrar los lugares donde se expande y se consume droga. Normalmente son “casas” con condiciones muy precarias para la habitabilidad.↵

30. Marihuana.↵

31. Coincido con estos autores al ubicar la emergencia de la narrativa en el horizonte de la exposición de Lyotard (2006) desde la cual el concepto de narrativa se opone al de relato y metarrelato. En este sentido, los autores hacen un señalamiento importante en establecer que no es lo mismo celebrar el fin de los metarrelatos que el fin de las ideologías. Los metarrelatos son una parte de la historia descrita por ideas tales como el cristianismo, el marxismo o la propia ciencia moderna (Zarzuri y Ganter, 2002: 139).↵

La protección social en el ámbito de la salud: interacciones, sinergías y tensiones entre estado y familia en la Cuba actual. Un intento de problematización de los espacios de igualdad[1]

Susset Fuentes Reverón[2]

Presentación

En  América Latina y el Caribe el diseño e implementación de políticas sociales ha estado sujeto a radicales cambios sobrevenidos esencialmente a partir de la impronta de los Programas de Ajuste Estructural (PAE) de los años ochenta y noventa del  siglo  XX. Tal contexto reconfiguró las características de los regímenes de bienestar existentes en Latinoamérica, y sus  impactos concretos en el manejo de la pobreza y las desigualdades, junto a su capacidad de inclusión social. De manera general, las estructuras de protección social mostraron rasgos más  agudos de fragmentación, dualidad y exclusión, ante el dominio de una orientación residual de la política social y un papel minimista del Estado[3].

Si bien  un análisis en el ámbito de las políticas sociales en el marco latinoamericano no puede escapar, en alguna medida, al “antes” y el “después”  signado por el Consenso de Washington, para el caso  cubano este contexto no resulta operativo. Los derroteros del sistema de protección social en Cuba se distancian de algunas condicionantes que  para otros casos dentro de Latinoamérica son  muy  significativas, y se sujeta a otras fuertemente signadas por la impronta del sistema económico, político y social reinante en el país. Más allá de las coyunturas específicas, e incluso los cambios en el modelo económico asumido por el país, la “universalidad” ha sido  un principio que  se ha mantenido constante dentro de la política social cubana (Espina, 2008a:139), fundamentado en una concepción amplia  de derechos ciudadanos que  amparan la satisfacción de necesidades básicas en esferas como la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el agua y el saneamiento, el empleo, la seguridad y la asistencia sociales, para toda la población independientemente de sus  ingresos. De manera que,  para pensar los impactos del enfoque universalista como estrategia de enfrentamiento de la pobreza y la desigualdad dentro de la experiencia cubana, el patrón de comparación no respondería a un cambio de orientación  normativa, sino  fundamentalmente a cambios del contexto nacional inmediato en que se desarrolla la política social.

Entonces, el “antes” y el “después” para este ejercicio reflexivo en el caso cubano es otro, definido por la crisis y la reforma de los noventa como parteaguas, dado su  impacto en  dos  sentidos fundamentales. Primero, en lo que  concierne al escenario social relativo a la pobreza y la desigualdad, dada la alteración significativa de  los  patrones de distribución social sobre los que  se asentaba el modelo de desarrollo social precedente, y su expresión en procesos como la ampliación de la diferenciación de ingresos y el acceso desigual al bienestar, y la intensificación e incremento de la pobreza y la vulnerabilidad social. En segundo lugar, en el ámbito de la política universal en sí misma y su eficacia, en  este contexto, para el manejo de las  problemáticas antes enunciadas, evidenciándose la capacidad limitada de sus mecanismos (los espacios de igualdad[4] o los fondos sociales de consumo) para brindar protección, y una creciente cantidad de responsabilidades que  se depositan en  el ámbito doméstico-familiar, dado el rol fundamental que  ahora juegan los ingresos y el mercado en  la satisfacción de las necesidades de la población.

Ante un  panorama con  tales características, se hace pertinente contribuir al conocimiento sobre los factores que impiden a las personas acercarse en condiciones de equidad a la satisfacción de sus  necesidades, a pesar de gozar formalmente de iguales derechos y oportunidades al respecto, cuestión ésta de gran relevancia en las discusiones que  se dan  ahora mismo en la región latinoamericana sobre la igualdad real o sustantiva y el carácter efectivo de los derechos (CEPAL, 2010; Mora, 2004; Togores, 2006).

El presente estudio pretende aportar a este debate desde la experiencia cubana; para hacerlo haremos un  recorte analítico concentrándonos en la esfera de la salud, siendo éste un  claro ejemplo de un modelo de política social establecido por el Estado de forma universal y gratuita, que  ha permanecido como un  derecho no mercantilizado a diferencia de lo ocurrido en  la mayoría de las  reformas del sector de la salud en América Latina. Nuestro objetivo es explorar el rol que  juegan  los recursos económicos familiares como mediadores en el acceso a estos servicios, y en  general en  el enfrentamiento a situaciones de quebrantamiento de la salud por parte de las  familias. Indagaremos también en las posibles conexiones entre la desigualdad económica y el uso de (y acceso a) estos espacios de igualdad, explorando qué implicaciones tiene esto para la satisfacción de las necesidades, en familias con diferentes recursos económicos, enfatizando en los retos para las que se encuentran en situación de pobreza y vulnerabilidad. Esta cuestión ha  sido  insuficientemente tratada en nuestro medio académico, por lo cual  esta investigación es de tipo exploratorio, y se basa en una perspectiva comparativa a partir de las diferentes condiciones económicas de los hogares. A su  vez el estudio incorpora un  análisis que  integra los niveles macro, meso y microsocial, para así  poder dar cuentas del problema a investigar.

Nuestra intención es abordar la problemática ya planteada desde la perspectiva de algunos actores involucrados (en  este caso  los usuarios de los servicios), a partir de sus experiencias, reflexiones y discursos  sociales, a la luz  de los contextos generales y particulares en  que éstos se desarrollan. Por tanto, el diseño metodológico del estudio es de corte cualitativo bajo la consideración de que es esencialmente este tipo de perspectiva la que resulta más  pertinente para obtener evidencia empírica sobre la clase  de fenómenos que  deseamos investigar, y los tipos de preguntas que nos hacemos en el marco de esta investigación. La metodología cualitativa estudia a las personas en una relación directa con su contexto y las situaciones en las que se hallan, tratando de conocer y comprender sus  perspectivas dentro de su marco de referencia, con  lo cual  nos  permite ahondar en la riqueza y complejidad de las experiencias  de los actores sociales y las significaciones asociadas a aquellas.

La construcción de evidencias empíricas, para responder a los objetivos trazados, se basó en fuentes primarias (obtenidas a partir de la realización de un cuestionario y entrevistas en profundidad a miembros de distintos tipos de hogares) y secundarias (resultados investigativos afines  a los temas centrales tratados, estadísticas que  fueran accesibles, y documentos oficiales).

El estudio se desarrolló con  un  carácter transversal, y está circunscrito espacialmente a la ciudad de La Habana. Se tomó como unidad  de análisis al núcleo familiar u hogar[5],  teniendo en cuenta que  de manera general “es allí donde se integran los ingresos, se consume y se elaboran estrategias de vida” (Ferriol, 2001a: 44).

La selección de los casos de estudio se hizo  de forma no  probabilística, y por tanto respondió a criterios fijados intencionalmente por su  relevancia analítica para el abordaje del  objeto de  investigación. Dadas las  intenciones comparativas del  estudio era preciso la presencia en  la muestra de  sujetos pertenecientes a hogares con diversas condiciones económicas[6], incluyendo las situaciones extremas  y contrastantes; para garantizar, mínimamente, la heterogeneidad  de la muestra se tuvo en cuenta el uso  de tipologías cualitativas (como guías teóricas para el muestreo) que  permitieran seleccionar casos que  representen situaciones socioestr ucturales típicas[7], con cierto grado de  extensión en  la estructura social cubana[8]. Por otro lado  la selección de los casos debió responder también a otro criterio, el de  confiabilidad: dados los  problemas metodológicos univer mente reconocidos relacionados con la resistencia a la declaraci.n de ingresos y manejo de recursos econ.micos por parte de la poblaci.n se precis. la construcci.n de “muestras de confianza”, que propiciaran cierto nivel de veracidad en la informaci.n a levantar[9]. El procedimiento general de an.lisis incorpor. la triangulaci.n como estrategia para la combinaci.n de diferentes fuentes de datos, y la interpretación desde referentes te.ricos conceptuales.

Por último, considero importante se.alar que esta investigación refuerza algunos puntos considerados “díbiles” dentro de los estudios de política social en Cuba: la existencia de cierto triunfalismo en el estudio de la política social, que limita las profundizaciones críticas, y la poca consideración del punto de vista de los que reciben los beneficios, como objeto de estudio (Espina, 2008a: 103).

Los cambios en los sistemas de protección social en América Latina, la vulnerabilidad social y el rol de las familias.

Los procesos de reajuste de corte neoliberal desarrollados en la región principalmente a partir de la d.cada de los ochenta impactaron los sistemas de protección social, ya sea en el ámbito del mercado de trabajo como de las políticas sociales. Las reformas en el .rea de las políticas sociales –más allá de las particularidades que estas tomaron en cada uno de los países implicados– buscaron acotar el peso relativo del Estado como proveedor de bienes y servicios, contrayendo su rol y sus funciones en la consecución del bienestar y el desarrollo. De esta manera el mercado jugó un papel más activo en la satisfacci.n de necesidades, lo cual se expres. en la privatización de una parte de los servicios públicos, y de manera general, en la concepción del rol residual de la política social.

En el caso específico de las reformas del sector de la salud, la situación regional actual evidencia la existencia de sistemas de salud fuertemente segmentados entre prestadores p.blicos y privados, en cuanto a las condiciones de acceso, calidad y rango de prestaciones, de acuerdo a la capacidad de pago (Lechuga, s/f; Fleury, 2000; CEPAL, 2000 y 2006). Ante este escenario, y en contextos donde prima la desigualdad y la pobreza, se reproducen las inequidades generadas en el ámbito del mercado, y las brechas sanitarias –no solo en el estado de salud, sino en la atención m.dica– se ampl.an y profundizan. Actualmente, las principales dificultades en la atención a la salud en América Latina son  el limitado acceso y cobertura, la baja  calidad de los servicios y el aumento de sus costos, pero estos problemas tienen un impacto diferenciado según las condiciones económicas de los grupos sociales (Arriagada, Aranda y Miranda, 2005)  por lo cual  la falta de equidad de los sistemas de salud constituye un  problema significativo (CEPAL, 2006; Arriagada, Aranda y Miranda, 2005).

En estos contextos, dada la forma en que  se estructura la atención  a la salud y en general la distribución del ingreso y otros activos, se evidencia una relación directa entre pobreza, vulnerabilidad y salud.  En  general los pobres padecen de múltiples privaciones y están en  situación de  desventaja en  todos los  factores que  determinan la salud: sufren mayor número de enfermedades, tienen tasas de mortalidad más  altas, viven menos años y tienen mayores probabilidades de  suf rir la falta de  ser vicios  de  salud, dificultades de  acceso a los mismos, o servicios demasiado caros y de calidad relativamente baja (Population Reference Bureau, 2004;  Huertas, 2008;  Feachem, 2003; Buchbinder, 2008).  Así la pobreza causa vulnerabilidad en  la salud, y a su  vez tener mala salud tiene efectos perjudiciales sobre el nivel de vida  familiar y los ingresos de los grupos poblacionales más  vulnerables, contribuyendo a procesos de empobrecimiento[10] (Feachem, 2003;  Castro et al., 2007;  Huertas, 2008).

Todo  el panorama general antes descrito muestra un  escenario de cambio en  la arquitectura del bienestar y en  la estructura de producción de riesgos en América Latina (Filgueira, 2007; Barba, s/f). Desde la noción más  abarcadora de “regímenes de bienestar” –que  alude a la constelación de prácticas de asignación de recursos mercantiles, familiares y públicos, relativas a qué  le corresponde a quiénes en  la producción del bienestar (Esping-Andersen, 2002,  citado en Martínez Franzoni, 2007: 2) – no solo se trata de considerar las transformaciones recientes del Estado y las políticas sociales, sino de reconstruir las interacciones, sinergias y tensiones que  éstas producen en relación a otros ámbitos generadores de protección (Martínez Franzoni, 2007).  Desde esta perspectiva relacional “el mundo real del  bienestar es producto de cómo interactúan los tres pilares del bienestar [Estado, mercado y familia]. Si uno  ‘fracasa’, existe la posibilidad de que la responsabilidad sea  absorbida por los otros dos  o, alternativamente, que  se acumulen problemas no resueltos” (Esping-Andersen, 2002:  13; citado en Martínez Franzoni, 2007: 1).

En  los regímenes de bienestar latinoamericanos[11] el ámbito doméstico-familiar desempeña papeles compensatorios de las  fallas  de otras instituciones (mercados laborales ineficientes y políticas públicas débiles) en la asignación de los recursos. Una  proporción de la población no puede lidiar razonablemente con los riesgos sociales a través de su participación en los mercados laborales o en los servicios públicos, y dependen fuertemente de arreglos sociales y comunitarios. En el marco de las  familias y las  redes sociales de apoyo las  personas despliegan múltiples estrategias para llenar los vacíos que dejan tanto su capacidad de satisfacer privadamente el acceso a bienes y servicios, como la propia participación estatal (Martínez Franzoni, 2007; Sunkel, 2006).

Este rasgo común: la enorme cantidad de responsabilidades que se han venido depositando en el ámbito familiar, presenta variaciones entre los distintos tipos de regímenes. Las presiones sobre las familias son  muy  distintas según cuenten o no  con  mercados laborales relativamente capaces de absorber fuerza de trabajo y remunerarla relativamente bien, y según cuenten con  redes sociales compensatorias para quienes lo necesitan o con redes universales, que aunque con problemas de calidad y acceso a los servicios, constituyen una protección (Martínez Franzoni, 2007).  Por otro lado,  en dependencia del tipo de régimen de bienestar los problemas en  el ámbito de las  políticas públicas son distintos: en unos casos se trata de un  repliegue del Estado como instancia de protección social y el traspaso de una significativa parte de esa labor al mercado, lo cual  significa una carga extraordinaria para la familia; en otros el Estado no necesariamente se ha retirado, pero sus servicios plantean limitaciones diversas, como pueden ser dificultades de  acceso y calidad, las  cuales presentan retos diferentes al ámbito doméstico-familiar.

Ante escenarios nacionales económicamente muy  estratificados la interacción entre familias, mercados y Estado varía considerablemente según la ubicación de las personas en la estructura social, con lo cual  se hace necesario tener en cuenta las prácticas de producción de bienestar según estratos socioeconómicos. En  este sentido cabe  apuntar que  en cada país  existen realidades contrastantes: unas personas tienen múltiples opciones para el manejo de riesgos, y otras muy  pocas, con  un  margen de  acción limitado (Martínez Franzoni, 2007);  éstas últimas quedan en situación de vulnerabilidad ante los cambios en las  estructuras de oportunidades y en sus  requerimientos de acceso, y su escasa disponibilidad y capacidad de movilización de activos para dar respuesta a dichas transformaciones (Katzman, 2000;  Filgueira 1999; Filgueira 2001).

Cuba: consideraciones conceptuales y “puntos ciegos” que invitan a una problematización el contexto: “antes” y “Después”

Durante las primeras tres décadas de la Revolución cubana, las transformaciones socioeconómicas de  carácter socialista propiciaron, en sentido general, una situación de homogeneidad en muchas dimensiones del bienestar de la población.

Diferentes tipos de factores incidieron conjuntamente para lograr este resultado. Por un  lado,  fue decisivo el peso  concedido mayoritariamente a la vía redistributiva estatal en materia de satisfacción de necesidades, y la gran amplitud del  consumo garantizado por los fondos sociales, que  se convirtieron en el principal mecanismo para el acceso universal a bienes y servicios, en su mayoría de forma gratuita. Al mismo tiempo se produjo una significativa reducción de las asimetrías en la distribución de ingresos monetarios de la población, que tuvo como base  las  profundas transformaciones estructurales en  materia de propiedad sobre los medios de producción, y fue  reforzada por la acción estatal sobre la política salarial del país. Ante la progresiva estatalización de la ocupación, y la mínima expresión de los ingresos por concepto de propiedad, los salarios se convierten en la principal fuente de ingresos de las familias, todo esto en el marco de la existencia de un sistema salarial uniforme y centralizado, con  muy  baja  diferenciación entre salarios mínimos y máximos (Alonso, 2003; Nerey, 2005; Ferriol, 1997; Espina, 2003; Álvarez y Máttar, 2004).  Estos efectos de homogenización socio-estructural fueron reforzados por un sistema de seguridad y asistencia social que aseguraba un acceso al consumo adecuado para los no  trabajadores y asistidos (Espina, 2003:  12-13).  Como resultado final se manifestó en esta etapa una bajísima diferenciación por grupos de ingresos, constatándose la eliminación de los extremos más  agudos y marcados de la pirámide de estratificación[12].

De manera general, este modelo de  provisión de  bienestar se caracterizó por conceder un  papel menor a los  ingresos monetarios individuales y familiares como vía para la satisfacción de necesidades, priorizando el rol protagónico del consumo social (Ferriol, 2001a: 40; Espina, 2003:  8; Rosales, 2008:  67; Espina, 2011:  9; Álvarez y Máttar, 2004: 58 y 70; Nerey, 2005; Cap.  II: 21). Como señala Mayra Espina,

[…] la amplitud del consumo garantizado por los llamados “fondos sociales”, las amplias subvenciones y el carácter universal y gratuito de los servicios públicos, junto con las diferencias  económicas tradicionalmente reducidas, habían hecho que los ingresos personales y familiares perdieran peso como factor de diferenciación socioeconómica, especialmente en las décadas del setenta y ochenta (2008c: 137).

De esta manera se reduce la dependencia entre “consumo y bienestar” e “ingresos monetarios personales y familiares”.

En  este marco el Estado asumió centralizadamente la satisfacción  de disímiles necesidades, haciéndose cargo de la provisión de bienestar en detrimento también de las familias. De esta manera muchos de  los  servicios al hogar se estatalizaron y muchas de  las  redes primarias de  bienestar se desfamiliarizaron rápidamente (Nerey, 2005; Cap. II: 3). El impacto de las políticas y medidas revolucionarias en las familias fue  positivo, pues les proporcionó mejores condiciones para su desempeño y el despliegue de sus funciones (Álvarez et al., 1994: 11).

En el caso  específico de la Salud, con el triunfo de la Revolución Cubana se creó el Sistema Nacional de Salud Pública (SNSP), bajo  la rectoría del  Ministerio de  Salud Pública (MINSAP)[13], que  ha  sido  el encargado de dirigir, ejecutar y controlar la aplicación de la política del Estado y del gobierno en cuanto a este sector. A partir del reconocimiento de la salud como derecho humano inalienable, los principios rectores del  SNSP  cubano han sido:  el carácter estatal y social de la medicina; la accesibilidad y gratuidad de los servicios; la orientación profiláctica; la aplicación adecuada de los adelantos de la ciencia y la técnica; la participación de la población y la intersectorialidad; la centralización normativa y la descentralización ejecutiva; y la colaboración  internacional. De esta manera se constituyó un sistema único, universal y gratuito[14] cuyo  principal logro fue propiciar la accesibilidad y gratuidad  de la atención sanitaria, y con ello contribuir significativamente al desarrollo de una progresiva equidad en salud, disminuyendo enormemente las  brechas basadas en  el ingreso y la distribución territorial. Como resultado de la decisiva prioridad concedida por el Gobierno a la elevación de la salud del pueblo se dedicaron considerables esfuerzos al desarrollo de este sector en materia de recursos humanos, infraestructura y desarrollo científico y tecnológico[15], lo cual  condujo al país a ocupar un  lugar muy  destacado dentro de la región latinoamericana en cuanto a indicadores del estado de salud de la población, recursos disponibles (materiales y humanos) y servicios[16].

Junto al comienzo de la década de los noventa la conjunción de  diversos factores, de  los  cua les  la  desapa r ición del  campo so – cialista internacional f ue  el punto detonante, catalizó una intensa cr isis  económica en  el país  (agudizada aún más  por el recr udecimiento del bloqueo económico nor teamericano), que  f ue af rontada con  la implementación de un  proceso de reforma. El reajuste cubano  constituyó una exper iencia a lter nativa a las  transfor maciones de orientación neoliberal predominantes en esta época en A mérica Latina, pues se  ma ntuvo la  política socia l como á rea de  má xima prioridad de la reforma, sin acudir a las privatizaciones de ser vicios sociales básicos los  cuales mantuvieron su  gratuidad y cober tura, todo lo cual  denota una preocupación por el manejo de  los  costos a  pa r tir de  un  cr iter io  de  justicia socia l. La  peculiaridad de  este proceso condujo a que  los impactos de la crisis y el ajuste, aún siendo  muy  signif icativos, se distancia ran en  magnitud y sever idad a los  que  muestra como tendencia la experiencia internacional para procesos similares.

Ahora bien, tal perspectiva comparativa “hacia fuera” no  debe obscurecer la comprensión de lo que  significó “hacia adentro” la conjunción de  los  impactos de  crisis y reforma, en  comparación con  la etapa precedente. Se produjo un  drástico descenso de las condiciones de vida  y el bienestar de la población, que  afectaron la reproducción social de la vida cotidiana a partir de la restricción en las posibilidades de acceder a bienes y servicios en la cantidad y calidad en que  se hacía antes. Algunas áreas de integración social se resintieron y se constata el debilitamiento de la distribución a través de los espacios de igualdad, afectándose la calidad y posibilidades como satisfactores de necesidades  de los servicios públicos (Espina, 2008a; 2008b; Álvarez y Máttar, 2004;  Alonso,  2003;  Zabala, 2010;  Nerey, 2005;  Ferriol, 2003;  MesaLago,  2010),  los cuales se vieron socavados por la escasez de recursos necesarios, el deterioro de la infraestructura, problemas propios de la gestión y organización de los servicios, además de las lógicas tensiones entre la tenencia de pocos recursos y una gran demanda.

El sector de  la salud constituyó, junto a la educación, un  área priorizada por el gobierno en medio de este proceso de ajuste. A pesar de las carencias de recursos y la reducción en la asignación de divisas al  sector, se  mantuvo la  alta cobertura del  sistema de  atención y la oportunidad de acceder, con independencia de los ingresos, a servicios médicos de alta complejidad, como los de trasplantología, cirugía cardiovascular y tratamiento de insuficiencia renal crónica, entre otros (Ferriol, 2003: 3). Si bien  en este período, como es lógico, se resintieron algunos indicadores de salud, de manera general éstos no  se desplomaron ni ocurrió el devastador efecto que  podía esperarse, e incluso algunos mejoraron considerablemente en los períodos sucesivos (Díaz, 1996;  García y Anaya;  Ferriol, 2003;  Álvarez y Máttar, 2004).  Los indicadores de salud han experimentado, hasta la actualidad, un  avance que  en general ha  sido  sostenido  (MINSAP, 2011;  ONE,  2010);  a pesar de pasar por una crisis tan severa, y estar sometidos al rudo bloqueo económico estadounidense, el país cuenta con indicadores que resaltan positivamente respecto a la situación de los países en desarrollo, y se sitúan en el rango próximo al de los países desarrollados[17].

Por otro lado,  el efecto entrelazado de la crisis y la reforma interrumpió la lógica de ampliación sistemática de la igualdad social y de clausura de las condiciones que  generaban vulnerabilidad social y pobreza y creó una situación de creciente complejización social (Espina, 2003: 10). Se abre entonces una nueva etapa en el proceso de reproducción de las relaciones sociales en la sociedad cubana, denominada por Mayra Espina como “reestratificación social”[18], y caracterizada, de forma general, por el ensanchamiento de las brechas de desigualdad, la polarización de ingresos monetarios, y la intensificación y el incremento de la pobreza y la vulnerabilidad social.

El modelo de ingreso-consumo se transformó sustancialmente mostrando un   cambio bastante radical en  la situación de la distribución de los ingresos individuales y familiares, en la medida en que se diversifican las formas, fuentes y magnitud de éstos, ampliándose significativamente su polarización. La reforma ha implicado también el paso de una franja extensa de la satisfacción de necesidades desde el sector público (en  condición de  gratuidad o subvención estatal) al mecanismo distributivo del  mercado (Espina, 2008a: 177),  lo que junto a la  caída de  la  capacidad adquisitiva del  salario real de  los trabajadores y al incremento de los precios al consumidor, ha reconstituido a los  ingresos y al  mercado como elementos de  alta f uerza diferenciadora (Espina, 2011:  11). Por demás, la dualidad monetaria (CUC y pesos cubanos)[19] y la segmentación de mercados se convierten en  f uer tes marcadores de  desigualdad, pues no  todas las  familias poseen una fuente de ingresos en CUC, y un  conjunto importante de necesidades básicas deben ser resueltas accediendo al mercado que opera con  esta moneda.

Como hemos apreciado, en esta nueva etapa se ha  reconfigurado el papel de los ingresos monetarios familiares e individuales en la satisfacción de las necesidades de la población y el acceso al consumo, y ahora juegan un  rol fundamental y decisivo (Rosales, 2008;  Ferriol, 2003;  Espina, 2008c). Hay  que  señalar, entonces, la desventaja comparativa en que  están aquellas necesidades cuyos satisfactores dependen de los ingresos familiares y personales y que se satisfacen en esta esfera privada, que en este momento son muchas y muy  relevantes (una parte sustantiva de la alimentación y el transporte, ropa y calzado, artículos  de aseo,  ocio, reparación de la vivienda, entre otras) (Espina, 2003: 18). En  este marco, una parte importante de la población no tiene acceso, o tiene un acceso restringido, a esos mercados, con lo cual  se evidencia la estructuración de mecanismos distributivos excluyentes, que  a diferencia de lo que  ocurría en períodos anteriores a la crisis y la reforma, generan desigualdades que se encuentran colocadas en el ámbito de las necesidades básicas: expresión de ello es que  ha habido una expansión de los grupos cuyas condiciones de existencia se han precarizado y sus posibilidades de acceso al bienestar se han visto seriamente afectadas (Espina, 2003: 15).

La relación Estado-familia –con  respecto a sus  roles en la provisión de bienestar– sufre transformaciones importantes en este contexto, lo cual  se manifiesta en una mayor autonomía y responsabilidad individual del grupo familiar ante las exigencias de la sociedad, quien al no poder contar con todo el apoyo que tradicionalmente el Estado le brindaba, asumirá paulatinamente un  rol más  protagónico en el cumplimiento de sus  propias  funciones (Álvarez et al., 1994;  Díaz,  2000). En  este marco es vital la capacidad familiar para hacer frente, con sus  propios recursos, a los cambios socioeconómicos que  han tenido lugar e intentar mantener un  nivel  adecuado en la satisfacción de sus necesidades básicas.

A su  vez, crisis y reforma han sido  procesos con  impactos diferenciados sobre los grupos sociales. Si bien  los cambios se establecieron de  forma más  o menos sincrónica para todos, los  efectos se difundieron e intensificaron diferenciadamente y tienen matices diversos en cuanto a su incidencia en los hogares (Iñiguez y Ravenet, 2000; Zabala, 2010;  Ferriol, 2003).  En  general las  familias han desplegado diversas estrategias para contrarrestar la caída de su  nivel  de vida  y lograr una reinserción social con  más  o menos éxito en dependencia de los recursos con  los que  cuentan, los cuales condicionan la capacidad de  respuesta y las  posibilidades de  amortiguamiento ante las condiciones adversas.

Los Debates y las “zonas obscuras” que incitan a la problematización Uno de los aspectos centrales y recurrentes del debate cubano actual en torno a la pobreza y las desigualdades es el énfasis en la peculiaridad de estos fenómenos en el contexto nacional, en comparación con sus dinámicas e intensidad en otros países, especialmente subdesarrollados y periféricos (Alonso, 2003; Espina, 2008a; Ferriol, 2003; Zabala, 2010). Este discurso está inexorablemente ligado a discusiones sobre la definición  conceptual de la pobreza en Cuba, cuya  diversidad de posiciones se expresa también en la construcción y puesta en boga  de otras terminologías alternativas: “población en riesgo”, “pobreza con  protección y garantías”, “pobreza con amparo”18, etcétera.

Los  rasgos que  hacen distintiva esta experiencia se relacionan con la existencia de una política social que mantiene espacios de igualdad  a los  que  todos los  ciudadanos tienen derecho, y que  funcionan como un piso de protección en la medida en que desmercantilizan la satisfacción de algunas necesidades básicas (Ferriol, 2003; Alonso,  2003; Zabala, 2010;  Espina, 2008a; Iñiguez, 2006).  Esta garantía de acceso genera una zona de oportunidades que  es común a todos los grupos sociales, independientemente de su nivel  de ingresos. Así la condición de pobreza no se acompaña de la clausura de estos canales de integración,  los  cuales han funcionado como amortiguadores o atenuantes de la precarización de las condiciones de vida  de estos grupos sociales (Alonso, 2003;  Zabala, 2010;  Espina, 2008a). De ahí  que  se resalte la existencia en  Cuba de  un  empobrecimiento atípico en  el continente, exento del  peligro del  desamparo (Alonso, 2003:  45),  con  una condición  de seguridad, protección y garantías (Ferriol, 2006: 34), y que  por tanto, no se constituye como un  proceso de exclusión general (Espina,2008a:187). Como resultado, el perfil de la pobreza en este contexto es distintivo y manifiesta características sui  generis  tanto en  magnitud como en intensidad (Zabala, 2010: 89).

Entonces la pobreza en el ámbito cubano se define, esencialmente, por la insuficiencia de ingresos para adquirir una canasta básica y por el déficit o precariedad de  otros activos (Espina, 2008a; Zabala, 2010;  Zabala, 2009),  lo cual  dificulta o impide cubrir otras demandas y necesidades básicas que  se satisfacen a costa de los recursos propios de las familias, con una presencia importante del mercado. El principal mecanismo generador de la vulnerabilidad social en este marco tiene que ver con el debilitamiento de los mecanismos estructurales de inclusión  social en base  al trabajo (Espina, 2008c:  139);  se trata, entonces, “de una situación en la que  el ámbito de generación autónoma de medios  propios para satisfacer necesidades y elegir sus  satisfactores está seriamente dañado” (Espina, 2008a: 189).

Siguiendo toda la lógica antes expuesta, se evidencia que  en la Cuba actual las  carencias, privaciones y falta de oportunidades más acuciantes y visibles se localizan en aquellos rubros para cuya  satisfacción  hay  que  acudir, total o parcialmente, al mercado. Estos se muestran como “espacios de  desigualdad ” ante los  cuales las  familias se encuentran en  condiciones diferenciadas de  acceso, en  dependencia  de  su  nivel  de  ingresos y los  recursos que  manejan, en  general. Sin embargo, en algunos estudios los “espacios de igualdad ” como los de la salud se presentan como escenarios no  invadidos –ni  tan siquiera mellados– por las desigualdades, al asumir la gratuidad de la atención como condición generadora de equidad. Es común observar que,  como prueba de la masividad y equidad en el acceso a la salud, se exponen estadísticas nacionales que revelan indicadores muy  satisfactorios, que sirven como muestra de un  desarrollo social bastante homogéneo en todo el territorio nacional. Al respecto habría que  hacer cuatro importantes acotaciones metodológicas que  cuestionan este enfoque:

1–  Se  aprecia una concepción de  la equidad en  salud construida fundamentalmente a partir de la dimensión espacio/territorio[20], lo cual  a mi juicio obscurece la visibilidad de otras dimensiones de análisis y el entrecruzamiento entre ellas.  Si bien  lo espacial/ territorial ha sido  considerado como un  eje de desigualdad relevante en el contexto cubano actual[21], no es el único a considerar.

2– Los valores medios estadísticos pueden invisibilizar sensibles diferencias y las tendencias de indicadores generales enmascaran la persistencia de inequidades (Albizu-Campos, 2008;  Iñiguez, 2006;  Iñiguez, 2000).  Sin  embargo, en Cuba existen dificultades para profundizar en  la evaluación de  los  efectos de  la política social de equidad de oportunidades en términos de avances en el sentido de paridad grupal de resultados, pues las estadísticas sociales registran muy  pocos eventos en su expresión diferenciada por grupos sociales, de manera que avances generales no siempre pueden ser  valorados en su impacto específico sobre grupos en desventaja socioeconómica (Espina, 2008b: 17).

3– Estos indicadores estadísticos en materia de salud arrojan una información útil, pero no suficiente para ilustrar y explicar fenómenos sociales. Coincido con Boris Nerey  cuando afirma que “en Cuba escasea la información necesaria para evaluar el funcionamiento de los servicios de bienestar a profundidad. Si bien  las cifras de cobertura de estos servicios son  un  síntoma muy  claro del desarrollo alcanzado en su extensión, sirven muy  poco  para evaluar su calidad” (2005:  23).

4– Se  vislumbra que,  en  general, las  valoraciones sobre la equidad  en  salud, aunque reconocen el peso  de los determinantes sociales de la salud, no  le dan  a todos la misma importancia, y se privilegia una mirada centrada en  el sistema de atención médica y sus  logros[22].

La insuficiente consideración de los puntos antes abordados ha privilegiado una perspectiva de análisis macrosocial, que  toma como fuente de  información la puesta en  práctica de  determinadas políticas sociales, y las evaluaciones del desarrollo de indicadores generales que permitan corroborar el funcionamiento de aquellas. Desde  este ángulo de miras, y sin tener en cuenta otros niveles de análisis (como el meso y el microsocial) se ofrece una visión poco  problematizadora de estos espacios, concebidos solo  desde su  estructuración formal, sin  ahondar en  las  complejas intersecciones que  van  desde su  diseño a nivel macro hasta su funcionamiento real en la cotidianidad. Entonces, la condición de pobreza y de vulnerabilidad –y sus efectos concretos en la vida de la gente– aparece desconectada (o al menos no suficientemente explicitada) de sus  posibles implicaciones en el ámbito del acceso y el uso  de estos servicios, y más  aún de la posibilidad de satisfacción de las  necesidades y las  demandas asociadas a situaciones de quebrantamiento de la salud. En  general se puede afirmar que  existen pocas aproximaciones a la relación Pobreza-Vulnerabilidad-Salud-Servicios Sociales, en el ámbito nacional.

No obstante, habría que  destacar aquí las “pistas” que  vislumbramos en ciertos comentarios de estudiosos, que  nos  alertan sobre la debilidad de los vínculos de los pobres a las coberturas de amparo (Arés, s /f: 9) y un acceso a la satisfacción de necesidades básicas que puede tener muy  bajo  per fi l (Espina, 2008a: 102).  En  este sentido, algunos especialistas de  las  disciplinas sociales llaman la atención sobre la necesidad de considerar la interrelación sistémica entre las esferas de lo social, y por ende el accionar de factores externos al sistema de salud (Domínguez, 2008:  88; Espina, 2008a:154-155; CIEM, 2000 : 102-103), que  más  allá  de  la gratuidad de  los  ser vicios  generan brechas de  equidad, en  tanto las  posibilidades de  los  distintos hogares permiten un  acceso en  condiciones diferenciadas (A lonso, 2003:31). Especialmente interesante resulta la idea  de que  los avances  en  algunas esferas se pueden ver afectados o neutralizados por la falta de  acompañamiento de  otras (Domínguez, 2008:  88);  así  la carencia de ingresos genera la insatisfacción de necesidades básicas, y a par tir de  aquí funciona una circularidad en  relación  con  otras áreas de necesidades y de integración social  que se debilitan, en  una dinámica de articulaciones y reforzamientos mutuos (Espina, 2008a: 188; énfasis propio).

A su vez, un estudio realizado en la Ciudad de La Habana constató escasos sentimientos de pobreza con relación a los servicios de salud, sin embargo –y de manera llamativa– las insatisfacciones al respecto se manifestaron con  mayor frecuencia en las familias de ingresos monetarios más  bajos, definidas como pobres (Ferriol, Ramos y Añé, 2006). Como parte de sus conclusiones se consideran relevantes, dentro de los canales de empobrecimiento existentes en la sociedad cubana, aquellos que  limitan el acceso a los servicios sociales o a los servicios de mejor calidad, ya sea por trabas organizativas o por deficiencias en el funcionamiento (Ferriol, Ramos y Añé, 2006: 100).

Por otro lado,  dentro del campo de la economía de la salud en Cuba, algunas investigaciones muy  puntuales han abordado la temática de los “gastos de bolsillo” que  realizan los usuarios de los servicios de salud ante situaciones de enfermedad y/o hospitalización (Gálvez, 2003;  Castillo, 2009;  García et al., s /f; Varona et al., 2005;  Castelao 1991).  De esta manera tratan de otorgar relevancia a cuestiones poco consideradas en los estudios, como los recursos que  aportan las familias  en el marco de procesos de enfermedad y cuidado de enfermos,  y los impactos y afectaciones económicas que  esto tiene en los hogares. Estos son elementos a tener en cuenta “porque aunque el sistema de salud garantiza totalmente la asistencia sanitaria, dadas las limitaciones económicas que tiene el país  los enfermos y familiares tienen que derivar recursos propios para complementar aspectos que son deficitarios” (Castillo, 2009: 33).

También existen contribuciones más  generales que se sustentan en  el enfoque de los determinantes sociales de la salud y su  relación con  la temática equidad/inequidad, como el de Francisco Rojas et al. (1993)  “Proyecto de Sistema Nacional de Vigilancia de la situación de salud según condiciones de vida en Cuba”;  y de Abelardo Ramírez Márquez  (2002)  “Propuesta de un  sistema de monitoreo de la equidad en salud en Cuba”. Estas propuestas se fundamentan en las modificaciones  sustantivas que  se han producido en las condiciones de vida  de la población cubana y en otras esferas del quehacer económico y social, unido a la disminución de  la homogeneidad socioestructural precedente, y la necesidad de conocer las disparidades sociales que  pueden impactar en  el estado de  salud de  la población y sus  determinantes (Ramírez y López, 2005).  Si bien  está más  que explicada la pertinencia de este tipo de estudios, coincido con  la idea  de que  en la práctica “el afán en demostrar homogeneidad más  que en detectar desigualdades” (Martínez, 2007:  3) ha  obstaculizado un  tanto el desarrollo de  esta línea investigativa.

En otras investigaciones se ha hecho énfasis también en la cuestión de la accesibilidad a los servicios (Pérez, 2007; Martínez, 2007)  en relación con la funcionalidad dentro del sistema organizacional institucional, teniendo en cuenta el tiempo de llegada, el tiempo de espera, las vías y medios para el acceso, y la calidad del servicio recibido. Estos se consideran aspectos menos tratados en evaluaciones y estadísticas sobre la situación en Cuba, de ahí la necesidad de desarrollar indicadores capaces de reflejar no solamente la cantidad de acciones realizadas sino también aquellos que  reflejen la calidad de los servicios brindados y el impacto sobre la salud de la población (Gálvez, 2003: 379).

El propósito de esta investigación es explorar, precisamente, algunas de las cuestiones insuficientemente abordadas en el seno  del debate antes reconstruido.

Resultados el funcionamiento de los servicios de salud  beneficios y obstáculos. una mirada a su capacidad para proveer protección social

Las valoraciones que  hacen los entrevistados[23]  sobre el Sistema de Salud cubano parten de un intento de síntesis general de sus experiencias en la interacción con  este sector a lo largo de su vida.  Salen a relucir, de forma recurrente, múltiples alusiones a la etapa de crisis y reajuste (que  identifican como “Periodo Especial ”) lo que  denota que,  por la magnitud de su impacto y la mayor cercanía temporal de sus  secuelas en la vida  de la gente, ésta se convierte en el referente inmediato y por excelencia desde el cual  las personas interpretan y sienten su cotidianidad. Es común que  los entrevistados se remitan al Periodo Especial como el momento a partir del cual  la situación de los servicios de salud empeoró, en contraste con  una etapa anterior dentro del proceso revolucionario que  consideran cualitativamente superior en este sentido.

Las opiniones sobre el Sistema de Salud se mueven en un espectro que  va desde lo positivo a lo negativo como extremos, pero donde se privilegian evaluaciones que  intentan equilibrar beneficios y deficiencias. Las  valoraciones eminentemente desfavorables –que  constituyen minoría– no consideran o minimizan la existencia de beneficios y oportunidades otorgados por el Sistema de Salud; otro grupo de interpretaciones considera que  los aspectos positivos son  definitorios  y trascendentales; sin  embargo para la gran mayoría se trata del reconocimiento de aciertos y deficiencias en el Sistema, cuya  imbricación específica en cada experiencia particular puede mover la balanza más hacia un lado  o el otro.

Los  beneficios que  los  entrevistados reconocen se asocian significativamente a la gratuidad de los servicios y a la garantía que  esto brinda a toda la población de no  ser privados de atención médica ni tampoco del acceso a exámenes, análisis, vacunas y servicios especializados, incluso de alta complejidad; y el acceso a los medicamentos, en general, dados sus bajos precios[24]. Hay un sentimiento generalizado de que la atención médica es un derecho que efectivamente está al alcance de todos, independientemente de cualquier condición, lo cual  es valorado de forma muy  positiva por los entrevistados, y se constituye para ellos  en el principal elemento generador de protección social desde el punto de vista institucional. Sus propias experiencias son reflejo de las posibilidades de acceso existentes, independientemente de la situación económica de cada uno  de los hogares estudiados.

Por otro lado,  se destacan una gran cantidad de aspectos positivos referidos a la calidad profesional de los médicos, el alto nivel científico acumulado en materia de salud, los logros en la atención de grupos poblacionales específicos (embarazadas, niños pequeños, enfermos de VIH/SIDA y de cáncer, personas con discapacidades físicas y mentales), y también los alcances generales expresados en los indicadores de salud de la población. Sin embargo, la forma en que a veces se expresan para mencionar los aspectos que consideran positivos denota inmediatamente la existencia de obstáculos y deficiencias: “no es imposible acceder, pero es difícil”, “al final todos  se atienden, un poco más  mal o más  bien”, “te atienden, bien  o mal,  pero te atienden”, “ la atención puede no ser la mejor,  pero al final  la recibes”, “se pasa  trabajo,  pero llegas igual”, “encuentras la atención, pero te desgastas buscándola”.

Todos los entrevistados perciben y han experimentado la existencia  de dificultades en los servicios de salud. Hacen alusión en general a problemas relacionados con  restricciones materiales: el deterioro de las condiciones físico-constructivas e higiénico-sanitarias de las instalaciones de salud en los distintos niveles; la intermitencia y/o ausencia de algunos medicamentos; la falta o escasez de insumos para la realización de exámenes y/o análisis, la rotura de equipos médicos, etcétera.

Hay  una opinión bastante compartida de  que  también existen un  conjunto de problemáticas localizadas en el ámbito de los recursos humanos, y más  específicamente en la relación entre los proveedores de los servicios y los usuarios. Según sus  experiencias se evidencia un deterioro en la atención y el trato hacia los pacientes, desde el punto de vista humano, en comparación con etapas precedentes. Es este sentido los entrevistados han tenido experiencias poco  estables: algunas muy favorables, donde resaltan la dedicación, preocupación, amabilidad, profesionalidad y consideración del personal de salud, específicamente los médicos, y otras extremadamente negativas donde salen a la luz el poco  interés, el maltrato, la indolencia y el irrespeto al usuario. Son muy  comunes las expresiones de que “ la calidad  de la atención es variable” y que “ depende  de la suerte que tengas,  del hospital a donde  llegues y del médico que te encuentres”.

Algunos entrevistados van más  allá y exponen ciertas consideraciones sobre las causas de tales situaciones, localizándolas en el ámbito de la falta de estimulación material y las malas condiciones de trabajo del personal de la salud, principalmente los médicos, lo cual  contrasta con  el nivel de responsabilidad, de consagración y de exigencia que  recae sobre ellos; estos factores impactan ineludiblemente, aunque no de forma determinante, en los recursos humanos. En este sentido también convergen criterios de que las misiones médicas internacionalistas –que han conllevado la movilización de grandes contingentes de especialistas de esta rama hacia el extranjero y, a su vez, beneficios y privilegios económicos especiales para los que participan en ellas[25] – han implicado una gran sobrecarga para el personal médico que permanece en el país, cuyos esfuerzos y resultados no se ven incentivados materialmente por el Estado. Esta misma circunstancia es vista por los sujetos investigados  como factor explicativo de otras deficiencias en el funcionamiento de los servicios de salud, que  tienen que  ver con  la inestabilidad, intermitencia y hasta ausencia de médicos en los puestos de salud a todos los niveles (consultorios médicos, policlínicos y hospitales) pero sobre todo en los dos  primeros, lo cual  tiene una implicación importante, ya que son  los servicios de mayor cercanía a la comunidad y están estructuralmente concebidos como la puerta de entrada al sistema de atención.

Dado  el considerable peso  que  tiene en las experiencias de uso de los servicios médicos de las personas entrevistadas, la accesibilidad constituye la principal dificultad, no  desde el punto de  vista del  ingreso al sistema –el cual  está asegurado– sino  más  bien  en relación al desenvolvimiento ya dentro de él. En  general hay  opiniones de que  “el acceso  no es fácil”, “se pasa trabajo  para recibir la atención”, “el proceso es difícil”. Es decir, son  los obstáculos organizativos al interior y entre los establecimientos de salud los que  más  interfieren con  la recepción oportuna de  atención. Salen a relucir de  forma frecuente cuestiones relativas a los problemas de funcionamiento de los servicios: la falta de control sobre los recursos materiales y humanos, las indisciplinas por parte del personal de salud y de los usuarios, la mala organización y planificación de los servicios, etc. También es unánime la referencia a la demora que implica obtener cualquier servicio de salud, ya sea atención  médica primaria o especializada, o la realización de exámenes  y pruebas; lo que  denota la presencia de obstáculos para recibir la atención  que  necesitan en el momento justo en que  la necesitan. Por eso es tan común que  salga  a la luz de forma muy  sentida en los discursos de los entrevistados las dificultades en el contacto con  los especialistas  y por tanto, en la posibilidad de tener un seguimiento médico adecuado.

Ante la conjunción de dificultades en el área de los recursos materiales, en los recursos humanos, y en la gestión y organización de los servicios, los entrevistados emiten opiniones sobre el limitado poder de resolución de los problemas y satisfacción de las necesidades en los servicios de salud, y el deficiente engranaje entre los distintos niveles de atención. En  su opinión los mecanismos que  están establecidos de forma oficial  para obtener el acceso a la salud, y que  se estructuran en la relación Médico de familia – Policlínico – Hospitales, “no funcionan”, “se traban”, “tienen muchos obstáculos”, “son complicados”, “ funcionan mal”, “ fallan”.

Cuando los mecanismos “se traban” –lo cual  puede implicar la demora e incluso la imposibilidad de darle solución a una problemática– muchas veces la responsabilidad de la búsqueda de las alternativas recae sobre los individuos y/o los familiares: “mira a ver si tú consigues […]”, “trata de resolver por otra vía” son expresiones comunes que ponen a las personas ante el reto de dónde y cómo satisfacer sus  demandas, algunas de las cuales no pueden y no deben esperar.

No obstante se hace preciso acotar que las experiencias en la interacción con los servicios son diversas, no solo entre casos estudiados, sino  en un mismo caso.  Si bien  hay problemáticas bastante comunes y extendidas (escasez de recursos e insumos, por ejemplo) las cuestiones relativas a organización, funcionamiento, control y calidad pueden diferir según la unidad de salud, o el médico de familia que corresponda.

Hay  cosas que  no  tienen nada que  ver con  el Sistema de Salud, tienen que ver con el funcionamiento interno de los lugares […] porque hay hospitales, consultorios, clínicas, que  te das  cuenta de que  funcionan bien  los procesos, funcionan bien, y hay  otros que  tú ves que  son engorrosos, afectan a la población, tienes que pasar mucho trabajo para acceder a ciertas cosas ¡y es el mismo Sistema de Salud! (caso 24; mujer, 45 años, nivel superior, ama de casa).

Como pudimos ver, si bien existen servicios disponibles de forma gratuita y universal, los senderos para aprovechar estas oportunidades suelen estar permeados de trabas, lo cual  lastra la calidad del proceso. Esto apunta a una problemática ya enunciada anteriormente y es la referida al debilitamiento y afectación de los Servicios Públicos en el contexto cubano actual, en cuanto a su calidad y sus  reales potencialidades de satisfacer las necesidades de la población y proveerle bienestar y protección. Entonces, las garantías y derechos ciudadanos en cuanto a la atención sanitaria pueden verse realizados en mayor o menor medida en dependencia de cómo se conjuguen las facilidades y los obstáculos en el uso  de los servicios, lo cual  puede responder a cuestiones muy  circunstanciales. Hay un conjunto de protecciones y garantías que en ocasiones se ven lastradas y proveen solo  de un  piso  muy  básico; en otros casos se cumplen cabalmente. Las opiniones de la población entrevistada en cuanto al grado de protección que siente al respecto son muestra de ésto:

¡Mucha protección! [...] nadie te pregunta quién eres para darte la atención médica, no tienes que dar nada a cambio, si no estás conforme con el trato que te dieron en un lugar puedes ir para otro hospital, nadie te lo impide [...] ¡Todo eso te asegura un nivel alto de protección! (caso 1; hombre, 64 años, blanco, directivo del sector estatal).

¡Medianamente protegida! [...] protegida en eso, que como mis ingresos no son  estables y no tengo una economía solvente, sé que  en cualquier momento en que  yo vaya,  sintiéndome lo que  yo me  sienta, me  van  a atender […] en lo que  me  siento desprotegida es en  que  me  vayan a atender como debe  ser, ¿entiendes? (caso 18; mujer, 35 años, blanca, maniquiuri en el sector cuentapropista).

¡No! [...] ¡Yo me siento desprotegida! [...] yo creo que nosotros estamos desprotegidos porque cuando tienes una enfermedad que lleva seguimiento no hay protección…porque los mecanismos fallan, ¡no hay un mecanismo donde tú puedas continuar atendiéndote una enfermedad que  lleve una periodicidad de una atención médica! (caso 3; mujer, 61 años, blanca, dueña de pequeño negocio en el sector cuentapropista).

Aunque algunos depositan toda la responsabilidad del mal  funcionamiento en el ámbito de decisiones y políticas tomadas a nivel  macro, otros llaman la atención sobre reconfiguraciones, tergiversaciones y deficiencias que se dan  en el marco de los organizaciones a nivel meso y microsocial, y que  por tanto son  responsabilidad de  las  personas que  operan a esos  niveles y producto de la forma en que  estas ejercen la cuota de poder que  se les ha  otorgado, y que  no  siempre responde a los preceptos  trazados  por organismos  rectores.  Algunos estudios ya  han resaltado que  las  instituciones no  pueden ser simplemente entendidas en  sus  dimensiones formales, sino  que  en  ellas  operan también reglas informales, más  complejas de percibir, y que  pueden afectar, de  forma no  oficial,  las  opor tunidades de  las  personas en cuanto al acceso a los recursos, constituyendo barreras que propician la exclusión y la polarización (Arriagada y Miranda, 2005:  222-223; Narayan et al., 2000 : 9, 84-85).

En  este sentido, hay  un  reconocimiento por parte de los entrevistados de que,  además de los mecanismos normales y formalmente establecidos, existen también “mecanismos informales” para acceder a los servicios. Ya ciertas, aunque escasas, investigaciones dentro de las Ciencias Sociales cubanas habían arrojado pistas sobre estas cuestiones al mencionar la emergencia de un fenómeno como la mercantilización informal de los servicios sociales:

[…] la desigual situación económica de las familias está compulsando que los grupos con mejor situación ejerzan presiones informales sobre los servicios de bienestar, logrando acceder a estos con la máxima calidad, en una época donde los recursos escasos en moneda libremente convertible de esta infraestructura ocasionan demoras y pérdidas de la calidad en su prestación  […] (Nerey, 2005; Cap. III: 9-10).

[…] un  fenómeno muy  interesante que  está ocurriendo, una especie de uso y de consumo mercantiles de los espacios diseñados para la igualdad […]. Se empieza a hacer un  uso  mercantil, también dependiente del ingreso personal, de bienes diseñados para ser distribuidos y consumidos de manera igualitaria, lo cual multiplica ese efecto desigualitario del consumo (Espina et al., 2006: 75).

Pero también se ha  señalado la importancia, en el caso  cubano, de las redes sociales como mediadoras en  el acceso a las  oportunidades en la atención a la salud. Como parte de las  conclusiones de un  estudio realizado se afirma que:

Sus  argumentos [de las familias estudiadas] respecto al nivel alcanzado de atención de los servicios de salud, reflejan una mejor y más  rápida asistencia cuando las personas tienen  capacidad de un rango de relaciones para acceder a esas garantías, que  aunque en  el caso  cubano no  se encuentran restringidas a aquellas personas que  tienen disponibilidad de recursos monetarios, sí implican la movilización de otros recursos “relacionales” que  median el acceso a esta atención [… por tanto] hay  un  capital relacional que  resulta de vital importancia para atenderse con  calidad y de manera rápida en los servicios médicos […] (Voghón, 2009: 75).

Por supuesto que  todo esto ocurre en contradicción con  lo establecido formal y legalmente por el Estado cubano, y con  las garantías que  éste defiende y otorga a los ciudadanos, incluso la mercantilización de los servicios sociales opera en el marco de la ilegalidad. En general, el funcionamiento de estos mecanismos “alternativos” para la satisfacción de las  necesidades de atención médica pone en  evidencia un  proceso de reestructuración informal de las formas de acceso y control de los recursos en los servicios de salud que restringe los derechos y oportunidades de las personas, y los condiciona a la posesión de ciertos recursos, reproduciendo así  desigualdades y propiciando inequidades. Ya no  se trata, solamente, de un problema de escasez de recursos condicionado por la situación económica del país, sino  de la forma en  que  éstos se distribuyen a partir de “reglas en uso” que responden a consideraciones de conveniencia personal de sujetos que trabajan en estas instituciones y que  inciden sobre la distribución de los recursos estatales asignados.

Como es lógico  esto compromete la justeza de los procesos, y nos  recuerda también que  los  contactos personales pueden utilizarse para discriminar injustamente, pues en  la misma medida en  que  pueden facilitar el acceso a algunas personas, a la vez, excluye a otras de los mismos recursos (Bebbington (s/f): 31; Woolcock y Narayan, 2000: 2).

Todas estas cuestiones están apuntando a transformaciones en la estructura de oportunidades del Estado en el plano de los servicios sociales, en este caso  no  vinculadas al diseño de la Política Social, ni a una concepción neoliberal de su rol en la provisión de bienestar. La socióloga Mayra Espina nos  ofrece algunas “claves”  que  resultan muy útiles para comprender la complejidad de estos fenómenos en el ámbito de la crisis y la reforma cubana:

[…] los cambios desbordan la escala macroestructural económica y las acciones planificadas y son absorbidos y reinventados por las microprácticas y las subjetividades de la sociedad. Esto genera consecuencias inesperadas y cursos de acción paralelos, confluyentes y contradictorios, en relación con  la macrorreforma (Espina, 2008c:  145).

[…] Los mismos sujetos son,  a la vez, actores de un  mundo formalizado y pautado, donde funcionan códigos propuestos y controlados desde un centro de autoridad único, y de otros mundos descentrados, o con  centros alternativos, de redes informales donde la frontera legal/ilegal, socialmente correcto /incorrecto, es mucho más  difícil  y porosa (Espina, 2004: 122-123).

Estrategias y alternativas Desarrolladas por las familias ante los obstáculos en los servicios de salud

Ante cambios en la estructura de oportunidades, las familias desarrollan  estrategias adaptativas, defensivas u ofensivas, en dependencia de la cantidad, calidad y uso de sus activos, para evitar el deterioro de sus condiciones de vida  o mejorar su bienestar. Cuando se afectan específicamente las redes de protección social del Estado, los hogares se ven obligados a hacer un  manejo de sus  recursos familiares como medios para satisfacer las  necesidades que  aquel proveía. En  este sentido, el análisis de las estrategias familiares posibilita la comprensión de las redes de interacción que  se crean o a las que  se recurre para resolver una situación determinada; la capacidad autónoma o los límites de la gestión individual y familiar; y además puede vislumbrar debilidades en el funcionamiento de las instituciones sociales que  impidan el uso y acumulación de diversos recursos (Ferriol; Ramos y Añé, 2006: 16).
Al indagar entre los entrevistados sobre cuáles son  los canales que  ellos  usan asiduamente para el acceso a la atención médica sale a relucir inmediatamente que,  junto al uso  de las  vías  formalmente establecidas, también se utilizan comúnmente las  rutas informales en la búsqueda y gestión de la atención médica, las cuales se constituyen en alternativas que  permiten sortear las trabas existentes. De manera general ellos  reconocen los  beneficios que  puede implicar el acceder a los  ser vicios  por los  canales no  formales, en  la medida  en  que  se  gana en  rapidez, calidad, se  consiguen satisfacer las demandas existentes, se goza  de más  alternativas  y se tiene acceso a  más  recursos. Es  común escuchar que  por esas  vías  “el  trato  es diferente, es especial”, “recibes una mejor  atención”, “te hacen  todo  lo que llevas”, “ponen más  énfasis en ayudarte”, “tienes más  garantías”. Estas expresiones son  evidencia de algo  que  salió  a flote en  nuestra investigación, y es un  sentimiento de  cierta desprotección con  respecto a las instituciones sanitarias, que  genera la creencia de que  la posibilidad real de  solucionar los  problemas en  el acceso y uso  de los ser vicios  de salud depende de las  redes sociales, el dinero y/o la suerte que  se tenga, más  que  de la tenencia y cumplimiento efectivo de garantías ciudadanas.
No obstante, si bien  muchas experiencias apuntan en este sentido, también se constataron casos de personas que  han experimentado una resolución efectiva de sus  problemáticas por las vías formalmente establecidas, haciendo uso  legítimo de sus derechos como ciudadanos, y sin apelar a otro tipo de recursos. Cabe destacar también que algunas personas –aunque constituyen minoría– tienen convenciones de acceso formales, que  no son  las asociadas a los servicios de salud de la comunidad, sino  que  están condicionadas a su  vínculo laboral o jerarquía militar y funcionan también como canales complementarios y/o alternativos a aquellos, proveyéndoles de ciertas facilidades. Como vimos anteriormente, el uso de los “mecanismos alternativos” no supone per se la anulación de las vías formales como canal de acceso a los servicios. Partiendo de las disímiles experiencias reflejadas en los casos estudiados,  podemos confirmar que  éstas constituyen una fuente de recursos que  las personas saben que  tienen a su disposición y recurren a ella si lo necesitan.
Si bien  las  dificultades en  los mecanismos formales son  percibidas por todas las personas, cada familia maneja los riesgos de forma  diferenciada, en  dependencia del  portafolio de recursos con  que cuenta. Como nos  señala Katzman “ las  estrategias que  desarrollan los hogares –y la posibilidad de impedir con  éstas el deterioro de sus condiciones de vida o mejorar su bienestar– dependerán de la cantidad, calidad y el uso de sus activos” (Katzman, 2000: 20). En relación a esto se amplía o se restringe el espectro de alternativas para enfrentar las contingencias encontradas.
El uso  de los “mecanismos alternativos” antes enunciados implica  la tenencia y movilización de recursos basados en capital social y capital económico; las  decisiones sobre qué  camino usar en  cada caso,  responden entonces al grado de posesión que se tenga sobre ellos y a evaluaciones costo-beneficio. En los núcleos familiares estudiados son  disímiles las formas en que  se interrelacionan  ambos recursos, y esta conexión está marcando su  vulnerabilidad o no  para el manejo de los riesgos.
En las experiencias de los sujetos de la investigación la movilización  de redes sociales es la práctica más  extendida, en la gran mayoría de  los  casos estudiados, para facilitar el desempeño. La  tenencia de relaciones con  personas que  trabajen directamente en los servicios de salud se constituye como un recurso de gran valor y relevancia para lograr una respuesta más  rápida y mejor ante las necesidades de atención médica. De manera general la distribución de este tipo de capital suele ser fortuita y no necesariamente está relacionada, de forma directa, a las  condiciones socioeconómicas de las  familias. Por eso  la posesión de una red de relaciones dentro de la cual  haya vínculos, sobre todo cercanos y fuertes, con personas directamente relacionadas con el sector de la salud, es una fuente de protección para familias con  distinto nivel  de capital económico, incluso donde aquel está más  erosionado. Por dicha red circulan recursos que  amplían la capacidad de desempeño de las familias ante las situaciones y obstáculos encontrados por otras vías.  A través de esos  vínculos los entrevistados han conseguido ingresos hospitalarios en  centros médicos que  no  le corresponden, o incluso de acceso restringido; mejores condiciones y confort dentro de una misma instalación hospitalaria; acceso a medicamentos  escasos y a especialistas; análisis y exámenes, ya sean simples o de mayor complejidad, etcétera.

Pero también, según los casos estudiados, las estrategias exitosas para enfrentar las dificultades y deficiencias generadas en el ámbito de los servicios que  funcionan mal  o de forma incompleta, se sustentan en la combinación del capital social con  el capital económico, lo cual fortalece la capacidad de respuesta al brindar un espectro más  amplio de alternativas. Hay  casos donde el capital económico es elevado, y a pesar de ello hay cierta inseguridad al no contar con un enlace directo dentro del sistema de salud; en estos casos se dificultan un poco  más  los mecanismos, pues hay que acudir a intermediarios que establezcan los contactos, lo cual  puede implicar menos seguridad que la que se siente cuando se llega por la existencia de lazos  fuertes. No obstante, cuando se cuenta con  los recursos económicos se pueden buscar estrategias para solucionar estas dificultades: la más  significativa es la inversión de  capital económico en  la construcción de  capital social. Es  decir, es común escuchar dentro de las experiencias de estas personas, que la realización de regalos a determinados médicos de forma sostenida forma parte de una especie de táctica para lograr un acercamiento que permita incluirlos en la red de relaciones más  o menos estable que  se tiene, para así poder recurrir a ellos cuantas veces sea necesario y gozar de los beneficios que  este tipo de vínculo les puede proveer, y que  para ellos es extremadamente valioso.

[…] mi familia tiene un  organopónico, nosotros producimos alimentos y eso, un punto de leche, un vivero, un punto de carne […] ¿qué hacemos? […] se empezó esto de las amistades en los hospitales con mi abuela […] ella  se atendió en ese hospital y ahí  se conoció al médico del que te hablaba […] y ya entonces, ahí empezaron a cultivar la amistad […] y entonces lo que hicieron fue que él podía ir, pasar por el organopónico, recoger lo que  él quisiera…y así es con  todos los médicos: “tú puedes pasar por mi casa, recoger lo que  te haga falta, y cuando me haga falta el servicio tuyo del hospital, entonces […] ”. De por sí ellos hacen una factura semanal, algunos semanal y otros mensual […] que a veces se metía 3 meses cogiendo la factura sin  recibir atención uno  del médico, ¡pero cuando uno  iba, te puedes imaginar cómo era la atención! (caso 27; mujer, 22 años, blanca, nivel medio superior, ayudante no remunerado en negocio familiar).

En  nuestra investigación constatamos que  el tema de los regalos y estímulos a los médicos se ha  convertido en una práctica muy  generalizada, con  independencia de las  distintas condiciones económicas de las cuales parten los sujetos. Por un  lado  esta práctica funciona como muestra de gratitud y agradecimiento por el trato recibido. Este tipo de argumento se basa en las malas condiciones de trabajo e insuficiente remuneración que  en general tiene el personal de salud, específicamente los médicos, y por tanto el estímulo o regalo es una forma de ayudarlos y recompensarlos por su labor, que  es muy  valorada por las personas pues se trata del cuidado de su propia salud y la de sus  seres queridos. Por otra parte, la “estimulación” opera como una estrategia a partir de la creencia de que  por esta vía se consigue una mejor atención, más facilidades, e incluso se garantiza un  vínculo que  puede ser necesario en otras ocasiones.

Como vimos, a veces  la movilización del  capital social precisa también de que  se muevan recursos económicos que  las personas consideran necesarios para el reforzamiento de los vínculos. Esto ocurre sobre todo cuando los lazos  no son tan fuertes, y se llega a los servicios a través de intermediarios. Lo anteriormente planteado es muy  importante pues nos  alerta sobre los costos, de diverso tipo, que  puede tener el uso del capital social cuando éste entraña que se destinen recursos al mantenimiento de estas relaciones, y la diversa magnitud de los impactos que  esto puede tener, sobre todo cuando los recursos son  escasos.

Por otro lado,  las prácticas recreadas en los discursos de los entrevistados nos  revelan el poder que  también tiene la movilización del capital económico para la resolución de los problemas, aún cuando las relaciones sean débiles o sencillamente no las haya. Cuando ya las personas conocen que  hay  determinados mecanismos y normas de facto que  funcionan a partir de los resortes del dinero, y que  pueden estar más  o menos generalizadas, se arriesgan a tantear el terreno y pueden abrírsele los caminos.

Si bien  las experiencias de pago  directo por algún tipo de servicio médico o en general para la resolución de problemas en el uso de los servicios sanitarios constituyen minoría dentro de los casos estudiados, nos están alertando sobre la existencia de este tipo de mecanismo. Esta vía ha  sido  utilizada, por los sujetos de esta investigación, en  el ámbito de los servicios estomatológicos, la compra de medicamentos que  son  de uso  hospitalario, la realización de exámenes, el uso  de ambulancias, el acceso a recursos necesarios como balones de oxígeno, sillas  de ruedas y camas fouble, y el pago  directo al personal de salud, tanto para gozar de alguna facilidad como para que  cumplan con  sus funciones establecidas. Como vemos, cada una de las  cuestiones antes mencionadas, constituyen servicios ofrecidos gratuitamente o de forma subvencionada por el Sistema de  Salud cubano, que  debe  garantizarlos en la medida de sus  posibilidades. La escasez de recursos del  Estado y la creciente demanda por parte de los usuarios de esos servicios provoca inestabilidades en el suministro, demoras y por tanto la incapacidad de satisfacer todas las necesidades en el momento justo. En este marco, algunas personas que están a cargo que la distribución y control de los recursos escasos, en  los distintos niveles del sistema sanitario, comercializan estos servicios e insumos para conveniencia propia[26]. Dadas estas circunstancias algunas familias eligen esta opción  como parte de sus estrategias ante las contingencias ya descritas, pero queda claro que no todos los hogares están en condiciones de dar

este tipo de respuestas a sus  necesidades y demandas en el ámbito de la atención sanitaria.

Para las personas que  tienen altos ingresos y en general un  capital económico fuerte,  los gastos que  hacen pagando directa e informalmente por un  servicio de salud, o indirectamente en  obsequios  y atenciones materiales con el personal médico, no constituyen afectaciones económicas que  comprometen la satisfacción de otras necesidades o su nivel de vida.  A veces las familias de bajos y medios ingresos también  movilizan sus escasos recursos económicos para, a través de ellos, tratar de resolver determinadas demandas que  por las  vías  formales están muy  demoradas; en estos casos el gasto en estos aspectos afecta el desarrollo de otros, y muchas veces  se realiza a costa de sacrificar la satisfacción de otras necesidades. Estos tipos de hogares se ven,  en ocasiones, en apuros ante ciertas costumbres informalmente establecidas, pero ya bastante asentadas, como la de dar algún obsequio a los médicos. No obstante, e incluso en aquellos casos donde las condiciones  materiales de vida  son  difíciles, se vislumbra que  cuando se cree necesario, aunque no de forma permanente ni suntuosa, se recurre al resorte del regalo para intentar hacer el camino más  fácil  en el acceso a los servicios.

Bueno […]  se busca […] si hay  que  hacerle un  regalo al médico,  hay  que  hacerle un  regalo al médico […] si uno  ve que el médico está medio disgustado, medio que  aquí y allá pues entonces uno trata de hacerle un regalo, aunque uno no pueda, pero hacérselo […] (caso 6; hombre, 61 años, blanco, jubilado).

Tener condiciones de vida desfavorables y/o escasos recursos económicos no implica automáticamente un cierre de posibilidades a la hora de gerenciar dificultades y obstáculos. En  primer lugar, como ya se había mencionado anteriormente, el mal  funcionamiento de los servicios no es generalizable y puede depender de cuestiones azarosas; por tanto hay servicios que  funcionan correctamente y constituyen una alternativa eficaz, que no demanda la movilización de capital social y/o económico para estas gestiones. Por otra parte, aún ante la existencia de ciertas trabas y escollos, la gratuidad de la atención y el derecho ciudadano a hacer uso  de estos servicios siempre constituye un  camino posible que provee amparo al ofrecer un  piso  de protección. Siendo así  no  puede establecerse una relación de total dependencia entre la vulnerabilidad económica y en materia de recursos sociales, y la vulnerabilidad en el acceso a la atención médica.

No obstante –y ante las problemáticas ya enunciadas relativas a ciertos cambios en la estructura de oportunidades que  se sustenta en las prestaciones estatales– en estas familias donde el capital económico está erosionado muchas veces  el capital social se constituye como una fuente importante de protección, que  incluso puede satisfacer por sí sola  demandas relacionadas con  la atención médica sin  necesidad de apoyo económico. Esto sucede así  sobre todo cuando las redes de capital social que  se usan están basadas en vínculos fuertes, como lazos familiares y redes de amigos; en  estos casos el capital económico es irrelevante pues los recursos que  circulan por las redes están determinados por obligaciones recíprocas basadas en el afecto y la confianza. Hay otros casos donde las personas recurren a sus lazos  débiles, porque en ellos cuentan con  una persona que  resulta influyente, y que  a su vez tiene lazos  fuertes con  otras de igual  estatus, por lo cual  este vínculo brinda información y contactos adicionales y de gran valor, ampliando así los recursos movilizables para su desempeño.

Ahora bien, cuando se conjugan la precariedad de los recursos económicos y las limitaciones en las redes sociales (ya sea  por la debilidad o casi  inexistencia de los lazos, o porque los recursos que  circulan por dichas redes tienen una capacidad limitada para facilitar el logro de este tipo de metas, específicamente), y además se agudizan las  barreras para el acceso a los servicios de salud establecidos, este tipo de familias puede estar expuesta a un alto grado de inseguridad y desprotección; es decir, se encuentran en situación de vulnerabilidad. El limitado portafolio de activos que  pueden movilizar para ajustarse a los requerimientos de acceso a las estructuras de oportunidades –que como hemos visto han sufrido reconfiguraciones–, si bien  no  implica una clausura de  alternativas, los  deja  con  solo  una: el uso  de  los  canales establecidos. Esta vía puede resultar, ante estas circunstancias, un  camino muy  difícil, que  demanda mucho tiempo y esfuerzo por parte de las personas, y que  además tiene costos objetivos y subjetivos. Transitar por estos senderos plagados de dificultades provoca desgastes, disgustos y frustraciones, y además constituye una dificultad para el adecuado diagnóstico, atención y seguimiento de las problemáticas y padecimientos por los cuales los sujetos acudieron a las instituciones médicas, lo cual  tiene implicaciones lógicas para su salud.

De manera general estas personas enfrentan más  obstáculos, en términos comparativos, que  aquellas que  sí cuentan con  otras alternativas. Esto es algo que se verificó en el análisis de los casos en cuestión, pero que también surge, de manera muy  contundente, en las opiniones de los entrevistados. La gran mayoría de ellos  creen que  existen desigualdades, en el acceso a beneficios y enfrentamiento a obstáculos,  y que  estas están dadas precisamente por la tenencia o no  de contactos efectivos y recursos económicos. Están las personas que  tienen unos ingresos altos, un  nivel alto, buenos salarios, no sé […] que  por tanto ellos  van a los mejores hospitales, tienen contactos ahí en esos lugares, no sé […] y aparte, como tienen todas esas  posibilidades de dar regalos, las personas mientras más humildes, más se les dificulta […] ¡Tienen que coger la canalita! ¿No? ¡Por dónde va! ¡Y se les dificulta! […] Es decir, que la persona más  humilde, la que no tiene amistad, ¡esa va a ser la más  fastidiada! (caso 14; mujer, 50 años, negra, técnica ocupada en sector estatal).

Algunas personas, con  limitaciones en materia de capital social y capital económico asumen posturas pasivas frente a los obstáculos que se les  presentan, al considerar que  ya no  tienen vías  para actuar y que  los recursos con  que  cuentan no le permiten trazarse estrategias, más  allá  de las puramente adaptativas, y en este caso,  de resignación y hasta conformismo.

[…] hace tres años que tengo que hacerme una biopsia de dos nódulos que tengo por la tiroides […] me hice la primera biopsia hace seis años […] o sea, que ya dos veces me la han mandado, pero me han dicho: “mira a ver dónde resuelves” […] ¡Yo no tengo amistades para resolver! […] o sea, que estos nódulos en cualquier momento se convierten en un cáncer […] lo que sencillamente, como soy cristiana, se lo estoy dejando en las manos del Señor, y que el Señor ponga su mano y no se me convierta en un cáncer […] (caso 3; mujer, 61 años, blanca, dueña de pequeño negocio en el sector cuentapropista).

Yo antes me atendía en el policlínico con el reumatólogo […] ah […] pero el reumatólogo ya no existe en el policlínico […] entonces como no hay reumatólogo yo no me puedo atender este problema que tengo en las piernas […] “bueno, ¿y qué hago? ”, “ah, no, no hay reumatólogo” […] “¿y quién me atiende? ”, “ah, no,  no hay  reumatólogo”, ¿entiendes? […] ¡Ya! […] entonces, como no hay reumatólogo, entonces yo me acuesto aquí en mi cama ¡a esperar! a qué […] no sé […] (caso 29; mujer, 77 años, negra, ama de casa).

En ciertos casos se constata, además, un debilitamiento del capital social  de vínculos fuertes (o capital social intensivo), esencialmente la familia, que  o no  está presente o no  muestra preocupación por servir de apoyo en estas cuestiones. Ante la concentración de un gran número de  responsabilidades en  el ámbito doméstico-familiar, cuando estos lazos  se resquebrajan fomentan también situaciones de vulnerabilidad. Dentro de los casos con  escasos recursos económicos, aquellos donde el apoyo familiar es escaso o nulo se ven expuestos a más  riesgos, o al menos las contingencias externas causan más  daño.

Como ya vimos a lo largo de este apartado, los obstáculos que perciben las  personas al tratar de acceder a los ser vicios  sociales,  y los niveles de cobertura y calidad de aquellos, son  componentes centrales para identificar condiciones de  vulnerabilidad (Busso, 2001: 24). En  este sentido, los recursos familiares pueden funcionar como vía para lograr, agilizar y/o reforzar la calidad en la atención institucionalizada, y se constituyen en capitales que pueden ser movilizados en pos de la satisfacción de las necesidades que  los servicios de salud deberían atender.

Otras necesidades a satisfacer en el marco de procesos de quebrantamiento de la salud. ¿cuesta estar enfermo?

La posibilidad de  un  acceso equitativo, y en  general de  la equidad en salud, no  solo  depende de la opor tunidad de tener atención médica,  sino  también de  las  condiciones de  pa r tida de  las  personas (sus  condiciones de vida),  que  indudablemente tienen una gran inf luencia no solo  en su estado de salud, sino  en sus  posibilidades de af ronta r situaciones de  enfer medad, con  todas las  implicaciones que  esto puede traer.

En las entrevistas a personas que tienen una experiencia directa de  enfermedad reciente, ya sea  propia o de  algún familiar[27], salen a relucir con mucha insistencia un conjunto de necesidades que van apareciendo o se agudizan durante estos procesos y que demandan la movilización de diversos tipos de recursos por parte de la familia y otras instituciones. Cuestiones como el reforzamiento de  la alimentación, cómo trasportarse cuando hay que  acudir a las instalaciones de salud, la demanda de cuidado y acompañamiento que  ameritan las personas enfermas, la necesidad de uso de determinados insumos y/o aditamentos según tipos de enfermedades, la búsqueda y gestión de los medicamentos, etc., constituyen preocupaciones compartidas por aquellos que enfrentan situaciones de este tipo. En este sentido es útil enfatizar que, en parte, se destacan las mismas preocupaciones (alimentación, transporte) manifestadas por la población cubana en otras investigaciones que han ahondado en cuáles son  los principales problemas sentidos en la vida cotidiana de la gente (Ferriol, Ramos y Añé, 2006), pero agudizadas  en caso  de enfermedad, porque esto supone demandas adicionales a las habituales, que ya de por sí son muy  difíciles de cumplir para una parte de la población (Togores, 2004: 8).

Existen determinados sistemas de  apoyo creados por las  instituciones estatales para estos casos[28], cuya  efectividad y capacidad de resolución de los problemas varía en dependencia de la magnitud de  éstos en  el marco específico de  cada familia, los  recursos institucionales disponibles, y también de  la forma en  que  f uncionen en cada contexto particular las  estructuras que  deben viabilizar estos mecanismos. Las experiencias en los casos estudiados en cuanto a la interacción con  esos  mecanismos de  apoyo estatal son  diversas. De manera general la escasez de los recursos demandados, la inestabilidad con  su suministro, las demoras en la obtención de los servicios y la  falta de  información sobre la  existencia de  estos mecanismos, constituyen trabas que  limitan la capacidad real de éstos de ofrecer soluciones y constituir un  alivio  a las  responsabilidades familiares. No obstante, en los casos donde la situación es más  precaria, la ayuda de Asistencia Social resulta muy  importante como apoyo en algunos rubros específicos y constituye una fuente de  recursos, aunque hay que  destacar que  no es suficiente.

Por tanto, la existencia de este tipo de situaciones en el seno  del hogar demanda un  esfuerzo extraordinario por parte de la familia, que pasa a jugar un rol determinante. Es muy relevante que los entrevistados mencionen frecuentemente que  la principal fuente de protección ante estos casos proviene de la familia, que con más o menos recursos, intenta siempre brindar un  apoyo material y espiritual.  Ante las crecientes responsabilidades que recaen en la familia en casos de quebrantamiento de la salud, los núcleos familiares intentan dar respuestas a sus necesidades: una vez más  la búsqueda de soluciones estará estrechamente relacionada con  los recursos económicos y a las redes sociales de apoyo con  que cuenten las familias, los cuales definen su abanico de opciones.

Si hacemos una mirada a los casos estudiados, desde una perspectiva comparativa, teniendo en cuenta la desigualdad en materia de condiciones de vida,  veremos que  en dependencia de la magnitud y fortaleza de los recursos con los que las familias cuenten estos procesos de quebrantamiento de la salud se vivirán con más o menos limitaciones. No todas las familias están en las mismas condiciones para acceder geográficamente a los servicios, para solventar los gastos de una alimentación reforzada y/o adecuada según las necesidades, no todas tienen condiciones idóneas en su vivienda para asumir determinado tipo de situaciones que pueden demandar ciertas condiciones habitacionales, ni pueden adquirir determinados insumos que  se hacen necesarios para el cuidado de los enfermos. La afectación económica que puede producir un suceso de enfermedad, ya sea  por gastos directos como por costos indirectos (afectación de la situación laboral y por tanto de los ingresos por esta vía, pérdidas económicas en que  se ha  incurrido, tiempo que  emplea la familia en el cuidado de los enfermos) no se siente de igual  manera en los hogares y para algunos constituye un reto.

Las  redes sociales de  apoyo siguen constituyendo un  recurso relevante y juegan un  rol fundamental en  todos los  casos, independientemente de  sus  condiciones económicas: la  familia, amistades, compañeros de  trabajo y vecinos desempeñan un  papel protagónico como facilitadores y proveedores en la búsqueda e implementación de soluciones. Por estas redes suelen circular diversos recursos (en  especias,  dinero, ayuda para realizar determinadas tareas y en el cuidado de los enfermos) que  son  vitales para hacer frente a estas situaciones. Ahora bien, es preciso destacar que,  como generalidad, para algunos (los  que  tienen mejores condiciones materiales de vida)  el capital social  es un  recurso más  con  el que  cuentan, mientras que  para otros es prácticamente la única alternativa ante la debilidad de su  capacidad económica para hacer frente de forma autónoma a sus necesidades. Por tanto, la capacidad de resolución que aporta el capital social es variable en cada caso  estudiado, y a veces puede ser casi  nula.

Si bien el capital social permite la movilización de ciertos recursos, a veces éstos precisan ser comprados en el mercado, y por tanto dependen  de los ingresos económicos que posean las familias. Es reconocido, de forma unánime, el hecho de que  “estar enfermo, cuesta”, refiriéndose fundamentalmente a gastos que recaen en el ámbito doméstico-familiar.

Para afrontarlos, algunos hogares cuentan con altos ingresos y/o un ahorro monetario que facilita el enfrentamiento a este tipo de eventos, pero en su mayoría los entrevistados refieren no tener este tipo de soporte.

Los casos analizados en este estudio nos  revelan diferencias en las capacidades de los hogares de hacerle frente a estas situaciones,  y evidencian también distintos niveles de afectación económica producto de dichos eventos. Hay núcleos familiares que han desplegado una gran cantidad de recursos económicos propios en la atención y cuidado de personas enfermas, y que además cuentan con fuentes alternativas como la ayuda de algún familiar en el extranjero (se reportaron gastos mensuales de P 5.400, P 3.036 y P 3.480 que comprenden la alimentación, pago a cuidadores particulares, culeros desechables, compra de medicamentos en el mercado negro, compra de otros aditamentos necesarios). Las familias que poseen recursos económicos considerables, no solo en materia de ingresos sino también porque cuentan con un cúmulo de bienes materiales que  proveen una garantía económica y buenas condiciones materiales de vida,  cuentan con  muchas más  alternativas para enfrentar cualquier demanda o necesidad vinculada al cuidado de la salud, que  trascienda al Sistema de Salud. Estas no están exentas de sufrir tropiezos, pero la movilización de sus recursos les permite sortearlos con más  facilidad.

En  otros casos este tipo de situaciones se ha enfrentado sin la posibilidad de destinar recursos “extras” a los que  habitualmente se tienen para satisfacer mínimamente las necesidades básicas cotidianas, con  lo cual –cuando no fluyen recursos por otras fuentes– se dificulta la atención adecuada ante casos de enfermedad. En general pudimos ver casos en que los enfermos gozan de una mejor atención, cuidado y confort, en materia de los recursos que tienen a su disposición, y otros que tienen limitaciones–con distinto grado de gravedad– para el enfrentamiento adecuado a estas situaciones. En los casos en que, además, hay un débil  o nulo apoyo familiar, se muestra una mayor vulnerabilidad ante este tipo de contingencias.

Reflexiones finales

La experiencia cubana en cuanto a las políticas sociales en general, y en particular en el sector de la salud se distingue por su peculiaridad en el marco de la Región latinoamericana. A la cobertura universal y gratuidad de la atención sanitaria se deben los significativos avances logrados por el país  en materia de equidad en salud, propiciando un  espacio de igualdad y de protección para todos los ciudadanos. Sin  embargo en los últimos 20 años se ha  experimentado un  cambio sui  generis  en la estructura de oportunidades para el acceso al bienestar[29], que  sin desmantelar las políticas sociales ha  depositado en el ámbito domésticofamiliar un creciente número de responsabilidades para la satisfacción de necesidades. De ahí que los recursos propios de los hogares jueguen cada vez un  rol más  importante, lo cual  en un  contexto de ampliación de las  desigualdades sociales y de polarización en  la distribución de recursos y bienes, puede generar condiciones de vulnerabilidad para determinados grupos sociales.

Este acercamiento logrado a partir de esta investigación nos manifestó la relevancia que,  ante la necesidad de acceso a los servicios de salud y el enfrentamiento general a situaciones de enfermedad, adquieren los recursos económicos y el capital social que manejan las familias como herramientas que permiten viabilizar y construir estrategias para dar solución a necesidades que se presentan. La contribución que hacen los servicios públicos en este sentido sigue  siendo muy significativa, y es precisamente el factor que permite que no se dé una relación de total dependencia entre la vulnerabilidad económica y en materia de recursos sociales, y la vulnerabilidad ante el manejo de situaciones de quebrantamiento de la salud. Sin embargo, y a pesar de la férrea voluntad política del gobierno cubano, la capacidad de los servicios sociales para proveer la protección se ha visto dañada por diversas causas que ya abordamos anteriormente; ante los vacíos que  resultan de esta cuestión la no  tenencia de capital económico y de redes sociales de apoyo sí constituyen factores que  propician una situación de vulnerabilidad social.

En  un  contexto como este el papel que  juegan los “espacios de igualdad” en relación al enfrentamiento a la pobreza y la desigualdad puede ser ambivalente. Por un  lado  se constituyen como zona de contención a estos fenómenos en la medida en que proveen un ámbito para la inclusión social en  base  al ejercicio de los derechos ciudadanos; a su vez pueden ser un  espacio donde se reproduzcan las desigualdades existentes en la sociedad y se den procesos de exclusión relativa de unos grupos sociales en relación con  otros.

Una  vez más  se vislumbra, ante los resultados de nuestro estudio, la necesidad de distinguir entre “igualdad de derechos y oportunidades”, “igualdad en el acceso a las oportunidades” e “igualdad de resultados”, pues pueden existir derechos de acceso a determinados servicios u oportunidades, y sin embargo en la práctica el uso de aquellos se puede ver limitado o depender de la tenencia de recursos, de diversos tipos, por parte de las familias (Togores, 2006; CEPAL, 2010).  De ahí la importancia de tener en cuenta las condiciones de partida de las personas y grupos en el acceso a la estructura de oportunidades (Togores, 2006;  Zabala; 2009;  Voghon, 2009) y los capitales con que éstos cuentan (o no) para aprovecharla.

El reconocimiento legal del derecho a la igualdad de oportunidades en el acceso al bienestar y la existencia de sistemas de protección de carácter universal y gratuito, que abogan por igualar las posibilidades de acceso, son condiciones no suficientes para combatir la inequidad, y deben ser complementadas con el principio de la igualdad de condiciones, que consistiría en nivelar las condiciones de vida de los diferentes grupos sociales, de manera tal que estas no se erijan en un impedimento que les permita a individuos de distinta procedencia social tener un aprovechamiento máximo de la estructura de oportunidades existente en una sociedad (Mora, 2004: 21).

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1. El presente artículo constituye una síntesis del estudio desarrollado en el marco de la Beca CLACSO-CROP 2010 “Pobreza y protección social universal: experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas”.↵

2. Licenciada en Sociología por la Universidad de la Habana (2005). Actualmente se desempeña como profesora e investigadora del Programa Cuba de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Contacto: sussetf@flacso.uh.cu.↵

3. Dadas estas experiencias, en estos contextos tiene gran relevancia y vigencia la polémica acerca de las orientaciones normativas dominantes de la política social, cristalizada en el debate “universalización” vs. “residualismo”. Coincido con Mayra Espina en que el debate en sí mismo está mal planteado. Para una profundización al respecto, véase: Espina (2008b: 7-8).↵

4. Este concepto es desarrollado por Mayra Espina. Los espacios de igualdad son un mecanismo no mercantil de distribución de bienes y servicios asociados a necesidades cuya satisfacción es considerada legalmente un derecho ciudadano, y por tanto, son ofertados a la población con carácter universal (gratuitamente o a precios subvencionados) y homogéneo. Su diseño y funcionamiento tienen un carácter público y centralizado, en manos del Estado, y su función es constituirse como escenarios de inclusión e integración social –en igualdad de condiciones para todos los sectores sociales, independientemente de sus ingresos– promoviendo calidad de vida, oportunidades y equidad, y asegurando el acceso al consumo material y espiritual en ámbitos como la alimentación, la salud, la educación, el deporte, la cultura, la seguridad y la asistencia social. Véase: Espina (2008a: 144). ↵

5. En sus definiciones metodológicas la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE) define como “núcleo familiar u hogar” a la persona o grupo de personas, con o sin vínculo de parentesco, que tienen un presupuesto común, cocinan para el conjunto y conviven de forma habitual, ocupando una vivienda o parte de ella.↵

6. La categoría “condiciones económicas” se operacionaliza a partir de indicadores como: ingresos monetarios per capita, ingresos no monetarios, tenencia de bienes y propiedades (viviendas, medios de transporte, cuentas bancarias y ahorro, joyas, obras de arte, etc.). Como información adicional, para una mejor comprensión de los casos, se tienen en cuenta las condiciones de la vivienda (estado constructivo, condiciones higiénico-sanitarias, distribución del espacio habitacional y equipamiento doméstico).↵

7. Siendo este el primer filtro para la selección, después se intencionó una mayor heterogeneidad en la selección de los casos referida a la composición sociodemográfica de los hogares, tamaño del núcleo familiar, municipio de residencia, situaciones específicas de salud, etcétera.↵

8. Esta recomendación metodológica para este tipo de estudios la podemos encontrar en Espina (2003: 14). ↵

9. Para ello se recurrió a la técnica de la Bola de Nieve, que consiste en el uso de redes de relaciones personales del investigador y otros intermediarios para –partir de ahí y aprovechando los lazos ya creados, y las facilidades informativas que estos proveen– ir sumando casos a la muestra.↵

10. Aportes al respecto lo constituyen los estudios sobre gastos de bolsillo en salud en la región. Véase: OIT / OPS (1999) y Perticara (2008).↵

11. Estamos trabajando, dada su pertinencia para nuestra investigación, con la clasificación de regímenes de bienestar en América Latina desarrollada por Juliana Martínez Franzoni: “estatal-productivista”, “estatal-proteccionista” y “familiarista”. Es la primera tipología para América Latina que parte del análisis de prácticas de asignación del bienestar que trascienden al Estado. La autora se basó en el estudio de 18 países hispanoparlantes latinoamericanos, con la única excepción de Cuba.↵

12. Ante la aplicación de este modelo son constatables sus efectivos resultados en cuanto a la reducción de la pobreza y la eliminación del desamparo, al accionar directamente en las bases sobre las que se asentaban los patrones de desigualdad y pobreza, en pos de la clausura de varios mecanismos estructurales de reproducción de dichas situaciones (Espina, 2008a: 177; Alonso, 2003: 19).↵

13. Si bien el MINSAP controla centralmente el plan de salud, se apoya en una gestión territorial descentralizada para elevar la eficiencia y agilidad del servicio; de ahí que el SNSP cuente con tres niveles administrativos (nacional, provincial y municipal). El presupuesto estatal financia totalmente el sistema, constituyendo este sector una prioridad histórica dentro del gasto público del país. La provisión de los servicios se da en forma escalonada, con tres niveles de atención según el grado de complejidad de las unidades que lo prestan: atención primaria, secundaria y terciaria. El sistema de atención primaria apoyado por los servicios de los niveles secundario y terciario, tales como los hospitales municipales, provinciales y los institutos de investigación conforman una estructura regionalizada que crea una interrelación entre ellas, con el objetivo de garantizar los recursos de todo el sistema en forma óptima y racional.↵

14. El Estado ofrece a la población servicios gratuitos de prevención, curación y rehabilitación, los que abarcan desde la atención primaria, médica y estomatológica, hasta la asistencia hospitalaria que implique el empleo de las más complejas tecnologías médicas, siendo, asimismo, gratuitas las investigaciones diagnósticas, los medicamentos para enfermos hospitalizados, los prescritos a embarazadas y a pacientes ambulatorios comprendidos en ciertos programas.↵

15. Cuba cuenta con numerosos centros de investigación y desarrollo tecnológico: institutos de especialidades médico-sanitarias, dos cardiocentros, el Centro de Ingeniería Genética y Biotecnología, el Instituto Finlay (especializado en vacunas), el Centro de Inmunoensayo, el Centro Nacional de Producción de Animales de Laboratorios, el Centro de Inmunología Molecular, etc., todos ellos de gran prestigio internacional. Se han logrado significativos avances en la producción de vacunas, equipos y técnicas para diagnóstico y otros (Rojas, 2003).↵

16. Véanse: Castillo y Arocha (2000); Mesa-Lago (2010).↵

17. Dentro de la Región latinoamericana, Cuba cuenta con los mejores indicadores en cuanto a mortalidad infantil, mortalidad de menores de 5 años, habitantes por médico y gasto público en salud; y comparte posiciones destacadas en otros indicadores como esperanza de vida al nacer, partos atendidos por personal calificado y mortalidad materna. Con respecto a los países desarrollados, fundamentalmente los indicadores de mortalidad infantil y mortalidad en menores de 5 años alcanzan cifras equivalentes a aquellos. Véanse: MINSAP (2011: 187-193); CEPAL (2009: 66-70); PNUD (2010: 217-221).↵

18. El proceso de reestratificación social incluye otras significativas tendencias de cambio expresadas en fenómenos como la recomposición de la pequeña burguesía urbana, la segmentación interior de los grandes componentes socioclasistas; heterogeneización de los actores de la producción agropecuaria; profundización y fortalecimiento de las brechas de equidad relacionadas con el género, la raza y el territorio; multiplicación de estrategias familiares de supervivencia y elevación de ingresos; diversificación de los perfiles subjetivos y de las percepciones sobre la desigualdad social Véase: Espina (2008c).↵

19. El CUC (peso cubano convertible) tiene una tasa de cambio con relación al CUP (peso cubano) de 1 por 24. Es decir, 1 CUC =24 CUP.↵

20. Véanse: De la Torre et al. (2004: 202); Ferriol (2003: 10) y Alonso (2003: 22).↵

21. Véanse: Iñiguez y Ravenet (2000); Espina (2008c: 140, 146 y 2003: 18-21).↵

22. Véase : De la Torre et al. (2004: 177-186).↵

23. Se entrevistaron 37 personas (correspondientes a 30 núcleos familiares estudiados); de ellas, 16 eran jefes de hogar y 21 eran otros familiares (8 hijos /as, 7 esposas /os, 3 nueras /yernos, 1 tía, 1 hermana y 1 nieta). Con relación al sexo, el 78,4% son mujeres y 21,6% hombres. Del total de entrevistados, el 48,7% son ocupados en el sector estatal, 18,9 % ocupados por cuenta propia, 16,2% son jubilados y 16,2% amas de casa. El 70,3% son blancos, 21,6% negros y 8,1% mestizos; el 24,3% son jóvenes, 40,5% adultos y 35,2 % adultos mayores. En cuanto al nivel educacional, 43,2% tienen nivel medio super ior, 37,8 % super ior, 10,8 % nivel medio básico, 2,8 % nivel pr ima r io y el 5,4 % primaria sin terminar. ↵

24. Para el 2010 los indicadores cubanos de salud más relevantes fueron: 5,9 camas por cada mil habitantes; 125 salas de terapia intensiva; esperanza de vida al nacer de 77,79 años; 99,9% de nacidos vivos en instituciones de salud; 8,7 consultas médicas por habitante (7 médicas y 1,7 estomatológicas); se incrementó la actividad quirúrgica (948.694 operaciones mayores, menores y de mínimo acceso); el número de médicos se eleva a 76.506 y el de estomatólogos a 12.144 para una razón de 147 habitantes por médico y 925 habitantes por estomatólogo; existen 215 hospitales de asistencia médica, 14 institutos de investigación, 488 policlínicos, 158 clínicas estomatológicas. En cuanto a la ejecución de presupuesto en el 2010 se destinaron 4.937 843.700 CUP al sector de la salud, para una razón de 439,47 CUP por habitante. Al cierre del 2010 la situación de salud se caracterizaba por: la baja mortalidad por enfermedades infecciosas, elevada morbilidad y mortalidad por enfermedades crónicas no trasmisibles, una tasa de mortalidad materna estable y aún elevada (43,1), y la tasa de mortalidad infantil más baja de la historia (4,5) (MINSAP, 2011). ↵

25. La colaboración médica cubana es expresión fehaciente de uno de los principios éticos que guía el funcionamiento del Sistema de Salud cubano, y aún más del proyecto sociopolítico por el cual se ha apostado en el país, que es la solidaridad. En este sentido Cuba ha hecho, y hace, un significativo aporte a muchos pueblos del mundo, sobre todo a aquellos más necesitados y desvalidos. Sin embargo, el considerable peso que tienen las referencias por parte de la población cubana sobre los efectos negativos asociados a la salida masiva de médicos a cumplir misiones internacionalistas en el extranjero, está evidenciando la necesidad de abordar estas cuestiones y reconocer sus posibles impactos en el funcionamiento, desempeño y calidad de los servicios de salud en Cuba, temas éstos que han sido escasamente tratados –a veces, ni siquiera mencionados– por los investigadores del país. ↵

26. Además, es preocupante que buena parte de los servicios que han sido pagados por estas familias a precio de mercado (ambulancias, balones de oxígeno, silla de ruedas) responden a necesidades de urgencia para la atención y cuidado de enfermos, sobre todo ancianos y personas postradas.↵

27. En los casos existen un conjunto de experiencias de las familias ante situaciones de enfermedad, pasadas y presentes, de diverso tipo: accidente cerebro -vascular, artrosis, hipotiroidismo, diabetes, hiper tensión ar teria l, cir rosis hepática, cáncer (de mama, de colon, de pulmón, cerebral), esquizof renia y otras enfermedades psiquiátricas, cardiopatía, demencia senil, retraso mental, asma bronquial, anemia crónica y enfermedades neurológicas degenerativas, esclerosis múltiple, alzheimer. En otras ocasiones se trata de exper iencias en el cuidado de personas ancianas en el propio proceso degenerativo del envejecimiento, lo que conlleva una serie de complicaciones en materia de salud, sobre todo asociadas a la incontinencia de esf ínteres, problemas psicomotores, etcétera.↵

28. A determinados tipos de enfermos se les ofrece, por la vía de la canasta alimenticia normada, una cuota adicional que consiste esencialmente en leche en polvo y pollo. Por otro lado existen mecanismos, a través de los distintos niveles y estructuras dentro del Sistema de Salud, para el suministro –a precios subvencionados o de forma gratuita– de una serie de aditamentos, insumos y servicios que se precisan, según tipos de enfermedades: taxis, pañales desechables, colectores de orina, bolsitas (para los operados con colonoscopía), sillas de ruedas, camas fouble, balones de oxígeno, prótesis físicas, bastones, soportes ortopédicos, levín, sondas, glucómetros, alcohol, torundas, gasa, algodón, etc. También está considerado el apoyo, por parte de instituciones como Asistencia Social, a familias o personas que presentan una situación económica en extremo desfavorable y, además, problemas de salud que evidentemente pueden agravar la precariedad de las condiciones de vida; de esta manera, según las especificidades de los casos, se ofrecen gratuitamente los medicamentos, se aportan productos higiénicos o insumos específicos, e incluso se ofrece el servicio de asistentes sociales a domiciliario, cuyo salario es pagado por el Estado↵

29. Este complejo proceso solo puede ser comprendido rompiendo con los límites de una perspectiva analítica que solo considera la parte del asunto vinculada a los macroprocesos formales y planificados y la intervención desde la esfera política gubernamental, como variables explicativas determinantes y suficientes para evaluar los cambios en la sociedad, y asumiendo otra basada en una concepción relacional sistémica que conceda mayor espacio a la articulación de procesos macro, meso y micro, planificados y espontáneos, centralizados, policéntricos y acéntricos (Espina, 2010b: 7). ↵

Intentos de reforma del sistema de salud en Bolivia: nuevas batallas en el campo político

Sergio Patricio Ramírez Álvarez[1]

Introducción

Cuando se hace un  estudio que  tiene que  ver con  la salud, el interés de fondo, parece ser común en el colectivo social: más  allá  de lo que se pueda averiguar, por más  interesante que  llegue  a ser aquello de lo que  se da  cuenta, lo importante en  este tema en  última instancia es que el servicio de salud funcione, que mejore, que más  allá de todos los problemas económicos, políticos y sociales que  se puedan presentar, cuando a uno  le parezca o lo necesite pueda ir al médico sin  ningún tipo de restricción.

En Bolivia, sin embargo, recibir atención médica para la mayoría de la población no es algo que se realice de manera sencilla, especialmente si no se tiene dinero para acudir a un  servicio privado. Para aquellos que  están asegurados en alguna Caja de salud o que  tienen que  asistir a un servicio público les esperan varias incomodidades: para que a uno  lo atiendan hay que  madrugar y hacer colas  para sacar una ficha,  después hay  que  esperar entre varios minutos o un  par de horas para el médico esté disponible, y si el médico le pide  al paciente un  examen adicional después de atenderlo, es posible que  tenga que  esperar semanas para obtener los resultados, y si lo deriva a un especialista la espera puede ser hasta de meses. Si uno  acude al servicio en fin de semana puede que  la atención tarde más, y si queda internado puede que tenga que esperar a que sea lunes para recibir los servicios necesarios. En las zonas rurales, con  suerte, hay  una posta sanitaria cerca de donde uno  vive, pero si se requiere una atención más  profunda lo que le espera a uno  es un viaje a la ciudad más  cercana, ya que los curanderos de la medicina tradicional tienen limitaciones en sus  habilidades curativas. En  Bolivia para enfermarse, o incluso en el infortunio de un accidente, hay que tener suerte.

La otra opción es tener el dinero, o alguien que  pueda prestarlo, que  siempre permite acceso fácil  y rápido, para hacer una cita con  un doctor en consulta privada –lo cual  está lejos de ser lo óptimo en la mayoría de los casos, ya que  también hay que  tener suerte para encontrar un  médico privado que  cuente con  las competencias mínimas requeridas para atender a un necesitado de atención médica–, y en el mejor de los casos hay que tener la posibilidad de viajar a Chile para hacer lo que se ha dado a llamar “turismo médico”.

Lo que se presenta en este artículo es un análisis de los intentos de reforma del sistema de salud en Bolivia tomando en cuenta a los actores institucionales involucrados en conflicto y sus posicionamientos a partir de lo que dicen sobre el tema. Si bien el partido en el gobierno ha alcanzado una hegemonía, ésta no le permite hacer las reformas que había propuesto, más  allá de que éstas sean factibles o no, y esto es precisamente lo que ocurre respecto a las políticas en salud que pretende instaurar.

Para llevar a cabo esa tarea explicativa se han entrevistado a los portavoces de las  instituciones que  participan de los conflictos en  el sector salud, y se presentan esquematizados sus  enunciados más  importantes. También, como parte de los antecedentes y del contexto, se toman en cuenta las noticias encontradas en periódicos que  ayudan a entender los acontecimientos actuales que,  como se expondrá, forman parte de las luchas en el campo político boliviano.

I. Instancias previas al proyecto del sistema único de salud

El actual gobierno en Bolivia tiene como una de sus  más  importantes características la mayor intervención del  Estado en  la economía, así como la interpelación ideológica a los actores sociales junto a medidas específicas. Sin  embargo, no todo depende de las intenciones ideológicas y de los poderes discursivos para que  las palabras se vuelvan cosa, sino  que  la capacidad económica del Estado, así como los condicionamientos políticos, complejizan la viabilidad de ciertas políticas.

La economía que permite el gas

La coyuntura económica favorable por la que Bolivia ha pasado, principalmente gracias a la venta del gas, le ha permitido al gobierno implementar nuevas y amplias políticas económicas y sociales. Así, el bono “Juancito Pinto”, que consiste en entregar 200 Bs. a los niños de primero a octavo de primaria de colegios fiscales que  completan el año  escolar, y el bono “Juana Azurduy”, que  alcanza a 1.850  Bs. y está dirigido a mujeres en gestación y a recién nacidos hasta dos años, son  las formas en que  se han implementado las Transferencias Monetarias Condicionadas. Estas medidas son recientes y, por eso, todavía no se ha evaluado su impacto, aunque es de esperar que al igual  que el “Bonosol”, dirigido a ciudadanos de tercera edad –que  con  el gobierno de turno pasó a denominarse “Renta Dignidad ”, con  algunos nuevos beneficios y mayor cobertura–, tenga efectos dinamizadores en la economía

Sin  embargo, el panorama económico para el Estado Boliviano no  se encuentra libre de percances. Si el Plan  Nacional de Desarrollo marca las  pautas de acción del  gobierno, no  solo  hay  un  retraso con las principales medidas económicas, particularmente con relación a la diversificación del aparato productivo, sino que la viabilidad de algunas propuestas consecuentes con  su ideología parecen difíciles, ya que  un marcado incremento en el gasto corriente debido a la entrega de bonos no ha sido acompañado con nuevas inversiones en el sector de hidrocarburos ni con  intentos de promover iniciativas privadas, de tal manera que se generen nuevos empleos. El celebrado crecimiento económico no implica la garantía de sostenibilidad hacia el futuro.

Con respecto a la implementación de ciertas medidas a nivel estatal, el caso  de Bolivia se ha  complejizado. En  el marco de la Nueva Constitución Política del Estado se han establecido autonomías regionales que  tienen la competencia de administrar los recursos estatales que  diferenciadamente les son  asignados por ley. Sin  embargo, lo que pretende el gobierno es centralizar un  monto del dinero que  se distribuye  a las gobernaciones regionales y a los municipios para crear un fondo único y, consecuentemente, un Sistema Único de Salud. Sin embargo, las gobernaciones de los departamentos de Tarija, Santa Cruz y Beni con los recursos que cuentan ya crearon seguros regionales en sus respectivos departamentos.

También hay que tomar en cuenta que,  actualmente, la gran parte de la población que es considerada pobre, tiene tal condición debido–entre otros factores– al precario servicio de salud al que  puede acceder: en las ciudades la infraestructura del servicio público en salud, así como la capacidad de atención médica, han sido  sobrepasadas desde hace tiempo; mientras que en el sector rural la atención médica es algo tan incipiente, que  es difícil  todavía no concebirla sin  ser complementada por la medicina tradicional todavía muy  practicada. Todo  esto sin mencionar la falta de ítems para poder emplear médicos así  como la falta de médicos especialistas en diferentes áreas.

Si bien  el actual gobierno se ha preocupado por promover nuevas políticas sociales, parece no caer en cuenta de que  lo ideológico puede entrar en tensión con sus posibilidades económicas: la reestructuración del sistema de salud y el intento de implementar un  Sistema Único de Salud es lo que  esta vez se encuentra en debate. Así, cabe  preguntarse por los límites de la protección social en un contexto en el que se sobrevalora un moderado éxito macroeconómico, y por los condicionamientos sociales al momento de legitimar una política social.

Los acontecimientos políticos

La discusión que  se ha estado dando en los últimos años por definir la manera legítima de instaurar una política de salud en Bolivia, puede ser entendida básicamente en tres momentos, de los que  no  se puede dar cuenta sin hacer referencia –aunque sea de una manera general– a los diferentes contextos políticos en los que  han sucedido a través de los últimos años.

En  un  primer momento se puede identificar una política departamental en  salud impulsada por la prefectura de Tarija que  se pone en  vigencia el año  2007.  Esto es posible gracias al creciente proceso de descentralización administrativa del Estado boliviano, que se había iniciado aproximadamente dos  décadas atrás, y al incremento en  la exportación de hidrocarburos en los últimos años, que  permitió –por ley– que los departamentos productores accedan a ingresos económicos extraordinarios, notoriamente superiores a los de los departamentos no productores. A partir de estas condiciones económicas favorables, la descentralización, y las manifestaciones políticas para las reivindicaciones regionales –que  tendrá a organizaciones cívicas de Santa Cruz, que  sobre todo pregonan autonomía, como las  principales representantes–, la prefectura de  Tarija crea un  seguro denominado Seguro Universal de Salud Autónomo de Tarija (SUSAT).

Un segundo momento es el período dentro del cual  el gobierno central propone en  el año  2008  una reforma en  el sistema de  salud con  el proyecto denominado SU-SA LUD  (Seguro Universal de  Salud),  como su  primera propuesta para reformar el sistema de salud y que  toda la población quede asegurada, que  f racasa y queda f uera de la agenda por imposibilidades del momento, pero que es el antecedente más  directo del proyecto del Sistema Único de Salud (SUS)  de 2010,  que  es su propuesta final  respecto a las políticas en ese sector. La principal característica de este sistema es que  quedan en desuso todos los seguros de salud vigentes que dependen del financiamiento del  Estado, para que  todos los  que  no  estén asegurados por alguna Caja, que se calcula es el 70 % de la población boliviana, pasen a estar asegurados con  el SUS.

La base  para que  el gobierno central asuma esta medida es la nueva Constitución Política del Estado propuesta por el partido en el gobierno, que tuvo un apoyo masivo y aplastante en las últimas elecciones,  así como en la aprobación del nuevo ordenamiento. La propuesta de ley en salud puede ser entendida como uno  de los varios propósitos del gobierno central para hacer grandes reformas en diferentes ámbitos, y hacer efectivo el despliegue de su hegemonía política, dentro de lo que  popularmente han dado a conocer como “proceso de cambio”, y que  tiene un  no desdeñable trasfondo ideológico, aunque con  un  cuestionable futuro económico.

El tercer momento es casi  una consecuencia inmediata del segundo, y es el que  remite a la tensión actual en el que  se encuentra el campo político en Bolivia en cuanto a lo que  ocurre en la política en salud. En  una época de estabilidad política –aunque no  cesan ciertas querellas entre el gobierno de Morales y algunos de sus  opositores–  y donde renace una preocupación social por la economía, motivada por polémicas políticas económicas que  pusieron en guardia a las diferentes organizaciones de la sociedad civil, se dan, a veces  a un  costado  y por momentos mezcladas con las demandas económicas sectoriales, las luchas por definir y redefinir las políticas legítimas en salud.

Se  puede decir que,  en  general, la  propuesta de  un  Sistema Único de  Salud que  tiene como objetivo que  la  salud de  todos los habitantes quede asegurada, tiene como respuesta un  sí generalizado,  pero con  grandes interrogaciones empezando por la seguridad social vigente respecto a su  viabilidad y a lo que  podría ocurrir con los seguros que  funcionan actualmente. Es decir, todos pueden estar de  acuerdo en  que  el derecho universal a la salud se haga efectivo, como una especie de consenso ideológico, pero sin que  esto implique la  pérdida de  prerrogativas para determinada institución o sector social específico[2].

II. Las Disputas en salud como parte del campo político

Para acercarse a un entendimiento de cómo se toman ciertas decisiones respecto, al Estado y a ciertas políticas públicas en  Bolivia, hay  que hacer referencia a una instancia en la que no existe un monopolio de la fuerza de parte de quienes se cree detentan el poder, porque ésta tiene que  legitimarse fuera del circuito convencional por el que  las palabras políticas pasan a ser políticas efectivas. Ese  afuera es un  espacio que envuelve a lo que convencionalmente en Bolivia algunos conocen como sistema político, y sin  llegar a abarcar el espacio social, es un  microcosmos en el que el juego  político trasciende la representación política. En Bolivia existe un campo político en tanto que se presenta un espacio que  puede ser conceptualizado como tal.

La noción de campo forma parte de las elaboraciones teóricas de Pierre Bourdieu, y así como en determinado momento llega a emplearlo en  lo político, en  otras ocasiones lo aplica en  articulaciones sociales en  torno, por ejemplo, al  ar te, la  ciencia o  los  consumos alimenticios, ya que  es un  concepto que  da  cuenta de determinados terrenos sociales en  los  que  se lucha por un  bien  específico. Según el sociólogo francés, el campo debe  entenderse como un  espacio de lucha en el que  hay  un  recurso en juego, cuya  posesión diferenciada de los agentes sociales que  lo conforman estructura la trama de relaciones jerarquizadas y jerarquizantes, de acuerdo al estado en que  la lucha de posiciones se encuentra respecto a la posesión del bien  considerado legítimo, que  es el que  se encuentra en juego, y donde no existe instancia alguna que  legitime las  instancias de  legitimidad: “ las reivindicaciones de legitimidad obtienen su legitimidad de la fuerza relativa de los grupos cuyos intereses expresan” (Bourdieu, 2003: 22).

Sin  embargo, si se va a hacer referencia al campo político en Bolivia no  es suficiente adoptar el concepto planteado por Bourdieu a manera de un  nuevo lenguaje, y utilizarlo solamente para nombrar los sucesos en cuanto a la democracia y los mecanismos de representación, o sustituir el término sistema político por el de campo político sin  cambiar en nada su significación. Tampoco basta con  manifestar que  la noción de  campo político es “más  amplia” y que  permite incluir a nuevos actores sociales para interpretaciones que  únicamente parten del Estado y que  terminan en él; si se tratara de eso solamente, se  tendrían que  volver más  holgados los  conceptos que  antes sí resultaban suficientes.

Si  se  considera que  las  construcciones teóricas de  Bourdieu pueden ser aptas para analizar la sociedad boliviana, o por lo menos algún aspecto de  ella,  antes de  plantear la existencia de  un  campo político homólogo al que  el investigador proponía para Francia –lo cual, de hecho, no  es factible – es preferible retornar al concepto de campo, como un  universo menor que  se recorta dentro del  espacio social, y en el que  una energía social específica es producida y reproducida, generando unos efectos particulares solo  posibles dentro su propio entorno. Esta energía, es un  tipo de relación social en  el que las propiedades incorporadas y objetivadas vinculadas a los agentes, son  eficientes en  tanto son  valoradas en  el campo de  acuerdo a la lógica que  en éste impera, de tal manera que  funcionan como capital específico y, por tanto, como factor explicativo las prácticas. Las  tomas  de  posición en  las  luchas dentro del  campo tienen por objeto, de una manera general, el monopolio de los principios legítimos de visión y división que  en su interior se imponen.

Lo que  aquí se plantea es que  es posible encontrar un  conjunto de  actores sociales, que  tienen la  capacidad de  mover una energía social que  se manifiesta en  recursos de distinto tipo para influir en las  decisiones de  Estado y en  determinadas políticas públicas, más allá  de los partidos políticos que  son  los que  típicamente representan a los ciudadanos en elecciones para acceder a un  tipo de poder, aquel que  solo  es posible ejercerlo para quien ocupa el lugar de aquel que detenta el poder del Estado. En Bolivia, la participación política no se remite únicamente al ejercicio del voto individual por parte de cada ciudadano, sino  que grupos sociales, instituciones públicas y privadas, sindicatos, juntas vecinales y varias otras entidades civiles,  a través de distintos movimientos sociales que  tuvieron diversos fines,  como defender recursos naturales o derrocar a un  presidente constitucional  de  la república, particularmente desde la anterior década, han logrado obtener la fuerza necesaria para, en determinados contextos específicos, hacer sentir su  peso  en  el Estado. No se trata solamente de una capacidad de presión para obtener ciertas prerrogativas, sino de la eficacia simbólica en la dinámica del juego  político, que permite la asunción de posiciones que  evitan que  el supuesto monopolio del poder del Estado, con  el que  se impondría los principios legítimos de visión y división, se haga plenamente efectivo, y con  el que  se puede intervenir en decisiones que  en otra época eran exclusivas de quienes eran considerados gobernantes[3]. A diferencia del  campo político al que  hace referencia Bourdieu para la  sociedad f rancesa, el campo político en Bolivia contiene a un diverso conjunto de actores en el que los partidos políticos son  solamente un  tipo de agente presente en  el microcosmos, y donde diferentes organizaciones sociales tienen un peso  relativo, casi  institucionalizado, en  ciertas decisiones concernientes al Estado.

Cualquier campo, en  tanto que  microcosmos de tensiones que se inscribe en el espacio social, tiene una autonomía relativa respecto a éste. En  la sociedad boliviana – donde cotidianamente se habla de política, y donde lo que  se considera digno de informar se refiere mayormente a algún tema político, tal vez principalmente en la ciudad de La Paz–,  esa autonomía puede no parecer tan nítida, ya que organizaciones sociales que  no  tienen fines  políticos y permanecen abocadas a sus  fines particulares pueden inesperadamente pasar a movilizarse radicalmente si la  situación está dada, pero queda establecida con unos límites muy  difusos, ya que  no  todos los agentes están dotados de capital político, sea  este potencial o efectivo, pudiendo solo  algunos  hacer sentir su  f uerza respecto al Estado. En  lo que  concierne al campo político, encontramos en  éste “un  cúmulo de propiedades, relaciones, acciones y procesos que  encontramos en el mundo global; pero estos procesos, estos fenómenos, tendrán aquí una forma muy particular” (Bourdieu, 2001:  10),  siendo lo que  hace particular a un campo político el poder sobre el Estado, que  es lo que  se encuentra en  el centro de las  disputas, y que  en  Bolivia también consiste en  la capacidad para presionar, y posteriormente influenciar, en  políticas públicas de manera negociada.

En el campo político se produce, y se pone en práctica, una competencia específica, de un  sentido de juego  propio del campo y que  lo caracteriza, que  es el sentido del juego  político. Así, lo alguien dice  en el campo lo dice en referencia a lo que los otros dicen o no dicen, hacen o no hacen, para diferenciarse “o, por el contrario, apropiarse de posiciones destinadas a amenazar la apariencia de representatividad que él puede tener […]. Está claro que se trata de casos en los que el principio de la toma de posición está ligado a la ocupación de una posición en un espacio de posiciones que es precisamente el campo político” (Ibíd.: 14-5). Aquello que se manifiesta, entonces, se lo hace desde una posición ligada a otras posiciones y solamente cobra sentido en juego  relacional en el que  se arriesga el capital político. Esto es algo  posible encontrar en el sector salud, como se verá más  adelante.

El capital político para Bourdieu está ligado a la notoriedad, por lo que “es entonces una especie de capital reputacional, un capital simbólico ligado a la manera de ser percibido” (Ibíd.:  20);  esta “popularidad ” se funda en el hecho der ser conocido y reconocido como persona, y también en  la posesión de  ciertas calificaciones necesarias para adquirir y conser var tal reputación. Así como ese  capital personal puede ser producto de una acumulación lenta y continua de toda una vida, hay un capital heroico –lo que Weber llama “carisma”– producto de una acción inaugural realizada en un momento de crisis, una acción profética que otorga sentido (Ibíd.:  93). En contraposición al  capital personal, otra especie de  capital político es  el delegado, aquel que  es conferido por un  organismo al que  el beneficiado pertenece, “producto de  la transferencia limitada y provisional […] de un  capital poseído y controlado por la institución, y únicamente por ella”  (Ibíd.). De acuerdo a Bourdieu, es  el partido en  cuanto tal el que  ha  acumulado un  capital simbólico de reconocimiento, y el que se abasteció de una organización de miembros permanentes que  tienen  la competencia de movilizar a los demás militantes por y para la lucha política; ese  aparato de movilización se apoya al mismo tiempo  “en  estructuras objetivas como la burocracia de  la organización propiamente dicha […] ”[4]. Las empresas políticas antiguas que  tienen un  capital objetivado en  instituciones permanentes, materializado en puestos e instrumentos de movilización, y que  se reproducen por medio de  determinadas estrategias, son  las  que  pueden delegar capital político.

En esta investigación es sobre todo el capital político que poseen las instituciones que pueden influir en la formulación e implementación de políticas en salud el que se toma en cuenta, ya que son las que tienen recursos eficientes en lo que aquí se considera un sector del campo político: la lógica y la dinámica en que acontecen las disputas particulares respecto a la manera legítima de reformar el sistema de salud, pertenecen al microcosmos en  el que  se llevan  a cabo las  luchas respecto a lo que  en general se llama poder del Estado. La particularidad –no exclusiva– de este sector, es que la especie de capital político que se hace efectivo, al encontrarse institucionalizado, es delegado a un  portavoz autorizado que  manifiesta de manera oficial  la toma de posición de la organización a la que  representa, y que  tiene a su disposición un  aparato con  la capacidad de movilizar a los militantes.

Las disputas del sector salud cobran relevancia cuando hay una propuesta de parte del gobierno central con  respecto a una nueva política en salud, que  tendría como resultado el Sistema Único de Salud, con  el que  toda la población no  incluida en  algún tipo de  seguro en este ámbito quedaría asegurada por el Estado, que  no  es aceptada o simplemente criticada, sino  es resistida, cuestionada, y negociada en el contexto del campo político.

En  un  nivel  macro e histórico el campo político tiene un  partido de  gobierno hegemónico, y que  se puede decir se encuentra en una etapa de  estabilidad. Sin  embargo, en  determinados períodos de  tiempo y entre determinados sectores, hay  disputas específicas entre agentes en torno a cuestiones delimitadas y que solo conciernen a aquellos que  afectan directamente, y que  no  moviliza a todos los agentes implicados en el campo, sino  solo  a aquellos que  ven afectados  sus  intereses de forma directa. Esto es lo que  ocurre con  el tema de la salud: en  una zona determinada del  campo político se da  una contienda por la manera legítima de hacer reformas en el sistema de salud, en  el que  se  ven  implicadas determinadas instituciones que poseen, unas en mayor medida que  otras, cierto volumen de capital, el cual  les permite acceder al juego  de la política en salud, en virtud del  lugar que  ocupan como los que  gestionan la salud en  diferentes niveles, y que  a la vez les permite oponerse intransigente o sugerentemente respecto a los  contenidos la política que  de  efectuarse les afectaría de manera directa.

De acuerdo a la posesión diferenciada de  capital político, se pueden clasificar a los agentes involucrados en las luchas de este sector específico del  campo político. Se  pueden señalar tres tipos de instituciones: a) las que  son  parte del sistema de salud y que  pueden proponer políticas en  tanto que  sus  competencias se  lo  permiten, que  son  el gobierno central y las  gobernaciones representadas por los Servicios Departamentales de Salud (SEDES); b) los que  forman parte del  sistema y no  tienen capacidad de  proposición, pero sí tienen  capacidad de  negociación y pueden hacer resistencia a los  que proponen políticas, y en  su  calidad de  componentes específicos del sistema se pueden permitir ser sugerentes respecto a las políticas en salud, que  son  los  Colegios Médicos, tomándose  en  cuenta en  esta investigación el Colegio  Médico de  Bolivia y el Colegio  Médico de La Paz;  y c) los que  no  son  componentes del sistema, que  son  ajenos a su  funcionamiento, pero que  investidos del  poder que  la sociedad les otorga, en  tanto concentran e institucionalizan una serie de demandas sociales legitimadas, se constituyen como condicionantes e influyentes para la toma de decisiones de quienes proponen políticas en  salud, las  cuales no  les conciernen en  tanto gestores –ya que  no son  parte de – sino  como representantes de  los  beneficiarios en  los que  esas  políticas se hacen efectivas. Estos actores sociales son  los sindicatos: el Sindicato de Trabajadores de la Caja Nacional de Salud (CASEGUR AL), la Federación de  Trabajadores de  la Caja  Nacional de Salud (FENSEGUR AL), ambos con  diferentes funciones pero que trabajan de  manera coordinada, y que  forman parte de  la  Central Obrera Boliviana (COB),  sindicato mayor que  los  auspicia y que  en ciertas circunstancias los representa.

III. Discursos y tomas de posición en la problemática actual

Lo que  desde un comienzo se ha buscado en esta investigación ha sido averiguar las incidencias sociales por las que  iba  a pasar el intento de implementar un Sistema Único de Salud, desde que se lanzó el proyecto de ley en septiembre de 2010.  Lo que  no  se esperaba es que  este tema resulte tan intrincado para el gobierno: actualmente, cerca de finalizar el año 2011, nada apunta a que el Sistema Único de Salud se implemente pronto, y más  allá de la fuerza que puedan oponer las universidades, los sindicatos o el Colegio  Médico (por lo menos el de La Paz),  al partido en  el gobierno todavía le falta definir si se sigue  jugando parte de su capital político en este ámbito.

Si bien  el debate no siempre ha girado en torno al proyecto de ley, y han habido contingencias como el levantamiento de las universidades, sí se han suscitado manifestaciones respecto a temas específicos; el principal ha sido  el de la Caja Nacional de Salud y su reestructuración. De acuerdo a los objetivos de la investigación, se ha  entrevistado a representantes de las  instituciones que  en  virtud de su  capital político han puesto en entredicho la propuesta del SUS del gobierno, y también se les ha  preguntado acerca de  las  diferentes aspectos que  de  una u otra manera terminan refiriéndose al estado actual del sector salud y sus posibles reformas, así como de algunos asuntos puntuales que han estado surgiendo desde que  se propuso el SUS.

Se presenta aquí entonces un  análisis temático de aquello que los representantes de las instituciones dicen respecto a la problemática en salud, a la que  se ha inquirido entre septiembre de 2010  y agosto de 2011.  Lo que  primero se presenta es lo que  los portavoces de las instituciones manifiestan acerca de las  condiciones del  actual sistema de salud y los seguros vigentes a nivel nacional como el SUMI y el SSPAM.

Si  hay  algo  en  que  los  representantes de  las  instituciones están de acuerdo es que,  más  allá  de las caracterizaciones y evaluaciones que se puedan hacer y de lo que  se pueda destacar del  sistema de salud, éste, tal como funciona actualmente, se encuentra plagado de defectos y soporta una serie de faltas de cantidad, calidad y calidez, desde las diferentes perspectivas, que  dan  un  panorama conjunto de las falencias  actuales en el sector.

Desde  su  posición en  el campo, cada portavoz perfila la situación  propia con  la que  percibe sería conveniente reformar el sistema, con  consecuencias que  pueden reordenar o no  los posicionamientos en  el mismo. El gobierno que,  ya sea  intencionalmente o no,  pretende concentrar la capacidad de decisión y de distribución de recursos económicos en el sistema de salud; los sindicatos que  al representar a los aportantes se encuentran con  la oportunidad de convertir el logro de una consigna política en  un  incremento de capital simbólico; los representantes del Colegio  Médico de Bolivia que,  al tener un reducido sentido del juego  político, hacen una lectura que  se aleja  de lo político y  que  se acerca más  a una interpretación moral de la situación que alude poco  a la práctica médica y más  a las  restricciones económicas  de la población, en  contraste con  el portavoz del Colegio  Médico de La Paz,  que  en su evaluación resalta más  los aspectos económicos insuficientes, como infraestructura y recursos humanos, que  afectan directamente a la práctica médica de sus  correligionarios; el director del SEDES, envuelto en temas concretos de gestión y ante los que tiene solo cierta proposición, destaca la ausencia de reformas integrales y la escasez de los recursos más  básicos de la población para acceder, pese a la precariedad, a algún tipo de servicio de salud.

Hay un consenso de opinión respecto al SUMI: y es que funciona. El portavoz del Ministerio de Salud tilda a este seguro de “política neoliberal ” –ya que la salud se habría vuelto una mercancía– más  un adjetivo ideológico que una manera de explicar algo acerca del SUMI como política, lo cual  responde a una de las tradiciones discursivas de quienes se encuentran en el gobierno sin  importar el partido político al que  pertenezcan: lo que  hicieron quienes gobernaron antes, ya sea  por los medios o por el fin, o ambos la mayoría de las  veces, es enteramente equivocado o en el mejor de los casos erróneo y contraproducente. Aunque en la entrevista el SUMI  es algo  acerca de lo que  se pregunta, es inevitable que  no sea un  aspecto que  se destaque ya  que  funciona a  nivel  nacional, y por las  características de  sus prestaciones y su potencialidad de ser ampliado es lo más  cercano a un  seguro universal.

El SUMI,  aunque con  una cobertura limitada, resulta un  referente como seguro especialmente para el director del SEDES, el que más  de  cerca puede percibir lo que  ocurre con  la gestión en  salud entre los  entrevistados –por el puesto que  ocupa– y el que  menos capital político tiene por formar parte del sector público encontrarse supeditado al gobierno central, aunque con  cierta autonomía respecto a éste, y en el marco de una institución, la gobernación del departamento de La Paz,  dirigida por un  miembro del partido que  preside el gobierno central.

El proyecto de ley del SUS propuesto por el gobierno es el tema central por el que se pregunta en esta investigación, y las manifestaciones que  provoca resultan más  diversas y encontradas.

El partido de gobierno, en su posición hegemónica, propone el Sistema Único de Salud basado en la Constitución Política del Estado que  ellos mismos elaboraron: la salud es un  derecho universal. Sin  embargo, aquello que  debería quedar en el circuito cerrado del sistema político pasando por los poderes del Estado para su realización, el proyecto de ley en sus instancias formales, tiene que legitimarse primero en el campo político, en un  sector específico que  es el de salud. Entonces, el que mayor volumen de capital político tiene, el partido de gobierno, tiene que  batallar con  contendientes que  poseen capitales políticos mucho menores, pero efectivos cuando se trata de defender sus  prerrogativas y de mantener la situación del campo en suspenso. Estas instituciones más  allá  de dejar irresueltas ciertas propuestas del gobierno, pueden utilizar su capital político para intentar hacer un viraje respecto a aquello de lo que es legítimo debatir dentro del campo: distracción momentánea o cambio de  rumbo a largo plazo, la disuasión tiene efecto de suspensión, como estrategia que  es posible gracias al respaldo que  las potenciales medidas de presión les permiten.

El  SUS  es  una afirmación del  partido de  gobierno, y cuando hace referencia a él no  le queda más  que  hacer una caracterización. Más  allá  de que  sea realizable o no, sostenible o no, lo que  importa es que  la efectividad de su  capital político sea  plena: en  eso  se invierte en el campo político en este momento y se espera réditos de ello con la implementación de  la ley que  proponen. Si los  hospitales pueden colapsar o no, ese no es un problema del momento para legitimarse en el campo, importa a futuro en tanto que se jugará su capital simbólico, pero no es ello por lo que  se batalla en esta circunstancia actual de la pretendida legitimación.

Más allá de la unánime aceptación de que de la salud se tiene que encargar el Estado y que  tiene que  ser gratuita para todos los habitantes, no se pronuncia más  que  como un  deber ser compartido de cara a un futuro incierto, ya que los límites del proyecto encuentran su raíz en la condición económica. Imposible de soslayar, los recursos específicos para mejorar el sistema de salud remiten a uno  fundamental: el monetario. O dicho de la manera más  optimista posible por el presidente del Colegio  Médico de Bolivia: “Las condiciones para el SUS  estarían dadas, salvo  dificultades en el aspecto económico”.

Solo no se fija en lo económico quien ha logrado distanciarse respecto de la necesidad, y tiene la capacidad de elegir y de consumir sin fijarse cuanto lleva en el bolsillo, porque lo que tiene, se supone, nunca es menos que  lo que  cuesta aquello que  pretende. No es el caso  de Bolivia. Por más  que el portavoz de gobierno afirme que el Sistema Único de Salud y el correspondiente aseguramiento de todos los ciudadanos que así lo quieran es posible, y que ya se tiene un estudio económico al respecto para cuya  ejecución el ministerio de Economía se tendría que hacer cargo, más  parece tratarse de un ideal con referentes discursivos plasmados en ordenamientos legales, antes que la posibilidad real de una mejora en los servicios de salud, que solo una sólida y creciente economía permite.

Sin  embargo, lo que  cada portavoz dice  de  lo económico diferencia los posicionamientos de las instituciones. El razonamiento más elemental parte de quien preside el SEDES: hay  que  tener el SUS si se tienen los recursos suficientes en  el Estado “pero  si no  se tiene no  se puede por más  que [se] quiera”, que marca la distancia entre lo declarable y lo realizable, o sea entre la aprobación de la ley y su cumplimiento, trecho salvable solamente por el dinero. Proyecto que es rechazado por los sindicatos porque “no tiene un sostén financiero”, no es más  que un argumento que pone énfasis en lo obvio  para no referirse a aquello que puede derivar en una posible disminución o, incluso, desaparición de su capital político: el SUS para ellos es una causa a la que  solo se pueden  adherir discursivamente, ya que  en el fondo “salud gratuita para todos” es la oportunidad para los militantes a los que  representan de no  afiliarse a la Caja  Nacional de Salud, de dejar de aportar, y de no necesitar un  sindicato que  represente sus  intereses. El SUS podría implicar que  la existencia de CASEGUR AL deje  de ser necesaria, y que la COB, más  grande y legendaria, pierda una parte considerable de su capital simbólico. El Colegio  Médico de Bolivia, cuyos representantes pueden encontrar las dificultades derivadas de lo que  se relaciona con lo económico como recursos humanos y equipamiento, no  encuentra en esos  argumentos el pretexto para manifestar una oposición conflictiva, ya que  tal vez asentados en el punto más  bajo  de la estructura del campo y con  un  sentido del juego  casi  nulo, no  caen en cuenta de las consecuencias en las que la legitimidad podría incurrir asentada en su silencio (ya que  en este tipo de debates no salen a la palestra, dejando intencionalmente o no la oportunidad para que  el representante de un colegio regional incremente su  capital político). El representante del Colegio  Médico de La Paz,  ávido  en su lectura política, despliega argumentos que  a la postre pueden servirle para movilizar a los militantes de la institución a la que representa: taxativo y casi contradiciendo a su homólogo a nivel nacional, niega la posibilidad de implementar el SUS con  lo que  se tiene actualmente, afirmando al mismo tiempo no saber con  qué  recursos económicos se contaría para ello, ya que  el aumento en  la atención en  salud que  implicaría la instauración de  ese  nuevo sistema, podría alterar la práctica médica de manera negativa (más pacientes y más  responsabilidad pero no mejores condiciones laborales), que  es aquello a lo que  está llamado a defender y en virtud de lo cual puede hacer sentir su presencia en el campo con  medidas de presión, como el siempre polémico paro de salud.

El proceso de descentralización se viene  dando en Bolivia desde hace más  de dos  décadas, y se ha  ido  fortaleciendo particularmente en  el último año  con  la implementación de autonomías en distintos niveles (departamental, regional, indígena originaria y municipal). Durante este proceso la asignación de recursos a las prefecturas –ahora gobernaciones– ha sido  diferenciada, siendo los departamentos productores de gas los más  beneficiados, gracias al incremento de exportaciones en el rubro y a una reglamentación favorable respecto a las recaudaciones. Entre otras cosas, el gobierno central ha dejado de concentrar todos los recursos económicos para que  sean administrados por comunidades, municipios y prefecturas de una manera más  participativa, dándoles así  cierta libertad para algunos gastos e inversiones de acuerdo a los requerimientos locales. Esto ha  posibilitado que,  por ejemplo, los departamentos de  Tarija y Santa Cruz creen seguros de  salud para la población de sus regiones.

Lo que  ahora plantea el gobierno con  el SUS  es centralizar los recursos de todos los departamentos que  habían sido  destinados a la salud para crear un  fondo único, y volverlos a repartir según un  nuevo criterio, donde uno  de los aspectos más  importantes sería el fondo único de reposición. De esta manera dejarían de estar vigentes los seguros de salud regionales ya que  quedarían subsumidos al SUS.  Este propósito da lugar a muchos debates ya que  es un  retorno a la antigua concentración de recursos, y también quedaría suspendida una experiencia exitosa de un  seguro universal, aunque esta se habría dado de manera plena solamente en Tarija.

El director del SEDES de La Paz,  que  se ocupa tanto de zonas urbanas como rurales, más  allá  de  las  limitaciones en  los  recursos, encuentra en  el SUS  y la centralización una mayor concentración de los servicios en  las  ciudades, ya que  es en  ellas  donde se encuentran los hospitales capaces de brindar la mayor cantidad de prestaciones; se infiere que  con  esta concentración de recursos las zonas rurales permanecerían desatendidas. Los  representantes del  Colegio  Médico de Bolivia prefieren no  hacer una lectura conflictiva y consideran, solamente, que  la unidad de gestión podría tener algún problema, que  no va más  allá  de su  mera especificidad. Sin  embargo, su  análogo de la entidad paceña encuentra en el centralismo un retroceso, ya que iría en sentido contrario de la autonomía de gestión. Los sindicatos no hacen una lectura nacional de acuerdo a las  regiones, y manifiestan que  la descentralización es fundamental en tanto que  ven una amenaza  por parte del gobierno que podría querer financiar el SUS con los recursos de las Cajas.

El tema de  las  Cajas  es central e histórico en  el sector salud, y es el punto de disputa fundamental para que  el SUS sea  posible o no.  Para el funcionamiento de la Caja Nacional de Salud participan el gobierno, los Sindicatos y los médicos (quienes solo pueden practicar su profesión después de haber ingresado al Colegio  de Médicos). Así, por ejemplo, la designación del gerente de la CNS la hace el presidente del Estado, escogido de una terna en la que  alguno de los candidatos puede haber sido  sugerido por los sindicatos. Sin embargo, así como el gerente puede designar ciertos cargos, hay  otros que  quienes los ocupan no están supeditados a las consideraciones de los gerentes y más  bien  están sindicalizados, y en determinadas circunstancias obedecen a los dictámenes  del sindicato (por ejemplo, al momento de hacer una huelga). Los médicos por su lado  también conforman un  sindicato que  no depende de la COB, pero que  al formar parte del Colegio  de Médicos acatan su llamado si éste quiere es tomar medidas de presión. La CNS no pertenece a ninguna institución en específico, y si acaso alguien prevaleciera en ella tendría aventajada la lucha en el sector salud.
Si bien  el proyecto de ley del SUS no incluye a las Cajas y tampoco pretende hacerse de sus recursos, trae consigo un problema intrínseco a su  propuesta: si la salud fuera gratuita para todos los  habitantes, ¿por qué  seguir afiliado a la Caja  aportando determinado monto de dinero? Ya que  la manera más  extendida de tener un  seguro de salud es mediante las Cajas  –se maneja la cifra de un 27% de la población boliviana– el proceso de desafiliación no sería automático, pero el SUS le infligiría un  daño irreversible a los sindicatos: la pérdida considerable de capital político. El SUS y la seguridad social a corto plazo tal como se la conoce actualmente, no son compatibles. Siendo la situación ésta, y si la instauración del SUS  parece ser tan utópica, cabe  preguntarse si, en última instancia, las disputas se reducen al poder sobre la CNS.
Con respecto al SUS y su relación con la CNS hay un interés que se va desplazando hacia la segunda, ya que no es suficiente una Constitución, un proyecto de ley y un estudio económico para que estén dadas las condiciones para reformar el sistema de salud de una manera tan drástica como la que  pretende el gobierno. No ha  sido  entonces difícil para las  instituciones desvirtuar el proyecto, y particularmente para los  sindicatos concentrar los  problemas en  la reestructuración de  la Caja, pese a que se trata de una estrategia de doble filo ya que arriesgan su capital político en una circunstancia que  al final  de cuentas puede resultar desfavorable.

Lo que  ha  hecho el gobierno ha  sido  no  incluir a las  Cajas  en su  proyecto de ley porque sería lanzarse rápidamente a un  conflicto prematuro. Si no se las incluye ahora es solo  una cuestión de tiempo, ya que  a la larga se las podría absorber con  jugadas que  sean posibles en  el momento. Los  sindicatos consideran a las  Cajas  patrimonio de los trabajadores, su “ último bastión”, y la llamada reestructuración estaría destinada a mejorar el servicio en salud, algo que  tiene que  estar presente en el discurso ya que  de lo contrario quedaría mellado su capital simbólico, pero que  puede leerse como un  intento de reencausar la lucha a un  terreno donde pueden tener más  peso.  Lo que  dicen los portavoces del Colegio  Médico de Bolivia respalda la idea  de fortalecer  la seguridad social, ya que  su  balance no  se orienta a encontrar puntos de conflicto que  quedan borrados de su discurso. Por su parte el representante del  Colegio  de Médicos de La Paz  identifica un  tipo de problema que  coincide por lo manifestado por los sindicatos, que es la institucionalización de cargos jerárquicos, lo cual  es un punto de resistencia a la hegemonía pretendida por el gobierno. La sugerida evaluación de la gestión, solo podría tener consecuencias favorables para su  organización, ya que  las  mejoras en  salud siempre van  a requerir mayor participación de los médicos.

Conclusiones

Lo que  aquí se presenta es una serie de consideraciones y recomendaciones que  tienen que  ver con  un  modo posible de proponer políticas de reforma en salud en Bolivia, basadas en una investigación sobre los intentos de reforma del sistema de salud y las luchas sociales entorno a éstos. El referente inicial y constante de esas  disputas fue la propuesta del gobierno central de Bolivia, hecha en septiembre de 2010,  que tenía la intención de instaurar un  Sistema Único de Salud (SUS)  con  el que todos los ciudadanos bolivianos quedarían asegurados.

Más  allá  de las condiciones que  impone el contexto económico y político por el que  está pasando el Estado boliviano, lo que  dificulta que cualquier política en salud (así como en varios otros ámbitos) pueda  realizarse, es que  más  allá  de una pretendida hegemonía política, aquello que  se quiere instaurar, y que  involucra a un conjunto de instituciones que tienen una participación histórica en el sector, no puede no consensuarse. Es decir, en la sociedad boliviana no se puede pretender llevar a cabo determinada política sin tomar en cuenta las mediaciones sociales a las que  la sociedad civil obliga, en virtud de la capacidad de presión y negociación que  les son  intrínsecas por las  posiciones que ocupan en  la sociedad. Entonces, cabe  preguntarse qué  es lo que  se debe  hacer desde el gobierno si se quiere implantar una reforma en salud que  sea legítima.

La propuesta del Sistema Único de Salud tiene su justificación en la nueva Constitución Política del Estado que  el mismo partido de gobierno aprobó el año  2008,  según la cual  se garantiza el derecho a la salud de todos los habitantes en el territorio nacional. De ahí  que no se basa tanto en una oportunidad actual que  por ejemplo la favorable economía del Estado o algún otro factor posibilitaría, sino  en un mandato de tipo jurídico que  habría que  cumplir (sin  tomar en  cuenta la ideología que  sostendría tanto a la Ley como al que  decide efectuarla).

El acceso a los servicios de salud en Bolivia es –para decirlo de manera general– muy  precario, y las políticas en salud de los últimos 20 años se han preocupado, específicamente, por el sector poblacional más  sensible: el binomio madre-niño. La salud ha  sido  un  tema que ha suscitado una serie de medidas para reducir la mortalidad, y dadas las posibilidades económicas, se han tenido que  focalizar las políticas en salud, habiendo quedado desatendida una considerable parte de la población que  ha tenido que  acceder al servicio de salud por su propia cuenta. Tomando en cuenta esos factores, y dado que Bolivia es un país preeminentemente pobre, donde además el ámbito de la salud se encuentra muy  politizado, la propuesta de un Sistema Único de Salud resultaba conflictiva desde un comienzo, y había una serie de problemas políticos que tenían que ver más  con cuestiones institucionales que con mejorar la gestión de la salud propiamente dicha.

De esta manera, se ponían en  cuestión las  diferentes políticas llevadas a cabo en las últimas décadas. En  el sector salud, compuesto los subsectores de la salud pública, la seguridad social, la salud privada  y la medicina tradicional, siguen vigentes algunos seguros en  los que,  de alguna manera, confluyen los tres primeros subsectores para que  funcionen. También hay  otros seguros como los correspondientes a la  seguridad social misma, de  los  que  están encargadas las  Cajas de salud, principalmente el de la Caja  Nacional de Salud, que  tienen como beneficiarios a los trabajadores aportantes; además existen otros seguros menores como el que  ofrecen las  universidades estatales. El seguro más  importante a nivel nacional es el Seguro Universal Materno Infantil (SUMI), consistente en una serie de prestaciones para mujeres embarazadas e hijos  hasta los 5 años de edad. También está en vigencia el seguro de salud para el adulto mayor (SSPAM), dirigido a personas mayores de 60 años, así  como algunos seguros regionales de carácter universal en los departamentos del Beni,  Santa Cruz y, especialmente, Tarija donde se tiene la experiencia más  extensa (de aproximadamente 4 años) y, hasta donde se sabe, exitosa.

Con el SUS lo que pretende el gobierno es subsumir todos esos seguros y concentrar los recursos para la salud, que anteriormente habían sido  descentralizados hacia las gobernaciones regionales y los municipios,  para volverlos a administrar y fiscalizar de manera centralizada. Esta es una opción dificultosa, ya que lleva de manera directa a enfrentamientos políticos cuya  resolución es posible en un  mediano o largo plazo, y si se toma en cuenta el tiempo que se tardaría en reestructurar el sistema de salud e implementar las nuevas políticas, así como los recursos necesarios para efectuarlas, la alternativa parece tornarse inviable, y más  bien  puede llevar a postergar los problemas que requieren de actual y constante trabajo. La otra opción es reformar el sistema de salud a partir de lo que ya se ha logrado, sin retroceder en la descentralización y los seguros vigentes. La cobertura y las prestaciones del SUMI tendrían que ser ampliadas gradualmente, de acuerdo a las posibilidades económicas del Estado que  deriven en un  plan de desarrollo a nivel  nacional con  el que se trabaje conjuntamente en los diferentes ámbitos. También habría dificultades con  las  instituciones que  tienen capacidad de influenciar en la implementación de las políticas en salud, pero seguramente en un grado mucho menor que el que se está dando actualmente.

La opción más  recomendable y viable  es esta última. Esto debido a que en un tema tan delicado como el de la salud, en Bolivia, se debería partir menos de presupuestos ideológicos –por más  que hayan quedado plasmados en la Constitución Política del Estado– y más  desde las posibilidades de la economía concreta del Estado, de tal manera que  las políticas propuestas en salud sean realizables y no tengan como consecuencia primera la confrontación política entre las instituciones que, de alguna manera, están involucradas en el sector. Si bien  es cierto que toda propuesta en este ámbito se va a tener que  legitimar en el campo político, es menos importante el despliegue de la hegemonía política del partido en el gobierno que  la atención médica adecuada de la población. Es a partir de esa  ideología que  se parte de la premisa de que lo que  han hecho anteriores gobiernos está, simple y llanamente, mal. Las mejoras en salud son de preocupación generalizada en la sociedad, y posiblemente aquello que  otros han hecho pueda servir de base  para implementar políticas en salud que  mejoren el funcionamiento del sistema y el acceso a los servicios en este ámbito.

La investigación realizada da cuenta de una serie de disputas en el sector salud para definir la manera legítima de reformarlo, como parte de la lógica de funcionamiento del campo político en Bolivia. Aquello que manifiestan los representantes de las instituciones que participan de esa lucha política es que se debe llegar a un acceso gratuito a la salud posible para todos los bolivianos, lo que  causa conflicto es la manera adecuada en que esto sería realizable, según manifiestan. Sin embargo, más allá de los intereses particulares que  también están presentes pero no llegan a explicitarse, y las evaluaciones sectoriales que se hacen del actual sistema de salud, el problema que comúnmente se resalta –salvo el gobierno central– es la imposibilidad económica actual de hacer grandes y radicales reformas en el sector. Se resaltan todos los aspectos mencionados.

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1. Sociólogo, becario CLACSO-CROP. Este articulo forma parte de la investigación intitulada “Discursos y procesos hegemónicos en torno a la implementación del Seguro Universal de Salud en Bolivia”↵

2. El mejor ejemplo lo dieron las universidades públicas, que no quisieron formar parte del seguro universal de salud que propone el Gobierno Central porque ya tienen uno –que seguramente consideran mejor– y se movilizaron para alcanzar su consigna. Sin embargo, resulta curioso ya que en el proyecto de ley está escrito que las universidades y Cajas solo serían adheridas por convenio.↵

3. A esto, el gobierno de Morales le ha puesto el eslogan de “gobernar obedeciendo”; pero no es otra cosa que la imposibilidad de un agente o de un partido político de monopolizar la fuerza legítima, ya que es una energía social que va más allá de la voluntad por controlarla, por más que se haya tenido una amplio respaldo mediante el sufragio.↵

4. De esta manera el partido instituido también tiene la capacidad de controlar, siempre y cuando no haya un agente que desborde con su carisma y se procure un liderazgo de facto, el acceso a la notoriedad personal, mediante el resguardo de la ocupación de cargos que se presten más a la vista, ya que el que posee capital delegado puede obtener capital personal.↵

“Si no hay dinero en el bolsillo, mueres” protección social, integración al trabajo y vulnerabilidad: Un análisis comparativo a partir del caso de los obreros de maquila en Haití y República Dominicana

Matías Bosch Carcuro[1]

“Ni la igualdad, ni la libertad,

ni el progreso son valores que estén más

allá de la explotación,

sino características o propiedades de ésta”

(González Casanova, 2006: 37).

Introducción

El debate de los últimos años sobre la vulnerabilidad social se ha centrado en cómo afrontar la carencia de coberturas en sistemas de protección social que  el proceso de  mercantilización no  resolvió y, más aún, agravó. Muchas otras variables relevantes de la integración social quedaron prácticamente al margen de la discusión. Esta visión se repite incluso en sectores con  enfoques críticos, para los cuales el problema de la protección social estaría principalmente en cómo reforzar el papel rector del Estado[2] poniendo al mercado bajo  control.

El presente estudio busca analizar comparativamente cómo los trabajadores de maquila del Grupo M en Santiago (Rep.  Dominicana) y Ouanaminthe (Haití) se ubican en la condición de vulnerabilidad, a partir de su modo de integración al trabajo e inserción en sistemas de protección social, considerando sus experiencias concretas y la relación de éstas con  factores estructurales. La hipótesis central a discutir es que a mayor acceso al aseguramiento social, más  leve es la situación de vulnerabilidad de las personas. La investigación es exploratoria, de carácter cualitativo, basada en procesamiento de fuentes documentales, entrevistas a expertos y realización de dos grupos focales[3].

A partir de los aportes teóricos de Robert Castel (1997)  y Denis Merklen (1999)  es  posible poner en  perspectiva los  alcances de  los sistemas de protección social respecto a la vulnerabilidad social,  vista como un fenómeno multidimensional y contingente que hace referencia al relacionamiento social de los individuos, afectado por dos ejes o soportes: la integración al trabajo y la inserción en redes de sociabilidad. En  ese sentido, lo que  se entiende comúnmente por protección social en  términos de aseguramiento, sería un  aspecto parcial de la integración. A su vez, estos factores están afectados por las relaciones políticas y de poder, que  se manifiestan en los esquemas institucionales,  pero que,  más  allá,  corresponden a lógicas dominantes de cada momento histórico.

El caso de países como Rep. Dominicana y Haití ofrece un interesante encuadre para la perspectiva comparada. Ambos comparten una misma isla  en la Región del Caribe y denotan grados muy  diversos de desarrollo. En  materia de protección social, la República Dominicana ha logrado estructurar un nuevo sistema que incluye alrededor del 45% de la población, mientras Haití sucumbe en  un  estado de catástrofe. Ambos países han recibido influencias de una época con  predominio de  la ideología neoliberal y alteraciones profundas en  la correlación de fuerzas entre capital y trabajo a escala mundial. Al mismo tiempo, ambos países comparten relativamente un  mismo modelo histórico-estructural de  desarrollo y de  inserción en  la división internacional del trabajo, orientado a las exportaciones sobre la base  de la mano de obra barata y los recursos naturales. La industria de maquilas o zonas francas es un  espacio clave  para la integración en la globalización que expresa esos  factores de competitividad.

El estudio se divide en seis  secciones: La primera aborda el enfoque teórico del trabajo; la segunda analiza el modelo se protección social, considerado como aseguramiento, en  que  se insertan los  trabajadores; la tercera evalúa el modelo de integración al trabajo de los empleados en las maquilas en ambos países y su papel en la división internacional del trabajo. La sección cuarta presenta el contexto específico en que se desenvuelven y relacionan los trabajadores de maquila del Grupo M en Haití y República Dominicana. La quinta sección presenta los  resultados de  los  grupos de  enfoque que  se realizaron en  ambos países, en tanto la sexta sección presenta los resultados de una encuesta realizada a trabajadores y ex trabajadores de ambas localidades. Finalmente, se proponen algunas conclusiones.

Vulnerabilidad y protección social desde una perspectiva multidimensional

Las referencias a la protección social, generalmente, aluden a una gama de servicios de aseguramiento vinculados históricamente con el Estado de bienestar y la sociedad salarial. Por ejemplo, Álvarez Leguizamón en Pobreza: un  glosario  internacional anota que  “Se trata de un  principio  general de  protección ante eventualidades, donde las  personas están expuestas a situaciones de privación, desventaja o experimentan circunstancias adversas […]. Se lo utiliza también para referirse a una gama de servicios de protección ofrecidos, incluyendo el seguro social, la asistencia social y la atención a la salud” (Álvarez Leguizamón, 2009: 255) ¿Sería suficiente la protección social así entendida para abordar la problemática de la vulnerabilidad?

En Metamorfosis de la cuestión social, Robert Castel (1997)  alude con  la vulnerabilidad social  a una falencia en  el grado de integración (relacionamiento) social  de  las  personas, e incluye la  dimensión del trabajo como complemento a la protección en  tanto aseguramiento, pero también articulando una red de relaciones. De acuerdo con  este autor, hay que atender a “la complementariedad de lo que ocurre sobre un   eje de integración por el trabajo (empleo estable, empleo precario, expulsión del empleo) con  la densidad de la inscripción relacional en redes familiares y de sociabilidad (inserción relacional fuerte, fragilidad relacional, aislamiento social). Estas conexiones califican zonas de diferente densidad de las relaciones sociales: zona de integración, zona de vulnerabilidad, zona de exclusión” (Castel, 1997: 418). Así, el proceso de generación de vulnerabilidades se puede englobar como proceso de desafiliación (Arteaga, 2008).

Siguiendo a Perona y Rocchi (2001), en la perspectiva de Robert Castel, la vulnerabilidad social debería ser entendida como concepto multidimensional que  “se vincula con  la línea conceptual que  plantea pobreza como carencias y se plantea como herramienta analítica que permita estudiar lo que  ocurre en ese gran espacio de marginación  y de pobreza, cuyos límites son difusos y móviles, identificando situaciones  diversas y con  distinta condición de riesgo”. Sus  planteamientos son  coherentes con  los de Denis  Merklen (1999)  en  el sentido de que la vulnerabilidad es una noción más  amplia que  aborda realidades no comprehendidas en el concepto de pobreza y que afecta cada vez a más personas, pobres o no pobres.

La deficitaria integración ocurre en formas que, aunque diversas, constituyen una lógica general que predomina en las nuevas estrategias de inserción en la globalización.  Sonia Álvarez Leguizamón,  al tratar el vínculo entre el trabajo y la producción de pobreza,  señala que  se ha

[…] producido una alteración profunda en la reproducción social de las personas, producto de nuevas formas de explotación y exacción del  trabajo y de las  reformas del  Estado, generando una creciente exclusión social –aumento de la pobreza, empobrecimiento de los sectores medios, precarización del trabajo– y pérdida de derechos por el debilitamiento de la relación entre derechos sociales y ciudadanía política (Álvarez Leguizamón, 2005: 27).

Al analizar las relaciones entre trabajo y pobreza en el nuevo capitalismo,  Gilberto Dupas afirma que:

[…] la incorporación de las tecnologías de la información al sistema productivo generó una economía del conocimiento que  redefinió las categorías de trabajo, valor y capital […] la nueva economía comenzó a atribuirle al factor trabajo una importancia directamente relacionada con su costo: a mayor importancia, menor trabajo […] Los costos de mano de obra comenzaron a ser vistos como variables, lo que implica que el capital solo está dispuesto a pagar estrictamente la cantidad de trabajo que utiliza (Dupas, 2008: 64).

Marion Werner (s /f) ha explicado, en el caso  de la reestructuración de la maquila entre Santiago (Rep.  Dominicana) y Ouanaminthe (Haití), cómo la misma se basa en una jerarquía de trabajos (unas tareas son más  importantes que  otras) y su  división espacial, gracias a distinciones de género, raza y país. Las  diferencias y jerarquías sociales se unen y favorecen la lógica de acumulación de capital a través de un “colonialismo del poder”. En  esto cabe  la condición de vulnerabilidad y despojo. Es una reproducción relacional de distinciones y vínculos Norte /Sur, donde uno  comanda procesos de alto desarrollo y otro no, en  virtud de condiciones propiciadas por una historia de subordinación  y desposesión.

En general, las transformaciones en el capitalismo implican nuevas relaciones de poder. Agustín Wyldler, al analizar el nuevo modelo de acumulación y producción, anota que  el trabajo organizado ha sido socavado. Las  estrategias en  marcha “tienen como objetivo evitar la resistencia obrera a los cambios en curso”. La reingeniería empresarial, con  la “minimización de  la estructura burocrática y laboral (‘ hacer más  con  menos’) busca desligar a la empresa de los pesados costes de una estructura caduca en el contexto de mercados fluctuantes” (Wyldler, 2007:157). Vargas Solís  afirma que  en la globalización no todos los actores tienen “la misma capacidad para influir y dar vigencia efectiva a sus intereses y sus propuestas ideológicas y políticas. En ese sentido, la globalización no  solamente es un  proceso complejo, sino,  además, asimétrico” (Vargas Solís,  2008: 189).

En este sentido, Robert Castel dirá que los cambios en los grados de integración (relacionamiento social) son parte de una etapa histórica distinta respecto a la sociedad salarial, en  la que  el Estado apareció como un “tercero mediador” e “instancia de regulación”. Ahora, en contraste, “todo el conjunto de la vida social es atravesado por una especie de desinstitucionalización entendida como una desvinculación respecto de  los  marcos objetivos que  estructuran la existencia de  los  sujetos” (Castel, 1997: 471-472). Desde  este enfoque, el proceso de mercantilización  de las políticas sociales, los manejos del riesgo, la sobrevivencia laboral y las garantías en general, no corresponde solo a fenómenos de privatización; más  bien  ésta es solo una expresión de una lógica global que  impacta en las instituciones que  soportan a los individuos.

La dificultad de integración interfiere en las capacidades de las personas y en su posibilidad de autonomía (Arteaga, 2008;  Samperio, 2001).  La aparición de la vulnerabilidad como fragilidad en las relaciones con las instituciones de soporte se proyecta en las vidas  cotidianas, a través de la ausencia de lo que Denis  Merklen (1999:8-11) llama rutinas integradoras, la pérdida de sentido, pertenencia y de fe en la movilidad social.

En  el documento citado, Merklen enuncia varias significaciones de los problemas de integración; en las mismas subyacen los procesos de desafiliación y vulnerabilidad, haciéndose presentes en la percepción que  tienen los sujetos sobre su realidad. Dichas significaciones pueden verse como experiencias respecto de  la integración, condensadas en dos  para este estudio, que  aluden de manera concreta a los contextos de trabajo y redes de socialización institucional:

1–  Debilidad de los lazos  sociales que  sostienen a los individuos en cuanto a la protección garantizada de  derechos por parte del Estado.

2– Debilidad de los lazos  sociales que  sostienen a los individuos en cuanto al empleo, que se manifiesta también en una cotidianidad afectada por la inestabilidad y la precariedad mediante carencias de rutinas integradoras. Para realizar el análisis comparativo del escenario actual de interacción entre la protección social y el trabajo, se considerarán tres combinaciones-situaciones predominantes o más habituales, respecto a las instituciones y redes de soporte, en que pueden ser ubicados los trabajadores de Haití y República Dominicana, profundizando luego en el caso de los empleados en la maquila:

3– Trabajadores formales[4] estables que  se encuentran con  coberturas garantizadas en las redes de aseguramiento, cercanos a una zona de integración, pero en los cuales se observa la experiencia de la precariedad como norma de vida.

4– Trabajadores formales que no cuentan con garantía en sus coberturas, inmersos en la precariedad cotidiana y frente a los cuales las instituciones tienen un carácter puramente declarativo; localizados en una de zona de alta vulnerabilidad.

5– Trabajadores informales, afectados por la precariedad y con  un acceso limitado o, incluso, nulo a coberturas garantizas por el aseguramiento, en una zona de vulnerabilidad aguda, o cercanos a una zona de exclusión o desafiliación.

Inserción en el aseguramiento social en Haití y República Dominicana

Ninguno de los dos  países, Haití y República Dominicana, han contado con  regímenes de bienestar social. Como se verá en esta sección, en Haití predomina el aislamiento (desafiliación) del aseguramiento social, con una proporción extremadamente reducida de personas con acceso a la cobertura de salud y de pensiones. La ausencia de prestaciones garantizadas en el ámbito de la salud ha sido compensada con el gasto individual basado en la capacidad de pago de las empresas y/o de las personas, lo que se combina con una fuerte privatización. En la República Dominicana se pasó de un sistema excluyente de acceso a pensiones estatales y contratos privados con compañías aseguradoras o clínicas, a un sistema de seguridad social que  ha  ampliado el acceso de manera extraordinaria, pero respecto del cual –dadas las características del diseño institucional, sus actores clave y la dinámica laboral afectada por la informalidad– la mayoría de las personas se mantienen en condiciones de aislamiento o fragilidad relacional.

En el caso  de Rep.  Dominicana, la Constitución de 2010 establece en su Artículo 60 que:  “Toda  persona tiene derecho a la seguridad social. El Estado estimulará el desarrollo progresivo de la seguridad social para asegurar el acceso universal a una adecuada protección en la enfermedad, discapacidad, desocupación y la vejez”. Con la Ley 87/01 (2001)  fue creado el Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS) apuntando a “un sistema de protección de carácter público y contenido social, obligatorio, solidario, plural, integrado, funcional y sostenible, […] eliminando las exclusiones, duplicidades, distorsiones y discriminaciones” (Ley 87-01,  Sección Considerando).

En  el nuevo modelo de  seguridad social se implementó un  esquema que  amplió extraordinariamente las coberturas y combina tres regímenes: el contributivo para empleados formales; el contributivosubsidiado para trabajadores informales e independientes, que aún no está en marcha; y el subsidiado. Con algún grado de contradicción, en el proceso de discusión política y parlamentaria, el proyecto incorporó en los componentes de organización, financiamiento y administración, lógicas de mercantilización como la capitalización individual, las aseguradoras de riesgos de salud (ARS) y las administradoras de pensiones (AFP), características de las reformas previsionales de corte neoliberal iniciadas en los ochenta en América Latina.

La participación del régimen contributivo de salud alcanza hoy un  55%, y la del régimen subsidiado un  43%. Los cotizantes al seguro de vejez,  discapacidad y sobrevivencia (todos en el régimen contributivo), en  julio  2011,  se calculaban en  un  72,1%  de la población asalariada del país. La meta de política, para 2011,  establecía a diez  años la instauración del SDSS,  una cobertura del 100% de la población, como objetivo total. Hoy día  se estima en un  45% la cobertura de salud total alcanzada, siendo la de pensiones sustantivamente menor. Esto indica una combinación de altos grados de inserción nunca alcanzada en el aseguramiento con  una importante cuota de marginación del sistema, que  se agrava en el ámbito de las pensiones.

En  marzo de 2010  el régimen contributivo de Rep.  Dominicana había incorporado 1.251.899 empleados formales y 2.255.339 afiliados como familiares dependientes[5]. Sin  embargo, como resultado de la composición del  mercado del  trabajo, es evidente que  el sector inserto en dicho régimen constituye una minoría en la composición de la fuerza laboral dominicana.
La ausencia del  aseguramiento público en  pensiones y del  régimen contributivo-subsidiado – debido a la dificultad de  encontrar fuentes y mecanismos tanto de  financiamiento sostenible como de afiliación–, la lógica de capitalización individual y el comportamiento del mercado laboral dominicano, influyen en esta situación. En el modelo  diseñado hay  una proporción significativa de trabajadores que, por su  exposición a la informalidad laboral, se ubicarían en  niveles bajos de inserción en el aseguramiento, en zonas de vulnerabilidad  y de eventual desafiliación.
En  el  caso  de  Haití, según la  OI T,  la  Constitución de  1987 “garantiza el derecho de  todo ciudadano a la educación, la alimentación, la seguridad social, el mantenimiento y el restablecimiento de la salud y a una ayuda y asistencia a la infancia y a la vejez”.  En específico  “ la protección social está regida por la Ley de  1967  que confiere al Ministerio de  Asuntos Sociales y Trabajo (M AST) y sus órganos la gestión de la política pública en materia de la protección social ”, indicando que  son  atribuciones del  Ministerio y sus  dependencias, entre otras “ la  protección de  la  familia, de  la  mujer, del niño, los  ancianos y los  enfermos” y   “establecer sobre la  base  de una solidaridad nacional un régimen apropiado de Seguridad Social contra los  riesgos fisiológicos, económicos, sociales y otros” (OIT, 2010 : 30).  Las  normativas contemplan que  los  asegurados accedan a: 1) pensiones; 2) seguro de enfermedad y; 3) seguro de maternidad y seguro de accidentes laborales.

En general las estadísticas varían, pero dan  cuenta de resultados paupérrimos. Según la OIT “De diciembre de 1965 al 30 de septiembre de 2007  los asegurados inscritos en la ONA se cifraban en 252 mil […] En ese contexto, solo está cubierto el 2,5% de la población haitiana y solamente el 5,6% de la población activa ocupada no incluida en la administración pública. En  2010  la población haitiana totalizaba alrededor de 9 millones de habitantes y los 300 mil ciudadanos que acceden a un sistema de seguridad social presentan un gran retardo en la posibilidad de beneficiarse del derecho a la protección social” (OIT,  2010:31).  Las empresas privadas generalmente afilian a sus  empleados a aseguradoras privadas, como también lo hacen las  personas con  capacidad de pago. Generalmente, empresas como las maquilas tienen dispensarios médicos propios y se aseguran de que  los servicios externos sean consultados en  la menor medida posible, solo  en  casos de  comprobada necesidad. A nivel general, se detecta una situación de desafiliación de los sistemas de aseguramiento social.

En  la tabla 3 se presenta una comparación de  la apreciación de  expertos, sumada al apoyo de la literatura (para el caso  de Haití), sobre los modelos institucionales del aseguramiento social  en Haití y Rep. Dominicana, en tres aspectos generales: la incidencia del rol estatal, la incidencia de los agentes de mercado, y la inserción de los trabajadores de acuerdo a la situación de empleo y las garantías de cobertura.

Integración al empleo en las maquilas de Haití y República Dominicana y su papel en la división internacional del trabajo

De acuerdo con  Isa  Contreras, en  República Dominicana a partir de 1990 se inaugura un “nuevo modelo de inserción internacional, basado en zonas francas y turismo […] en el marco de un  auge  económico en los Estados Unidos que sostuvo la demanda de importaciones por confecciones textiles, y un importante crecimiento de los flujos  mundiales de turismo”. En tal sentido,

[…] entre 1990 y 2000 el sector de zonas francas creció a una tasa promedio anual de 7,1% y el sector turismo a una tasa de 10%.  Como resultado de este crecimiento, las exportaciones de zonas francas se multiplicaron por 5,6 entre 1999 y 2000, y su participación en las exportaciones totales de bienes y servicios pasó de 32% a 53%. Mientras tanto, la participación de las exportaciones nacionales cayó  del 27% al 11% durante el mismo período” (Isa Contreras, 2007: 65).

Un concepto central que  Hidalgo pone en  el análisis de lo que  llama modelo multi-exportador –implantado en América Latina mediante el modelo de desarrollo  de reformas de ajuste estructural–, es el de “competitividad espuria”, relacionado directamente con  el estatus del trabajo en la dinámica de producción flexible  y concentración del excedente. A su juicio: “las exportaciones se basan en mercancías y servicios de bajo valor agregado y bajo contenido tecnológico”; en ello gravitan la “escasa retribución del factor trabajo y la escasa articulación productiva de las actividades exportadoras, que no demandan otras producciones nacionales, sino  insumos extranjeros”, mientras que  “el mantenimiento de los salarios en niveles tan bajos favorece la apropiación del excedente generado en la región por la vía comercial” (Hidalgo, 2005: 10-11).

Apunta Santana que  el hecho de que  las maquilas fueran en República Dominicana (RD) el sector más  dinámico hacia los años noventa, tenía que  ver con  que

[…] agrupan a firmas manufactureras, fundamentalmente de propiedad extranjera, las cuales se establecen en los países periféricos con potenciales económicos y niveles de desarrollo relativamente bajos o medios, con  la finalidad de ensamblar (casos masivos) y/o fabricar (casos particulares) bienes para vender en el exterior (Santana, 1994: 17-18).

Se da  una especie de “interdependencia asimétrica” que  mediante el avance técnico subdivide los procesos, haciéndolos parciales y separados, “convenientemente distribuidos por toda la geografía mundial” (Santana, 1994: 19) [6].
Las  maquilas en Haití tuvieron, también, un promisorio despegue ; incluso anterior al ocur rido en República Dominicana. Según Werner, “Puer to Príncipe había sido  una de las  primeras locaciones en el Caribe de la llamada ‘nueva división internacional del trabajo’ en los años setenta. Más  de 150 fábricas del r ubro operaron durante esa década […] . El país  superó los límites del área caribeña; sus  expor taciones en manufacturas alcanzaron el 58% de las ventas tota les  a l extranjero en  1980,  la  más  a lta proporción en  la  macro Región” (Werner, s /f: 16).  El costo laboral f ue  un  factor clave:  “Los salarios en las zonas de exportación en los primeros años de la década en Haití y República Dominicana eran comparables, equivalentes en  un  0,55  y 0,58  centavos de  dólares por hora, respectivamente” (Werner, s /f: 16) [7].
Según el Consejo Nacional de Zonas Francas (CNZF)  de RD, las exportaciones de maquila ascendieron en 2010  a US$4.080,1 millones, que  representan un 61,8%  de las exportaciones totales del país. En términos de empleo, “Dentro del sector zonas francas, el mayor número de empleos lo continúa generando la actividad de Confecciones Textiles, con  un  total 41.882 empleos directos, representando el 34,6%  del total […] El 80% de los empleados está concentrado en la categoría de Obreros, el 13% en la categoría de Técnicos, y el 7% restante es Personal Administrativo” (CNZF,  2010: 2-3).

De acuerdo al impacto económico de cada subsector, según el CNZF, en 2010

[…] el sector Productos Médicos y Farmacéuticos aportó el 26,1%  de las exportaciones totales del sector zonas francas (US$  1.064,1 millones), seguida por Confecciones y Textiles con un 23,6% (US$964,2 millones), Productos Eléctricos con un  13,1%  (US$534,7 millones), Artículos de Joyería, con  un 11,4% (US$464,2 millones). A éstas le siguen las exportaciones de Tabaco y Derivados, con  un  10,9%  (US$445,4 millones) y Calzados, con un 6,1% (US$247 millones) […] El 24,9% de las divisas fue generada por las empresas que se dedican a la actividad de Confecciones Textiles […] mientras que las dedicadas a la producción de Calzados y afines  aportaron el 4,6% de las Divisas (CNZF, 2010: 3).

En  la tabla 4 figuran los  salarios por hora que  se pagaban en  2008 en  la industria maquiladora en  países como República Dominicana y Haití. Entre los trabajadores con  salario mínimo legal  por hora en Estados Unidos y los obreros de maquila de su más  cercano seguidor, Costa Rica,  hay  un  diferencial de, prácticamente, el 130 %. El salario mínimo de  los  trabajadores en  Costa Rica  era prácticamente cinco veces  el que  recibían en  Haití y casi  el doble del que  recibían en  República Dominicana.

Respecto a una serie de estándares establecidos para la dignificación y seguridad laboral en las zonas francas en Haití, el  boletín de la Red Solidaridad de la Maquila afirma que  “El último informe público del programa Mejor Trabajo (Better Work, en inglés), emitido en octubre del año  pasado, indica que el cumplimiento con dichos estándares todavía es algo  remoto. El  91%  de  las  fábricas ni  siquiera están pagando el salario mínimo de Haití, que  es de US$6,20. El 87% no cumple con  los horarios de trabajo legales” (Red  Solidaridad de la Maquila, 2011:  3). En este sentido, se estima que  cerca del 91% de las empresas no pagan siquiera el salario mínimo establecido en Haití, y que,  con  todo, muy pronto los empleados haitianos en maquilas pasarán de 20 mil a 80 mil (Red  de Solidaridad de la Maquila, 2009a).

De acuerdo con las estadísticas del sector en RD, según se observa en el gráfico 1, si bien  los salarios nominales de obreros y técnicos de  zona franca muestran un  incremento, al eliminar el efecto de  la inflación se puede apreciar que  los salarios reales de los obreros mantuvieron en el tiempo una brecha con los salarios reales de los técnicos, y que  ambos han tenido una tendencia decreciente, aún por debajo del costo de reproducción de la fuerza de trabajo, medido por la canasta básica familiar para el primer quintil[8].

Junto a esto, y tal como se aprecia en el gráfico 2, el empleo entre 1995 y 2010 ha sido  fluctuante y con  una tendencia a decrecer. Esto es coherente con  una característica esencial de la industria maquiladora, es decir el condicionamiento de la contratación por la fluctuación de la demanda de productos y la competitividad basada, principalmente, en los costos salariales. En  2010  los puestos de trabajo eran alrededor de 40 mil menos que  los disponibles en 1995[9].

De acuerdo con  datos de la USITC  (EE.UU.) utilizados por la Red  de Solidaridad de la Maquila, la República Dominicana vio deteriorarse su posición en las exportaciones de confecciones a Estados Unidos entre 2007  e inicios de 2009,  superando apenas la posición de Haití, que  en medio de la crisis económica global fue el único país  de la región que, gracias a las  Leyes  HOPE de preferencias comerciales, vio aumentar entre 2008  y 2009  un  35% sus  envíos de confecciones a la potencia del norte (Red  de Solidaridad de Maquila, 2009: 4).

Los  países latinoamericanos, en  especial México, República Dominicana y América  Central sufrieron una caída del  27%  en  sus exportaciones a Estados Unidos. Haití, como los países asiáticos, fue contra la tendencia beneficiándose de un  aumento en sus  ventas (Red de Solidaridad de la Maquila (2009a: 5).

Con el cambio en el régimen de cuotas de importación en Estados Unidos a partir de 2005,  la caída de los países fue entre un -5,05% en el caso  del Salvador, hasta un  -37,3%  en el caso  de Costa Rica,  y -50,99% para República Dominicana. Haití, beneficiado con  el régimen de las Leyes HOPE I y HOPE II, verificó un crecimiento positivo de 1,12%. Sus exportaciones de confecciones en 2009  aumentaron un  35% respecto de 2008  (Red  de Solidaridad de la Maquila (2009a: 7). Según la Red, “las disposiciones recibidas a través del programa “Haitian Opportunity through Partnership Encouragement Act” (HOPE, por su sigla  en inglés), incluyen “estatus libre de aranceles, menores costos laborales y tiempos de envíos significativamente reducidos” (Red  de Solidaridad de la Maquila, 2009a: 25).

Para marzo de  2009,  la Región centroamericana  y del  Caribe ha  tenido una disminución del valor en  dólares de sus  exportaciones de ropa a Estados Unidos, en  promedio del  17,2%,  en  general menor a la evidenciada en Asia, donde hay  casos como Filipinas con  baja  del 23,5%. Mientras Guatemala fue el país de la Región más  afectado por la disminución, Haití ha sido la excepción a esta regla (Red de Solidaridad de la Maquila, 2009b: 3).

La  disminución de  las  importaciones de  ropa desde Estados Unidos, que  en noviembre de 2008  llegó  a ser de un  5,7%  comparado con noviembre de 2007, trae aparejados fenómenos de despidos masivos en línea con lo expresado hasta aquí. Por ejemplo, en China, el principal proveedor del país  del norte, se calculan en 20 millones los recortes de puestos de trabajo (Red  de Solidaridad de la Maquila, 2009b: 3).  Para 2008,  con  la crisis económica, República Dominicana fue  el país  con más  empleos perdidos (en torno a los 30 mil) en el sector textil, vestuario y calzados, solo superado por México  (alrededor de 80 mil) (Red  de Solidaridad de la Maquila, 2009a).

Mientras que  para República Dominicana las  exportaciones de  confección textil representan apenas un  25%  del  total enviado a Estados Unidos, en  una posición más  diversificada que  solo  supera México, para Haití alcanza alrededor de  un  90 % de  sus  ventas a la potencia del norte[10].

Según indagaciones hechas por la Red  de Solidaridad de la Maquila, publicados en 2009, Haití, junto a Vietnam, Nicaragua, Camboya y Egipto, eran los países identificados por compradores de productos de maquila como nuevos lugares de aprovisionamiento en medio de la crisis global establecida desde 2008.  El factor más  importante para mantener o aumentar el aprovisionamiento en la región de Centroamérica y México, los empresarios señalaron el costo de producción, además de otros factores “como la proximidad al mercado, tiempo de entrega, disponibilidad de tela y otros materiales, capacidad de proveer servicios múltiples (paquete completo), flexibilidad para hacer una variedad de estilos, capacidad de hacer productos premium, confiabilidad (capacidad de cumplir con fechas de entrega)”, entre otros (Red de Solidaridad de la Maquila, 2009b: 2).

Las plantas maquiladoras interfronterizas del grupo M

El Grupo M fue  establecido en  1986.  Es  conocido como el principal fabricante de ropa de Centroamérica y el Caribe y el más  importante empleador industrial de la República Dominicana. Según reseñas de medios electrónicos, el grupo empresarial es parte de un  “sistema de integración cada vez más  vertical de  la cadena de  suministros, mejor conocido como ‘Full Value Garment Service’ (Servicio de prendas de valor completo) [que] es la tendencia más  nueva del negocio textil internacional, permitiendo a los clientes preocuparse solo  de mercadear sus  productos, dejando en  manos del proveedor todo el proceso de fabricación, selección y fabricación de la tela”. Mediante el modelo de ‘Full Package’ (Paquete Completo), la oferta del Grupo M resultó verdaderamente innovadora para las grandes marcas de ropa, las cuales vieron en esta empresa una excelente oportunidad para concentrar geográficamente la producción de sus prendas de vestir, con menor tiempo de respuesta y una excelencia de calidad que  daba garantías” (Textiles Panamericanos, 2004).

El  8 de  abril de  2002,  los  presidentes de  Haití, Jean Bertrand Aristide y de  República Dominicana, Hipólito Mejía,  sostuvieron un encuentro en  la frontera para inaugurar la construcción de  la zona franca industrial del Grupo M, “Compagnie Development Industriel” (CODEVI), ubicada  en la ciudad limítrofe de Ouanaminthe, Haití. Según  las reseñas, este proyecto apuntaba a levantar allí 26 fábricas, con una inversión de 7 millones de dólares, dentro de un plan de una docena  de maquilas a lo largo de la frontera (Multinational Monitor, 2002; Dollars and Sense,  2002)[11].

Se estima que este grupo llegó a emplear a más  de 16 mil trabajadores, de los cuales en 2004  solo entre 700 y mil se encontraban en las instalaciones de CODEVI (Haití). En 2008 se informaba de una nómina de 11.300 empleados. De esa cantidad, tan solo  en noviembre de aquel año  fueron despedidos 2.700,  lo que se justificó con “los altos costos de producción de manufacturas del país y los efectos locales de la recesión en Estados Unidos”, por lo cual  la reducción de personal era necesaria para “asegurar la buena marcha de  sus  operaciones en  la República Dominicana” según indica Diario Digital RD (14 de noviembre de 2008).

A mediados de 2011,  en CODEVI  ya se empleaban 6.500  trabajadores (El Caribe,  ibíd.),  de  los  cuales el 10 % eran dominicanos, en cuyas manos de concentran las funciones gerenciales y de supervisión (Ministerio de Relaciones Exteriores, ibíd.);  el resto, las funciones de manufactura propiamente tal, se concentran en los trabajadores haitianos. De los empleados haitianos actuales, el 54% son mujeres y 46% son hombres, siendo 74% jóvenes cuya  edad se encuentra entre 18 y 29 años (Hoy,  18 de junio de 2011).  La expectativa es llegar “a 10 mil puestos de trabajo” para 2013  (Ministerio de Relaciones Exteriores, ibíd.).  En  sus plantas de República Dominicana la empresa ha mantenido la módica cantidad de 3 mil empleados.

La diferencia de salarios entre un operario del Grupo M en Santiago y del  Grupo M en  Haití puede superar el 100 %. Esto significa que más  procesos, puestos de trabajo y productos (incluyendo marcas) migran hacia CODEVI.  La forma en que  se desenvuelve el sistema de “Full Value Garment Service”  y “Full Package” ha  sido  la conformación de “plantas gemelas” (Ministerio de Relaciones Exteriores, ibíd.), lo que alude al hecho de que  las diferentes locaciones se “complementan” en el proceso productivo. Esto significa que,  según los reportes de medios de prensa, “el 80% del trabajo se realiza en Haití y el 20% restante en República Dominicana” (Hoy,  ibíd.),  y que  “en la parte dominicana se dan  los procesos más  complejos, como los diseños, mercadeo y fabricación de las telas, y en Haití se realiza el ensamblaje” (Listín Diario, 07 de junio de 2011). En la nota del Ministerio de Relaciones Exteriores (2010) se plantea que  uno  de  los  rasgos del  funcionamiento como “plantas gemelas” es el hecho de que  “por cada tres puestos de trabajo creadas [sic.]  en Juana Méndez, se abre una plaza en Santiago” (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2010).

Resultados de los grupos focales

En los meses de julio  y agosto de 2011 se organizaron dos grupos focales, uno  en Ouanaminthe, Haití y otro en Santiago de los Caballeros, República Dominicana. Los  grupos estuvieron integrados por trabajadores operarios, entrenadores y ex empleados de la planta CODEVI (Haití) y de la planta de la empresa FMI  del parque industrial Víctor Manuel Espaillat, (República Dominicana), ambas del Grupo M. Ambos grupos incluyeron dirigentes sindicales pasados y presentes.

a. El lazo con el aseguramiento social

Los  trabajadores haitianos enunciaron una regla general: “si no  hay dinero en el bolsillo, mueres”. Esto puede entenderse al saber que OFATMA no tiene hospital en Ouanaminthe. Entonces, el sindicato interviene cuando se requiere trasladar un  enfermo o accidentado a un  hospital, si no  es suficiente la atención primaria que  recibe en  la fábrica. En caso  de accidentes laborales, es probable que la persona accidentada se quede en casa  y simplemente deja  de percibir su dinero. En caso  de enfermedades, a veces es difícil  incluso obtener el permiso de la empresa para ausentarse, y en caso  de hacerlo puede perder el trabajo si no  es avalado por una clínica reconocida por la empresa. La ONA (cobertura de pensiones) tampoco es percibida como una entidad efectivamente existente, excepto para recibir las cotizaciones que  deben aportar por ley. En  el grupo se afirma: “necesito garantías; por ejemplo, mi salario no  es normal; mi  salud no  está garantizada. La clínica no  responde a las dificultades que se presentan. Si una persona se enferma, la empresa no me garantiza nada. Si tengo que ausentarme por enfermedad, no me pagan lo que  me corresponde sino  la mitad”.

En cuanto al derecho a la pensión, señalan, “es para la gente que  tiene 60 años” y los trabajadores de la maquila generalmente tienen “entre 18 y 25 años de edad y no nos van a dejar trabajar por 20 ó 30 años”. “Es difícil acumular derechos en la empresa”; “no se puede esperar más de permanecer cinco o seis años trabajando” sea porque despiden al trabajador o porque se labora con una presión “insoportable”.

La perspectiva  de los trabajadores dominicanos es radicalmente distinta, ya que  para ellos  el aseguramiento brinda garantías efectivas. En  esa dirección afirman: “si no tuviera seguro tendría que  pedir dinero a un  prestamista”. Los trabajadores se sienten más  seguros con su carnet de afiliados a la ARS que  sin éste. Al respecto se informa: “puedes ir a una clínica y presentar tu seguro y te atienden”; “yo me siento segura porque me responden [el seguro] al problema de mi hijo que tiene una enfermedad permanente”; “Si no tienes nada de seguro tendrías que  ir al prestamista ante un caso  de salud”; “si tú no estás asegurado no puedes ir a una clínica, porque eso te puede costar 60 mil,  pero si eres asegurado tal vez pagarás 5 mil pesos”. Entre las trabajadoras hay quienes utilizan las guarderías infantiles, con las que cuentan hasta los cinco años de edad de sus hijos. Los trabajadores relatan haber sido cubiertos en caso  de accidentes, incluida una indemnización.

En  todo caso,  los trabajadores de Santiago viven sus  propias dificultades, vinculadas a la informalidad. Quienes han quedado desempleados producto de  un  despido o por renuncia voluntaria y no  se han reinsertado como empleados formales, han debido aplicar tres estrategias para el aseguramiento: 1) en caso  de una nueva actividad económica adquieren su propio seguro privado, 2) ser dependientes o ser acogidos por familiares propietarios de alguna empresa mediante un  ardid en que  lo incluyen como un supuesto empleado, y 3) quedar sin seguro.

Ninguno de los casos que consiguen una cobertura de salud para ellos y sus familiares han podido incorporarse al seguro público, ni han logrado quedar cubiertos contra riesgos laborales ni seguir acumulando para su jubilación: “Yo también tengo mi seguro, a través de un  tío mío.  No cuento con  mi  pensión, porque yo sabía que  me  descontaban pero no sé más  nada”; “seguiré pagando mi pensión cuando yo vuelva […]. Pero yo no quiero volver”. Los despedidos que  no tienen alternativas familiares ni económicas propias, han quedado sin  opciones: “No tengo perspectivas de hallar algo  todavía […]. No tengo cobertura de nada de eso  […] Ya uno  se acostumbra a vivir así,  como Dios  quiera […] me  he quedado así  sin  seguro […] estoy chiripiando[12]”.  De esto se desprende que  los trabajadores, mientras están estabilizados y formales, cuentan con  una inserción alta, pero en caso  de perder el trabajo o retirarse de la empresa, tienen un difícil  reingreso al sistema de salud, salvo  que  sean dependientes de algún asegurado, o muchas veces  por mecanismos espurios, siendo la marginación del sistema de pensiones aún más  drástica.

b. El lazo con el empleo

Los trabajadores de CODEVI  perciben que  el trabajo no es seguro. Así como hay colegas que pueden permanecer años en la empresa, también se puede perder el empleo en  cualquier momento y caer en  la informalidad. Los  testimonios que  evidencian esto son  enfáticos: “Se han despedido 60, 70 personas”; “cierta vez despidieron a 300  en  un  solo día”.  Una  razón frecuentemente aducida es que  “ la empresa decidió despedir personal”.

El nivel de expulsión del trabajo en la sociedad se reconoce como un factor determinante en esta problemática. Los trabajadores señalan, por ejemplo, que  “cuando despiden 20, hay  30 esperando porque en la ciudad faltan los empleos”; “delante de CODEVI hay 200 esperando empleos”.  Reconocen que  el problema influye en su capacidad de presión: “eso nos  hace débiles”.

Por otro lado,  es muy difícil  conseguir trabajo fuera de la fábrica. CODEVI es la única que puede ofrecer un lugar de trabajo o “te quedas sentado: a mí hace cuatro años que  me cancelaron y ese tiempo tengo sin trabajar”, no obstante la informalidad pueda ser ventajosa en lo inmediato: “yo también fui cancelado y ahora a veces  hago trabajitos en la construcción. Si en la semana hallo dos trabajitos en la construcción, me va mejor que  cuando estaba dentro con  ellos” [CODEVI].

En  todo caso,  señalan los  trabajadores de  CODEVI  que  “el salario no  da  para resolver”. La deuda es una constante, lo que  a veces les obliga a pedir dinero prestado incluso para poder ir al trabajo, o el dinero alcanza para comprar la comida en la fábrica pero no  para traer comida al hogar. Se puede aspirar a unos 100 dólares mensuales, según los días trabajados, pero a veces es necesario hacer “otro trabajito para completar los gastos de comida, pasajes, escuela, pago  de deudas”. El problema es, comentan, que  “uno  se endeuda y no  da  tiempo para hacer otra cosa  aparte”, por lo que  las deudas se acumulan y, cuando se le debe  a dos  personas, “le pago  a una, y le pido  excusas a la otra y le dejo  para la próxima”.

Lo anterior se vincula con que para los trabajadores de CODEVI lo que hacen puede ser “trabajar por trabajar”. Se manifiestan posiciones como: “te duele la cabeza, si te sientes bien  o no, es un trabajo demasiado duro. Yo pienso seguir solamente este año  porque es un trabajo muy  agotador”. También expresan: “Uno trabaja porque no quiere hacer cosas deshonestas”; “muchos que no trabajan están mejores que yo, porque no estoy viendo ningún beneficio”; “cuando termino estoy agotada. A veces  me estoy durmiendo y me hacen presión para seguir”; “cada día  me  agota tanto que  pienso que  no  voy a volver al otro día”.

Aunque en Santiago los trabajadores tienden a ver su posición más  segura o no temen a despidos inminentes, no son ajenos a que los despidos ocurren y que hay un proceso de desmonte de la fuerza laboral, empujada por el trasladado de funciones a CODEVI. El resultado generalmente es la caída en la informalidad. La salida de empleados puede ser por iniciativa propia o de la empresa. Los despidos por reducción existen: “he visto despedir hasta 15 personas juntas” comentan, “algunos han vuelto a su campo después de fracasar en la vida  de aquí”. Otros testimonios señalan: “me fui porque no alcanza lo que  estaba ganando. No me  daba para nada”; “yo decidí salir también por los pocos ingresos. También gano poco  pero tú te puedes mover, no estás obligado a estar en un horario. Ahora atiendo mi propia peluquería”.

Según los participantes, actualmente no están haciendo recortes pero sí han cerrado algunas empresas: “esas  fábricas que  cierran aquí las abren en Haití ”; en la empresa “hemos bajado de 1.500  a 350”.  La lógica que está detrás es que “ellos [la empresa] buscan más  ganancia”; “si yo gano 2 mil semanal aquí, allá  pagan 600 gourdes, más  o menos. Mano de obra barata. El sindicato de allá es menos eficaz”; “yo creo que todos se irán poco  a poco  allá.  Ellos  quieren ganarse todo”.

Respecto a la precariedad cotidiana y al sentido del trabajo, en Santiago sucede algo  no  muy  lejano a lo observado en Ouanaminthe. Según relatan, el salario no  da  “ni para pagar la casa  […] no  compro lo que  no necesito urgente, pero no me alcanza […] cojo prestado también”.  Los  ingresos semanales “no  te permiten nada” y “si cobramos viernes ya el lunes no hay nada. Hay muchos gastos de transporte, más los  niños, la comida […] ”. Señalan que  el trabajo en  la zona franca “no le cambia la vida  a nadie […]. El salario no  cubre. Eso  te atrasa: hilo  y trabajo. Tú sacas unos 8 mil y necesitas 25 mil”; “tuve que  dejar mi  universidad, porque salía  de  la zona franca a la universidad, sin bañarme ni nada. Realmente, estanca”. Los prestamistas son  quienes reciben el salario, entregan lo correspondiente el día  viernes y ya el sábado los trabajadores piden prestado de nuevo. “En  diciembre –con el doble sueldo – terminamos de  pagar todo lo que  falta, y en  enero estamos cogiendo prestado de nuevo”. Los trabajadores declaran: “ la zona franca es una quitadora de sueños: ya no tengo tiempo para nada”; “tú no tienes deseos de nada cuando llegas  a casa, uno  llega  cansado, que  ni puede estudiar, duelen los riñones y tiene poco  tiempo para ir al baño”; “yo no me  he ido de la zona franca porque no puedo, pero si consigo mi casa  me voy”.

Resultados de las encuestas

A continuación, se presentan en formato gráfico los resultados de una encuesta realizada con trabajadores y ex trabajadores de la zona franca tanto en Santiago como Ouanaminthe, analizando las dimensiones “relación con el aseguramiento social” y “relación con el empleo”, a través de ciertos indicadores clave.

De acuerdo con  la encuesta realizada, como se expresa en el gráfico 1, los trabajadores dominicanos están incorporados y se reconocen como parte del sistema de pensiones actualmente vigente. En todo caso,  presentan, similar al caso  de los trabajadores haitianos, una minoría de posiciones confiadas en la correcta administración de los fondos y un mayoritario escepticismo respecto a la posibilidad de que  en el trabajo de zonas francas puedan acumular cotizaciones suficientes como para contar con  una pensión digna.

En  el gráfico 4 se puede observar que  los  trabajadores dominicanos presentan una mayor afiliación y satisfacción con  la cobertura de que son  beneficiarios en el aseguramiento de salud. En  todo caso,  ambos grupos manifiestan la misma precariedad en cuanto a la necesidad de endeudarse en caso  de que  sus  necesidades de salud no sean cubiertas por el aseguramiento. Ambos grupos presentan una baja  participación de personas con alternativas propias o familiares en caso  de no poseer seguro de salud, lo que  los hace muy  proclives a la desprotección en caso  de quedar desempleados y desafiliados.

Como se puede observar en  el gráfico 5, los trabajadores  haitianos y dominicanos comparten una percepción negativa sobre el trabajo en la maquila como fuente de ingresos suficientes para las necesidades de sus hogares, mucho más  aguda en el caso  de los trabajadores en Haití. Los trabajadores dominicanos entienden, sin embargo, que el futuro es mejor y que la fábrica les permite un cierto grado de realización personal, siendo sus pares haitianos mucho más  pesimistas. Esto quizás se asocia con las precariedades del contexto en que se desenvuelven, la situación de los hogares, las  expectativas realizables en  términos de consumo, entre otros factores conexos. Los trabajadores haitianos, por ejemplo, se ven obligados a buscar fuentes informales de ingresos.

Los  trabajadores haitianos despedidos por recortes de  personal en la  empresa ascendieron a l 83,3%  de  los  entrev istados. Sus  pares dominicanos ascendían a 87,5% . Como se obser va en  el grá fico 6, tanto los trabajadores haitianos como los trabajadores dominicanos consideran al empleo en  la maquila su  primer contrato formal. En ambos gr upos,  la gran mayoría (94,4%  y 83,3% , respectivamente) ha permanecido en el desempleo luego  de ser despedido de las fábricas.  Una  minoría de los ex trabajadores haitianos ha  logrado hacer alguna actividad de  tipo formal, cuestión que  los  ex trabajadores dominicanos han podido acometer en  condiciones más  ventajosas, posiblemente por las alternativas existentes, dada una actividad económica y productiva mucho más  dinámica. En  ambos gr upos, la mayoría de  los  ex trabajadores reconocen haber perdido su  seguro de salud, lo cual  es similar respecto de las  pensiones. En  el caso  de los  dominicanos desempleados, se explica que  no  sea  la totalidad, posiblemente porque en varios casos las personas quedan como asegurados dependientes de otro familiar o sigue  cubierto mediante un seguro privado, dado el modelo institucional vigente.

Conclusiones

Al analizar la situación de los trabajadores de maquila del Grupo M en Haití y República Dominicana, puede obtenerse una perspectiva sobre el papel que  tienen los sistemas de protección social  –entendida como aseguramiento– como parte de los soportes que,  junto a la incorporación al trabajo, permiten la integración social de los individuos y controlan la vulnerabilidad (Castel, 1997).  La misma no es solo  una condición de la pobreza, ni se reduce a ella, sino que alude a un conjunto amplio de dimensiones. Las dificultades de integración tienen significaciones, entre otras, en la experiencia de las personas respecto de los lazos  sociales (Merklen, 1999) y afectan el desarrollo y ejercicio de sus capacidades y su autonomía.

El  sistema de  aseguramiento socia l dominicano ha  sido  un proceso de  revolucionarios cambios en  la  posibilidad de  acceso a cober turas en  sa lud,  pensiones y otra ser ie  de  prestaciones. Sin embargo, la conjunción de un  diseño institucional, que  potenció el papel público pero introdujo la  mercantilización a través de  lógicas como la capitalización individual, no ha for talecido el principio solidario -redistributivo. Las  dif icultades de  un  Estado con  recursos  limitados, por un  lado,  y un  mercado labora l marcado por la infor ma lidad y va r iadas for mas  de  preca r ización de  la  f uerza de trabajo, por el otro, han propiciado niveles impor tantes de  lo que Castel llama la “ desvinculación” entre los componentes de la lógica institucional, descoordinando los logros y resultados. En  el caso  de Haití, las limitaciones crónicas del Estado y la economía de ese país, han potenciado un  sistema de seguridad social formalmente de bienestar, pero en la práctica casi  inexistente, en extremo privatizado, carente de cober turas y excluyente.

Estos factores ubican a una mayoría de personas en zonas de vulnerabilidad y desafiliación respecto del aseguramiento. Las entrevistas a expertos y la revisión documental indican una preocupación por la pertinencia del diseño institucional, con  las características antes mencionadas en esta clase de contextos. El modelo constituido en República Dominicana es cuestionable y podría ser perjudicial e inefectivo como modelo a aplicarse en Haití.

En  cuanto al mercado laboral, más  allá  de las grandes diferencias,  el mismo está condicionado por la lógica de  la competitividad espuria interna y externa, que  reproduce expulsión y precariedad del trabajo, lo cual  potencia también la desafiliación y la vulnerabilidad. Este es el marco de  la industria de  la maquila para insertarse en  la globalización, dentro de un  modelo de desarrollo que  sigue  estas tendencias. La fuerza laboral se constituye como nuevo ejército de reserva respecto del  centro desarrollado, posible de ser incorporado a través de  los  medios tecnológicos. Los  datos muestran que  los  sueldos reales  en  las  maquilas dominicanas bajan y los  puestos de  trabajo son fluctuantes, como lo es la producción de  las  empresas. En  línea con investigaciones anteriores, al ver el caso  del Grupo M aprovechando la brecha de salarios y costos, producto de las crisis vividas en Haití y el diferencial de desarrollo, puede decirse que  la competitividad espuria está siempre reconfigurándose y actualizándose en nuevas fronteras y dinámicas Norte /Sur (Werner, s/f).

Al observar los resultados de los grupos focales con trabajadores y ex trabajadores de las maquilas del Grupo M en cada país, puede señalarse que,  en sus experiencias sobre la integración respecto los lazos sociales, se reproduce y manifiesta el comportamiento de las estructuras de soporte.

Los  trabajadores dominicanos que  están en  la fábrica pueden ser ubicados en una zona próxima a la integración: tienen un  lazo  de garantías de  cobertura con  el aseguramiento, que  se complementa con  su condición de trabajadores formales. Ahora bien, esto es relativizado por la precariedad con  que  se ve afectada su  cotidianidad, dados los bajos salarios que reciben, vistos también en las referencias estadísticas. Esto afecta la calidad de su integración al empleo como lazo  de soporte, y puede empujarlos a la informalidad. Una  vez en la informalidad, la cual  puede ser producto tanto de la renuncia voluntaria como por una ola  de recortes (o cancelaciones puntuales), los dominicanos pueden caer en una zona de vulnerabilidad, al resultar fortuita su inserción en el aseguramiento de salud, y verse excluidos de las cotizaciones en pensiones, dado el diseño institucional vigente. Esta realidad los puede llevar a escenarios, inclusive, de relativa desafiliación en términos de Castel.

Los  trabajadores haitianos, en  tanto estén formalmente empleados en la fábrica pueden estar amenazados de perder el empleo por: recor tes, rotaciones de  personal o con flictos laborales. Su  experiencia es también muy  precaria respecto a los  sopor tes que  les brinda el trabajo en la satisfacción de sus necesidades, agudizada por salarios aún más  bajos y por las  difíciles condiciones existentes en Haití. Estando en la formalidad, los trabajadores viven  en una zona de vulnerabilidad producto de una desafiliación, en  la práctica, del aseguramiento. La informalidad puede arrastrarlos a una desafiliación  y exclusión severa tanto de los lazos  con el empleo como del lazo con  la protección social.

Se debe  resaltar el hecho de que  las  condiciones estructurales del trabajo en las maquilas presionan sobre una experiencia común en los trabajadores de CODEVI  y FMI,  en cuanto a un  lazo  con  el empleo caracterizado por la insatisfacción y su debilidad para ser un  soporte efectivo de integración social, inhibiéndoles de ciertas rutinas integradoras y haciendo precaria la cotidianidad, mermando sus capacidades y el despliegue de  su  autonomía. Esto refuerza la pertinencia de  los enfoques sobre la importancia del trabajo en la producción de pobreza.

Sobre la fragilidad del empleo en este caso  particular, el desarrollo del Grupo M en Haití ha  actuado a costa de los empleos en las plantas de la República Dominicana y la sobreexplotación en  Haití. Salta a la vista que  la vinculación con  el desarrollo de  las  fábricas en  Haití es entendida por ambos grupos como una estrategia para desmontar, paulatinamente, la producción en República Dominicana y abaratar costos.

Al observar los resultados de las encuestas, se puede notar que entre los trabajadores dominicanos hay  más  confianza que  entre los haitianos respecto a la buena administración y suficiencia de las pensiones que  se  acumulan, pero en  ambos casos son  una minoría los que  creen que  las  cotizaciones servirán para una pensión digna. La minoría de los trabajadores cree que cuentan con  una alternativa para cubrir su seguro de salud en caso  de ser despedidos, y la mayoría cree que  debe  endeudarse en caso  de enfermedades y otros gastos que  no estén cubiertos por su seguro. Los trabajadores dominicanos en su mayoría creen que  el empleo de maquila es una fuente de medios para su realización, pero en ambos grupos la posición sobre si reciben ingresos necesarios es minoritaria. Finalmente, los trabajadores despedidos por el recorte de las empresas difícilmente encuentran una alternativa formal,  y en  su  mayoría han perdido el aseguramiento del que  gozaban estando empleados.

En  resumen, este estudio exploratorio ar roja la  per tinencia de  un  enfoque global del  problema de  la vulnerabilidad, mediante el cual, siguiendo a Castel (1997)  y Merklen (1999), el centro de  la discusión sobre políticas sociales y regímenes de  protección social debería estar en  las  condiciones de relacionamiento, y por tanto en cómo incrementar el nivel  y la calidad de la integración social de las personas y ampliando el desarrollo de sus  capacidades y autonomía, tomando en cuenta las estructuras de soporte, entre las que  destaca el trabajo. La protección social, en su aspecto de aseguramiento, no debe  ser  analizada aisladamente de  los  demás factores que  afectan de  manera determinante los  lazos  sociales. A su  vez,  el modelo de desarrollo, junto al trabajo y los diseños institucionales, inciden profundamente en esta cuestión.

Tomando en cuenta los desarrollos de los modelos de protección social en países periféricos y dependientes como Haití y República Dominicana –con interesantes diferencias y logros, pero también notables limitaciones– queda planteada la necesidad de profundizar en investigaciones acerca de las políticas de reforzamiento del papel del Estado en  la protección social. El  caso  de  Haití muestra la insuficiencia de las  declaraciones  oficiales de  las  instituciones, mientras que  el caso dominicano evidencia que  un  mayor peso  estatal puede coexistir con procesos de mercantilización y privatización en aspectos sustantivos, en  tanto lógica de  relaciones predominantes  entre capital, Estado y trabajo. Es  relevante, como apunta Castel (1997), recuperar la atención  sobre la desvinculación y descoordinación de los lazos  sociales, cuestión clave  de la que  se hicieron cargo, en su tiempo, los sistemas redistributivos de bienestar.

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1. Licenciado en Ciencias y Artes Ambientales por la Universidad Central de Chile y Magíster en Gestión y Políticas Públicas por la Universidad de Chile. Docente de grado e investigador de la Universidad APEC, República Dominicana.↵

2. Nociones como “pisos solidarios” permiten hablar de la protección social como coberturas destinadas a cantidades cada vez más numerosas de pobres, al margen de su nivel de exclusión, con cargo al Estado, sin necesariamente confrontar la correlación de fuerzas. Así, un cambio a favor de mayores coberturas de aseguramiento debería disminuir la vulnerabilidad social. Representativos de esta visión son trabajos como el de Ernesto Aldo Isuani, que basado en un autor-ícono como Carmelo Mesa-Lago, sostiene: “Ha llegado el momento de diseñar e implementar una protección básica desvinculada del sector del mercado de trabajo al que se pertenece, para extender la protección social a los sectores más vulnerables de nuestras sociedades” (Isuani, 2010: 32). ↵

3. Este estudio proseguirá con el análisis de encuestas en grupos de trabajadores y ex trabajadores de las empresas estudiadas en Haití y República Dominicana, y su posterior socialización. Hasta ahora, algunas limitaciones para este estudio han sido: i) dificultad para el acceso a los lugares de trabajo y ambientes en que se encuentran los trabajadores; ii) necesidad de interactuar con grupos de trabajo en dos países, incluyendo personas que están empleadas y otras ya dispersas luego de los despidos o renuncias; y iii) la situación institucional, social y ambiental presente en Haití, lo cual incluye la dificultad para obtener fuentes de información.↵

4. Con formales e informales se hace referencia a lo que en algunos países llaman trabajadores registrados y no registrados.↵

5. Los beneficiarios tiene derecho a: 1) pensión de vejez, pensión de discapacidad (total o parcial), pensión de cesantía por edad avanzada, pensión de sobrevivencia; 2) plan básico de salud, servicios de estancias infantiles, subsidios por enfermedad, subsidios por maternidad; y 3) atención médica y odontológica, subsidio por discapacidad temporal ocasionada en el trabajo, indemnización por discapacidad y pensión por discapacidad (Guzmán y Cruz, 2010: 138).↵

6. Siguiendo a Wydler, esto es cónsono con la “descentralización productiva” en la globalización: “externalizando aquellas fases del proceso que no eran rentables, es parte constitutiva del proceso de desmontaje de la empresa al estilo fordista: los sistemas de producción flexible implican una dispersión geográfica inusitada” (Wydler, 2007: 156157). Intelectuales orgánicos de la corriente neoliberal como Milton Friedman, idealizan estos nuevos momentos del capitalismo: “La revolución tecnológica ha hecho posible que una empresa ubicada en cualquier lugar del mundo pueda emplear recursos ubicados en cualquier sitio, para elaborar un producto en otro lugar y luego venderlo en cualquier lugar del planeta […] . La posibilidad de coordinar capital y trabajo, en cualquier parte del mundo […] significó la existencia de una gran oferta de trabajo, de salarios relativamente bajos, para colaborar con el capital de países desarrollados” (Friedman, 2006: 2). ↵

7. Un ejemplo claro y actual de la importancia de este factor para la industria se presenta en el informe dirigido por Paul Collier al Secretario General de Naciones Unidas en 2009: “Haití tiene una oportunidad económica extraordinaria […] . Desde la perspectiva del acceso a los mercados, Haití es ahora la locación para producción de prendas más segura del mundo […] . Claro, esto no es suficiente: los costos de producción deben ser globalmente competitivos. Pero ahí de nuevo los factores fundamentales son propicios. En la industria de las prendas el componente más importante es el costo del trabajo. Debido a su pobreza y mercado laboral desregulado, Haití tiene unos costos laborales muy competitivos frente a China, que es parámetro mundial. El trabajo haitiano no es solo barato sino que también es de buena calidad […] Siendo la única economía de salario bajo en la Región, tiene una ventaja de transporte sobre otras economías de bajos salarios que se encuentran distantes” (Collier, 2009: 5-6). ↵

8. Calculada por el Banco Central en RD$10.407,56 (IPC, base diciembre 2010) (Banco Central de la República Dominicana, 2010). ↵

9. Según reportes de prensa en 2009, el en ese entonces presidente de la Asociación Dominicana de Zonas Francas (Adozona) y presidente del Grupo M, Fernando Capellán, señaló que entre las causas de eventuales despidos masivos (que cifró en 25 mil para los siguientes seis meses) se encontraban la rigidez del Código Laboral, asunto en el que coincidía con Marisol Vicens, de la Confederación Patronal Dominicana, para quien la Ley laboral debía ser “modificada y que las condiciones internas se pongan a los niveles de los trabajadores de Centroamérica, donde los trabajadores tienen menos derechos”. Los voceros empresariales protestaban en la ocasión por los costos laborales que alcanzan al 65% por encima del salario (incluyendo “pagos de vacaciones, sueldo de navidad, bonificación, seguridad social, cesantía y preaviso lo que resta competitividad al sector productivo” (Hoy, 19 de abril de 2009) y se sugería la modificación del Código en aspectos como la “reducción en el derecho de cesantía (compensación que reciben los trabajadores cuando son despedidos) […] reglamentación de la jornada de trabajo, flexibilidad de horarios” (Listín Diario, 31 de marzo de 2009).↵

10. En su última rendición de cuentas al Congreso, el 27 de febrero de 2012, el presidente Leonel Fernández se refirió al aumento en empleos y la posición competitiva del sector maquila de la siguiente manera: “Se crearon más de 160 mil nuevos empleos netos y se logró la recuperación de las zonas francas que crecieron en 14,1%, revirtiendo, de esa manera, el desempeño negativo que se venía registrando desde el 2006 […] En el área de zonas francas [se] alcanzaron una cifra record de 4 mil 844 millones de dólares, un crecimiento de 15,8% con respecto al 2010. El sector fue impulsado, fundamentalmente, por el área de productos médicos, el cual pasó a ocupar el primer lugar dentro de los productos exportados por las zonas francas del país, seguido por las confecciones textiles. En adición, nuestras zonas francas se han posicionado en la actualidad como el principal proveedor al mercado norteamericano de cigarros, el segundo en hilo dental, el cuarto en instrumentos médicos, el quinto en calzados para hombres, el sexto en interruptores eléctricos y el octavo en joyería”.↵

11. Para Marion Werner, el colapso de la industria maquiladora haitiana tiene su origen en el embargo económico impuesto por la OEA al país a raíz de sus crisis políticas en los noventa. Este colapso significó una ventana de oportunidad para subcontratar mano de obra en el lado oeste de la isla (Werner, s /f: 16). Cuando se dio inicio a la construcción de CODEVI, varias organizaciones campesinas y sociales se movilizaron protestando por la dudosa rentabilidad de admitir allí tales iniciativas, tomando en cuenta el alto valor agrícola de la tierra (357 dólares mensuales por hectárea cultivada en arroz) comparado con el salario mínimo diario calculado para los trabajadores dominicanos (13 dólares) y con el salario mínimo diario en Haití (1,25 dólares). Se señaló que bajo la etiqueta de “Made in Haití ” se perdía un potencial productivo, y los inversionistas dominicanos iban a poder aprovechar la ilimitada cuota de exportación haitiana y sus exenciones tributarias, mientras se economizaban el 90 % de sus costos laborales normales (Multinational Monitor, 2002; Dollars and Sense, 2002).↵

12. Changas. Trabajo informal por horas. Puede ser en diferentes sectores: mantenimiento, servicios, ambulante, a destajo [Nota de la correctora] .↵

Derechos económicos,sociales y culturales: Una propuesta para la medición de la pobreza en Chile

Francisca Gallegos Jara[1]

El concepto total de desarrollo  puede  quizá

expresarse mejor  como el “ascenso humano”.

El ascenso de todos  los seres humanos en su integral

humanidad, incluyendo las dimensiones  económicas,

biológicas, sicológicas, sociales,  culturales,ideológicas,

espirituales, místicas y trascendentales

(Goulet 1971).

Introducción

Durante el año 2010 Chile fue promovido para formar parte de la lista de países desarrollados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)[2]. Los motivos para esta promoción guardan relación con  los buenos rendimientos que  éste ha alcanzado en materia económica, tanto a nivel  regional como mundial. Junto con  esta calificación, la misma OCDE ha situado a Chile  como el país  con  una mayor segregación educativa y desigualdad de ingresos[3]. ¿Es  compatible una robusta economía y altos niveles de desigualdad en un país desarrollado?

Las  últimas décadas en Chile  han estado marcadas por un  debilitamiento del  Estado nación, basado en  la idea  de  que  una mayor eficiencia resulta de: (1) una disminución de las capacidades del Estado; (2) políticas de ajuste estructural neoliberales y; (3) una amplia apertura a los procesos de globalización, sin  considerar la volatilidad de sus instrumentos financieros (Ffrench-Davis, 2010).

Así también, Chile no ha logrado una buena evaluación en términos de la calidad de su democracia y, actualmente, la comunidad social presenta una profunda desconfianza hacia el sistema político, lo cual se pone en manifiesto en movilizaciones ciudadanas, cuyas principales exigencias refieren a cambios a nivel estructural respecto de la forma de asignación de los beneficios sociales, que hasta la fecha, ha descansado en un sistema de provisión privado[4].

Este esquema, que  ha  caracterizado a Chile  desde la dictadura del año  1973 y que sufrió cambios parciales durante los gobiernos de la coalición de centro izquierda, ha tenido como resultado que,  el primer gobierno de derecha en democracia, reciba un  país  con  profundas inequidades sociales y un sistema de provisión de beneficios que tiene las condiciones legales, económicas y políticas para no cambiar.

Producto de  ello  es posible observar que  los  esfuerzos por superar la pobreza en Chile,  que  tuvieron buenos resultados durante la década del noventa, han sufrido algunos retrocesos[5]. Esto se constata en: (1) el aumento de la incidencia de pobreza en la última medición; (2) la mantención de  las  cifras de  desigualdad[6]  desde el retorno a la democracia y; (3) la situación de riesgo de caer en pobreza de alrededor de un 40% de la población.

La pobreza es un  fenómeno que  en  el siglo  X XI asume nuevas complejidades y debe  entenderse como un  estado de las  cosas no  deseable, para lo cual  es necesario realizar acciones para su superación (Grupo de Río, 2010).  En esta doble dimensión, el presente estudio corresponde a una aproximación centrada en una perspectiva alternativa para definir, medir e identificar pobreza.

Para el desarrollo de  este trabajo se  han establecido dos  decisiones al respecto. Por un  lado,  se considera la pobreza como una vulneración de los derechos humanos y, por tanto, se establece que  se encontrarán en situación de pobreza todas aquellas personas que experimenten una falta de realización de sus derechos, con mayor énfasis en las dimensiones económicas, sociales y culturales.

Por otro lado,  resulta fundamental mirar el fenómeno desde una perspectiva multidimensional. Como plantea Iguiñiz (2002), en el progreso del  estudio de  la pobreza existe un  doble camino: el de  la multidimensionalidad y el de la profundización. Si asumimos que  la profundización estará lograda por una noción de pobreza con enfoque de derechos, la multidimensionalidad descansará en  la inclusión del conjunto de dimensiones de los derechos al momento de medirla. De este modo, para identificación y agregación de la pobreza se seleccionó la medición de pobreza multidimensional de Alkire y Foster, aplicada como oficial  en México  desde el año  2009.

El artículo se conforma de cinco partes. La primera corresponde a una presentación de las  principales observaciones sobre la medición de la pobreza a través de la línea monetaria. La segunda parte expone los pasos de la propuesta para la medición de la pobreza con enfoque de derechos. En tercer lugar, se presenta una fundamentación de la perspectiva conceptual empleada. Luego, se indican los principales resultados obtenidos para cada uno  de los indicadores estudiados. Y, por último, un  conjunto de consideraciones finales y desafíos que deja  este trabajo.

Se espera que  al concluir este artículo se obtenga una pertinente y contextualizada justificación para la definición de la pobreza con enfoque de derechos, y un  análisis exploratorio de su incidencia en la población chilena entre los años 1990 y 2009.

El enfoque de la línea de pobreza monetaria absoluta: El ingreso y sus supuestos

Las medidas que  definen la pobreza monetaria absoluta se basan en la premisa de que es posible definir un conjunto de necesidades relevantes (vitales) para todas las familias e individuos que  viven  en un  determinado país, e identificar un estándar de recursos monetarios necesarios para satisfacerlas (Grupo de Río,  2010).  Entonces, ¿qué  necesidades  y bajo  qué  umbral es o no es pobreza?

Desde  la perspectiva de la línea de la pobreza monetaria absoluta empleada en Chile, son pobres aquellas personas que no pueden acceder a un  ingreso suficiente para comprar una canasta básica, compuesta por un conjunto de alimentos, sobre el cual  se aplica un factor para las necesidades no alimenticias[7] (Feres y Mancero, 2001).  Específicamente, se identifican como pobres aquellas personas que no tienen un ingreso suficiente para acceder a una canasta en zonas rurales y dos  en zonas urbanas. El valor de esta canasta básica depende de la estructura de precios de cada país  y, por cierto, de los bienes incluidos en ella. Según la última medición, en Chile el precio de una canasta básica es de 64.134 pesos chilenos, equivalente a 122 dólares estadounidenses[8].

Con  el avance del estudio de la pobreza, esta aproximación enfrenta dos críticas. En primer lugar, no queda claro qué noción de condición humana[9]  se operacionaliza para enlistar necesidades básicas ni cómo se consideran aquellas necesidades no materiales y no transables en  el mercado, por ejemplo la participación[10]. Sin  duda en  Chile  podríamos vernos tentados a creer que  el mercado es la puerta de acceso para todos los  bienes y servicios. Sin  embargo desde el esquema de análisis de realización de derechos humanos ¿es pertinente entender a la educación como un  bien  de consumo transable en  el mercado?[11]

En  segundo lugar, el patrón de consumo se modifica constantemente y, con  ello, la definición de satisfactores requiere una creciente y constante actualización. En  ese  sentido, ¿cómo podemos asegurar que  la identificación de los bienes indicados en  la canasta básica permite a todas las  personas la satisfacción de  su  patrón de  consumo? y ¿bajo qué justificación los bienes y servicios elegidos aseguran una adecuada satisfacción de las necesidades?

El  Ministerio de  Planificación de  Chile  (2009)  sostiene que  la medición de la pobreza, a través de la línea absoluta del ingreso, es un método que  está instalado desde el año  1990  y se utiliza extensamente en América Latina, debido a que  corresponde a una medida objetiva y metodológicamente robusta para, indirectamente, saber el estado de las personas en materia de satisfacción de necesidades accesibles mediante el ingreso. Su  medición se realiza mediante la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN), la cual  se aplica cada tres años, realizándose a una muestra de hogares representativa de la población tanto en zonas urbanas como rurales de todas las regiones del país. El objetivo de original de este instrumento era  medir la eficiencia de las políticas sociales, pero con el paso del tiempo, este se ha ampliado hasta emplearse para la medición de la pobreza en Chile (MIDEPLAN, 2009).

La encuesta CASEN  tiene un  amplio reconocimiento nacional e internacional, por la sistematicidad en su aplicación y la rigurosidad de su análisis. Asimismo, Chile cuenta con un extenso reconocimiento sobre las condiciones de transparencia y calidad en que realiza el cálculo de pobreza[12]. Según los resultados obtenidos en ella, durante las últimas décadas se constata un  descenso de la pobreza de un  38,6%  en 1990  a un 15,1%  en el año  2009.  Cabe  destacar que en esta última medición se obtuvo una variación de +1,4% en relación al año  2006[13].

En  la versión del año  2009  de esta encuesta es posible observar que  alrededor de un  7% de la población ocupada se encuentra por debajo  de la línea pobreza y que  un  15% de la población, que  se encuentra por sobre ella,  no  cuenta con  niveles educativos suficientes para participar de la vida  social[14]. En  este sentido, ¿el ingreso es un  buen indicador para saber el estado de las personas en materia de educación y empleo? Pese a la correlación entre esos factores, existen porcentajes de la población que  quedan al margen de esta medición.

Cuando se observan los  datos de  la versión longitudinal de  la encuesta CASEN,  a saber, la encuesta Panel CASEN 1996,  2001,  2006[15], es posible observar que cerca de un 40% de la población ha estado bajo la línea de la pobreza en algún periodo y solamente el 4% habría sido pobre los tres períodos (Observatorio Social Universidad Alberto Hurtado, 2007).  Es decir, 4 de cada 10 chilenos, en un  periodo de 10 años, tienen posibilidad de caer en pobreza.

Al realizar un análisis de los factores determinantes de las caídas y salidas de la pobreza, se constata que  la educación (años de escolaridad y educación universitaria) y contrato de trabajo tienen un  efecto significativo en explicar los movimientos a través de la línea de la pobreza[16].  En  este sentido pasa a ser estadísticamente necesario considerar, junto con el ingreso, otros factores que determinan la situación de caer de ella.

Junto con  lo anterior, la Fundación para la Superación de la Pobreza en el 2008[17] realizó el estudio “Voces de la Pobreza”, en el cual  se definió el concepto desde la visión de las personas. Entre los discursos recolectados se destaca la asociación de la no  pobreza con  la participación en el mundo del trabajo, la mantención en el sistema educativo, la no  discriminación y una vida  con  mayor dignidad. Esto se puede observar en las siguientes frases, extraídas de dicha investigación:

“Yo digo,  que  no es justo pensar solamente en que  uno  tenga para comer no más, encuentro que eso no es justo, que hay otras cosas que uno  necesita [...] ” (Mujer, 50 años, San  Bernardo).

“Yo me siento pobre cuando no tengo trabajo y soy joven y tengo todas las ganas de trabajar y no encuentro trabajo, no hay posibilidades de trabajar” (Hombre, 30 años, Tomé).

“No es tanto que la ayuden a una en dinero si no en una oportunidad, porque una no está buscando que la mantengan toda la vida” (Mujer, 25 años, Temuco).

Fuente: Fundación para la superación de la pobreza (2010).

Esta aproximación cualitativa, permite observar que los sujetos que han experimentado situaciones de pobreza agregan una mayor profundidad a la noción, incorporando a la categoría existencial de “tener”, las de “ser”, “estar” y “hacer”[18].

Dada esta insuficiencia de  la medición de  la línea de  pobreza absoluta del ingreso, se han realizado algunas aproximaciones de mediciones multidimensionales de pobreza para Chile.  Entre ellas los trabajos de  Larrañaga (2007)  y Denis;  Gallegos y Sanhueza (2010)  han presentado la aplicación de  alternativas metodológicas de  medición multidimensional de la pobreza, basadas en axiomas matemáticos específicos  para esta materia[19]. Dichos trabajos coinciden en tres aspectos:

La  pobreza aumenta cuando se consideran otras dimensiones dentro de su estudio, dado que  la falta de ingresos oculta situaciones de carencia en otras dimensiones.

La pobreza tiene distintas trayectorias entre las  diferentes dimensiones.

Los datos disponibles para Chile,  a través del encuesta CASEN, son confiables pero insuficientes para abordar otras dimensiones de la pobreza.

Estos antecedentes ponen en evidencia la necesidad de avanzar en la generación de metodologías de medición de la pobreza que sean sensibles a su multidimensionalidad, variabilidad en el tiempo y expresión entre grupos sociales. Para desarrollar una propuesta de conceptualización y medición que se haga cargo de esa multidimensionalidad se requiere llevar a cabo una serie de pasos que  se presentan a continuación.

Denis;  Gallegos y Sanhueza (2010), plantean que la construcción de una propuesta para definir (y luego  medir) pobreza está asociada a un  conjunto de decisiones relacionadas. Éstas son:  (1) la definición de la noción de pobreza que se propone; (2) las dimensiones y variables de la medición de pobreza; (3) la unidad de análisis en que  se medirá la pobreza (las  personas, familias u hogares, unidades territoriales más amplias); (4) la selección de la fuente de información para la medición y cálculo de la pobreza y, por último; (5) la definición del umbral definido como mínimo bajo  el cual  se considera que  una persona se encuentra en situación de pobreza. Partamos de la primera de ellas.

Pobreza y derechos sociales: Fundamentación del enfoque

El enfoque de derechos para la superación de la pobreza es una propuesta que  se ha desarrollado a través del reconocimiento y aplicación de los derechos económicos, sociales y culturales como mecanismo regulador de la vida en sociedad (Abufhele y Gallegos, 2006).
Para esta investigación, los  derechos humanos constituyen un esquema ético-político de alcance operacional-instrumental, desde el cual  se concibe la no  pobreza como una situación que  implica (1) la vinculación plena y permanente a la sociedad que  se pertenece; (2) la definición de un nivel de vida individual y agregado en que se considere el estado y proceso de vivencia de las libertades asociadas y; (3) la generación de estructuras económicas y políticas que den el soporte para la implementación de acciones para alcanzarla.
Así también, entender la pobreza desde los derechos humanos es un  medio y un  fin para el desarrollo. Un medio en la medida en que permite la integración plena a la sociedad, sin  lo cual  no  es posible el desarrollo. Y un  fin, ya que  no se considera posible el desarrollo sin la experiencia de libertad, dignidad e igualdad[20]para todos sus miembros.
En esta misma línea, la realización de los derechos económicos, sociales y culturales son  expresión de un nivel de vida adecuado y, a la vez, condiciones de posibilidad para el disfrute, formal y material, de los derechos civiles y políticos (Lovera, 2009).  De este modo, la división entre estos tipos de derechos es contraproducente, en la medida en que el pleno disfrute de  los  mismos considera no  experimentar hambre, enfermedad o analfabetismo y, junto con  ello, privación de la libertad de expresión. Estas dos dimensiones son aspectos constitutivos del disfrute de los derechos.
No obstante, los derechos económicos, sociales y culturales son fundamentales para abordar la pobreza ya que  permiten establecer el piso  de condiciones materiales y no  materiales que  se requieren para que  las personas puedan experimentar una situación de bienestar.
En  la operacionalización de  los  derechos para la medición de “pobreza”, se debe  resolver si se está observando: “las personas” o las “condiciones estructurales en  que  viven  las  personas”. Autores como Iguiñiz (2002)  plantean la necesidad de observar ambas perspectivas, en  miras de superar la centralidad de la observación “del pobre” tan propia del enfoque del utilitarista del ingreso.
Considerando los aportes de Sen,  la atención está en  qué  es la pobreza y en qué consiste reducirla, dejando para un segundo momento cómo superarla. Cuando no se centra la atención en los factores personales de pobreza, operacionalmente el punto de partida es identificar las dimensiones en las cuales se produce. Para el caso  de este estudio esto se resuelve con la identificación de las condiciones y decisiones que los países han adoptado para avanzar en realización de los derechos y, con  ello, el estado en que  se encuentran las personas.
Para el estudio de la pobreza, Sen  (1998)   plantea considerar la tenencia de las personas de los bienes de mérito, los cuales se entienden como un  conjunto de  bienes propios y exclusivos de  cada uno  de  los seres humanos, los cuales no dependen de la dinámica del crecimiento económico. Por el contrario, los bienes de mérito son  convenidos socialmente y se expresan en el contrato social que  por excelencia es la Carta Constitucional y refieren, principalmente, a la libertad, justicia, seguridad, educación, salud, nutrición y vivienda (PNUD,  2004).
Según esto, serán pobres todas aquellas personas, mujeres y hombres, que  no accedan a un conjunto de titularidades de derechos y bienes de mérito indicados en las cartas constitucionales.
A juicio del  PNUD  (2004), la  identificación de  los  bienes de mérito tiene la  ventaja de  permitir la  jerarquización de  los  bienes básicos y por tanto orientar las prioridades de las políticas. Por este motivo, una sociedad debe  estar atenta a cómo están distribuidos estos bienes y, a partir de ello, concluir quienes son los menos aventajados y cómo se ven afectados por la porción distributiva que  poseen los más  favorecidos.
Sen  (2002)  plantea que:  “si a las personas se les niega la educación  o carecen de derechos económicos básicos debido a desigualdades masivas en la propiedad, los resultados no se limitan a la desigualdad, sino  que  afectan la naturaleza de la expansión económica, el florecimiento de desarrollos políticos y culturales, etcétera”.
El acceso a los bienes de mérito es un  mínimo para la equidad en las oportunidades y para el ejercicio de las capacidades. Dado  que su asignación no depende de las características de las personas, sí debe prestarse atención a los arreglos sociales establecidos para su distribución.  De este modo, los Estados estarían incumpliendo si no resguardan la debida asignación de estos bienes a todos sus miembros en igualdad de condiciones.

La pregunta de identificación de la pobreza, por tanto, será ¿qué titularidades y bienes de mérito posee?, situadas en la categoría existencial del tener, pero complementada con ¿qué  realizaciones alcanza con ellos?  abriendo espacio a las categorías de ser, estar y hacer[21].

Propuesta de medición de la pobreza multidimensional de derechos en Chile

Una  vez expuestos los fundamentos sobre el cual  se hace posible instalar una noción de pobreza con enfoque de derechos, en éste apartado se presentan las decisiones metodológicas establecidas para esta medición y, luego, las dimensiones de derechos que  se emplearon.

¿Qué metodología?

Existe un gran desarrollo en materia de medición de pobreza univariada,  multidimensional. En  este trabajo se optó por asumir un  modelo de medición que  permita identificar un  porcentaje de “personas en situación de pobreza de derechos” y, también, “las condiciones estructurales en que se obtienen esos resultados”. De este modo, se empleó una metodología que  integra un enfoque cualitativo y cuantitativo, en base a información secundaria.

Para la aproximación cualitativa se realizó un análisis de contenido, en base  a los principales documentos de políticas sociales en Chile, más  datos secundarios de diferentes fuentes internacionales. Esta decisión sigue  las recomendaciones de la Comisión Interamericana de derechos humanos, a partir de lo cual  se pudo realizar una aproximación  al estado del Chile  actual en materia de derechos.

En la aproximación cuantitativa se seleccionó la metodología de Alkire y Foster (2009)  empleada por Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social de México  (CONEVAL). La elección de esta metodología se fundamenta en que  es una medida axiomática, que tiene un amplio reconocimiento a nivel internacional y, sobre todo, es la primera en América Latina que –explícitamente– utiliza el enfoque de derechos sociales como marco conceptual para identificar pobreza.

Específicamente, esta metodología está inspirada en  las  medidas  unidimensionales propuestas por Foster-Green-Thorbecke y corresponde a una medida absoluta de  pobreza multidimensional. La identificación corresponde a que con un parámetro, se considera pobre multidimensionalmente a la persona privada en  o más  dimensiones:

De este modo, el parámetro  representa un  número de  corte que  establece que  un  individuo se encuentra en situación de pobreza en derechos[22]. Dado  que  en  esta metodología cada una de las  dimensiones corresponderá a un derecho económico, social y cultural, será de interés considerar el parámetro k=1 ya que  no se concibe una no pobreza sin la realización de alguno de los derechos sociales (CONEVAL,  2010). De este modo, “se dice  que  una persona se encuentra en situación de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno  de sus derechos para el desarrollo social y si sus ingresos son  insuficientes para adquirir los  bienes y servicios para satisfacer sus  necesidades” (CONEVAL,  2010).   Luego, la población se clasifica en cuatro grupos:

a) Pobres multidimensionales: población con  ingreso inferior al valor de la línea de pobreza y que padece al menos una carencia social.

b) Vulnerables en derechos sociales: población que presenta una o más  carencias sociales, pero cuyo  ingreso es superior a la línea de bienestar.

c) Vulnerables por ingresos: población que no presenta carencias  sociales y cuyo  ingreso es inferior o igual  a la línea de bienestar.

d) No pobres multidimensionalmente y no vulnerables: población  cuyo  ingreso es superior a la línea de bienestar y que  no tiene carencia social alguna.

¿Qué dimensiones?

A lo largo del documento se han establecido que las dimensiones corresponden a los derechos del Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. No obstante, se optó por considerar un  grupo acotado de derechos, siguiendo las recomendaciones del CONEVAL y la Fundación para la superación de la pobreza de Chile.

En  primer lugar, el CONEVAL  fundamenta la medición en  los contenidos establecidos en la Ley General de Desarrollo Social, la cual tiene por objeto garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales asegurando el acceso a toda la población al desarrollo social. En el Artículo 6° considera los derechos a la educación, la salud, la seguridad social, la alimentación, la vivienda y sus servicios[23].

En  segundo lugar, según la Fundación para la Superación de la Pobreza, “ los  umbrales sociales garantizados[24]  como un  conjunto acotado de oportunidades, bienes y servicios claves en las áreas de educación, salud, vivienda, trabajo participación e ingresos, que  resguardan  el desarrollo humano de las personas” (Funasupo, 2009).  Para esta institución, estos establecen un piso  de ciudadanía e integración social y deben ser considerados como un  conjunto de áreas acotadas para la superación de la pobreza[25].

En  consideración a estas recomendaciones para este trabajo las dimensiones de derechos establecidas son: (1)  educación; (2)  al trabajo; (3) salud; (4) vivienda e;  (5) ingresos. Si bien  este último no corresponde a un derecho en sentido estricto, se optó por considerarlo como una descripción de los recursos materiales para el bienestar.

¿Qué indicadores?

La Comisión Interamericana de los Derechos Humanos de los Estados Americanos (CIDH), se propuso el año  2008  definir una metodología para medir el progreso de los Estados en el cumplimiento de las obligaciones comprometidas en materia de derechos económicos, sociales y culturales.  En  ese documento, la CIDH  definió tres tipos de indicadores[26]: i) estructurales; ii) de proceso y; iii) de resultados.

- Los indicadores estructurales buscan medir qué medidas dispone el Estado para implementar los derechos del Protocolo. Refieren a la existencia de normas jurídicas, estrategias, planes, programas o políticas destinadas a implementar esos  derechos.

- Los indicadores de proceso  buscan medir la calidad y magnitud de los esfuerzos del Estado para implementar los derechos, a través de la medición del alcance, la cobertura y el contenido de las estrategias empleadas. Refieren a la identificación de las políticas públicas en términos de la realización progresiva de derechos y a los niveles de calidad  o cobertura de programas o servicios sociales en un  determinado período de tiempo.

- Los indicadores de resultado buscan medir el impacto real de las estrategias, programas e intervenciones del Estado. Proveen de una medida cuantitativamente  verificable que  permite comparar la situación de las personas en cuanto a su realización de derechos humanos. De esta manera, los se instalan como un  indicio de la adecuación de las medidas adoptadas y de mejoras progresivas hacia la plena efectividad de los derechos.

En  base  a los aspectos antes mencionados se ha  decidido presentar la situación de Chile en materia de indicadores estructurales, de procesos y de resultados.

Los  indicadores estructurales permiten analizar el estado de Chile  en adscripción a la normativa internacional en materia de derechos  sociales, económicos y culturales, mientras que  los indicadores de proceso y resultados permiten dar cuenta del estado de realización y aseguramiento de los derechos de educación, trabajo, salud, vivienda e ingresos.

Para los  indicadores estructurales y de  proceso se analizaron los documentos de políticas sociales de cada uno  de los derechos mencionados. Específicamente, se consideró el nivel  de aceptación  de cada uno  de los derechos en  la Carta Constitucional y, luego, el tipo de  políticas sociales desarrolladas. Se empleó la definición del nivel  de garantías de acceso y calidad para la superación de  la pobreza desarrollada por la Fundación para la Superación de la pobreza. La unidad de análisis considerada son las políticas desarrolladas durante el periodo de 1990 a 2009.

Para los indicadores de resultados se utilizó la información disponible en las encuestas CASEN entre los años 1990  y 2009.  Sin duda, emplear este instrumento tiene un  conjunto de limitaciones,  las cuales fueron mencionadas anteriormente. No obstante, hasta la fecha corresponde al instrumento oficial  con  mejores condiciones de representatividad para la medición de la pobreza[27].   La unidad de análisis considerada es el individuo, diferenciando entre los niños y niñas menores de 15 años, adultos entre 16 y 60 años y los adultos mayores de 60 años o más[28].

En la tabla que se presenta a continuación se expone una síntesis de los indicadores considerados.

¿Qué Umbrales?

En la definición de los umbrales se consideró diferenciar entre la privación  entre acceso y calidad. La primera corresponde a la participación en un  sistema de provisión pública de los derechos y el segundo a las condiciones en que se ofrece esa provisión para dimensión. La tabla de a continuación establece una descripción de cada uno  de ellos para los diferentes indicadores.

Una  vez  planteadas estas consideraciones para la  propuesta, en  los apartados se presentan los resultados obtenidos para cada una de los indicadores.

Resultados obtenidos: situación de Chile en materia de pobreza con enfoque de derechos indicadores estructurales: aprobación y promulgación de instrumentos internacionales de derechos económicos sociales y culturales en chile 2011.

Como se mencionó en apartados anteriores, existe un conjunto de documentos internacionales que se refieren a la descripción y realización de los derechos económicos, sociales y culturales. En la siguiente tabla se observa que, hasta la fecha, Chile ha aprobado, ratificado y promulgado los diferentes Pactos de los derechos en cuestión. Sin embargo, el Protocolo facultativo de los DESC no ha sido promulgado, siendo condición necesaria para precisar las obligaciones que  asume el Estado parte en materia de realización de estos derechos.

Por otra parte, se observa que  cada 5 años se solicita que  los Estados partes entreguen informes de avances en materia de realización de las obligaciones adquiridas mediante la ratificación de  los  pactos. Chile ha  presentado cuatro informes en  materia de Derechos económicos, sociales y culturales. El primer y segundo informe fue  entregado durante la década del ochenta en situación de dictadura. La versión oficial del tercer informe fue  entregada 17 años después del último informe, en  el cual  se incluye información sustantiva sobre los avances en  las obligaciones de derechos. Ahora, entre las observaciones de este tercer informe, se destaca la necesidad de incorporar el derecho a la vivienda de manera explícita en la carta constitucional y avanzar en obligaciones de garantía del sistema de seguridad social y educación de calidad en todos sus niveles.

Hasta la fecha estos aspectos siguen pendientes y si bien  existe el registro de emisión de un cuarto informe en el año  2009,  no se presentan observaciones oficiales hasta la fecha de realización de este estudio.

Las  observaciones a nivel  estructural de Chile  se pueden sintetizar en dos.  Por un lado,  se requiere la promulgación de su adscripción al Protocolo Facultativo de los DESC.  Este paso corresponde al piso  mínimo para la generación de  obligaciones en  el desarrollo de  políticas con enfoque de derechos. Si no  existe la adscripción a los marcos no  normativos, existe un avance en materia de incorporación de los derechos.
Por otro lado,  se requiere de una revisión sustantiva de la Carta Constitucional de Chile,  en la cual  los derechos económicos, sociales y culturales tienen un lugar marginal, dejando sin desarrollo a más  de alguno de ellos.  Es dificultoso pensar en condiciones institucionales o decisiones técnicas orientadas a la medición de avances en derechos, si en la Constitución no se establece una expresa exposición de los derechos a los cuales adscribe. Este vacío  deja  espacio a la maleabilidad de los gobiernos de turno en materia de políticas sociales y, con  ello, poco  espacios para la exigibilidad del  cumplimiento de  obligaciones los DESC.

Considerando el umbral establecido para este tipo de derechos es posible señalar que  Chile  tiene desarrollo irregular de los indicadores estructurales, a lo cual  se agrega la escasa evidencia sobre avances en  modificar esta situación. Durante los  veinte años de  retorno a la democracia se han establecido acciones sustantivas para avanzar en la transparencia de la situación del país en materia de derechos humanos. No obstante, se requiere de una mayor atención a los ámbitos económicos, sociales y culturales, ya que está dar un salto al desarrollo para toda la población.

Indicadores de proceso: tipo de políticas sociales para la realización de los derechos económicos sociales y culturales en chile 2011

Al observar específicamente la carta magna, se observa que  en el Artículo 5° de la Constitución de la República de Chile  (del año  1989),  se incorporan los derechos garantizados de los tratados ratificados por este país. Se agrega en dicho artículo que  la limitación para el poder soberano corresponde al respeto irrestricto de los derechos esenciales que  emanan de la naturaleza humana y, agrega, que  es deber de todos los órganos del Estado respetar y promover los derechos garantizados por la Constitución (Artículo 5°, Inciso 2°).

Se establecen obligaciones de respetar y promover, es decir, de no  impedir la realización de esos  derechos y realizar acciones promotoras para potenciar su desarrollo. No existen referencias a la acciones de proteger, es decir, impedir que  otros (mercado, decisiones internacionales, sociedad civil,  entre otros) obstaculicen el disf rute de  estos derechos. Tampoco existen indicaciones de  garantizar los derechos, es  decir, realizar las  acciones necesarias para procurar el disf r ute de  los  mismos para quienes no  pueden lograrlo por sus propios medios.

Específicamente los derechos económicos, sociales y culturales que  señala la Constitución son:

Derecho al trabajo: la libre elección del trabajo, una justa retribución,  negociación colectiva y sindicación voluntaria.

Derecho a la salud: acceso libre e igualitario a las  acciones de promoción, protección y recuperación de la salud y rehabilitación  de individuo, garantizando la libre elección del sistema de salud.

Derecho a la educación: la obligación del  Estado de  promover la educación preescolar y garantizar el financiamiento público que  asegure el acceso a la educación básica y media. Reconoce igualmente la libertad de enseñanza y la libertad de crear y difundir las artes.

Derecho a la vivienda: no se considera explícitamente en la Carta Constitucional.

Como se puede observar, en Chile  existe una adscripción preferencial al otorgamiento de “libertad de elección” dentro de las diferentes alternativas de provisión privada que  existen para acceder a la educación, salud y vivienda. En la Constitución se consignan acciones para asegurar el financiamiento, pero no para realizar una provisión de servicios para estos derechos.

No obstante, esto no ocurre en el caso  de la salud. Pero este derecho, durante los últimos 10 años, se ha  generado instrumentos para complementar esa  dotación a través de  sistemas de  garantías. Caso emblemático corresponde al diseño del  Plan  de  acceso universal de garantías en  salud, el cual  explicita las  condiciones de otorgamiento de un  conjunto de prestaciones para las  56 enfermedades con  mayor prevalencia en la población chilena. Pese a las dificultades de su implementación, este plan marca el inicio de una concepción de las políticas sociales con enfoque de derechos que, hasta la fecha, no se ha extendido a otros ámbitos del derecho.

En términos de políticas sociales cabe  agregar que a partir de los resultados de la encuesta Panel CASEN  1996,  2001  y 2006,  se ha avanzado en el desarrollo de un  sistema de protección social basado en un conjunto de acciones públicas para proteger caídas en pobreza o, dicho de otro modo, para proteger al 40 % más  vulnerable de la población. Este sistema de protección es emblemático en la medida en que amplía la cobertura de beneficiarios, se define  conceptualmente con  enfoque de derechos y otorga acceso preferente al sistema de salud, educación y trabajo, entre otros. No obstante, tiene tres limitaciones.

La primera refiere a la insuficiencia en el desarrollo de acciones intersectoriales que  permitan establecer sinergias entre los diferentes beneficios a los que  acceden los sujetos. Hasta la fecha el sistema de protección constituye una sumatoria de planes y programas que  han desarrollado las instituciones públicas y no surgen desde planificación que  aborde la protección social de manera integral.

La  segunda guarda relación con  que  los  planes que  integra este sistema no  tienen una operacionalización con  enfoque de  derechos, dejando al margen mecanismos de exigibilidad o desarrollo de capacidades para los sujetos de derechos. Por el contrario, existe una predilección por el otorgamiento de beneficios focalizados, en base  a transferencias condicionadas para un  conjunto de  la población (MIDEPLAN,  2006;  2009).  Por este motivo, no  logra avanzar de manera sustantiva en el desarrollo de un  sistema robusto que  incluya otras dimensiones del bienestar.

El otorgamiento de subsidios, subvenciones y transferencias condicionadas son  aspectos claves  en el perfil de las políticas sociales que tiene Chile en materia de vivienda, educación y trabajo. Hasta la fecha, no  existe evidencia significativa de otras acciones generales que  aborden  esos  derechos.

En la tabla que se presenta a continuación se incluye una descripción  detallada del estado de realización de los indicadores estudiados en este trabajo, el cual  de cuenta del estado de realización de los indicadores de proceso.

El análisis no agota las diferentes aristas referidas al estudio de las políticas sociales en Chile.  Sin  embargo, sí permite observar que  existen avances en la incorporación de una noción de derechos en las políticas sociales de manera general, como es el sistema de protección social y, por otro lado,  particularmente en la dimensión de salud. Considerando el umbral establecido se puede observar, nuevamente, que  existen avances en la materia, los cuales requiere acrecentarse y robustecerse durante la próxima década.

Indicadores de resultado: incidencia de la pobreza de derechos en chile a partir los Datos De las encuestas casen 19902009

En este apartado se presentan los resultados de incidencia de la pobreza en derechos económicos, sociales y culturales estudiados a partir de los datos de las encuestas CASEN.

Como se obser va en la tabla de a continuación, la privación en cada uno  de los derechos analizados ha  tenido una caída a lo largo de  los  años. La  caída más  significativa se produce en  los  derechos de vivienda teniendo una variación de -28,9 % durante estos 20 años, el cual  es seguido por salud cuya  variación en  el mismo periodo es de -18,7%

No obstante, la excepción es el derecho al trabajo el cual  tiene un alza desde un 28,3% en el año 1990 a un 33,8% en el año 2009, sufriendo un  aumento de un  5,5% durante este periodo. Esta es la clara señal de la ausencia de esfuerzos sustantivos por avanzar en el aseguramiento de condiciones de acceso y calidad al mundo del trabajo.

Es relevante observar que la incidencia de privación en el derecho a la educación es menor, lo cual  se debe  a la temprana exigencia de, al menos, 8 años de escolaridad durante la década del noventa. Pero también  se debe  considerar que los indicadores para el cálculo de privación en calidad de este derecho sólo  refieren a saber leer y escribir, lo cual corresponde a un  bajo  nivel  de exigencia si consideramos los requerimientos de habilitación en conocimientos que  requieren las personas para la plena integración de una sociedad globalizada.

El gráfico que  se presenta a continuación pone en  evidencia que  las privaciones en  los  diferentes derechos según tipos de  población son diferentes. Aún cuando se observa una caída en la privación tanto para niños /as,  adultos y adultos mayores, es posible observar que  son  los primeros quienes presentan una mayor variación a lo largo de  estos 20 años. Específicamente, se observa que  pese  a que  los niños /as son la población con mayores privaciones en el año  1990 (83,7%), en el año 2009 el porcentaje que  presenta privaciones cae a un 51,7%.

La variación es menor en la población de adultos mayores, la cual presenta en el año  2009 un 61,6%  de personas en situación de carencia de algún derecho. Estas diferencias son relevantes en la medida en que permiten comprobar un  empobrecimiento de la población a lo largo de su  vida  y, con  ello,  la necesidad de un  fortalecimiento del sistema de previsión social al momento de salir del mundo del trabajo. Como se pudo observar en  los indicadores de proceso, este aspecto ha  sido escasamente fortalecido en Chile.

Una vez presentados los resultados en materia de privación de cada uno de los derechos analizados y su distribución según diferentes grupos de la población es posible observar cómo se presenta la pobreza multidimensional de  derechos. Según los  datos del  año  2009,  es posible observar que  un  57%  de  la población presenta pobreza en  derechos, de los cuales un 10,6%  experimenta también pobreza en ingresos. Este dato señala que  existe un  46,4%  de la población que  es vulnerable en derechos y que  no es identificado a través de la medición de la pobreza en ingresos.

Por otra parte, es interesante observar que  del 15% de la población pobre según la línea de la pobreza de ingresos, un 70% (10,6% de la población total) presenta, además, carencia en alguno de los derechos.

Finalmente, es posible observar que  4 de  cada 10 personas en Chile  no  son  pobres ni por ingresos y por derechos, que  3 de cada 10 personas solo  son  pobres en ingresos pero no  en otras dimensiones y que  un  0,4%  de la población experimenta una carencia extrema tanto en derechos como en ingresos.

Observar la situación de pobreza desde esta perspectiva permite superar la visión dicotómica de pobre y no pobre de la línea de ingreso, agregando una identificación respecto del tipo de privaciones que  experimentan las personas. De este modo, es posible diferenciar ámbitos que  requieren acciones públicas diferentes a las empleadas hasta hoy. Es  decir, se debe  considerar que  para la superación de la pobreza en ingresos se requieren acciones diferentes a las que requiere para enfrentar la pobreza los otros derechos.

Entre los  años 1990  y 2009  es posible distinguir algunas tendencias específicas sobre la situación de pobreza de la población chilena. En primer lugar, el tipo de pobreza y vulnerabilidad de ingresos presentan caídas relevantes, excepto la vulnerabilidad de derechos, que  expresa un alza  desde el año  2006. Esto indica un proceso regresivo en materia de pobreza de derechos, lo cual  contradice uno  de los principios definidos para los derechos humanos, que  en este caso  está asociado al aumento de privación en el derecho al trabajo.

A partir de estos datos es posible corroborar lo planteado en los apartados anteriores, en los cuales se sostuvo que los esfuerzos por superar la pobreza monetaria no  se traducen en disminuir la privación de los derechos. Luego, que  en  Chile  no  existen mecanismos suficientes de garantías de permanencia de la no privación en el tiempo y, por último, la urgente necesidad de incorporar acciones positivas para superar la situación regresiva que experimenta la población en materia de realización  de sus derechos económicos, sociales y culturales.

Consideraciones finales

Para finalizar es necesario establecer que,  a la luz  de  los  resultados obtenidos, la medición de la pobreza en base  a líneas monetarias absolutas debe  ser complementada, en la medida en que (1) el ingreso es un indicador de medición, pero es insuficiente para definir el fenómeno; (2) el ingreso, como otros, es un medio pero no un resultado o un fin de la superación de la pobreza y; (3) en la medición de la pobreza el ingreso debe  ser complementado con  otros indicadores.

Frente a estas consideraciones el enfoque de derechos se instala como una alternativa para el estudio de  este fenómeno teniendo en cuenta las siguientes consideraciones finales.

Entender la pobreza desde el enfoque de derechos implica que los Estados asuman la obligación para avanzar en su superación, en la medida en que el carácter vinculante de los Pactos consigna la realización de estos derechos para todos los miembros de sociedad. Sin embargo, la instalación constitucional no necesariamente se traduce en el ejercicio o realización efectiva de estos derechos. Como se observa en el caso  de Chile,  pese  a la ratificación del PIDESC en la Constitución vigente, no existen referencias al derecho a la vivienda y, además, la definición de los derechos se centra en las libertades, dejando en un  lugar marginal a las condiciones de igualdad.

En este sentido, un primer desafío para Chile  es avanzar en una extensa revisión de su carta constitucional, incorporando las recomendaciones de las Naciones Unidas en materia de DESC. Específicamente se refiere a la complementariedad de las libertades con una dotación de sistemas de garantías que aseguren las condiciones de acceso y calidad para el conjunto de derechos estudiados.

Para el estudio de la pobreza con  enfoque de derechos se debe considerar, junto con el estado de la situación de las personas, los indicadores estructurales y de procesos. Sólo en la medida en que se incluya una descripción completa de estos tres ámbitos será  posible alcanzar una descripción acabada de las condiciones con que un país  asegura la realización de sus derechos.

Ahora  bien, pese  a que  en  Chile  existe un  reconocimiento extendido de la importancia del derecho como esquema para evaluar el bienestar, no existen condiciones, instituciones,  voluntades políticas y marcos de participación y exigibilidad ciudadana para que  exista una realización de  los  derechos. Esta ausencia se ha  traducido en  que  el diseño de políticas sociales se justifica en los derechos sociales, pero no asegura acciones progresivas de superación de pobreza en el tiempo. Para avanzar en este desafío, en Chile  se requiere una reformulación del rol del Estado y de la inversión que  este realiza en estas materias. Esto, nuevamente, pone en cuestionamiento el modelo neoliberal que impera en el país, el cual  impide instalar al Estado como garante de la dotación de recursos y titularidades de derechos.

Finalmente, es posible establecer dos  recomendaciones para el desarrollo de futuros estudios en la materia.

La primera refiere al estudio de la relación entre la noción de capacidades y derechos. La tríada dotaciones de recursos, capacidades y derechos permite un análisis de la pobreza en las categorías existenciales de tener, ser, estar y hacer. Estos aspectos fueron poco abordados en este documento y se recomienda avanzar en el estudio de esta sinergia en futuros trabajos.

La segunda refiere a los instrumentos necesarios para desarrollar la medición de la pobreza con enfoque de derechos. Específicamente, se requiere el desarrollo de indicadores que sean capaces de abordar las diferentes dimensiones en que  se crean los derechos. A lo largo del texto, se ha  constatado que  la encuesta CASEN  presenta grandes ventajas para el análisis de la pobreza de ingresos; pero no  es suficiente para enfrentar los desafíos de una medición desde los derechos. De este modo, se deberá acompañar de una redefinición de los instrumentos para el seguimiento de todos los ámbitos en que  los Derechos Humanos  se desenvuelven. Vital es aquí el trabajo que  está desarrollando el Instituto Nacional de Derechos Humanos en la aplicación de la primera encuesta de DD.HH. en Chile.

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1. Socióloga y Magíster en Sociología por la Universidad Alberto Hurtado. Actualmente se desempeña como académica e investigadora asociada del Observatorio Social de la Universidad Alberto Hurtado. Correo electrónico: .↵

2. El 11 de enero del año 2010, el Secretario General de la OCDE, Ángel Gurría y el entonces Ministro de Hacienda de Chile, Andrés Velasco, firmaron, el convenio de adhesión de este país a la OCDE. Con esto Chile se convirtió oficialmente en el miembro número 31 de la OCDE y el primero de América del Sur. La aceptación de Chile a formar parte de la OCDE como país miembro representa un reconocimiento internacional respecto de su reformulación de su sistema democrático y sus políticas económicas. Para la OCDE, la adhesión de Chile representa un momento histórico en su misión por construir una economía más fuerte, más transparente y más justa. Información disponible en: <http:// www.oecd.org/document/20 /0,3746,fr_21571361_44315115.html>.↵

3. El 13 de septiembre del año 2011 se publica un estudio en el que señala que Chile es el país de la OCDE con mayor segregación socioeconómica. De acuerdo al informe, Chile es el miembro del organismo en el que tiene más peso relativo la financiación privada en la educación primaria y secundaria, y aquel en que es menor la inclusión socioeconómica de los alumnos al interior de un mismo colegio. El estudio precisa que el grado de inclusión de las variaciones socioeconómicas dentro de una escuela se sitúa en Chile en menos del 50 %.↵

4. Como plantea Garretón (2009), en Chile, a lo largo de la década del ochenta, se instaló de manera extendida un proceso de privatización de los diferentes servicios sociales, entre ellos, salud, educación, seguridad social. Este proceso modificó sustantivamente la relación entre las personas, el Estado y el mercado, dejando en manos del último la dotación de los satisfactores de las necesidades básicas.↵

5. Recordemos que, según las cifras oficiales, Chile logro reducir la pobreza desde un 30 % en 1990 a un 13% en 2006. ↵

6. Pese a la buena situación económica de la última década, la mantención de la desigualdad en Chile ha sido un elemento característico de Chile. El Ministerio de Planificación en el año 2010 indicó que el aumento de los ingresos de los hogares ubicados en el primer decil (grupo cuyos ingresos están en el 10 % inferior del país) fue de un 1% real, mientras que el décimo decil fue 9% real. Asimismo, Chile se mantiene con un índice de Gini de un 0.55 y un indicador 10 /10 que aumenta desde el 2006 al 2009 de un 31,3 a un 46,2; es decir el ingreso autónomo de los hogares con mayores ingresos es 46 veces más grande que el de los hogares con menores ingresos (MIDEPLAN, 2009). ↵

7. Este factor, en el caso de Chile, corresponde coeficiente de Engel, estimado en un aproximadamente un 0.5 de valor de la canasta. De este modo, es posible observar que no existe un proceso específico para cuantificar los costos de cada uno de los servicios y bienes no alimentarios.↵

8. Para este cálculo se consideró la equivalencia de un dólar corriente a 523,31, reportada por el diario oficial de Chile el día 9 de octubre de 2011. La información fue obtenida del sitio web del Banco Central de Chile en .↵

9. La discusión que acá se plantea es si las necesidades básicas están enlistadas bajo los esfuerzos que hacen los Estados para combatir o definir y paliar la pobreza se refieren, en última instancia, a la defensa del derecho a la vida o al cumplimiento de una garantía que guarde relación con el establecimiento de una condición humana digna para cada habitante del país. En el caso de este texto se asume que el derecho a la vida no puede ser reducido a necesidad materiales y, además, no se puede dejar de lado el resto de los derechos.↵

10. Aquí se considera tanto la participación cívica en la toma de decisiones vinculantes a nivel país y, también, la participación en cuanto al uso de espacios públicos.↵

11. Esto es interesante de plantear, particularmente para Chile, en donde el mismo presidente de la República sostuvo frente a la opinión pública esta noción de la educación, justificando de este modo que no era necesario pensar en la educación como un bien social de dotación pública. Esto fue publicado en los principales medios de comunicación el día 19 de julio del año 2011.↵

12. La adopción en Chile de la noción de pobreza basada en los ingresos, como una buena aproximación al nivel de vida de la población, viene dada por las extensas recomendaciones de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), la cual está encargada de ajustar los ingresos declarados de las personas por Cuentas Nacionales.↵

13. Cabe destacar que esta información no agrega la discusión generada durante el mes de diciembre de 2010, en torno a los cambios en la medición de la pobreza que incluyó CEPAL y que se tradujeron en informar una caída en la incidencia de la pobreza entre el 2006 y 2009, bajando desde un 15,4% a un 11,5%. ↵

14. En Chile se considera como requisito mínimo para acceder a un empleo contar con el Certificado de realización de enseñanza media, lo cual implica la culminación del nivel de educación secundaria, es decir, 12 años de escolaridad.↵

15. Esta encuesta corresponde a la primera aproximación de la observación de la pobreza en Chile de manera longitudinal. La encuesta Panel CASEN 1996, 2001, 2006 corresponde a una encuesta longitudinal que tiene una muestra representativa de los hogares de las regiones III, VII, VIII y RM, lo cual corresponde a un 60 % de la población del país. La muestra original tuvo un tamaño de 5.210 hogares y llegó a un total de 3.888 hogares en el año 2006. Los datos de esta encuesta serán actualizados con la Panel CASEN 2006, 2007, 2008, 2009 la cual deberá ser liberada por el Ministerio de Planificación a fines del año 2011. ↵

16. Los investigadores del Observatorio Social de la Universidad Alberto Hurtado realizaron modelos de regresión para explicar los factores que determinan caídas y salidas de pobreza.↵

17. El estudio de Voces de la pobreza corresponde a una primera aproximación cualitativa a nivel nacional, en la cual se realizaron alrededor de 49 de entrevistas grupales a personas que están en el circuito de la pobreza y a personas fuera de él. Junto con las observaciones indicadas, este estudio es concluyente en la representación de la no pobreza como un vínculo de calidad de las personas con la sociedad a la que pertenecen.↵

18. Estas categorías están inspiradas en el trabajo de Max Neef “Desarrollo a escala humana”, publicado en Chile en el año 1994.↵

19. El trabajo de Lar rañaga emplea la metodología de Bourguignon y Chak ravar ty (2003), quienes construyen una medida a partir de la proporción de la población carente en cada dimensión, el de Denis; Gallegos y Sanhueza (2010) utiliza los aportes de A lkire & Foster (2007) quienes reconstruyen los índices de incidencia y brechas FGT multidimensionalmente.↵

20. La razón de ser de los derechos sociales es, sobre cualquier otra cosa, igualitaria. Los derechos económicos, sociales y culturales tienden a hacer menos grande la desigualdad entre quienes tienen y quienes no tienen (Bobbio, 1995).↵

21. “Las realizaciones se refieren a las dimensiones del ser, estar y hacer que pueden o no ser alcanzadas, mientras que las capacidades a la habilidad para alcanzar esas condiciones de vida. Una realización es un logro, mientras que una capacidad es la habilidad para lograrlo” (Sarmiento, 1998).↵

22. Si , significa que será considerado como pobre si se encuentra privado en al menos una dimensión. Este es el enfoque de unión. Ahora, si se considera pobre si está privado en todas las dimensiones, el cual corresponde al enfoque de intersección. Por tanto, tal como ocurre con el FGT se definen pobreza como el porcentaje de personas pobres identificadas a partir del parámetro k.↵

23. De este modo, en México se estable que las dimensiones de la pobreza serán todas aquellas que estén consignadas en ese documento normativo y que, por tanto, se deben realizar los instrumentos y mediciones necesarias para cumplir con lo establecido en cada uno de sus artículos. La metodología se encuentra al servicio de esta decisión normativa y no viceversa. Cabe agregar que CONEVAL plantea como otra dimensión la medición de Cohesión, la cual se encuentra reportada de manera independiente a los diferentes documentos establecidos.↵

24. Como se señala en la Constitución, en la obligación de garantía el Estado debe emprender las acciones necesarias para asegurar que todas las personas estén en condiciones de ejercer y gozar plenamente de sus derechos humanos. Esta requiere obligación de la existencia de normas y de acciones concretas destinadas a asegurar los derechos contemplados en los tratados internacionales y mantener una continua actitud de observancia, de manera de anticiparse a posibles vulneraciones. Cumplir con esta obligación conlleva adoptar leyes, definir políticas públicas, asignar recursos, y establecer prácticas administrativas y procesos judiciales con el fin de generar condiciones para el pleno goce de los derechos humanos (INDH, 2010).↵

25. Los umbrales garantizados se expresan en los ámbitos de acceso, calidad, permanencia, protección financiera, oportunidad, participación, exigibilidad, actualización, adaptabilidad y aceptabilidad↵

26. La CIDH establece estos indicadores desde la propuesta de la ONU establecida en el “Informe sobre Indicadores para Vigilar el Cumplimiento de los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos”.↵

27. Originalmente, se pensó desarrollar este instrumento con los datos de la encuesta Panel CASEN 2006, 2007, 2008 y 2009. Sin embargo, el Ministerio de Planificación hasta la fecha no ha liberado los datos para el uso académico.↵

28. Se consideró diferenciar estas tres poblaciones ya que el sistema de agregación en hogares requiere de un conjunto de decisiones metodológicas que escapan este trabajo,pero que  es recomendable abordarlo en futuras investigaciones.↵