El laberinto de la inseguridad ciudadana

José Alfredo Zavaleta Betancourt (Coordinador)

Carlos Medina Gallego | Gabriel Kessler | Andrés Antillano | José Alfredo Zavaleta Betancourt | Jorge Leonardo Méndez | Pablo Emilio Angarita Cañas | Theo Roncken | Alejo Vargas Velásquez | Saúl Mauricio Rodríguez-Hernández | Viviana García Pinzón | Juan David Posada Segura | Loreto Correa Vera | Augusto Vitale Marino

Clacso

Buenos Aires

Contenido

- INTRODUCCIÓN

- I. LA DELINCUENCIA, LA VIOLENCIA Y LA EXCEPCIONALIDAD POLICIAL

- BANDAS CRIMINALES Y NEOPARAMILITARISMO EN COLOMBIA

- EL CRIMEN ORGANIZADO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

- LA REFORMA POLICIAL EN LA VENEZUELA BOLIVARIANA

- LAS POLICÍAS PREVENTIVAS DEL ESTADO DE CHIAPAS EN LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL DE MÉXICO

- DÉFICIT EN INVESTIGACIÓN Y ESCLARECIMIENTO DE DELITOS COMUNES EN LA PROVINCIA DE CÓRDOBA (ARGENTINA)

- II. LAS SALIDAS DEL LABERINTO SECURITARIO

- SEGURIDAD COMUNITARIA

- EL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA Y SUS ALCANCES PARA EL VIVIR BIEN

- LAS RELACIONES CIVILES-MILITARES EN COLOMBIA

- TENDENCIAS POLÍTICAS, SEGURIDAD Y DEFENSA EN LOS PRIMEROS AÑOS DEL SIGLO XXI

- EN LOS CONFINES DEL ESTADO

- III. LA GESTIÓN DEL ENCIERRO

- LOS VELOS DEL SISTEMA PENITENCIARIO

- DEL PANÓPTICO PÚBLICO A LAS CÁRCELES CONCESIONADAS

- ALTERNATIVAS A LA “GUERRA CONTRA LAS DROGAS”

Editor Responsable Pablo Gentili – Secretario Ejecutivo de CLACSO

Coordinadora Académica Fernanda Saforcada

Programa Grupos de T rabajo

Coordinadora General Sara Victoria Alvarado Coordinador Adjunto Pablo Vommaro Asistentes Rodolfo Gómez y Valentina Vélez

Área de Acceso Abierto al Conocimiento y Difusión

Coordinador Editorial Lucas Sablich

Coordinador de Arte Marcelo Giardino

Producción Fluxus Estudio

Arte de tapa Ignacio Solveyra

Primera edición

El laberinto de la inseguridad ciudadana. Bandas criminales, seguridad de fronteras y regímenes penitenciarios en

América Latina. (Buenos Aires: CLACSO, marzo de 2015)

ISBN 978-987-722-051-3

© Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales

Queda hecho el depósito que establece la Ley 11.723.

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Universidad Autónoma de Ciudad Juárez

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Secretario académico Manuel Loera de la Rosaa

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INTRODUCCIÓN

La metáfora deL Laberinto de la inseguridad es una figura, subsidiaria de la célebre imagen del laberinto de la soledad, mediante la cual nos proponemos coadyuvar a la comprensión situada de los mecanismos de la inseguridad en las sociedades latinoamericanas.

Los habitantes del campo y la ciudades en américa Latina, ciu- dadanos débiles en la desigualdad, enfrentan no sólo la inseguridad social sino también la inseguridad ciudadana (díaz, 2010).

Los efectos de las políticas neoliberales –instrumentos imperiales en nuestros países– evidencian las dificultades para un control ins- titucional de los riesgos y peligros de la violencia y el delito y ponen particularmente de manifiesto la debilidad institucional de nuestros estados nacionales para regular la convivencia social sin policías au- toritarias y violentas, herederas de la dictadura o de los regímenes populistas autoritarios del siglo pasado.

Las restricciones de las libertades en la vida privada y públi- ca en américa Latina pueden entenderse mediante la hipótesis que sostiene que algunos estados latinoamericanos prolongan la colo- nización interna de la población mediante dispositivos de control disciplinario y biopolítico. en la región, conceptuada por muchos como la más violenta y desigual del mundo, la disciplina del cuerpo es acompañada del control biopolítico de la vida y la subjetividad.

La biopolítica de las sociedades latinoamericanas puede observarse en la actitud barroca hacia los extraños y diferentes como “peligro- sos”, la cual se funda en el enunciado político “Por si acaso”. esta actitud de autoclausura personal o clasista tiene graves consecuen- cias para la convivencia ciudadana, la solidaridad y la democracia en la región.

en estas circunstancias, lo que acontece en américa Latina es un capítulo de la mundialización de las reformas policiales entendi- das como biopoderes que reflotan el monopolio de la violencia física estatal mediante regímenes políticos o dispositivos de gubernamenta- lidad. estos regímenes policiales utilizan la militarización de las policías y el estado de excepción (agamben, 2004)[1] para la reconstrucción del “tejido social”, caracterizado por el trabajo precarizado, la explo- tación y la desigualdad.

Las democracias realmente existentes: neopopulistas[2] como Venezuela, ecuador y bolivia (follari, 2010); populistas de derecha (mouffe, 2007) como Colombia, o tecnopopulistas como méxico, ges- tionan diferencialmente el miedo de los ciudadanos con el costo de la desprotección social y la impunidad.

el miedo, producido por la violencia social, el desempleo y el de- lito, no desaparece con la reforma de los aparatos estatales y el uso electoral de las políticas sociales mínimas. el miedo es una subcultura en amplias regiones de américa Latina.

en estas circunstancias, la gubernamentalización de la insegu- ridad ciudadana basada en el control de las fronteras externas e in- ternas mediante la regulación de los migrantes; las guerras contra el narcotráfico y la delincuencia organizada a través del derecho penal del enemigo y la excepcionalidad –el caso más extremo como observa- remos más adelante, son el paramilitarismo y las bandas criminales–; el castigo ejemplar del robo mediante las reformas policiales y el en- cierro de los pobres que delinquen, constituyen procesos que nutren la compleja vida social de la región.

en sus nuevas funciones, los estados latinoamericanos, con regímenes de izquierda y derecha, gubernamentalizan diferencialmente la sociabilidad fabricada por el libre comercio y las reformas estatales recientes. en algunos casos, aplica en la región la fórmula de que los estados latinoamericanos practican el “suicidio gozoso” de su legiti- midad y legalidad y ceden soberanía mediante esquemas regionales de seguridad o planes especiales que los sujetan a políticas de seguridad externa como acontece con la iniciativa mérida en méxico, una réplica del viejo Plan Colombia.

en contraparte, esta tendencia no excluye las resistencias de algu- nos regímenes de la región como el de Venezuela, ecuador o bolivia, que constituyen un claro ejemplo de la reacción estatal a las causas estructurales de la inseguridad, respuesta diferente respecto de otros estados racistas y clasistas de la región.

La disputa por las policías es un proceso complejo. La reforma policial es un campo de conflicto entre diferentes agentes para la cons- trucción de una hegemonía capitalista o no-capitalista. Una prueba de ello es la política de seguridad ciudadana que puede asociarse en algunos casos a la seguridad nacional como en Colombia o en otros en un instrumento democrático para dejar atrás la política de los enemi- gos externos e internos, como en méxico, Venezuela e incluso bolivia. ahora bien, la crisis financiera global, la soberanía amenazada de

los estados nacionales, la mundialización de la cultura securitaria de los regímenes de derecha de varios países centrales como inglaterra, estados Unidos y francia, son el plató sobre el cual los ciudadanos la- tinoamericanos luchan cotidianamente por el reconocimiento consti- tucional de derechos a la migración, al trabajo digno, a la representa- ción política democrática y a la salvaguarda de los derechos humanos y contra el miedo.

Las múltiples resistencias a la excepcionalidad de los militares en funciones de policías, mediante las leyes generales de víctimas con- tra los “daños colaterales” de los conflictos, la guerra desregulada y la delincuencia organizada; a través de la evaluación de las reformas policiales implementadas en nuestros países y la socialización de las buenas prácticas de contraloría social o accountability policial repre- sentan un saber extraordinario en la construcción de una democracia de las multitudes latinoamericanas (negri/Hartd, 2007).

desde este prisma, el presente libro defiende una política de segu- ridad bajo control civil, la articulación transversal de las resistencias a los abusos policiales y militares con otras luchas contra la violencia social y política en el marco de una hegemonía democrática. La totali- dad de los ensayos compilados advierte acerca de los riesgos y peligros de la policialización autoritaria de lo social, basada en el estado de ex- cepción y la no responsabilidad estatal en los campos de la seguridad social y la legalidad.

el libro que se entrega a los lectores se organiza en tres partes. La primera, “la delincuencia, la violencia y la excepcionalidad policial” aborda las relaciones entre el viejo paramilitarismo y las bandas cri- minales que reciclaron algunos desmovilizados insatisfechos con su reintegración a la sociedad colombiana; asimismo, la economía política de la delincuencia organizada en la región; la reforma de las policías venezolana y mexicana y la posibilidad de una alternativa a la tolerancia cero en argentina.

Carlos medina Gallegos, colombiano, narra en Las bandas crimi- nales y neoparamilitarismo en Colombia la organización y funciona- miento de estas bandas delictivas en los departamentos de Córdoba y antioquia y a través de un extraordinario trabajo de campo, que sigue la ruta de la excepcionalidad del nuevo paramilitarismo, se focaliza en las características y las relaciones que adoptan éstas con sus actores, aliados, discursos y patologías para develar las relaciones perversas entre el neoparamilitarismo y la contrainsurgencia y los costos en des- apariciones y desplazados.

Gabriel Kessler, argentino, establece los retos principales en el campo de estudio de la delincuencia organizada en la región mediante la advertencia de que aún no desarrollamos suficiente investigación empírica para el análisis causal de éste fenómeno y de sus efectos per- versos en las instituciones estatales y los derechos humanos. Kessler sintetiza algunos de los principales ejes discursivos que orientan el debate en la región, en un extraordinario mapa del narcotráfico, el tráfico de armas y personas, mediante un amplio elenco de fuentes.

andrés antillano, analista venezolano, describe en La reforma po- licial en la Venezuela bolivariana el proceso de la implementación de la reforma policial reciente basada en un nuevo modelo policial para superar la dispersión institucional, los abusos policiales y el control del delito a través de una policía nacional.

José alfredo Zavaleta betancourt, mexicano, tematiza las preca- rias condiciones institucionales y las patologías policíacas de la po- licía estadual que en méxico es presentada por el gobierno federal como la más eficiente. el ensayo analiza “desde adentro” –siguiendo la agenda de dominique monjardet y el discurso de la seguridad ciu- dadana– la institucionalidad precaria de una policía preventiva que se alista para las nuevas funciones de investigación en coadyuvancia con el ministerio público sin contrapesos o controles civiles.

Jorge Leonardo méndez, argentino, identifica, a contrapelo de la política de tolerancia cero, la posibilidad de la seguridad ciudada- na democrática en la prevención social del delito en una provincia argentina.

En la segunda parte, “Las salidas del laberinto securitario”, el libro aborda los usos regionales de las políticas securitarias globales con el propósito de advertir a los ciudadanos latinoamericanos acerca de los peligros y las virtudes de la participación ciudadana en experiencias de control directo o mediado de las políticas de seguridad humana, ciudadana y comunitaria.

en esta parte, Pablo emilio angarita Cañas, medellinense, des- cribe cómo en Colombia las políticas de seguridad democrática –cuya expresión más bárbara ahora sabemos representó el caso de los falsos positivos– son una prolongación de la vieja doctrina de la seguridad nacional. Para tal efecto, el autor describe el proceso que ha seguido la agenda de la seguridad democrática de los últimos gobiernos para oponerle la idea de una seguridad comunitaria que sería una modali- dad de seguridad humana desde abajo.

en esta lógica theo ronkhen, boliviano integrante del equipo ac- ción andina, describe los obstáculos de la implementación del sistema de seguridad ciudadana en bolivia y llama la atención acerca de los riesgos de la no ruptura de esta política estatal respecto de la tradición policial boliviana.

alejo Vargas Velázquez, colombiano, describe el procesos de re- laciones entre civiles y militares para sostener que en la actualidad existe una subordinación real de los militares a las élites políticas colombianas.

Por su parte, Saúl mauricio rodríguez Hernández, colombiano, pergeña indicios de las relaciones cívico-militares en varios países latinoamericanos para recordarnos que a pesar de todo –de la viola- ción de derechos, las dictaduras pasadas y la excepcionalidad de los militares en sus tareas de policía– en el actual régimen de hegemonía en américa Latina estos aceptan su subordinación a las autoridades civiles.

Viviana García Pinzón, colombiana, por el contrario se orienta a la observación de procesos regionales que han construido las fronte- ras sudamericanas en zonas calientes en las cuales convergen diversos actores sociales y políticos y se estructuran culturas delictivas basadas en la violencia o bien, para gubernamentalizarlas, se pacta la coopera- ción de los gobiernos para regular a la población que habita o transita por estas zonas fronterizas.

en la tercera parte del texto, La gestión del encierro, se pone a prueba la hipótesis del encierro de los pobres y el discurso del cierre de las prisiones, narrativas de la sociología del campo de la seguridad y la criminología crítica, mediante tres casos que exploran el funcio- namiento del dispositivo de lo carcelario y la inútil criminalización del consumo de drogas en américa Latina.

desde este ángulo puede leerse a Juan david Posada Segura, colombiano, que analiza el funcionamiento de la cárcel en Colombia para defender la idea de un uso crítico del discurso de la readap- tación social, antes de ceder a la consigna de massimo Pavarinni quien recomienda recientemente “levantar los remos”. en este tra- bajo Juan david Posada Segura describe un modelo eficaz para la defensa de los derechos de los presos en el marco de una reforma penitenciaria democrática.

en su turno, Loreto Correa, violentóloga chilena, nos ofrece un análisis completo de la privatización parcial de las cárceles chilenas en los años recientes mediante un relato de los claroscuros del proce- so que en sus paradojas mejora la atención a los presos pero no abate la reincidencia, mientras la población carcelaria se incrementa.

en este trabajo extraordinario existen elementos que permiten al lector relacionar los datos de la experiencia penitenciaria chilena de las concesiones de la construcción de las cárceles y la gestión del en- cierro con la idea de Löic Wacquant de la rentabilidad de la industria carcelaria en los países centrales. es inevitable, en estas circunstan- cias, imaginar, al leer los datos del ensayo, las ganancias de las empre- sas multinacionales favorecidas por el estado chileno y cómo a mayor población carcelaria en el archipiélago del encierro público y privado, las ganancias riñen con “el buen servicio a los presos”.

Por último, para el cierre del libro, augusto Vitale marino, uru- guayo, analiza las alternativas utilizadas por el estado uruguayo para la despenalización de la producción, distribución y consumo de dro- gas como una política vanguardista que acepta a los consumidores como pacientes del sistema de salud a los cuales supone se pueden sujetar eventualmente a un tratamiento de salud integral.

en conjunto, las tres partes del libro, con sus respectivos ensayos, posibilitan una mirada crítica y reflexiva del laberinto de la inseguridad ciudadana producida por las políticas neoliberales en américa Latina y de la pluralidad de salidas a este laberinto tal como se experimentan en diferentes países de la región.

Los ensayos muestran que los autores comparten la idea de que hay diferentes salidas al laberinto de la inseguridad ciudadana y que las experiencias que este libro expone y calibra pueden conver- tirse en insumos para controlar civilmente la nueva arquitectura de la seguridad en nuestros países. Pueden interpretarse, a reserva de mejor opinión, que estas observaciones acuciosas y reflexivas, sistemáticas y críticas, sean asumidas como una contribución a la construcción de una hegemonía democrática en la región en tiem- pos de excepcionalidad.

Las políticas securitarias basadas en la identificación de enemi- gos internos son un peligro para los derechos civiles y humanos. en estos años de excepcionalidad en la región, en la cual se instituciona- lizan la militarización de policías y la policialización de los militares, es urgente una biopolítica democrática como parte de una hegemonía de las multitudes. La tarea de democratizar el biopoder que represen- tan las policías y los ejércitos en funciones de policía es un tema quedará mucho que hablar en los años venideros y de la que dependerán inexorablemente nuestras libertades democráticas.

José Alfredo Zavaleta Betancourt
Coordinador del Grupo de trabajo
Seguridad en democracia de CLaCSo

BIBLIOGRAfÍA

agamben, Giorgio 2004 Estado de excepción (Valencia: Pretextos). díaz, esther 2010 Las grietas del control. Vida, vigilancia y caos (buenos aires: biblos).

Follari, roberto 2010 La alternativa neopopulista, (buenos aires: Homo sapiens).

Mouffe, Chantal 2007 En torno a lo político (méxico: fCe). negri, toni y Hardt, michel 2007 La multitud y la guerra (méxico: era).

1. agamben diferencia entre estado de excepción y dictadura. ↵

2. el concepto neopopulismo es utilizado en un sentido positivo, no peyorativo, por roberto follari (2010). ↵

I. LA DELINCUENCIA, LA VIOLENCIA Y LA EXCEPCIONALIDAD POLICIAL

BANDAS CRIMINALES Y NEOPARAMILITARISMO EN COLOMBIA

Carlos Medina Gallego[1]

Una aproximación a los estudios regionales del fenómeno desde la óptica del conflicto armado y los derechos humanos

El fenómeno de las bandas criminales y el neoparamilitaris- mo ha tomado en los últimos años un lugar especial en los estudios y los análisis sobre el conflicto armado y social colombiano. es un tema de la mayor relevancia para la definición de la política pública en seguridad y para el tratamiento adecuado del fenómeno en el ám- bito de los comportamientos institucionales y sociales afectados por la dimensión de estos fenómenos.

Este ensayo es parte del trabajo que viene realizando el grupo de investigación en Seguridad y defensa de la Universidad nacional de Colombia, conjuntamente con el observatorio de derechos Humanos de la Universidad Pedagógica y tecnológica de Colombia y el Progra- ma de maestría en Pedagogía de los derechos Humanos de esta Uni- versidad. es un ejercicio en el que se busca caracterizar el fenómeno aportando elementos a su conceptualización desde los estudios exis- tentes y de los procesos históricos locales que han tenido que soportar las dinámicas del conflicto armado en toda la complejidad de actores y factores que lo constituyen y determinan.

el tema de las bandas criminales (bacrim) y el neo-paramilita- rismo surge en el contexto de la defensa que hace el gobierno de la “seguridad democrática” de la desmovilización de los grupos para- militares, como una forma de proteger la efectividad de los mismos y el éxito total del proceso. Sin embargo, para un grupo significativo de estudiosos, para las formas organizadas de la población civil y para los organismos de derechos humanos, el fenómeno de las ban- das criminales y el paramilitarismo es la continuidad del fenómeno paramilitar en una nueva envoltura de denominación. Los teóricos, especialistas, académicos, organismos nacionales e internacionales y hasta el propio estado han intensificado sus esfuerzos para poder constituir algún concepto que pueda distinguir este fenómeno en el

ámbito de lo que el mismo representa las dinámicas del conflicto so- cial y armado en el país.

Los estudios y las apreciaciones que se hacen a este respecto se mueven en tres enfoques esenciales: el primero considera que no existe nada distinto entre las bandas criminales y el neo-paramilita- rismo que lo diferencie sustancialmente del viejo paramilitarismo, si no que uno y otro son una la misma cosa; el segundo, señala que lo que existe es la reconstitución del fenómeno a partir de la articu- lación de grupos que no se desmovilizaron, fortalecidos por   el re- greso de desmovilizados que al agotarse los programas de gobierno, no encontraron resuelta su situación y que se ha dado un giro de los grupos el desarrollo de las actividades del narcotráfico haciendo a un lado los fundamentos contrainsurgentes sin abandonarlos, y un tercer enfoque señala que es una bien estructurada organización cri- minal dedicada a la administración del territorio y al desarrollo de las economías ilegales en el marco de una concepción de capitalismo criminal que permea, controla y somete extensos territorios y pobla- ciones haciendo uso de los activos heredados del paramilitarismo en materia de miedo y terror.

en esta investigación desarrollamos los términos, definiciones, caracterizaciones, significados e interpretaciones de la realidad actual de estos grupos en diferentes regiones del país, mirando las caracterís- ticas que los mismos asumen en las distintas regiones y sus relaciona- mientos con otros actores.

nos proponemos en este trabajo recoger la producción existente al momento sobre la caracterización de estos dos fenómenos, que pueden ser uno sólo con distinta nomenclatura o percepción, y a partir de ello mirar como está evolucionando el fenómeno en los de- partamentos de Córdoba, antioquia y Chocó. respecto de este asun- to, el profesor de la facultad de derecho, Ciencias Políticas y Socia- les de la Universidad nacional de Colombia, alejo Vargas Velásquez (2012), elaboró una notas de ensayo al respecto del fenómeno, en las que afirma:

Los actuales grupos son originados en antiguos miembros de los pa- ramilitares, con algunas incorporaciones nuevas de personas de las regiones en que operan; tienen como móvil protección y uso de co- rredores geográficos para traficar la cocaína y sacarla hacia mercados externos. tienen claros rasgos de crimen organizado como; a) alta ca- pacidad económica -derivado sobre todo de la droga y del control de otras rentas ilegales-, b) cooptación de administraciones locales o fun- cionarios estatales a través de corrupción, c) lo anterior les da poder político local o regional, d) un tipo de “control paralelo” de territorios, e) cierto apoyo social ligado a generación de “empleo” o distribución marginal de rentas, f) entornos culturales favorables y g) conexiones con el crimen organizado transnacional[2].

El autor concluye que las Bacrim son clara expresión del crimen organizado, con ciertos niveles de inserción regional, pero no los con- sidera actores del conflicto interno armado[3], lo que significaría para él un tratamiento esencialmente policial y de judicialización en el ámbito de lo establecido para la delincuencia organizada en el de- recho penal.

Las características señaladas por el investigador alejo Vargas so- bre el crimen organizado obligan a contemplar el fenómeno en una dimensión de mayor complejidad, cuando está unido a modelos de desarrollo económico y a formas de control político y social que de- marca una territorializacion del conflicto desde la ilegalidad en la que surge un nuevo ordenamiento administrativo, definido por los esquemas de control y seguridad de estos grupos y sus particulares formas de ejercicio de la condición de Estado en la doble impuesta- ción a los sectores económicos y la oferta de seguridad que ofrecen frente a la acción de otros actores o a los pactos de no agresión que realizan unidos a intereses comunes con organizaciones contrapues- tas y antagónicas.

Una investigación realizada por el Centro de recursos para aná- lisis de Conflictos (CeraC) publicada en un libro titulado Guerra y violencias en Colombia, escrito por Soledad Granada, Jorge a. restre- po y alonso tobón García, se reconoce una serie de transformaciones en el comportamiento de estas nuevas organizaciones que les permite caracterizar cuatro tipos de grupos neo-paramilitares:

– Nuevos ejércitos paramilitares: se caracterizan por tener como ob- jetivo la contrainsurgencia y buscar la captura del estado. Se instau- ra como una estructura de corte militar, con una uniformidad de sus miembros, armamento de asalto, patrullaje, operaciones coordinadas, combates directos y generación de nuevos espacios de poder mediante el control poblacional y la contrainsurgencia.

– Paramilitares dispersos: se encuentran los grupos disidentes con organización en red que realizan acciones tendientes al logro de to- dos los objetivos de influencia. Corresponden, en la matriz, a un solo nombre, pero que no ha sido identificado como una organización con unidad nacional, las águilas negras. Son una marca que se reproducen en el territorio, la cual es usada por grupos heterogéneos (Semana, 18 agosto de 2007; Gonzales, s.f.; romero y arias, 2008: 45; ávila y núñez, 2008: 45 en Guerra y violencias en Colombia).

– Nuevas autodefensas: se caracterizan por ser rearmados con es- tructura hibrida. La mayoría de los grupos que pertenecen a esta categoría, al igual que los nuevos ejércitos paramilitares, ejecutan acciones de contrainsurgencia y control sobre la población. Sin em- bargo, su tipo de estructura y su capacidad de elementos de comba- tes los diferencian. no todos los grupos cuentan con el mismo tipo de armamento.

– Fuerzas criminales anexas: son en su mayoría de origen emergente, con estructuras tanto hibridas como jerárquicas. también contie- nen algunos grupos disidentes con estructura hibrida. La mayoría de estos grupos no representa acciones de contrainsurgencia ni de captura del estado. estos pueden estar constituidos por organiza- ciones criminales ya existentes que aprovechan y son aprovechadas por el fenómeno neoparamilitar en términos de mayor efectividad en el logro de su objetivo prioritario, que es la criminalidad organi- zada” (restrepo, aponte y alonso 2009).

Esta clasificación tiene el inconveniente que ubica el fenómeno en la forma de articulación del cuerpo armado y de su papel en el control militar del territorio.

Hoy es necesario entender de manera más profunda el fenómeno en la medida que articula prácticas que no sólo contemplan lo militar, sino que adicionalmente construyen estructuras de poder político y de desarrollo económico, con un alto nivel de societalizacion, que incor- pora redes de amistad, parentesco y subordinación laboral.

Otros esfuerzos vienen haciéndose en la caracterización del fe- nómeno, entre los cuales vale la penar destacar los realizados por Indepaz y la Corporación Arco Iris, que abordan de manera discreta el relacionamiento de las bandas criminales y el neo-paramilitarismo con las instituciones del estado y la construcción de los ambientes de connivencia en la salvaguarda de intereses mutuos.

Mauricio Romero Vidal y angélica arias ortiz en la investigación llamada “bandas criminales”, seguridad democrática y corrupción; dicen que el tema de las bandas criminales y el neo-paramilitarismo puede estar ocultando una realidad mucho más grave que el solo ejer- cicio de la violencia ilegal: La corrupción de las instituciones del Es- tado en los niveles local y regional, incluidos los sectores de las fuerzas militares y la policía[4].

Las concepciones que se tienen acerca de las bandas crimi- nales y el neoparamilitarismo convoca a la elaboración de refe- rentes teóricos básicos que permitan delimitar conceptualmente el fenómeno.

digamos que sin pretender salvar esta situación construyendo una nueva tipología, ni una teoría compleja de este fenómeno específi- co, sería pertinente señalar que es lo que se percibe en el terreno sobre el actuar de estos grupos, lo que podría hacerse según el reconocimiento de los siguientes elementos:

Primero. existen grupos ilegales que actúan de manera activa en distintas regiones del país y que han influido de manera siste- mática y continua en la esfera de lo económico y lo social, adqui- riendo un reconocimiento tácito de la población que se comporta de manera cautelosa y obediente con estas estructuras de natura- leza criminal.

Segundo. estos grupos a distinto nivel se han apoderado del territorio y desarrollan en él actividades que se mueven entre lo ile- gal y lo legal con testaferratos cualificados que les permite acceder a actividades económicas convencionales, legitimando capitales y construyendo vigorosas economías que se nutren de la ilegalidad con coberturas de legalidad a prueba de duda.

Tercero. Para estos grupos la actividad principal sigue siendo el narcotráfico, pero no es la única, construyen una economía ilegal en torno a la renta extorsiva, los micro-mercados de narcóticos, los juegos de azar, las compraventas, el tráfico de armas y personas, la prostitución, el contrabando de gasolina y la minería ilegal entre otro centenar de actividades.

Cuarto. igualmente, invierten en el desarrollo de economías convencionales principalmente en la ganadería, la agricultura, agro- industria, la minería, el transporte y el comercio.

Quinto. estos grupos han alcanzado un alto grado de inci- dencia social y en algunas zonas constituyen autoridad y son una fuente de empleo para una población que ha sido excluida de los circuitos económicos convencionales y se encuentran en condicio- nes de extrema precariedad.

Sexto. Su base social esta constituida por grupos familiares, re- laciones de parentesco y amistad con fuertes tradiciones de lealtad. en algunas regiones no son extraños a ellas porque son de la misma región, nacidos y crecidos en los procesos locales. Los casos de re- clutamiento forzado son pocos, hay una incorporación voluntaria y buscada como alternativa de vida ante la ausencia de opciones.

Séptimo. Los grupos ejercen de manera directa o indirecta con- trol sobre lo público y en no pocas experiencias controlan la insti- tucionalidad local y definen su funcionamiento. tienen un régimen fiscal paralelo que funciona de manera sistemática sin reporte de ninguna clase y que se considera como una contribución para las labores de seguridad de la zona que mantienen bajo control.

Octavo. el ejercicio de la violencia privada se administra a tra- vés del miedo y la intimidación; se amenaza y se tiene bajo control a líderes campesinos, indígenas, activistas sociales, comunitarios y políticos. La vigilancia sobre el territorio está dirigida a acabar la presencia de otras bandas y los asesinatos que se producen corres- ponden a las lógicas de disputa territorial.

Noveno. estas bandas tienen conciencia clara del carácter pro- ductivo de la violencia, del miedo y del terror, administran esos recur- sos de intimidación como factores de producción, son parte sustan- cial de su negocio. Por ello, generan cuando lo consideran conveniente procesos de desplazamiento, proceden al despojo “legal” de las propie- dades en las que están interesados, y de los recursos de acumulación existentes allí.

Décimo. ejercen sobre el territorio una vigilancia permanente so- portada en un complejo sistema de inteligencia que compite en eficien- cia con el institucional. no dejan de operar mediante la amenaza contra las formas de oposición controlables y mediante el asesinato contra per- sonas y grupos considerados como una amenaza para su supervivencia. Sin embargo, de la vieja época de las masacres y las oleadas de asesi- natos selectivos se pasó a una actitud de control del territorio a través del miedo, la persuasión y las alianzas estratégicas de no agresión y cooperación, buscando en lo esencial no llamar la atención.

Once. algunos grupos consideran pertinente mantener su natu- raleza antisubversiva y se agrupan en torno a discursos políticos ali- mentados por asesorías cualificadas, incluso operan contra liderazgos sociales y políticos caracterizados de izquierda y señalados de terro- ristas. Son los que más se aproximan a la condición de neo-parami- litares, pero igual se nutren de las cadenas productivas de las econo- mías ilegales complejas.

Doce. aunque existe una gran proliferación de pequeños gru- pos con distintas denominaciones en todo el erritorio nacional, la actividad e importancia de estos está delimitada por su capacidad de fuego, su influencia en la vida local y regional y la posibilidad de llegar e imponer acuerdos y hacerlos respetar con otros grupos similares. existen grupos mayores y pequeños grupos que operan más como bandas delincuenciales que como grupos del crimen or- ganizado, muchos de esos pequeños grupos sucumben a la coopta- ción de grupos mayores o son aniquilados en las labores de limpieza que desarrollar estos.

Trece. Las bandas criminales y el neo-paramilitarismo no está confederado a la manera de las autodefensas Unidas de Colombia (aUC), operan territorialmente como grupos locales y ya no desa- rrollan las campañas expedicionarias de ocupación de territorios en disputa con la guerrillas; al contrario, en algunas regiones del país establecen con éstas acuerdos de no agresión y distribución de territorio. Los grupos más relevantes los constituyen los Rastrojos, los Urabeños y las Águilas Negras la que parecen ser más una razón social en torno a la cual se amenaza y asesina que un grupo propia- mente dicho.

Catorce. Las bandas, narcotraficantes y neo-paramilitares siguen considerando importante el control de la clase política local y regio- nal, apoyan y financian con mayor cautela los procesos electorales y políticos y buscan tener injerencia en los aspectos administrativos.

El fenómeno de las bacrim y del neo-paramilitarismo se desarrolla en los ámbitos rurales y urbanos y no sólo en los territorios marginales, sino igualmente en centros de desarrollo económico, social y político de importancia relevante, en las grandes ciudades, en los principa- les departamentos del país y en las regiones de principal desarrollo económico; constituye la mutación de un fenómeno que migró de la lucha anticomunista y antisubversiva, sin abandonarla, hacia la admi- nistración criminal del territorio y de las actividades que posibilitan el desarrollo social, económico y político del mismo. No existe una dife- rencia sustancial entre neo-paramilitares y bandas criminales, distinta al énfasis que se hace en que los primeros están mucho más coordi- nados con el control territorial en torno al discurso antisubversivo, y los segundos al desarrollo de una administración criminal del mismo complementaria de la economía ilegal del narcotráfico y la explota- ción de recursos mineros y agropecuarios.

Las bacrim tienen una relación con otros agentes que pertene- cen a organizaciones institucionales, empresariales o delictivas que se unen para mostrar su potencial persuasivo y violento en las zonas donde mantienen el control. igualmente, cuentan con un sorprenden- te poder económico construido en un proceso de acumulación crimi- nal de capital que los obliga a contar con agentes que cooperan en la administración de sus economías, señalándoles cómo deben moverse y cómo actuar en los circuitos económicos.

en síntesis, la sociedad colombiana ha visto producirse como consecuencia de la política pública de seguridad y defensa y, resultado del fracaso de los procesos adelantados por los gobiernos de Uribe y Santos con las organizaciones criminales, un resurgimiento del fenó- meno paramilitar y la transmutación del mismo hacia el control ilegal y extorsivo del territorio, articulado con las economías del narcotrá- fico y la ilegalidad, cumpliendo de manera suplementaria actividades de seguridad privada y control social antisubversivo.

I. CÓRDOBA: CONFLICTO Y DERECHOS HUMANOS

El departamento de Córdoba ha estado de manera permanente, en los últimos 25 años, unido a las referencias del conflicto armado, a las crisis administrativas y a las crisis presupuestarias del sector publico a nivel departamental y local. en no pocas ocasiones ha estado en de- claratoria de emergencia, sino que muchos de sus municipios se han tenido que acoger a la Ley 500 para sortear las dificultades presupues- tarias que suelen abocar por carecer de economías publicas sólidas y contar con administraciones en las que la practicas de la corrupción y las clientelas han hecho, durante largos periodos, la vida departamen- tal y municipal inviable. es necesario considerar que muchos de sus funcionarios públicos han sido permanentemente investigados por casos de corrupción y nexos con los grupos ilegales.

en general el departamento de Córdoba y gran parte de sus muni- cipios arrastran índices elevados de pobreza y desocupación, generan- do condiciones de extrema precariedad en las condiciones de vida de la población al no garantizar los derechos fundamentales como edu- cación, salud, servicios públicos, agua potable o resolver problemas para el desarrollo creando la infraestructura que lo posibilite.

el conflicto armado en Córdoba ha contribuido a incrementar los niveles de marginalidad, inequidad y pobreza y ha ido llevando a la población hacia economías ilegales y actividades productivas margi- nales de subsistencia, en la economías de rebusque, las ilegales unidas a la producción de cultivos ilícitos y, más recientemente, a una acti- vidad de minería ilegal en la explotación del oro que está causando estragos en el alto San Jorge. todo esto ocurre mientras se sostiene y potencia un modelo de desarrollo basado en la ganadería extensiva y los monocultivos comerciales dirigidos hacia la agroindustria y la producción de agrocombustible, se concentra la tierra y se afecta los ecosistemas regionales, desecando humedales y destruyendo bosques, reduciendo producción campesina y generando dinámicas demográfi- cas complejas por la vía del desplazamiento forzado.

Un modelo político en crisis unido a un modelo de desarrollo económico que se mueve entre el atraso generalizado y los esfuer- zos de una modernización excluyente, se ven cubiertos por altos grados de marginalidad, pobreza, exclusión, falta de oportunidades y un conflicto armado que se transforma y adquiere nuevas diná- micas locales.

Sobre la base de los estudios que se ha realizado y el trabajo de campo desarrollado, que permitió verificar en terreno muchas de las per- cepciones que se fueron construyendo sobre la región, se puede señalar que el conflicto en Córdoba evoluciona según los siguientes criterios:

El desarrollo de una nueva fase del conflicto caracterizado por una di- námica centrada en lo esencial en el control territorial y poblacional y en las actividades ilegales del narcotráfico y las economías extorsivas. a partir de la desmovilización de las aUC, resultante de los acuerdos de Santa fe de ralito y la expedición de la Ley de Justicia y Paz en 2005, se han creado nuevas formas de organización, que si bien no son reconocidas por el gobierno, como el neo-paramilitarismo, y se las denomina bandas criminales, éstas pretenden seguir siéndolo bajo la designación de autodefensas Gaitanistas de Colombia.

En la región los grupos armados ilegales reciben distintas deno- minaciones, pero se reconocen por parte de las instituciones y de la población que existen en lo fundamental dos grandes grupos, los Ras- trojos y los Urabeños. a partir de la desmovilización, se comenzaron a refundar y crecer rápidamente los grupos ilegales en Córdoba, ad- ministrando como activo fundamental el miedo sobre el cual cons- truyeron los paramilitares sus relaciones con la población. Estos gru- pos fueron conformados con miembros de las AUC no desmovilizados, desmovilizados reincidentes, grupos narcotraficantes y delincuenciales y reclutamientos sociales. el incremento se explica por contar con combatientes experimentados, logística, recursos y contactos; áreas, comunidades y economías ilegales controladas y abundante mano de obra disponible dado el alto nivel de desempleo existente en la región. La Policía y las poblaciones hablan de Los Paisas, don mario y los que sucedieron a don Mario una vez fue capturado, Águilas Negras y Au- todefensas Gaitanistas de Colombia. Parece ser que éstos dos últimos estaban bajo las órdenes de don mario. La muerte o la captura de los jefes genera dinámicas de acomodamiento de las líneas de autoridad, que se deciden en última instancia por la capacidad de fuerza que tenga quien aspire a ser el nuevo jefe.

Los grupos armados ilegales, neo-paramilitares o bacrim, han aumentado su cobertura territorial y han establecido nuevos circui- tos administrativos de la ilegalidad delimitados territorialmente que se extiende a municipios en donde su presencia comienza a ser más activa en Córdoba, como Loríca, San Pelayo, San antero y Puerto es- condido, pertenecientes a las zonas del bajo Sinú y costanera. Con el propósito de abrir nuevas rutas, disputando las existentes y ejercer un mayor control territorial.

Pese a que las confrontaciones y muertes han disminuido por ra- zones que acuerdos y pactos entre los grupos armados ilegales y ban- das, no dejan de existir bajas ocasionales y la utilización de acciones de fuerza que permiten sostener el ambiente de zozobra en la pobla- ción. en Córdoba se ha hecho común el uso de artefactos explosivos y granadas de mano que eran poco usadas en el departamento, y que ahora se las lanzan con alguna frecuencia en Lorica, San antero, Puer- to Libertador y Tierralta.

Desde el año 2009 se ha incrementado el número de homicidios en el departamento del Córdoba siendo los municipios más afectados montería, Montelíbano, Planeta rica, Tierralta, Puerto Libertador, Sa- hagún y Cereté, y el aumento de la inseguridad en áreas urbanas. Ha crecido el número de muertes en las cabeceras municipales, incluyen- do a montería, la capital. La mayoría de los asesinatos sucede en las casas, estaderos y vía pública.

Igualmente han reaparecido en los últimos tres años casos de desplazamiento forzado, secuestros y reclutamientos, siendo Tierral- ta, Montelíbano, Puerto Libertador, montería, San Pelayo y Lorica los municipios más afectados por este fenómeno.

Para las autoridades el conflicto se origina por parte de actores externos al departamento. Según se piensa allí los principales actores provienen de medellín (oficina de envigado), Urabá antioqueño (re- ductos de fredy rendón o el alemán) y Valle del Cauca, éste último a través de Los Rastrojos que al parecer obtuvo la franquicia de Los Paisas según la Policía. el Comando de policía aseguró que esta or- ganización cuenta con 150 sicarios o gatilleros en el departamento y que es necesario esclarecer a qué tipo de alianzas y actividades están vinculados y cuales son los colaboradores y miembros que tienen en Córdoba. el departamento estuvo bajo el control de la Casa Castaño, luego lideraron las operaciones paramilitares en la región mancuso, don berna y el alemán, anteriores comandantes de las aUC.

El departamento de Córdoba padeció en los años anteriores una profunda crisis política al quedar vinculados la mayor parte de los senadores que tenía el departamento con la parapolítica. dirigentes de todos los grupos políticos que funcionan en el departamento con representación en el Senado estuvieron vinculados con el paramili- tarismo de una u otra manera: el Partido Liberal con Juan manuel López, el Conservador con Julio manzur, Colombia democrática con miguel de la espriella, Cambio radical con reginaldo montes y Uni- dad nacional o de la U con Zulema Jattin. Los posibles sucesores de estos ex senadores, la mayoría familiares cercanos, no presagian ser los voceros que Córdoba necesita en esta situación de crisis, como tampoco lo fueron los que hoy están por fuera o cuestionados.

Frente a los problemas de la violencia armada y el conflicto re- gional en Córdoba, son pocos los esfuerzos y mayores los temores que existen para asumir de forma cabal las distintas situaciones y cons- truir la convivencia sobre el fortalecimiento institucional y la demo- cracia local. Lo que parece reinar en el departamento es una paz ten- sa, erigida sobre el principio de acá pasa de todo y no pasa nada… La ciudadanía espera poder contar con respuestas de las instituciones, gremios, organizaciones y asociaciones que tienen que ver de manera directa con los problemas de orden social y político, así como con la situación de orden público.

Las particulares condiciones de la Gobernación y las alcaldías, que no cuentan con recursos, ni funcionarios que atiendan adecuada- mente sus problemáticas, ni con programas de impacto que ejecuten con celeridad y garanticen con éxito de acumulación estratégica de bienestar y seguridad; los Concejos, asamblea departamental y Perso- nerías funcionan sin ser auténticos sujetos de cambio ni garantes de derechos; los grupos políticos no tienen suficientes liderazgos cualifi- cados ni propuestas innovadoras que le permitan al departamento ha- cer un salto significativo a la superación definitiva de la violencia; los gremios poco opinan al respecto, prefieren guardar silencio porque algunos de ellos tuvieron relaciones con los grupos armados ilegales; las iglesias (católicas y evangélicas), las organizaciones no guberna- mentales y las asociaciones comunitarias tratan de disminuir en algo los efectos del conflicto con pequeños y limitados programas huma- nitarios; pocas universidades adelantan estudios sobre estos temas o llevan a cabo alguna intervención en comunidades afectadas; los organismos de cooperación internacional poco a poco se retiran del departamento porque consideran que ya no se producen los grandes y constantes desplazamientos por violencia de años anteriores ni las inundaciones de los ríos con su alto número de damnificados.

El departamento de Córdoba carece de un renovado y auténtico liderazgo democrático, preparado intelectual y éticamente, compro- metido con la suerte de la mayoría de la población, reconocido por su honestidad y transparencia. existen eso sí personas capaces y hon- radas en las comunidades que no encuentran cómo materializar su deseo e interés por mejorar las condiciones de vida de sus familias y comunidades, pues viven bajo el terror y la amenaza y han padecido un largo y destructor proceso de violencia al cual lograron sobrevivir. no obstante esto, lentamente se va reconstruyendo el tejido social y político y surgen algunas propuestas que buscan generar procesos di- rigidos a mejorar las condiciones de bienestar, seguridad y democra- cia en el departamento a través de corporaciones para el desarrollo, movimiento ciudadanos por una Córdoba distinta, movimientos hu- manitarios para visibilizar las problemáticas de derechos Humanos de Córdoba frente a la opinión publica nacional e internacional. Para algunos de esos grupos la presencia de organismos humanitarios in- ternacionales en el territorio de Córdoba resulta de la mayor necesi- dad e importancia.

Existe una preocupación que está dirigida a generar un mayor conocimiento de la realidad de las zonas de conflicto y presentar pro- puestas para su atención institucional y humanitaria, en particular las regiones del alto Sinú, alto San Jorge, bajo Sinú, medio San Jorge y costanera. igualmente se hace explícita la necesidad de promover re- uniones entre la fuerza pública, organizaciones sociales, gremios eco- nómicos, líderes comunitarios y administraciones gubernamentales en los lugares de mayor conflicto con el fin de buscar establecer acuer- dos y buscar la solución a los problemas locales y departamentales.

II. ANTIOQUIA: CONfLICTO Y DERECHOS HUMANOS

La configuración espacial del territorio antioqueño, los recursos existentes en él, la dinámica de sus procesos económicos, sociales y políticos hacen del departamento de antioquia una región pujante y conflictiva, donde se han desarrollado en los últimos años complejos fenómenos que muestran distintas variantes del conflicto colombiano en relación con fenómenos como la insurgencia, el narcotráfico, el paramilitarismo y las bandas criminales. La subregión que convoca nuestro estudio se localiza sobre el área del Urabá antioqueño.

LA SUBREGIÓN URABÁ ANTIOQUEÑO. DINÁMICAS DEL CONFLICTO

El Urabá antioqueño se encuentra ubicado al noroccidente del de- partamento y comprende once municipios de los cuales cinco serán tratados en este espacio: apartadó, Carepa, Chigorodó, San Pedro de Urabá y turbo.

Con respecto a su riqueza y diversidad biológica, se destacan su clima y condiciones geográficas que favorecen el cultivo de palma afri- cana, la exportación maderera, el cultivo de banano y la ganadería extensiva. de esta manera, el Urabá antioqueño cuenta con un eje ba- nanero conformado por los municipios de turbo, apartadó, Carepa y Chigorodó; y un eje ganadero con los municipios de necoclí, arbo- letes, San Pedro de Urabá y San Juan de Urabá. Por otra parte, estas condiciones climáticas y geográficas hacen que la zona presente un alto número de cultivos ilícitos en particular de hoja de coca.

Esta región es de gran importancia geoestratégica para los grupos armados al margen de la ley por su ubicación geográfica y su riqueza biológica. el Urabá antioqueño es una zona limítrofe de Panamá y de los departamentos de Córdoba y Chocó, tiene salida al océano atlán- tico y en su territorio cuenta con la localización del Golfo de Urabá. esta ubicación geográfica favorece el tráfico de armas, insumos quí- micos y drogas ilícitas con Centroamérica y Panamá; adicionalmente, es un territorio estratégico a nivel militar porque sirve de zona de refugio y de corredor al suroeste y bajo Cauca antioqueño, el Valle del Sinú y el nudo de Paramillo.

Es así como las ventajas geoestratégicas de la región del Urabá antioqueño lo han convertido desde finales de los años ochenta en un territorio de constantes disputas territoriales entre los actores ar- mados, tanto las guerrillas (farC y eLn) como las autodefensas. La subversión hizo su aparición en esta región durante los años sesen- ta, principalmente el ePL y las farC. Por su parte, las autodefensas intensificaron su accionar en la zona a partir de 1988 y su presencia se consolidó a partir de 1994 cuando las aCCU irrumpieron en el eje ganadero del Urabá antioqueño.

A finales de 1996, los grupos de autodefensas desplazaron a las farC que se habían ubicado en este territorio desde finales de los sesenta y principios de los setenta; sin embargo, por la importancia de la zona, se presentó una nueva escalada del conflicto en los años 1998 y 1999, momento para el cual las farC estaban en su mejor momento y las autodefensas lograban consolidar una organización nacional a través de la creación de las aUC. La primera década del siglo XXi fue de disputa y confrontación por el territorio y en ella se desarrolló una guerra entre paramilitares, guerrilla, el narcotráfico y la fuerza publi- ca generando una profunda crisis humanitaria y transformando sus- tancialmente las relaciones de poder sobre esta región de antioquia.

A partir de los procesos de desmovilización paramilitar y la apli- cación de la Ley de Justicia y Paz surge un nuevo fenómeno de grupos armados ilegales que se expresa de manera significativa en la región, en lo que se ha denominado por algunos analistas como “neo-para- militarismo” y por el gobierno nacional como “bandas criminales”. aunque en los últimos años ha disminuido la intensidad del conflicto, se mantienen enfrentamientos entre los grupos armados al margen de la ley, que llevan a cabo numerosas acciones para garantizar el control territorial y mantener sometida al régimen de terror a la población civil. el nuevo régimen de convivencia sirve como hábitat y corredor para el desarrollo de economías ilegales y la presencia permanente de grupos armados que hacen del espacio un lugar de disputa para distintos intereses económicos en donde se suelen establecer extrañas alianzas en un modelo que combina lo legal y lo ilegal.

En Urabá antioqueño igualmente se expresa una variedad pobla- cional que incide fundamentalmente en el entramado de relaciones de poder que se tejen en la región. en esta región se pueden localizar etnias y grupos sociales: tres tipos de afrodescendientes, un gran volú- men de campesinos mestizos pobres provenientes del Sinú, de antio- quia y de otros lugares, y una clase empresarial del interior del país, principalmente antioqueña.

La guerra desarrollada en el Urabá antioqueño disparó la tasa de homicidios en la región llegando a ser a comienzos de la última década del siglo XX una de las más altas del país. en ese momento las explicaciones atribuyeron como causa fundamental la alta tasa de homicidios al aumento de la violencia contra grupos de civiles y reinsertados por parte de las farC, el eLn, a la disidente del ePL y las autodefensas. en la medida en que a la región fue entrando la política de la seguridad democrática y se produjeron los acuerdos de desmovilización de los grupos paramilitares entre 2004 y 2005, la tasa de homicidios se reduce, incrementándose únicamente durante los periodos en que se producen los enfrentamientos entre guerrillas y las bandas criminales por el control territorial o se rompen los acuerdos de distribución del territorio y convivencia. en general, en la zona de Urabá de mantiene una paz tensa, interrumpida ocasio- nalmente por la guerra entre los grupos armados ilegales y por las acciones militares y los operativos de la fuerza pública contra la de- lincuencia organizada.

El comportamiento de los homicidios en los últimos años en la región muestra las fluctuaciones del conflicto y las zonas donde se expresa este con mayor intensidad que, para esta región, son los municipios de apartadó y Chigorodó que corresponden al área de influencia indirecta del tendido de la red de interconexión. el ci- clo está demarcado en las últimas dos décadas por una curva que muestra el incremento significativo de homicidios en el primer quin- quenio de la última década del siglo XX, una disminución relativa en los diez años siguientes, para cerrar esa curva con ciclos cortos de intensificación de la violencia homicida durante los periodos de enfrentamiento de las bandas criminales por ocupación y defensa del territorio. inicialmente, los homicidios se producen en las zonas rurales generando desplazamientos masivos, pero esta tendencia se modificó y en los últimos diez años la mayor parte de los asesinatos se producen en un 75% en la zona urbana y comprometen en un 94% a población masculina.

Los registros de víctimas por masacres en el Urabá antioqueño muestra cómo el momento más crítico fue el año 1995, a partir de entonces y hasta 2005 las masacres disminuyen, hasta dejar prácti- camente de producirse. Los homicidios individuales tanto como las masacres han dejado una población de víctimas que hoy buscan en- contrar reparación integral y administrativa en los desarrollos que ha tenido la Ley de Víctimas. Los municipios más afectados por las ma- sacres de población civil que se localizan en la zona de impacto indi- recto del proyecto son San Pedro de Uraba, turbo, apartado y Carepa; en la región también se han presentado masacres en mutatá, necoclí y Vigía del fuerte. en los ciclos de mayor violencia el promedio de víc- timas por masacre en Urabá antioqueño estuvo entre 6 y 9 personas, localizándose las de mayor número de víctimas en apartado, turbo, Chigorodó y Carepa. Las autoridades atribuyen a las farC y a los grupos paramilitares la autoría de las mismas, pero existe un 50% del número de masacres sin actor identificado.

La práctica de secuestros extorsivos que fue muy común en la re- gión desde comienzos de la década de los noventa, fue disminuyendo significativamente hasta producirse actualmente de manera ocasional y sin registro de autoría, lo que se atribuye por lo general a las bandas criminales y a la delincuencia común. Las farC, que era la organiza- ción que incurría conjuntamente con el ePL en este tipo de actividad, al ser replegada hacia zonas marginales se ha visto obligada a aban- donar este tipo de actividad. Las marchas contra el secuestro llevaron a esta organización a dejar dejación manifiesta en el comunicado a la opinión pública del 26 de febrero de 2012 de este tipo de actividad violatoria del diH.

LAS POBLACIONES VULNERABLES POR EL CONFLICTO ARMADO

Las comunidades indígenas, afrodescendientes, los trabajadores agrí- colas y los movimientos sociales han sido los grupos poblacionales más vulnerados por las dinámicas del conflicto armado en la región del Urabá antioqueño.

Los municipios más afectados por los homicidios de indígenas en la zona han sido Chigorodó, apartadó y turbo, siendo las etnias más afectada la embera Katío, los embera y tules (Kuna) y los em- bera Chamí. Las aUC son el grupo al que se le atribuyen el mayor número de homicidios de indígenas así como a las farC y a grupos desconocidos.

En el municipio de Chigorodó se le atribuye a las farC y a los pa- ramilitares los homicidios contra los embera Katio y los embera. en turbo y apartadó las ejecuciones se le atribuyen a los paramilitares y a las bandas criminales.

Los sindicalistas han sido uno de los grupos más vulnerados por la violencia en la región, mostrando un periodo crítico hacia ini- cios de la primera década del siglo XX. Los homicidios ocurrieron en los municipios de apartadó, turbo, Chigorodó y Carepa, siendo los autores las farC, los paramilitares y las bandas criminales, los sindicatos más afectados fueron SintrainaGro (83%) y adida- feCode (17%).

La crisis humanitaria generada por la criminalidad contra las organizaciones sindicales en el país y las repercusiones que tuvo en materia de derechos humanos convocó la atención de la comunidad internacional y se constituyó por presión de los sindicatos nortea- mericanos uno de los puntos a resolver como prerrequisito para la firma del tratado de Libre Comercio con Colombia. en los últimos años se ha visto una reducción drástica de la muerte de sindicalistas en la región.

El movimiento social, el movimiento campesino y las comunida- des afrodescendientes han sido igualmente víctimas de la acción de los grupos insurgentes, los paramilitares, los grupos armados ilegales y las bandas criminales, atravesando periodos críticos en la última década del siglo XX y en el primer quinquenio de la siguiente. Como consecuencia de las acciones homicidas de estos grupos la región cuenta actualmente con una numerosa población de víctimas y des- plazados que se han ido inscribiendo en los programas de reparación y restitución.

El fenómeno del desplazamiento forzado ha sido uno de los mayo- res problemas generados por el conflicto armado en la región, afecta- do de manera significativa a gran parte de los municipios por los que transita la red de interconexión. este fenómeno ha generado una po- blación que se ha localizado en zonas suburbanas en condiciones de extrema necesidad, expuestas a todo tipo de violencia y con precaria atención institucional. Los municipios pertenecientes a la región del Urabá antioqueño más afectados por el desplazamiento forzado en la zona de impacto directo son turbo, apartadó, San Pedro de Urabá, Chigorodó y Carepa.

LOS RIESGOS PARA LA POBLACIÓN CIVIL EN URABA

En el departamento de antioquia se ha hecho evidente la relación exis- tente entre la intensificación del conflicto y el continuo uso de minas antipersonales por parte de las guerrillas. esta situación ha llegado a ubicar a antioquia como uno de los departamentos que más eventos y víctimas registra por este hecho.

El Urabá antioqueño se ha visto afectado por minas antipersona- les (maP) y municiones abandonadas sin explotar (maSe), aunque no son muchos los eventos que se registran en términos de accidentes e incidentes. esto no quiere decir que no existan los riesgos y que no se hayan presentado algunas víctimas por esta razón. Los registros de víctimas en estos años se encuentran en los municipios de apartadó, Carepa, Chigorodó y turbo en la zona del corredor de interconexión. al actor que se le atribuye la colocación de minas y las maSe es esen- cialmente a las farC, sin embargo se conoce de la utilización de esta práctica en la región por parte de los paramilitares y de otros grupos desconocidos de la delincuencia organizada. del registro de víctimas, por el efecto indiscriminado de las maP y las maSe, señala que la población civil fue la més afectada, seguida por los miembros de la fuerza pública.

Para medir la intensidad del conflicto armado, se han estable- cido unos repertorios de tareas que tienen en cuenta las acciones de los grupos armados irregulares, que incluyen actos terroristas, asaltos a poblaciones, ataques a instalaciones de la fuerza pública, emboscadas, hostigamientos y piratería terrestre, y por otro lado los contactos armados de iniciativa de la fuerza pública contra grupos armados ilegales.

El Urabá antioqueño ha soportado etapas de una gran intensidad del conflicto armado y sobre su territorio se ha dado una intensa dis- puta por el control del mismo por parte del estado, la guerrilla de las farC, el ePL y el eLn, los grupos paramilitares, el narcotráfico y más recientemente las bandas criminales. esta confrontación se ha dado a través de acciones armadas por iniciativa de los distintos actores, actos de terrorismo, emboscadas y hostigamientos permanentes a la fuerza pública.

El principal responsable de las acciones armadas, las embosca- das, los hostigamientos y actos terroristas en la zona son las farC, seguida por desconocidos y guerrilla no identificada. Los principales municipios afectados por estas acciones han sido apartadó, turbo, Chigorodó y Carepa.

A partir de la desmovilización paramilitar y el posicionamiento de la fuerza pública sobre el territorio del Urabá antioqueño, duran- te la administración del presidente Uribe y el impulso de la política de seguridad democrática, como el sostenimiento y los ajustes a las estrategias de control regional, la intensidad del conflicto en la re- gión ha disminuido significativamente, apareciendo el fenómeno de las bandas criminales y el neoparamilitarismo que resultan cruzarse y confundirse. actualmente el conflicto gira en torno a la confrontación por el control del territorio y los corredores de las economías ilegales existentes en él, entre Urabeños y rastrojos, las farC y las autodefen- sas Gaitanistas.

III: CHOCÓ: CONFLICTO Y DERECHOS HUMANOS

El Chocó forma parte de la Cuenca del Pacífico y de lo que los planes de desarrollo han denominado “Pacífico biogeográfico”. La distribu- ción étnica de la población es diferente a la del resto del país; el 90% es población afrodescendiente y cuenta con una significativa presencia indígena congregada en 116 resguardos pertenecientes a los grupos emberá Katio, Chami, Wouunaan y tule. existe en el Chocó una ten- sión entre la población mayoritariamente afrodescendiente e indíge- na, y la población mestiza de otras regiones del país que arribaron como parte de los diversos procesos de colonización.

CONFLICTO ARMADO EN EL CHOCÓ

Se puede señalar como punto de partida del conflicto actual en el Cho- có el año 1996. Para las comunidades del Chocó existe una relación directa entre el proceso de titulación colectiva derivado del reconoci- miento constitucional a las comunidades étnicas y de la expedición de la Ley 70 de 1993 y la entrada de los grupos paramilitares que se había fortalecido en Córdoba y el Urabá antioqueño, lo que enmarca el comienzo de la guerra en el territorio. Con anterioridad a esa fecha algunos frentes de las farC tenían presencia en la región como una zona de tránsito, retaguardia o refugio.

En el Chocó se instalaron los frentes 57 y 34 de las farC, prime- ro en el bajo y luego en el alto atrato, el eLn se asentó posteriormen- te con sus frentes manuel Hernández boche, ernesto Che Guevara y benkos biohó. en atrato y bogadó se asentó el ejército revoluciona- rio Guevarista (erG). estas tres organizaciones desarrollaron activi- dad política y militar en la región buscando controlar la población y las actividades sociales, económicas y políticas locales.

Entre 1996 y 1997 los grupos paramilitares entran al territorio Chocoano por el norte realizando actos de control, intimidación, ma- sacres y desplazamiento de población civil, con el fin de quitarle a la guerrilla el apoyo social de la zona. Una vez que fue controlado el bajo atrato, las fuerzas combinadas del estado y paramilitares se dirigie- ron hacia el medio atrato, hasta llegar a Quibdó donde establecieron un importante centro de operaciones. entre 1996 y 2003, la población en el atrato medio se redujo de 45.000 habitantes a 39.000 dejando 6.000 victimas de la violencia paramilitar de las cuales 1.500 fueron asesinadas y el resto desplazadas a diversas regiones del país.

El enfrentamiento entre grupos guerrilleros, paramilitares y fuer- za pública a lo largo del río atrato condujo a la militarización de todo el canal donde se ejercía un estricto control sobre el transporte flu- vial y el comercio de alimentos. en los años subsiguientes, forzaron el desplazamiento de las comunidades ribereñas hacia las cabeceras municipales, hacia la capital del departamento y luego hacia el resto del país. La permanente presencia de grupos armados en el río atrato tuvo su crisis humanitaria más funesta en 2002 con la masacre de bojayá, en el medio atrato cuando en medio de un enfrentamiento entre la guerrilla de las farC y los paramilitares de la aUC, los ha- bitantes de la cabecera municipal de buenavista se refugiaron en la iglesia como única construcción de cemento siendo impactados por un cilindro de gas lanzado por la guerrilla, que dejó como resultado 119 muertos y 95 heridos.

Desde 2003 los grupos paramilitares logran consolidar su domi- nio militar sobre el atrato y comienzan a extenderse en la región los cultivos de Palma africana en las cuencas de los ríos Curvaradó, Ji- guamiandó, Cacarica, Salquí, truandó, opogadó y domingodó. Con posterioridad, el dominio paramilitar en operaciones combinadas con la fuerza pública ha extendido el control sobre resguardos y te- rritorios indígenas.

Como resultado de la disputa territorial, el Chocó es uno de los departamentos del país más afectados por el desplazamiento interno, fenómeno que se viene produciendo permanentemente según las di- námicas del conflicto regional.

Con la irrupción de los paramilitares, la disputa con las guerri- llas y el ingreso de la fuerza pública, las organizaciones étnicas y sus miembros han sido declaradas objetivo militar y han sido expulsados de sus territorios para la implementación de proyectos lícitos de mi- nería. La denuncia de los actos de agresión contra las comunidades y y sus dirigentes y las estrategias de reacción social a la presión de la violencia múltiple (militar-paramilitar-insurgente) han actuado como mecanismos de control del desplazamiento y sus efectos.

La movilización organizativa que supuso el foro interétnico Solidaridad Chocó (fiSCH) integró a organizaciones de afrodes- cendientes chocoanos en situación de desplazamiento, que jun- to a 47 organizaciones del Chocó debatieron la construcción de una propuesta de paz regional, socializada a todos los actores del conflicto (2009). esta movilización definió como objetivo central defender la dignidad de los pueblos negros, indígenas y mestizos, fomentando el arraigo y la defensa del territorio mediante la cons- trucción de la autonomía comunitaria desde los consejos comuni- tarios y cabildos indígenas, además de construir una soberanía ali- mentaria, todo fundamentado en la identidad cultural y el respeto a la diversidad étnica.

El foro hace referencia la elaboración de una propuesta de etno- desarrollo entendida como un modelo que consulta las necesidades de las comunidades, garantiza las condiciones de permanencia dentro del territorio y propone que las condiciones de equilibrio ambiental sean mantenidas, tal como lo han hecho las comunidades a lo largo de su historia de ocupación.

La dinámica ha motivado a la movilización étnica a generar es- trategias y discursos respecto a procesos como el de desmoviliza- ción y reincorporación de los grupos paramilitares de la aUC. Las comunidades han puesto de manifiesto que en los territorios se ha mantenido el control paramilitar a través de la reconstitución de an- tiguos grupos en torno a los líderes que no se acogieron al proceso de desmovilización, a través de la organización de nuevos grupos y la formación de nuevas estructuras militares. Señalan las comunidades que este fenómeno del neoparamilitarismo o de bandas criminales tiene presencia en todo el territorio del departamento y que sostie- nen fuertes nexos con los partidos políticos y los poderes económicos locales, tal como lo han confirmado los múltiples procesos abiertos en contra de líderes tradicionales. Los vínculos entre la clase política y los grupos paramilitares, si bien ponen en cuestión el alcance de los resultados del proceso de desmovilización, proponen una reinter- pretación en clave étnica de los alcances de los derechos de verdad, justicia y reparación, afirmando que se requieren allí procesos de reparación colectiva, acordes con la comprensión comunitaria que tienen de su existencia.

Para los afrodescendientes chocoanos en situación de despla- zamiento ha sido fundamental poder contar con un sustrato organi- zativo propio de base étnica (negra e indígenas), con el que además comparten un propósito común de movilización a favor de la defensa del territorio y de la permanencia de las comunidades dentro del mis- mo. a los esfuerzos de resistencia y movilización de las comunidades étnicas en el Chocó se unen los acompañamientos de las organiza- ciones no gubernamentales de derechos Humanos nacionales e inter- nacionales, tales como red de mujeres, ruta Pacífica, adacho, adon, CoComoPoCa, aCnUr, iiaP, PodiUm SWiPPCoL, CodHeS, la Comisión Colombiana de Juristas, entre otras, preocupadas por los aspectos humanitarios existentes allí, así como el apoyo que han reci- bido de la diócesis Católica de Quibdó, con sus programas de Pastoral afro y de otras organizaciones y comunidades religiosas.

Las organización de desplazados y organizaciones étnicas, con- juntamente con las onGs han interpelado al gobierno nacional en torno a la construcción de paz en la región, que alude a las contradic- ciones que han surgido entre el modelo de desarrollo diseñado para el Pacífico biogeográfico desde la perspectiva nacional e internacional y la concepción del desarrollo que tienen las comunidades étnicas.

En el nivel organizativo a partir de las estructuras de los consejos comunitarios se crearon organizaciones de desplazados en el Chocó que durante los últimos años han estado gestionando el retorno a los territorios y la conservación de los misamos. es unido a este proceso de retorno y conservación en el que las organizaciones tradicionales, transformadas en organizaciones de desplazados, han diseñado su es- trategia central de resistencia a través de la movilización masiva de pobladores de respaldo a los territorios que han sido ocupados por las compañías palmeras para implementar las grandes plantaciones de palma en el departamento, vigilados por los grupos paramilitares quienes difunde amenazas contra la población para disuadirla de todo retorno, amenazas materializadas en el asesinato de varios líderes de las comunidades. Las comunidades han intentado acciones de retor- no, acompañados por onGs de derechos Humanos, sin el apoyo del estado, encontrando amenazas por parte de los grupos paramilitares y de efectivos de la fuerza pública. ocuparon pequeñas fracciones del territorio que no pasaban de pocas decenas de hectáreas de las miles que les fueron adjudicadas de manera colectiva.

Las comunidades se han visto obligadas a recurrir a los organis- mos internacionales de derechos Humanos entre ellas a la Comisión interamericana de derechos Humanos, la Comisión intergregacio- nal de Justicia y Paz y a la Corte interamericana de derechos Hu- manos, que asumieron el conocimiento de la situación humanitaria y emitieron medidas cautelares, visitando a la comunidad en varias ocasiones. Las comunidades en territorio articularon el lenguaje del derecho internacional Humanitario y crearon lo que se ha deno- minado como Zonas Humanitarias buscando rodear a las comuni- dades y al territorio de una barrera jurídico-política que neutralice el asedio de los grupos armados que los rodean de manera visible, amenazante y agresiva.

El caso del Chocó en materia de conflicto y derechos humanos resulta paradigmático pues combina y superpone de manera simul- tánea distintas percepciones del conflicto, en lo étnico, social, políti- co, cultural y armado. existe un conflicto visible, oficial, público y le- gítimo que establece la relación de las comunidades con el territorio, el reconocimiento de sus formas organizativas y culturales ances- trales y su derechos consagrados constitucionalmente; e igualmente un conflicto invisible pero explícito entre los grupos paramilitares, las bandas criminales, el narcotráfico, la guerrillas y las políticas de seguridad y defensa implementadas por la fuerza pública en un territorio que sirve como corredor para las actividades ilícitas que provienen del interior del país o que se desarrollan en la compleja geografía territorial.

Dentro de estas disputas, el gobierno ve a los paramilitares como cosa del pasado y sólo reconoce la existencia de lo que ha denomi- nado bandas criminales, producto del fracaso parcial de la desmovi- lización y reincorporación pactadas con el estado. La permanencia del paramilitares como actores del conflicto en la región del Chocó y en general en toda la región por donde pasa la red de interconexión eléctrica, en Córdoba y el Uraba antioqueño, es una realidad que los pobladores manifiestan de manera unánime y generalizada en medio de un mutismo salvaguardante. La aceptación oficial de la presencia paramilitar se interpreta como la descalificación del proceso de Justi- cia y Paz que constituyó para el gobierno nacional un exitoso proceso de desmovilización.

Sin embargo, las evidencia de la presencia de los herederos de los paramilitares y del fenómeno del neoparamilitarismo en las zo- nas por donde atraviesa la red han sido documentadas por organis- mos independientes, que han reconocido que mientras el proceso de desmovilización y reconciliación avanza con resultados impor- tantes, existen estructuras militares que conceptualmente se desvin- culan de los paramilitares en la versión del gobierno colombiano, pero cuya existencia se reconoce bajo una nueva denominación de bandas criminales.

Finalmente, otro nivel del conflicto que se revela en esta región es la conexión entre las operaciones conjuntas de la fuerza pública y los paramilitares, ya no por el control militar o estratégico de los territorios, sino por el control económico de los mismos. de mane- ra que la fuerza ejercida, no solo contra la guerrilla sino contra las comunidades civiles de la zona, tiene como resultado el despojo de los territorios comunitarios y la extensión de cultivos industriales en la zona. estos proceso de ataque a las comunidades han sido do- cumentados por la Corte interamericana y constatados en el terreno por la Comision internacional que visitó la región durante los años 2008 y 2009.

La tierra ha sido un combustible de la violencia en el país y esta región contra los indígenas y las comunidades afrodescendientes, cuando ellos intentan expandir los dominios actuales sobre tierras que reivindican como suyas y que se encuentran bajo titularidad de particulares en manos de grandes propietarios y narcotraficantes que se amparan en los grupos paramilitares para defender sus zonas pla- nas de vocación agroindustrial y ganadera y pequeños colonos –mes- tizos que se amparan en las farC-eP– para defender sus dominios y atacar las pretensiones indígenas de recuperación del territorio.

La titulación colectiva de la tierra y el autogobierno han sido para los indígenas los objetivos principales de la movilización que desde 1970 han desarrollado como organización social. en el caso del Chocó el desplazamiento forzado se ha traducido en procesos de despojo de tierras y territorios, principalmente por parte de los paramilitares, sus herederos y los actores económicos asociados, debido a que la tierra aparece como un móvil principal y determinante en el destierro por la tendencia a llevar el territorio hacia economías de agroindustria y ganadería comercial.

En el Chocó, las orientaciones de los Consejos Comunitarios se orientan a destacar su neutralidad frente al conflicto bajo la figura de las comunidades de Paz adquiriendo un carácter más humanitario frente a todos los actores armados estatales y no estatales.

El proyecto de interconexión eléctrica Colombia-Panamá es cons- ciente de la magnitud del conflicto en este departamento y en general de la zona de influencia indirecta de los departamentos de Córdoba y antioquia por donde pasa la red y establece con estos conflictos un relacionamiento definido por las orientaciones constitucionales e ins- titucionales que se han elaborado para tratar estas situaciones.

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Vargas Velázquez, alejo 2010 “La influencia de los poderes ilegales en la política colombiana”, publicado en la revista Nueva sociedad nº 225, enero-febrero.

1. Profesor de la Universidad nacional de Colombia. este ensayo contó con la co- laboración en la exploración de las temáticas referentes a la caracterización del fenómeno desde lo conceptual y teórico de danny fernando ortega mideros, estu- diante de Ciencia Política de la Universidad nacional de Colombia. ↵

2. Ver Vargas Velásquez (2012). ↵

3. ibíd. ↵

4. Ver en romero Vidal y arias ortíz (2008). ↵

EL CRIMEN ORGANIZADO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Gabriel Kessler[1]

Ejes de debate en narcotráfico, el tráfico de armas y de personas[2]

El crimen organizado ocupa hoy un lugar central en la agen- da de seguridad de gran parte de los países de américa Latina y el Ca- ribe. Si bien en muchos países abundan pronunciamientos políticos y mediáticos sobre la gravedad del problema, no hay todavía suficiente investigación precisa sobre sus distintas dimensiones, excepto quizás respecto del tráfico de drogas en ciertos países[3]. en 2003 la organiza- ción de estados americanos ha señalado al crimen organizado, junto con el terrorismo, como la “principal amenaza a la seguridad regio- nal” y a la ya añeja pero todavía vigente War on drugs norteamericana, se han ido agregando otras nociones también de clara connotación bé- lica como “narcoterrorismo”, “nuevas guerras” o interrogantes sobre la eventual relación entre “las maras de américa Central y al Qaeda”. Se trata de discursos e imágenes que circulan a escala mundial contri- buyendo a dar la sensación de que en américa Latina, como en otras regiones del Sur, “criminalidad con violencia se ha transformado en un rasgo endémico de la condición poscolonial” (Comaroff, 2009: 17). Las metáforas bélicas junto a un pesimismo sobre la capacidad estatal de hacer frente a un enemigo en apariencia omnipresente, poderoso pero al mismo tiempo poco visible (Solís y foglesong, 2008) está con- tribuyendo a legitimar todo tipo de medidas de “combate” contra él, una de las cuales es la creciente presencia de los militares en la segu- ridad interna de varios países de la región.

Frente a esta propagación de diagnósticos inquietantes, es ne- cesario plantearse preguntas básicas: ¿Cómo definir cada uno de los problemas, sus magnitudes y sus consecuencias? ¿dónde marcar los límites entre el delito más individual o desorganizado y éste? no se trata de una tarea fácil, el concepto mismo de crimen organizado es ambiguo, conociendo distintas definiciones. Hagan (2006) enumera las características más recurrentes en distintos autores: previsión de lucro, división del trabajo con una práctica continua y organizada je- rárquicamente, uso de violencia y amenaza, algún grado de inmuni- dad política y complicidad con agentes públicos. a su vez, hay dos abordajes posibles que no llevan a construir el mismo objeto: centrar- se en una actividad o mercado o focalizarse en grupos y redes. Por ejemplo, para el primer enfoque, todos los actores participantes de la producción, tráficos y venta de drogas tanto como aquellos que reali- zan tareas de protección, los que invierten y lavan el dinero, también los que intervienen indirectamente sin violar alguna ley, serían parte del mercado, más allá de que existan o no vínculos entre ellos; mien- tras que el segundo enfoque se centrará sobre todo en el grupo central del tráfico y sus redes cercanas.

A menudo la perspectiva moral y los objetivos políticos, más que la mera definición legal, es lo que guía el uso público del término “cri- men organizado”. Ciertas actividades son más susceptibles de ser lla- madas así que otras, por ejemplo el tráfico de drogas en zonas pobres más que su venta a consumidores de clases media y alta y a su vez, ambos más que la piratería informática o la corrupción pública, como bien señala misse (2007). Consciente de la importancia de lo político en el crimen organizado, este autor brasileño propone reservar el tér- mino para los casos donde hay complicidad del estado y, por ende, se es inmune a su acción represiva.

Sin negar ésta y otras complejidades del término y sus usos, hay consenso de que el crimen organizado es un tema importante en la región, en particular el tráfico de drogas, el tráfico de armas y el de personas, sobre los que trata este artículo. Las páginas siguientes se proponen como una aproximación general a los ejes de discusión so- bre estos tres temas a partir de la literatura existente. nos interesan por su importancia económica, sus consecuencias políticas, su impac- to en la violencia y en los derechos humanos. otras actividades, que no serán tratadas en este artículo, están interrelacionados con las que nos ocupan: el lavado de dinero es imprescindible para el resto de las actividades así como la corrupción política. a esto se podría agregar formas de explotación sexual y laboral que no se incluyen dentro del tráfico humano, un creciente mercado de falsificación de bienes de consumo y de contrabando de todo tipo, los fraudes en el ciberespa- cio, el tráfico de bienes culturales, de animales exóticos y la explota- ción ilegal de maderas y otros recursos naturales, para mencionar los más significativos en la región.

Una de las preocupaciones centrales del crimen organizado es la violencia. ambos aparecen íntimamente asociados en américa Lati- na, sin embargo la relación no es siempre ni en todos lados evidente. Por el contrario, los estudios de otras regiones muestran que uno de los objetivos de las organizaciones criminales es reducir la violencia como modo de poder operar con la menor visibilidad pública y pre- sión estatal posible[4]. Por ello, no se puede dar por sentado una rela- ción entre ambos fenómenos y es necesario precisar los lazos causales, tanto como estimar el impacto concreto del crimen organizado en los homicidios y en otras formas de violencia. no se puede tampo- co comprender el problema en américa Latina fuera de las relacio- nes norte-Sur. a diferencia de las imágenes dicotómicas entre un Sur amenazando a un norte pacífico, el crimen organizado es terreno de interrelación entre ambos. ya sea por la demanda del norte por bienes o servicios ilegales provistos por el Sur; por el impacto de las políticas y legislaciones de los países centrales en los periféricos, por el tráfico de armas desde estados Unidos hacia méxico, la relación entre los flujos de dinero o lazos entre las organizaciones de distintas zonas, la globalización ha reconfigurado distintas aristas del crimen organizado. también los mercados legales y los ilegales aparecerán imbricados, testimoniando una vez más que la economía es una e indivisible.

Desde paraísos fiscales donde el dinero del tráfico organizado se mezcla con las ganancias de empresas multinacionales; la inversión del dinero ilegal en negocios legales o la exposición y venta en un mismo comercio de bienes legales pero producto de tráficos ilegales, junto a falsificaciones y productos del mercado formal, los desdibu- jamientos de las fronteras entre lo lícito y lo ilícito se observan en múltiples planos. es el concepto mismo de fronteras el que cambia: hay nuevas fronteras cibernéticas y tecnológicas que no coinciden con las geográficas, reconfigurando las actividades del crimen organizado. el tráfico internacional de drogas ilegales, por ejemplo, se beneficia de la facilidad de las transferencias electrónicas de dinero o de la posi- bilidad del seguimiento satelital a través de sucesivas fronteras de un cargamento o incluso de cada traficante-hormiga (Gleny, 2008).

La economía del crimen organizado es una interrogante central.

¿Cuánto dinero representa cada tipo de mercado?, ¿cómo se distribu- ye entre las distintas partes y entre los países? Las cifras son un pro- blema: ellas resultan de cálculos realizados a partir de los escasos da- tos fidedignos existentes. Por ello, las estimaciones permiten objetivar creencias previas sobre la mayor o menor magnitud de un fenómeno, expresadas luego en las distintas formas de cálculo a partir de un mis- mo dato. así, el volúmen de dinero y cantidad de droga que circularía se calcula a partir de una hipótesis sobre el porcentaje del total que representan aquella que se decomisa en un período dado; el número total de personas sometidas al tráfico humano se elabora a partir de un coeficiente aplicado a las denuncias en la policía o al número de deportados en un período determinado. Habrá así diferencias impor- tantes según las formas de cálculo. es necesario revisar las formas de construcción de las cifras en este tema porque luego tendrán un efecto de “verdad” en la elaboración de los diagnósticos. no obstante, hay coincidencias que se tratan de cifras enormes y que ubican a los tres problemas entre los negocios más rentables y con mayor volumen de dinero en muchos países de la región.

el crimen organizado tiene ganancias, pero también implica costos. el banco interamericano de desarrollo lo calcula en 168.000 millones de dólares, que en países como el Salvador y Colombia en años pasados representaba el 25 % del producto bruto y se estima por muertos, heridos, costos en infraestructura y dificultades para operar en el comercio internacional (rojas, s/f). Se ha señalado tam- bién la relación entre crimen organizado y desigualdad, al privar al estado del cobro de impuestos y porque la mayor parte de la renta se la apropian los eslabones más poderosos de una red. Sin embargo, un análisis económico completo debería incluir, más allá de la con- dena moral que nos suscite, el impacto económico que produce en una sociedad, como lo han hecho, por ejemplo, los estudios de cri- men organizado en los balcanes. ellos han mostrado cómo distintas actividades ilegales habían revitalizado economías estancadas y has- ta permitieron crear “soluciones pragmáticas a necesidades reales”, como el caso de la inversión en educación y la salud en un Kosovo devastado, que según G. antonopoulos (2008), se financiaban con ingresos del crimen organizado.

¿Cómo se organiza el crimen organizado? en américa Latina ha circulado la imagen de los cárteles para el caso del narcotráfico en Colombia y méxico y de los “partidos” o movimientos en bra- sil, pero no hay aún suficientes investigaciones académicas que nos permitan tener un panorama general de las formas de organización existentes. Un estudio comparativo sobre 40 organizaciones en 16 países, de los cuales uno sólo era latinoamericano, encuentran seis tipos de organización, a partir de variables como forma de mando, existencia de jerarquías, el tipo de comunicación, la existencia de lazos étnicos, entre otros (UnCiCP-atoC, 2000). este tipo de estu- dios, por supuesto de difícil realización, son sin embargo necesarios para conocer las formas del problema. otra deuda es comprender en cada caso la relación con la política y el estado. a diferencia del desarrollo del crimen organizado en los ex países comunistas que se aprovechó de la desestructuración de los estados socialistas, en américa Latina el crimen organizado no se desarrolló en los países con mayor debilidad del Estado, sino en algunos como Brasil, México y Colombia donde el Estado y sus instituciones estaban bien desarro- llados. Se lo ha explicado afirmando que precisa de una economía lícita y sus reglas, para el desarrollo de su logística y la seguridad de sus finanzas (flores y González, s/f).

Finalmente, tanta presencia del tema en el espacio público de las últimas décadas no podía dejar de operar sobre la producción cultural. en un principio se ha hablado de un impacto del narcotráfico en la estética y la arquitectura de ciertas ciudades, sobre todo en Colombia y un poco menos en méxico[5]. asimismo, las producciones culturales han intentado comprender y crear sus propios lenguajes para tratar el tema, como lo muestran la llamada literatura del sicariato en Co- lombia, los films sobre el tema tanto en Hollywood como en brasil y méxico, las telenovelas colombianas o la difusión de los “narcoco- rridos” en méxico y entre los chicanos en estados Unidos, acusados estos últimos por algunos de hacer una apología del narcotráfico y defendida por otros por ser una forma de denuncia. en síntesis, pocas son las dimensiones de la vida social en américa Latina en las cuales el crimen organizado (o cuando menos los discursos e imágenes sobre él) no están dejando alguna marca significativa.

LA CENTRALIDAD DEL NARCOTRÁFICO

El narcotráfico es un mercado que integra la demanda y la oferta de narcóticos con una dimensión de empresa transnacional en el que américa Latina ocupa una posición complicada: tiene frente a sí al principal consumidor mundial de drogas, estados Unidos. así, la re- gión hoy, en conjunto, participa en todas las fases de la actividad: en la producción, en el tráfico y el consumo en mercados locales de dis- tinta magnitud. en conjunto, las cifras de la economía de la droga son cuantiosas. La organización Panamericana de la Salud calcula un movimiento de 600.000 millones de dólares; para fuentes norteame- ricanas se ubica en 400.000 millones anuales (dammert, 2009). en el caso de Colombia, por ejemplo, Santana (1999) ha calculado a fin de la década pasada que la capacidad de exportación de cocaína de Co- lombia representaba junto a otras drogas (heroína y marihuana) unos 13.780 millones de dólares, estimando los costos de producción del 20%, lo cual dejaba una renta líquida de 11.120 millones de las cuales sólo un cuarto permanecía en la economía nacional. en los países del Caribe, rutas hacia estados Unidos de incorporación reciente, por su lado, bobea (s/f) evalúa que el dinero del tráfico de drogas representa el 3,1% del Pbi regional, para tomar sólo dos casos nacionales.

El mercado de la droga ha sufrido profundas transformaciones en los últimos años, en particular por los efectos del Plan Colombia y por el incremento de los controles en las fronteras norteamericanas. dicho Plan no produjo una reducción en la oferta de cocaína ni tam- poco un incremento de precios para, según se suponía, disminuir el consumo. en contraposición, generó un “efecto balón”, esto es, la ofensiva sobre un territorio y sobre determinados actores, producía un desplazamiento de cultivos y del procesamiento a otras zonas, así como el fortalecimiento de los actores menos avizorados por la represión. el cuadro resultante, según dreyfus (2009) es el de un creciente poderío de los cárteles mexicanos en el traslado y venta de drogas en estados Unidos y la diversificación de rutas hacia estados Unidos, incorporándose otros países, como los del Caribe, al tráfico hacia el norte.

Además de la vía aérea se pasó a una diversidad de formas de aca- rreo y de camuflaje de la droga. La saturación del mercado norteame- ricano, las dificultades crecientes para pasar la frontera, la valuación del euro y la posibilidad de utilizar puertos africanos con poco control como base de operaciones, generó incentivos para un mayor tráfico hacia europa occidental y oriental. Como se sabe, es la prohibición de las drogas lo que dispara su precio. bergman (2010) cita un cálculo de uno de los mayores especialista en economía de la droga, Jonathan P. Caulkins, quien señala que de ser legal el precio del gramo de cocaína pura en los estados Unidos sería de cinco dólares, mientras que se ha estabilizado en alrededor de cien dólares. en tal sentido, m. berg- man muestra que el aumento del enforcement en las fronteras nortea- mericanas y el creciente control aéreo luego del atentado de las torres Gemelas, dio mayor valor a las plazas terrestres fronterizas como vías de entrada al territorio norteamericano. estos factores, según este au- tor, provocaron una concentración del mayor aumento del precio en las fases de pasaje de la frontera méxico-estados Unidos y en la fase de los centros mayoristas a los mercados minoristas. en un economía política del narcotráfico, se trata de factores centrales para explicar el poderío creciente de los carteles mexicanos: por un lado, la necesidad de que se configuraran en organizaciones poderosas para poder asi- milar las pérdidas por los cargamentos incautados debido al control creciente, y por el otro estas enormes ganancias puestas en juego en el pasaje fronterizo son una de las variables centrales explicativas de la violenta disputa entre carteles por el control de esas rutas terrestres de valor creciente.

Colombia, más que retirarse del tráfico, cambia su forma de par- ticipación (Vargas, 2004). Por un lado, las políticas de erradicación por fumigación, llevaron a desarrollar tipos de plantas de coca más resistente así como a camuflarla mejor en zonas nuevas (Pardo, 2007). tanto es así que parte de la coca antes cultivada en bolivia y Perú se habría trasladado en años pasados a territorio colombiano.

Los actores colombianos no quedaron indemnes de la fuerte ofensiva: la destrucción de los cárteles de Calí y de medellín locales llevó a un rol creciente de paramilitares en el narcotráfico junto a la emergencia de más de una centena de pequeños grupos especializa- dos cada uno en distintas partes del proceso. Por último, se advierte un cambio en la demanda: un creciente consumo de drogas químicas. en este nuevo escenario, cada país de la región empieza a tener algún rol: en la fabricación de las sustancias químicas para la fabricación de cocaína o para drogas sintéticas, en la triangulación al ser justamente puertos de paso, como mercados pequeños o medianos, como sitios de inversión y lavado de dinero, entre otros.

Las políticas frente a las drogas es motivo de tensiones en la región (thoumi, 2009). mientras estados Unidos continúa sosteniendo como objetivo atacar la producción en los lugares de origen, la mayoría de los países latinoamericanos consideran que las acciones tendrían que centrarse en los consumidores de estados Unidos (Williams, s/f) y, en una posición intermedia, la Unión europea sostiene que las políticas en los países deberían orientarse más hacia alternativas de desarrollo que en una estrategias de guerra. La posición norteamericana se re- fuerza con el consenso prohibicionista que prima en las naciones Unidas, reduciendo el margen de maniobra de los países hacia una mayor legalización de ciertas drogas. en contraposición, hay una convicción creciente en la región de que la legalización de ciertas sustancias es el camino para disminuir la violencia y desarticular el negocio, como lo han sostenido en un documento elaborado por la Comisión Latinoa- mericana sobre drogas y democracia, liderada por tres ex presidentes (Gaviria de Colombia, Cardoso de brasil y Zedillo de méxico). Los analistas política concuerdan, sin embargo, en que hay pocas posibili- dades en el panorama actual de avanzar en esta dirección, más allá de algunas medidas hacia la reducción de daños y la despenalización del consumo individual implementadas en argentina, Uruguay y Colom- bia, entre otros (Zaitch, 2009).

Es evidente que no es la lógica del ensayo y error o de la evalua- ción de resultados lo que guía las acciones en este tema. el efecto de las guerras contra las drogas ha sido devastador para muchos países de la región y una de sus consecuencias ha sido el ya nombrado efecto balón. así, Peceny y durnman (2009) demuestran en el caso colom- biano cómo la focalización contra determinados carteles produjo un desplazamiento de la producción hacia zonas ocupadas por las farC. esto les proveyó de una inesperada fuente de recursos que explica su crecimiento en los años noventa cuando se encontraba en un estado de virtual desaparición. diversos trabajos académicos han precisado los “daños colaterales” de la guerra contra las drogas, tales como la inestabilidad política y económica, abusos de derechos humanos, res- tricción de las libertades civiles y el creciente papel de los militares en la región (youngers y rosin, 2005). el fracaso del Plan Colombia (o al menos, su falta de éxito) no ha impedido que se haya aprobado el Plan mérida, que propone también una estrategia de guerra para el narco- tráfico en méxico. Sin duda, el interrogante sobre el futuro de méxico preocupa a nacionales y extranjeros y las posiciones son disímiles. algunos auguran una situación de creciente violencia, cuyo espejo temido es la situación de Colombia en los años ochenta y noventa, mientras que otros, sin negar la importancia del problema, marcan las diferencias entre ambos países. Haciendo un contrapunto entre ambas naciones, escalante (2008) subrayaba hace pocos años que en méxico se trataba de un fenómeno urbano más que rural, sin un con- tenido político fuerte y más ligado a la conformación de rutas para estados Unidos que a carteles que concentran toda la producción.

Las relaciones entre estado y crimen son también materia de discusión: los trabajos afirman que en Colombia surgió con fuerza y luego intentó penetrar en el estado con éxito, mientras que en mé- xico, con un estado fuerte, surgió como “una extensión tutelada del ámbito del poder” (flores y ruíz, 2003). La redefinición del rol de los estados en la globalización ha tenido su impacto. bartilow y eom (2009) señalan que la apertura económica y el libre comercio dismi- nuyen las capacidades del estado en los países consumidores pero la incrementa en los productores, puesto que en el nuevo escenario habría más incentivos que en el pasado para invertir en otras áreas que las ilícitas.

Un capítulo particular es el rol de las fuerzas de seguridad encar- gadas de tratar el tema. en la región hay voces de denuncia no sólo por la ineficacia, sino también por la complicidad o competencia entre narcotráfico y fuerzas policiales. así, en méxico se habla de un “cartel policial” como un acuerdo entre individuos o corporaciones policía- cas para, además de sus funciones habituales, compartir el mercado de la actividad criminal (alvarado, 2008); se ha documentado la co- lusión entre paramilitares y narcotráfico y paramilitares y poder en Colombia y en argentina se ha denunciado el “doble pacto” entre go- biernos y policías, donde los primeros pactaban que los segundos ase- guren un umbral aceptable de seguridad y a cambio no se inmiscuían en sus asuntos internos, incluido la participación en mercados, como el de las drogas (binder, 2008). en brasil se ha estudiado el rol de las milicias parapoliciales, llamadas “comando azul”, conformados por agentes en actividad o retirados. ellas han entablado una lucha contra organizaciones de narcotráfico por el control de ciertas favelas, sobre todo en río, para poder cobrar protección a habitantes y proveedores locales de servicios. esto implicó a su vez, afirman Zaverucha y oli- veira (2007), un acercamiento de bandas narcotraficantes rivales para combatir un enemigo común.

La inserción del tráfico en los territorios es otro de los tema de interés. Hay una serie de estudios interesantes sobre las favelas ca- riocas. misse (2008) muestra la forma en que el “movimiento”, nom- bre del tráfico local, logra controlar las asociaciones de moradores así como señala la diversidad de ocupaciones laborales que en torno a ella se crean localmente. también en favelas cariocas, Silva de Sousa (2004) describe cómo las redes de tráfico se insertan en relaciones de parentesco o de amistad de larga data. desmond arias (2006) se inte- resa por la relación del tráfico con las redes clientelares. estudia las negociaciones entre los narcotraficantes con los políticos para proveer bienes y servicios en el lugar. Los primeros obtendrían así la acepta- ción local necesaria para realizar su negocio y los segundos, votos. Por su parte, arias y rodrigues (s/f) cuestionan el “mito de la seguridad personal”, un relato que asegura que el narcotráfico impone orden en las favelas. Lejos de eso, muestran que sólo los vecinos mejor conecta- dos son respetados mientras que los menos integrados sufren de lleno la violencia local.

El rol de las pandillas, en particular las “maras” en el narcotráfico es un tema de debate hoy en américa Central, en particular en Gua- temala, Honduras y el Salvador. Las evidencias no son concluyentes. Para algunos, tal relación casi no existe, sino que se la postularía para legitimar las políticas de mano dura implementadas. en un detalla- do estudio Wim Savenije (2009) muestra cómo las políticas de mano dura han llevado a una mayor profesionalización de miembros de las maras en la región, por mayor necesidad de armas para oponerse a la policía, de recursos para abastecer a quienes están en prisión y sus familias. en la misma dirección, comienzan a ofrecer sus servicios de fuerza a las redes de tráfico local. otro eje de discusión es si la violencia actual en américa Central conlleva un ruptura o por el con- trario una cierta continuidad con la violencia política de las décadas pasadas, postura que desarrolla d. rodgers (2009) en un trabajo re- ciente. Un caso particular de relación entre redes políticas y tráfico se ha producido en Jamaica. La diversificación de rutas señalada antes implicó desde mediados de los noventa una afluencia de cocaína en el país en camino hacia estados Unidos. esto llevó a que en barrios po- bres de Kingston, bandas políticas rivales armadas se mezclaran con el narcotráfico, con un incremento de la violencia entre ellas, ahora por el control del mercado local (Clarke, 2006). Sin duda, más estu- dios sobre las formas de organización local en los diferentes países son necesarios en la región.

En resumen, el narcotráfico y su cambiante panorama plantea cantidad de interrogantes, tanto a escala regional como en cada uno de los países. Por ende, es necesario pensar formas novedosas de es- tudiar su economía, su organización interna, sus conexiones políticas y su impacto cultural. en cuanto a las políticas, la región vive una situación ambigua: en una dirección, hay un creciente consenso sobre la necesidad de despojarse de una mirada moral sobre el tema y adop- tar políticas novedosas que dejen de lado de una vez y para siempre la idea de la guerra; pero en contraposición no parece haber un hori- zonte político internacional favorable para avanzar en esta dirección.

LA POCA VISIBILIDAD DEL TRÁfICO DE ARMAS

La peligrosidad de las armas de fuego en américa Latina es enorme: con menos de una quinta parte de la población mundial, ausencia de conflictos bélicos y un 3,5 o 4,0% de las armas ligeras en manos civiles existentes, se cometen en la región un 40% de los homicidios mun- diales (Surplus, 2009). Con menor presencia en tanto preocupación regional que el narcotráfico, el problema tiene relevancia en algunos países como Colombia, méxico y en américa Central. Hay déficit de datos y no sólo sobre el tráfico ilegal, tampoco hay transparencia sobre los arsenales públicos, sobre los propietarios legales y sobre las transferencias entre países.

Un estudio de fLaCSo (2007) enumera las tendencias regionales en la materia. Señala el incremento de las exportaciones latinoame- ricanas, la importancia creciente de la transferencia de municiones y partes de armas y alerta que desde países latinoamericanos se han rea- lizado exportaciones a países bajo serios conflictos, donde se vulneran derechos humanos y se señalan casos de envíos que han violado em- bargos de las naciones Unidas. en el tráfico de armas, las formas líci- tas e ilícitas están muy asociadas: el mercado ilegal se nutre del legal. en tal sentido, en la región se han detectado numerosas estrategias de triangulación de un destino a otro: esto es, que un país actúe como lugar de tránsito hacia el verdadero destino, que puede ser un país sometido a embargo u organizaciones criminales. existen además lo que se llama “transferencia irresponsable”, aquellas operaciones que sin ser ilegales, por las manos en las que caen, pueden vulnerar los derechos humanos de determinada población.

Un tema de inquietud presente es la escalada en gastos milita- res, que habría aumentado en la región un 91% en los últimos cin- co años, según el instituto internacional de estudios estratégicos de Londres (oppenheimer, 2010). Cuantas más armas entran a un país, mayor probabilidad de que parte de ellas o las que se recambien por las nuevas alimenten el circuito ilegal. en este sentido, una preocupa- ción adicional es el llamado exceso de armas en la región, cuyos datos acuña la prestigiosa Small Arms Survey (Karp, 2009). Se trata de un cálculo de la cantidad de armas ligeras en los arsenales públicos en relación con la cantidad de efectivos en las fuerzas de seguridad y las armadas. Un estudio de 2007 calcula 1,30 millones de armas de exce- so: habría 3,6 armas modernas (2,3 millones legítimamente en manos de las fuerzas armadas y de seguridad). restan por el contrario 1,3 millones que son superfluas. Por ello, la actual escalada armamentis- ta, sin destrucción de las armas antiguas o sin transparencia sobre su destino, incrementa la potencialidad de circulación ilegal en la región y de los daños que más armas ocasionarían.

a diferencia del narcotráfico donde las principales rutas conver- gen hacia el norte, en el tráfico de armas hay dinámicas subregionales. en el caso de méxico, las armas siguen las rutas del narcotráfico, pero de manera inversa: en lugar de sur a norte van de norte a sur (benítez, 2009). Se estima que podría haber más de 16 millones de armas en méxico y como oficialmente no existen productores nacionales, es re- sultado del tráfico internacional. La mayoría provendría de las llama- das fuentes secundarias, en particular de ferias de armas en estados Unidos donde no hay restricción de ventas, así como del tráfico hormiga, de municiones, armas enteras o en piezas. el riesgo es enorme: además de las ferias, en la zona de frontera hay 17.000 puntos de ven- ta de armas legales, desde Wall Mart hasta las armerías que no están obligados a informar a las autoridades. tema de controversia entre ambos países, organizaciones como la asociación nacional del rifle lograron que el gobierno de estados Unidos boicoteara una iniciativa de países latinoamericanos para controlar el tráfico de armas ligeras hacia la región en estados Unidos. La situación es tanto más grave porque tres de los cuatro estados fronterizos: arizona, nuevo mexico y texas, tienen legislaciones muy poco restrictivas para la venta (an- dreas y nadelmann, 2006). así las cosas, irónicamente, a pesar de la preocupación norteamericana por la seguridad de la región, resulta ser su principal proveedor de armas.

en el Caribe se ha registrado un incremento de armas, en gran medida asociado al creciente rol de la zona como ruta de tráfico de drogas hacia estados Unidos (bobea, s/f), país que es el principal pro- veedor local. otra fuente son los arsenales remanentes de conflictos, como el de Grenada en los años ochenta y más recientemente el de Haití. La preocupación por el tema se basa también en que Centro- américa y el Caribe son los países que recibieron mayor cantidad de licencias para importación de armas de la Unión europea, en propor- ción a su escasa población. en américa Central el problema se plantea con gran relevancia. Se ha señalado la existencia de una cultura de la violencia o al menos el uso de la violencia para la resolución de con- flictos, la importancia del delito y la presencia de arsenales producto de guerras civiles que no fueron destruidos, a lo que se suma el tráfi- co proveniente de méxico (Hernández y Sánez, s/f). en la región hay dos dinámicas distintas: el triángulo norte, Guatemala, Honduras y el Salvador y el resto, conformada por nicaragua, Costa rica y Panamá. el triángulo norte presenta características de posconflicto, muchas ar- mas y altos índices de homicidios. Un problema central es la debilidad de los organismos nacionales de control, así como en la porosidad para el tráfico de la frontera norte y sur de la región.

a pesar de la importancia del tema de la violencia, la información sobre el tráfico de armas en Colombia no es muy precisa. Con todo, se ha detectado un tráfico ilegal de armas ligeras, municiones de gue- rra y explosivos en cargamentos pequeños hacia Colombia y la región andina, señalándose tres grandes centros de acopio: Panamá, mara- caibo en Venezuela y manaos en brasil. desde Panamá irían fusiles a Colombia, provenientes de arsenales centroamericanos; de maracaibo en gran medida desvíos de arsenales venezolanos, y de manaos armas de manufactura brasileña a departamentos selváticos de Colombia (Schultze-Kraft, s/f). en cuanto a la carrera armamentista en la región, Colombia y Venezuela tienen un rol protagónico, lo cual plantea la preocupación por el eventual destino de las armas de recambio.

brasil es hoy el principal productor y exportador latinoamerica- no, lo cual alimenta la gran circulación de armas internas, tal como muestran las impresionantes cifras de decomiso de armas por la po- licía en los principales centros urbanos. así, por ejemplo, han sido contabilizadas 13.000 por año entre 1989 y 2004 sólo en el estado de río de Janeiro, comparable a lo decomisado en Colombia en pleno conflicto armado. Una investigación llevada a cabo por una comisión parlamentaria calculaba la existencia de alrededor de 17 millones de armas ligeras, el 90% en posesión de civiles, cuando el promedio in- ternacional es de 59% (dreyfus, 2009). en el Cono Sur, el tema entra en agenda en los años noventa de la mano del incremento del delito. no hay, según K. dergaougassian (s/f), una demanda que surja de car- teles de droga u organizaciones ligadas al narcotráfico, como ha sido el caso de méxico y Colombia. finalmente, el caso de Paraguay es significativo, como lugar de triangulación de armas para otros países y porque en su territorio se encuentra Ciudad del este, en la triple frontera con argentina y brasil, en apariencia sede de un importante tráfico hacia organizaciones criminales de ambos países.

en resumen, américa Latina y el Caribe presentan una impor- tante presencia de armas en manos civiles, una altísima tasa de ho- micidios con armas de fuego, una escasa transparencia de las trans- ferencias legales y, por supuesto, de las ilegales. en este contexto, la necesidad de un mayor control estatal y de políticas públicas de des- arme y destrucción de las armas de fuego son un imperativo categóri- co. más estudios que puedan dar cuenta de la existencia de las redes, rutas y organizaciones dedicadas a este tráfico, así como precisar la relación entre tráfico de armas y de drogas son algunos de los temas de la agenda de investigación local en la materia.

EL TRÁFICO DE PERSONAS

el menos visible de los tres temas de nuestro artículo, el tráfico de personas, aparece aún poco trabajado en la región. Las tres cuestiones principales son el tráfico de personas, la explotación sexual y el traba- jo esclavo, pero no necesariamente cada una de ellas es sinónimo de tráfico. G. Jahic y J. o. finckenauer (2005) sugieren analizar en cada caso concreto si hay crimen organizado en el medio. esto es particu- larmente importante en relación con la inmigración indocumentada, ya que en muchos casos se trata de decisiones individuales no me- diadas por redes criminales ni por ninguna coacción. así, trabajos sobre rusia (Siegel, 2005) y China (X. Zhang, 2008) han cuestionado las imágenes existentes de grandes organizaciones dedicadas a lucrar con la inmigración ilegal y encuentran sobre todo relaciones diádicas o grupos poco organizados.

Los estudios de la región señalan sobre todo un flujo de tráfico de américa Latina hacia estados Unidos y europa así como un tráfico interno: por ejemplo, de mujeres dominicanas hacia Costa rica y Pa- namá para explotación sexual; de trabajadores bolivianos hacia brasil y argentina que viven en condiciones de alta explotación. Con todo, el tema central es el pasaje de centroamericanos a méxico, ya sea para quedarse o para pasar a estados Unidos. a esto se suma el movimien- to de los propios mexicanos hacia el norte. La pregunta sobre la exis- tencia de redes criminales ligada a estos tráficos es entonces central. benítez-manaut y Sánchez (s/f) consideran que si entre 1980 y 2005 lograron llegar un millón de guatemaltecos, un millón y medio de sal- vadoreños, 800 mil hondureños pasando por méxico, deben existir estructuras empresariales y relación con el gobierno, ya sea por dejar hacer o complicidad para apropiarse de las ganancias que esto puede generar. en efecto, dado que el 80% de las entradas a estados Unidos se hace por la vía ilegal, quedarían cientos de millones de dólares en manos de los eventuales traficantes.

asimismo han aumentado las deportaciones de centroamerica- nos en forma exponencial: de 10 mil deportaciones en 1980 se pasó a 138 mil en 2002 y 240 mil en 2005. en parte se debe a la presión de estados Unidos, pero también hay hipótesis que en parte se explican por la posibilidad de extorsión a los migrantes. Se calcula que los mi- grantes pagan entre 7.000 y 14.000 dólares para llegar al otro lado de la frontera. Como una faceta de la cartelización de la policía que señalábamos, las mismas corporaciones responsables de proteger a los migrantes serían los responsables o cómplices del crimen, al extorsio- narlos y en muchos casos deportarlos luego de haberlos despojados de todo su dinero. Casillas (2006), quien se ha dedicado a documentar el fenómeno, afirma que estos grupos son imperceptibles, pero sin duda existen porque precisan contar con información para planear, tomar a los migrantes, cubrir puntos estratégicos y estar en complicidad con las fuerzas y servicios que se ocupan de su tránsito (Chabat y Sánchez, s/f).

en la región andina y en Colombia no habría evidencias del mis- mo modo que en méxico de la presencia de bandas criminales ligadas al tráfico de personas, quizás porque estados Unidos como polo de atracción no gravita tanto, aunque Colombia es una punto de tráfi- co de personas hacia estados Unidos y europa. en brasil, señala P. dreyfuss (2009), el problema se plantea en dos formas. Una, el trá- fico sexual interno por el intenso turismo en las playas locales, así como el internacional, de mujeres hacia europa, sobre todo entrando por Portugal, actividad que según la organización internacional del trabajo (oit) genera ingresos por 8.000 millones de dólares al año. Los estudios muestran que se trata en general de mujeres, en muchos casos menores, de bajo nivel educativo, llevadas bajo engaño y luego explotadas. existe una segunda corriente de tráfico interno que tiene como objetivo mano de obra forzada, esclava, en tareas agrícolas. La oit estima entre 25.000 y 40.000 brasileños así como las ciudades brasileñas son lugares de llegada de extranjeros para explotación la- boral, sobre todo de áfrica, China, Corea y bolivia. Por su parte, en argentina el tema se ha planteado sobre todo por la existencia de un tráfico interno de mujeres para la explotación sexual y, al igual que en brasil, por la existencia de migrantes bolivianos sometidos a un régi- men de trabajo esclavo.

en síntesis, poco visible, a veces por el silencio mismo de las pro- pias víctimas así como por la dificultad de diferenciar entre inmigra- ción indocumentada y tráfico de personas, habría en diversos países de la región redes proto-empresariales ligadas a las tres dimensiones del tráfico de personas, pero hacerlas visibles y más aún estudiarlas es aún una tarea pendiente. a su vez, con excepción del caso de méxico, el tema recién está cobrando un lugar importante en la agenda políti- ca de ciertos países.

PALABRAS FINALES

Este trabajo se propuso presentar los ejes centrales de las discusiones y de los saberes regionales sobre tres temas del crimen organizado en américa Latina. Por supuesto que ha sido imposible incluir todas las variables y dimensiones de cada problema. Sin duda, los interrogan- tes abiertos serán más que las respuestas concluyentes de un cam- po de estudios en el cual hay innumerables temas aún por investigar. Pero además del interés académico, la cuestión preocupa por sus con- secuencias políticas.

Una, sin duda alarmante, se vincula al hecho de que el tratamien- to del tema y las metáforas de una “nueva guerra” están consolidando consensos sobre políticas punitivas y de mano dura. y nuevamente estamos obligados a cuestionar imágenes, juicios apresurados y metá- foras bélicas, ya que el tipo de políticas públicas frente al tema no es independiente de su grado de violencia: una política de guerra genera algo parecida a ella. en contraposición, las formas de regulación del crimen organizado en otras latitudes explican en parte su menor vio- lencia. La disminución de la violencia debe ser el primer objetivo: no es posible que las sociedades latinoamericanas queden rehenes de las “guerras contra el crimen”. Sin duda, esto amerita de las élites polí- ticas una mayor valentía política que la actual, cuestionar consensos establecidos, animarse a pensar la legalización de mercados ilegales al menos en relación a las drogas, transparentar el tráfico de armas, destruir arsenales y desarticular complicidades entre agentes públicos y redes criminales.

La centralidad de la guerra contra el crimen ha contribuido a reinstalar a las fuerzas armadas en la seguridad interna y/o en la lucha antidroga, sobre todo en américa Central, Colombia, brasil y méxico con la afortunada excepción de argentina, Chile y Uruguay. La memoria de dictaduras militares y del rol de los militares en la represión política interna de la mayoría de nuestros países justifi- ca nuestra preocupación. Por ahora, según d. Pion-berlin (2008), no han transformado su presencia en poder político y sin duda no hay, salvo alguna excepción, condiciones para volver a experiencias nefas- tas del pasado. Sin embargo, si a la militarización de la seguridad pú- blica en varios países se suman las crecientes demandas de seguridad y la escalada armamentista, nadie está en condiciones de asegurar cuál podría ser el desenlace de esta combinación de factores en los años venideros.

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1. Conicet-UnLP. ↵

2. Una versión de este artículo fue publicado en Cuadernos de Seguridad, 14, pp. 55-73, 2011. este trabajo es una versión reformada de “Crime organisé et violences en amérique Latine et dans las Caraïbes”, Problèmes d’Amérique Latine, 76, 2010, pp. 7-23. ↵

3. En rigor, hay una importante cantidad de investigaciones sobre el tráfico de drogas sobre todo en brasil y más particularmente en río de Janeiro, donde se destacan los trabajos de alba Zaluar y michel misse. Hay también trabajos sobre Colombia de autores como francisco thoumi y en méxico de Luis astorga y Jorge Chabat, entre otros. ↵

4. Por ejemplo, una revisión de los artículos de la revista especializada Trends on Organized crime, centrada sobre todo en crimen organizado en los países del norte, muestra pocos artículos donde la violencia sea el tema principal. ↵

5. Ver por ejemplo el dossier de la revista de estudios Hispánicos 42, 2008, sobre estética y narcotráfico. ↵

LA REFORMA POLICIAL EN LA VENEZUELA BOLIVARIANA

Andrés Antillano[1]

En eL año 2006 Se iniCia Un ProCeSo de reformas de las po- licías venezolanas, que se propone sustituir el modelo policial domi- nante durante buena parte del siglo XX, marcado por la dispersión y desarticulación de las organizaciones y funciones de policía, una fuerte impronta militarista, el corporativismo y opacidad ante el es- crutinio externo, un alto gradiente de uso de la fuerza física y la cada vez más evidente incapacidad para responder a las demandas ciuda- danas y a los crecientes problemas de inseguridad, por un servicio po- licial civil, público, eficaz y subordinado a la legalidad bajo controles democráticos.

En este trabajo nos planteamos reseñar el contexto y origen de este proceso de reforma, sus contenidos y alcances y los desafíos y peligros que enfronta luego de cinco años de implementación. Su- gerimos que más allá de la originalidad de este proceso, y sin des- conocer sus rasgos singulares, en su génesis y contenidos parece responder al creciente proceso de mundialización de la seguridad en que expertos, onG y organismos multilaterales logran establecer agendas y construir problemas que demandan determinadas políti- cas públicas.

En el caso de Venezuela, pese a los idiosincrásicos rasgos ideoló- gicos que gravitan sobre el contexto político e institucional, la reforma no fue ajena a estos procesos sutiles de influencia de nuevos centros de poder globalizado, y a contenidos que son propios de estas agendas globales, como la transparencia y accountability, el managerialismo y la proximidad.

Por otra parte, aunque puede ser aún temprano para evaluar el programa de reformas, este enfrenta obstáculos y riesgos que pueden hacer naufragar sus proposiciones, tal como ha ocurrido con buena parte de iniciativas semejantes ensayadas en otras naciones del conti- nente. Las tensiones entre la democratización de la policía y su subor- dinación a garantías ciudadanas y derechos fundamentales, por una parte, y el papel que juega en la aplicación de políticas duras de segu- ridad ciudadana, el uso de la policía como forma de acumulación de capital político en escenarios de confrontación entre distintos actores partisanos, y la contradicción entre los reclamos del carácter civil de la policía y la creciente participación de las fuerzas armadas en ta- reas de seguridad son algunos de los principales peligros que acechan a las buenas intenciones reformistas.

LA POLICÍA VENEZOLANA

Con la creación de la Comisión nacional para la reforma Policial, en abril de 2006, Venezuela se incorpora al conjunto de países de la región que han intentado procesos de reformas de la corporación po- licial, en un esfuerzo de conjurar la creciente crisis del modelo po- licial existente desde 1937. este modelo, que se convierte en blanco de los cuestionamientos y esfuerzos de cambio, se caracteriza por su heterogeneidad y dispersión[2], una sobredimensionada e ineficiente distribución de su fuerza operativa[3], el alto grado de dependencia de los mandos políticos y bajo nivel de profesionalización[4], una marcada impronta militarista[5], un alto coeficiente de uso de la fuerza física[6], desregulación y devaluación social de los funcionarios y la institución policial (antillano y Centro para la Paz, 2007; antillano, 2009).

Sin embargo, tal conjunto de rasgos aparentemente problemáti- cos no son suficientes para explicar que se haya instalado para ese mo- mento la necesidad de un amplio programa de cambios en la policía. ni la erosión de la capacidad y legitimidad de la policía supone una situación que es imperativo cambiar, ni la reforma policial debe ser comprendida como la solución necesaria e inmediatamente evidente. Como señalan autores como Kitsuse, Spector y otros, la definición de una situación dada como un problema no resulta tanto de determi- nadas condiciones objetivas como de la capacidad de actores socia- les y grupos de intereses en establecer demandas y quejas e influir en la respuesta institucional siguiente (Spector y Kitsuse, 1973, 2009; Schneider, 1985; Woolgar y Pawluch, 1985; Lorenc, 2005; ver también Schillagi, 2012).

El umbral entre una situación objetiva y su definición como pro- blema social está mediado por la agencia de grupos con suficiente poder para influir en la forma en la cual la situación se comprende y trata. en el caso de la reforma policial que se inicia en 2006, cuatro condiciones parecen concurrir para explicar este tránsito de la crisis a la reforma de la policía: la confluencia entre opinión pública y es- tamento político en redefinir la policía como “problema”, las ventajas específicas que un eventual programa de reformas le ofrecería a los sectores involucrados, una situación grave que sirva como detonante al poner en evidencia la insostenibilidad del statu quo y movilice a las fuerzas sociales, y la presencia de actores que, en virtud de su exper- ticia e influencia, puedan convertir estas circunstancias en oportuni- dades para la reforma.

Los años previos a la reforma conocen de un acelerado deterioro de la confianza pública y la legitimidad de las policías. Se hacen pú- blicos graves episodios de violaciones de los derechos humanos (en que destacan los llamados grupos de exterminio, que entre 2000 y 2002 fue- ron acusados de al menos 400 asesinatos; ver Cofavic, 2005), mientras que aparecen serios indicios de compromiso de agentes policiales en actividades delictivas. entre 2002 y 2004, en que llega a su más alta in- tensidad la confrontación política en el país, la policía pasa a jugar un papel partisano a favor de alguno de los dos bandos. La implicación de agentes y oficiales de la Policía metropolitana en el golpe de estado de 2002, los posteriores intentos del gobierno central para intervenir este cuerpo, controlado por un gobierno local opositor, la actuación de buena parte de las policías durante los disturbios de 2003, frente a los cuales la respuesta variaría de acuerdo al signo del mando polí- tico particular, las huelgas, conflictos y episodios de insubordinación protagonizados por agentes contra las autoridades, contribuyeron al descrédito de la policía como corrupta, violenta y parcializada. a la vez, el estamento político empieza a verla como un problema, resque- brajándose las tradicionales relaciones de connivencia entre policías y actores políticos e institucionales.

el aumento del delito y de la inseguridad también favorece el de- terioro de la imagen de la policía. Para 2006, aunque el número total de delitos registrado tiende a mantenerse estable, se verifica un signi- ficativo repunte de los crímenes contra las personas y los que implican algún grado de violencia. La tasa de homicidio para 2005 fue de 37 muertes por cien mil habitantes, una de las más altas del continente, mientras que la tasa para Caracas arribó a 88. también por esos años, la inseguridad pasa por primera vez a considerarse en las encuestas de opinión como el principal problema del país, desplazando al des- empleo o el alto costo de la vida (Provea, 2005, 2006; Sanjuán, 2008). estos cambios en la percepción de la policía no se reducen a la recepción subjetiva del público, sino que también se verifican en los desplazamientos de los discursos de los distintos actores. en su tra- tamiento de las noticias y editoriales, los medios de comunicación le otorgan mayor atención a los episodios relacionados con abusos policiales o con su poca efectividad en la lucha contra el delito, las organizaciones de derechos humanos realizan una labor intensa de denuncia y seguimiento, y los sectores políticos, tanto gubernamenta- les como opositores, adoptan una posición cada vez más beligerante frente a la policía.

Estas posiciones no son necesariamente un reflejo mecánico del deterioro objetivo de los cuerpos de seguridad. al menos durante las dos últimas décadas la violencia, corrupción y la mengua de su efec- tividad para controlar el delito han pasado a ser características de la policía (ver Provea, 1998-2005; del olmo, 1990), en buena medi- da como consecuencia de su uso como parte de estrategias duras de control de la criminalidad (Hernández, 1986). Sin embargo, salvo la tenacidad y constancia de los grupos de derechos humanos, la acti- tud de parlamentarios contumaces e investigaciones periodísticas que eventualmente develaban episodios escabrosos que involucraban a la policía, hasta la década de 2000 en general se mantenía silencio, indi- ferencia e incluso apoyo a la policía frente a las prácticas desviadas y abusos. Si algo cambió en estos años es probable que no sea tanto un mayor deterioro de la policía como las posiciones de los actores y los discursos sobre ella.

El porqué de este reposicionamiento frente a la policía es algo que escapa al alcance de este trabajo, pero sí podemos suponer que está relacionado con el peso que adquiere la seguridad en la agenda política. aunque en distinto grado y con significado y valoración di- símiles, tanto la oposición como el chavismo le otorgan importancia al tema de la seguridad en sus discursos y políticas. Para los grupos opositores, la seguridad adquiere un valor central, llegando a ser uno de los núcleos temáticos de sus demandas y movilizaciones, mientras que se denuncia la incapacidad del gobierno para enfrentar el proble- ma, e incluso su rol en el agravamiento de la situación de violencia y delito en el país y su connivencia con la delincuencia uniformada (antillano, 2012). La inseguridad y el deterioro de los cuerpos poli- ciales le permitirán retomar la iniciativa política y la movilización de calle, menguada luego de la derrota electoral de 2004, logrando importantes protestas en todo el país entre 2005 y 2006 en repudio a crímenes de notoriedad mediática en que se comprobó la participa- ción de agentes policiales.

En contraste, el tema de la seguridad tiene una relevancia me- nor y un lugar relegado en los discursos del chavismo, subsidiario de enunciados más generales como la justicia social y la denuncia del ca- rácter represivo de las políticas contra el delito (antillano, 2012; San- juán, 2008). en las frecuentes oportunidades en que el jefe de estado se refiere al tema, relaciona la seguridad con la redistribución, con las taras del capitalismo, y con el talante de las políticas del pasado, que atribuía a la policía la tarea de reprimir a los sectores populares.

En otras palabras, a pesar de la intensidad de la confrontación política y del conjunto de desacuerdos entre la oposición y el gobierno venezolano, para 2006 parecía existir coincidencia, aunque por vías distintas, en considerar a la policía como un grave problema que exi- gía algún tipo de respuesta.

Otra condición que contribuye a definir la situación de la policía en términos de crisis y a adoptar la vía de su reforma como solución es que esta fórmula, lejos de concitar resistencias y amenazar intereses, ofrecía ventajas específicas a la mayoría de los actores involucrados. Para el sector gubernamental representaba una primera aproxima- ción a una política de seguridad acorde con sus propios discursos y diferenciada de las ofertas planteadas por la oposición, que superara las vagas formulaciones hasta ahora ensayadas. Considerando que se trata de un año electoral, este elemento no debe ser desestimado. Pero además la convocatoria a la reforma le permitía al gobierno avanzar en un contexto favorable a la constitución de un cuerpo de policía nacional, una tarea interrumpida desde 1999.

Aunque la constitución aprobada ese año creaba la Policía nacio- nal y obligaba a la promulgación de una ley para este fin, los distintos proyectos legislativos sobre la materia habían naufragado. La aspira- ción de dotar al gobierno central de una policía propia se remonta a principios de la década del noventa, cuando el proceso de descentra- lización transfirió las competencias en materia policial a las autorida- des locales, que por primera vez eran electas por sufragio directo y no designadas por el Poder ejecutivo nacional, restándole a este su tradi- cional monopolio sobre la seguridad. en contextos donde el problema del delito se volvía cada vez más importante, se hacía imperioso para el gobierno contar con un cuerpo propio para cumplir labores policia- les. en ese mismo periodo, los cuerpos de seguridad dependientes del ejecutivo, como la Guardia nacional, la policía judicial y la policía política, pasaron a cumplir funciones de policía ostensiva contrarias a sus funciones originales. también se intentaron varios proyectos le- gislativos que proveyeran al ejecutivo de un cuerpo de policía con competencia nacional.

Este requerimiento en realidad es consecuencia de la identifi- cación entre políticas de seguridad y políticas policiales, imperante desde la década del ochenta, en que se concibe la lucha contra el delito como un asunto puramente policial. a la vez se relaciona con el particular impasse entre la forma estado en Venezuela, de tipo fe- deral, y la estructura económica y tradición política, en que prevalece una fuerte primacía del gobierno central sostenida por su papel en la apropiación y distribución de la renta petrolera, principal dinamiza- dor de la economía.

Adicionalmente, un eventual proceso de reforma podría permitir al ejecutivo fortalecer su posición frente a las otras policías, otor- gándole competencias de rectoría y coordinación. el proceso de descentralización y transferencia en materia de policías, aunque implicó señales alentadoras al aumentar el número de cuerpos de seguridad con la aparición de las policías municipales, que además ofrecían un servicio más próximo al público y deslastrado de la impronta mi- litarista de las otras policías, rápidamente generó serios problemas de coordinación y dispersión, que se expresaron tempranamente en episodios graves de descoordinación operativa y encuentros armados entre distintos cuerpos.

La creación de una policía nacional y una nueva reconfiguración de las relaciones entre policías y poder político colocaba en el centro de la discusión el papel jugado por la Guardia nacional (Gn). Conm30.000 efectivos, la Gn ha cumplido de facto funciones de policía ad- ministrativa y preventiva con competencia nacional desde su creación en 1936, además de la conducción efectiva de las policías regionales. La dirección formal de las policías hasta 2000, las escuelas de forma- ción y las labores políticas de coordinación habían recaído en oficiales activos de este cuerpo militar. Por lo tanto, lo que podía jugarse en un proceso de reforma tocaba de manera directa e indirecta sus intere- ses, en un momento en que se proponía un salto en su contingente y presencia nacional, arropada en el escenario de la criminalidad cre- ciente y en las posiciones de poder de altos oficiales en el ministerio de interior. Los mandos de la Guardia tenían expectativas de convertirla formalmente en policía nacional, así como restablecer viejos fueros sobre las policías descentralizadas. Por otra parte, es posible que al- gunos sectores del gobierno, civiles y militares, estuviesen interesados en restarles poder y competencia a la Gn, que era percibida como políticamente poco leal, altamente comprometida en hechos ilícitos y de corrupción, y considerada, en la jerarquía invisible de las fuerzas armadas, como un organismo de inferior valía.

La oposición sería probablemente, junto con la policía, el sec- tor que menos tendría que ganar y más que perder con el proceso de reformas. Por una parte restaba fuelle a una de sus principales ban- deras, la denuncia de la indolencia del gobierno en la lucha contra la inseguridad. Por la otra, se temía la pérdida de poder y competencias en la materia de gobernadores y alcaldes, aumento del autoritarismo del gobierno central al hacerse de las policías locales, que le hacían contrapeso. Si se considera que seguridad, descentralización y denun- cia del autoritarismo del gobierno son tres de los temas centrales en la agenda política opositora, se entienden las reticencias que original- mente debe haber despertado el proyecto.

Si finalmente la oposición se suma al esfuerzo y suscribe el con- senso, aunque siempre con suspicacia y resistencia, probablemente se deba justamente a que no hacerlo, luego de haber puesto en el tapete el problema de la seguridad y al descomposición de los cuerpos de seguridad y de haber capitalizado las importantes movilizaciones que sobre el tema se habían dado en esos tiempos, se habría consi- derado como un acto de inconsecuencia. además, desde el inicio de la reforma se convocó a todos los sectores a un diálogo nacional, lo que contrariaba otra acusación habitual contra el gobierno, su arro- gancia y rechazo a la búsqueda de consenso. Haber descalificado la invitación significaría incurrir en la misma actitud que se reprochaba al chavismo. Por otra parte, la pluralidad de la comisión encargada de elaborar las propuestas de reforma, posiblemente dio un margen importante de confianza a sectores que originalmente se mostraron reacios y escépticos.

La reforma de 2006 puede ser entendida también por su relación con un conjunto de acontecimientos inmediatos que condensan, visi- bilizan y precipitan el relato de la crisis de la policía, así como permi- ten la movilización de actores sociales e institucionales que jugaron un papel central en la definición de la reforma como asunto público. en el caso de la reforma venezolana, entre 2005 e inicios de 2006 se producen episodios criminales protagonizados por la policía, colocán- dola en el centro del debate político, permitiendo a la vez reanimar las protestas contra el gobierno, al que se le acusaba de no hacer lo sufi- ciente para enfrentar el delito y ser displicente frente a la criminalidad uniformada. en junio de 2005, tres estudiantes son asesinados y otros tres gravemente heridos por un grupo de la Policía de investigaciones, al confundirlos con los responsables de la muerte de un funcionario. en marzo de 2006 es secuestrado y muerto por una banda en que se comprueba participación de oficiales de la policía, un conocido em- presario de la región central del país. en abril, y luego de más de 40 días de haber sido secuestrados presumiblemente en una alcabala po- licial, periodo en que se hicieron frecuentes las vigilias y los reclamos públicos, aparecen los cadáveres de los tres niños faddoul y de su chofer, episodio que precipita los eventos que conducen, a los pocos días, al nombramiento de una comisión encargada de proponer una reforma de la policía.

Podríamos inferir algunos rasgos que permiten que estos hechos operen como desencadenantes de la reforma. Por una parte, su noto- riedad pública: el caso faddoul, por ejemplo, ocupa durante más de un mes las primeras planas de los periódicos. Vinculado con esto, la fuerte carga emotiva que expresan. en tercer lugar, la movilización de diversos sectores sociales. el descubrimiento de los cadáveres de los niños y su chofer fue seguido casi de inmediato por una ola de indig- nación y protestas en las grandes ciudades. Una última característi- ca puede referir a la naturaleza del episodio, a su “isomorfismo” con la crisis de los cuerpos policiales. Un evento de otra naturaleza, por ejemplo un crimen grave que no implicara la participación de agentes de seguridad, quizás hubiera conducido a otro tipo de medidas, muy probablemente en la dirección de endurecer la política represiva o la promulgación de leyes penales más severas.

Pero no podemos presumir una relación mecánica entre el hecho y su significado. en el caso evaluado, la complicidad de funcionarios policiales no estaba del todo clara y podría considerarse un elemento de menor relevancia, pues pronto se descubrió que los ejecutores per- tenecían al hampa común. el escándalo no se traduce de manera in- mediata en un señalamiento al funcionamiento de la policía, sino que media la lectura que primero hicieron los responsables del ministerio de interior y Justicia y luego la opinión pública. el acontecimiento es la superficie en que se delinea la reforma y no su causa.

En este caso el escándalo, en tanto acontecimiento, opera como agenciamiento de los públicos (Schillagi, 2012) que define a deter- minados sujetos como partes del problema (responsables, damnifica- dos) y los moviliza (un escándalo los es en tanto que el público lo desapruebe y que haya desaprobación pública: thompson, 2001). a la vez, cumple una función semántica, al amalgamar elementos que permiten por sí mismos describir el problema. Los posicionamientos de los actores, los argumentos y contra-argumentos, las estrategias ensayadas para ocultar, minimizar y evidenciar el hecho, etc., permi- ten configurar una determinada percepción sobre la naturaleza del problema que está detrás del escándalo y sobre las posibles vías para su corrección. en suma, el escándalo tiene un efecto instituyente, que redefine los términos de un campo de la realidad social.

Si bien estos hechos funcionaron como antecedentes y detonan- tes (en especial el caso del secuestro y asesinato de los tres hermanos faddoul y su chofer), el inicio del proceso de reforma no habría sido posible sin el concurso de actores que traduzcan este conjunto de fac- tores en términos de necesidad y posibilidad de la reforma.

En efecto, no es la primera vez que se daba la concurrencia entre el deterioro de la policía, el consenso entre distintos actores en torno a la gravedad del problema y escándalos que disparan la movilización y el realineamiento social e institucional, así como la existencia de ventajas o disminución de las pérdidas percibidas frente a un eventual proceso de cambio policial.

A propósito del caso del llamado “grupo de exterminio” de la po- licía de Portuguesa, en que quedó en evidencia la participación de uniformados de este cuerpo en ajusticiamiento de personas en este estado llanero, se logró un consenso de los distintos actores sobre la gravedad de la situación, así como una intensa movilización de la opinión pública y de activistas. Sin embargo, este episodio se zanjó con la destitución de los directivos del cuerpo, la detención y enjuiciamiento de los funcionarios involucrados y algunas promesas difusas de me- didas para evitar en el futuro la repetición de tales hechos. de igual forma, la escalada en delitos atroces y hechos violentos que precedie- ron a la reforma policial también sirvieron en buena medida como justificación a fórmulas punitivistas, como la reforma penal de 2005 y la implementación de dispositivos policiales agresivos.

Hay que desechar por tanto la idea fácil de ver la reforma como el resultado natural de una necesidad imperiosa. ni determinada confi- guración ni un conjunto de hechos puede entenderse como índice de la necesidad de la reforma, ni esta es la única respuesta posible. media entre hechos y reforma la presencia de actores que intencionadamen- te puedan convertir las circunstancias en oportunidades para los pro- gramas de transformación, que puedan interpretar los acontecimien- tos como imperativo para la reforma, evidenciar las posibilidades de esta y proponer con éxito los pasos y tareas que supone.

Este papel fue cumplido, en el caso de Venezuela, por el Centro para la Paz y los derechos Humanos. dicho centro es una institu- ción adscrita al rectorado de la Universidad Central de Venezuela, que contaba para entonces con casi dos décadas de activismo en la materia. Creado en 1986, año mundial de la Paz, como Centro para el desarme, el Uso Pacífico de la energía nuclear y el desarrollo, en 1991 se convierte en Centro para la Paz e integración, orientando sus esfuerzos al intercambio y procesos de integración entre países de la región, así como al debate sobre los nuevos escenarios de la seguridad hemisférica post Guerra fría, y luego en Centro para La Paz y los derechos Humanos (Herrera, 2010). durante los últimos años el Centro para la Paz concentró sus esfuerzos en investigacio- nes, actividades docentes y de extensión vinculadas con la seguridad ciudadana. algunos de sus miembros habían tenido una participación activa en programas hemisféricos de intercambio entre expertos y en el acompañamiento de políticas de seguridad y reforma policial en todo el continente, siendo parte de distintas redes institucionales y de la sociedad civil vinculadas con el tema, además con una importante producción escrita y presencia en distintos foros que los convertían en una referencia obligada en el país.

Durante los primeros años del gobierno, el Centro para la Paz prestó apoyo en el diseño de programas y políticas públicas en ma- teria de seguridad y otras áreas vinculadas con su experticia, con re- sultados irregulares en cuanto a su recepción por parte de los deci- sores, ejecutó fondos públicos para la realización de investigaciones evaluativas de programas y agencias gubernamentales, y asesoró a varios ministros y actores institucionales relacionados con el campo de la seguridad.

De esta forma, el Centro para la Paz se encontraba –para el mo- mento en que se precipitan el conjunto de eventos que definen la cri- sis de la corporación policial– en un emplazamiento privilegiado para promover un programa de reforma. aun cuando se trata de una insti- tución académica, su activismo en demanda de políticas democráticas de seguridad y en contra de los efectos de las políticas punitivistas, y su inserción en redes internacionales de expertos y organizaciones multilaterales relacionadas con temas de policía y seguridad ciudada- na, se asemeja más a una organización no gubernamental o a un think tank que a un centro de investigación.

Es decir, su orientación (incluyendo las actividades de investiga- ción que realizaba) era más hacia la incidencia en políticas públicas y la influencia sobre decisores que en la investigación de orden acadé- mico tradicional. La participación del centro en foros internacionales, en intercambios con expertos y redes relacionadas con policía y segu- ridad, le permitió conocer de primera mano procesos de moderniza- ción de la policía de distintos países de la región, así como familiari- zarse con el programa reformista.

Finalmente, su historial de cooperación con distintas iniciativas institucionales y las buenas relaciones que mantenía con los responsa- bles de las políticas de seguridad, hacían del centro un actor confiable y con capacidad de influencia en las decisiones, en un contexto en que la mayor parte de las organizaciones del llamado tercer Sector man- tenían una posición claramente beligerante contra el gobierno. en suma, el Centro para la Paz reunía para los primeros meses de 2006 voluntad y vocación para incidir en la formulación de políticas de se- guridad, el saber hacer necesario para promover y orientar un proceso de esa naturaleza y la capacidad y los canales para influir en las de- cisiones y percepciones de las autoridades encargadas de la materia.

El Centro para la Paz jugó un papel clave en la definición de los eventos precedentes en términos de signo de la descomposición y crisis del modelo policial vigente, y del imperativo de su transforma- ción. Unos meses antes había presentado a las máximas autoridades del ministerio de interior y Justicia una propuesta para dar inicio a un proceso de reforma de la policía, que incorporaba algunos ele- mentos propios de las reformas policiales en el continente, en espe- cial de la experiencia para entonces reciente de la Policía nacional Peruana, como una amplia consulta en programa de diagnóstico de temas clave de la organización policial y de la inseguridad, la crea- ción de condiciones políticas, incluyendo el consenso entre los distin- tos actores involucrados, y la creación de una comisión ad hoc de alto nivel para coordinar estos esfuerzos. el proyecto fue retomado sólo en abril de 2006, en medio del profundo cuestionamiento que pesaba sobre la policía.

LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL

El 10 de abril de 2006, a pocos días del hallazgo de los cuerpos sin vida de los tres hermanos faddoul, y en medio de turbulentas mani- festaciones repudiando los asesinatos y denunciando la incapacidad del gobierno para frenar la inseguridad, se crea la Comisión nacional para la reforma Policial. Su propósito, de acuerdo a la resolución que le dio origen, es el de elaborar “el diseño, evaluación, diagnóstico, pla- nificación y estructuración de las propuestas de reforma a los planes, acciones, políticas, programas y estrategias de las policías en el país, lo que comprende los ámbitos normativos, curriculares, estructura- les, organizacionales, recursos logísticos, control interno, bienestar y salud policial, relaciones con la comunidad, políticas de recursos humanos en materia de formación, capacitación, adiestramiento, se- lección, formación continua, régimen disciplinario, entre otros, de los agentes… de los órganos de seguridad ciudadana”.

En sus considerandos, esta heterogeneidad de tareas se sintetiza en “construir, a través de la más amplia consulta popular, un nuevo modelo policial más humanizado, eficiente y transparente, a fin de acometer una profunda reestructuración, depuración y reforma de los órganos de seguridad ciudadana de todo el país”. en el documento “Comisión nacional para la reforma Policial: una propuesta para la participación y el consenso nacional”, presentado a la opinión pública un par de semanas después de creada la comisión, se define su tarea como la de “crear un nuevo modelo de policía en el contexto de la so- ciedad venezolana actual, mediante un marco jurídico institucional y de gestión que permita concebirla como un servicio público orientado por los principios de permanencia, eficiencia, extensión, democracia y participación, control de desempeño y evaluación de acuerdo con proce- sos y estándares definidos y planificación y desarrollo en función de las necesidades nacionales, estaduales y municipales, dentro del marco de la Constitución Nacional y de los Tratados y Principios Internacionales sobre protección de los derechos humanos”.

Este mandato, planteado en términos de construcción de un mo- delo, permitía proponer la reforma como un conjunto articulado de políticas dirigidas a cambios legales, organizativos, educativos y tec- nológicos, superando las intervenciones aisladas y desmarcándose de los intentos de cambios puramente legislativos, que eran los que hasta ese momento ocupaban la respuesta del estado en materia de policías. desde 1989, cuando el gobierno central perdió su papel de mando sobre las policías, han sido recurrentes los intentos de crear por vía legislativa una policía bajo su control.

en 1991, el anterior Congreso de la república discutió una pro- puesta de Ley orgánica de Policía federal. en 1999 este planteamien- to adquiere rango de mandato constitucional, al establecerse la crea- ción de una policía nacional, como competencia del poder público nacional (art. 156 y 332), y ordena al legislativo la aprobación, en no más de un año, de una Ley del Cuerpo de Policía nacional (disposi- ción transitoria 4º). aunque con una amplia mora, y desconociendo las recomendaciones de académicos y organizaciones de derechos humanos que proponían un alcance mucho más amplio, en 2006 la asamblea nacional debatía un proyecto de ley de policía que se res- tringía a la creación de la Policía nacional, descuidando otros aspec- tos sustantivos sobre el servicio policial en el país.

al apuntar a la formulación de un nuevo modelo y no de una ley, el proceso de reforma intenta superar tanto la preocupación exclusiva en crear un nuevo cuerpo policial, que en nada ayudaría a superar la crisis de legitimidad que enfrentaba la policía, como desmarcarse de cierto fetichismo jurídico que ata los cambios institucionales a instru- mentos legislativos de poco impacto real, proponiendo en contraste un programa amplio que se orientara a modificar las condiciones de funcionamiento y existencia del conjunto de policías en Venezuela.

Un segundo elemento fundamental para comprender el proceso de reforma policial en Venezuela fue el papel que cumplió la Comi- sión para la reforma Policial. Que el proceso de reforma policial se iniciaría con el nombramiento de una Comisión amplia e interinsti- tucional, que reunía a actores diversos, muchos de ellos sin ninguna relación con el gobierno, fue una decisión importante para garanti- zar su viabilidad. Cualquier intento de cambiar la policía enfrenta- ba como desafío un escenario político marcado por la desconfianza mutua y la confrontación, que restaban legitimidad para una buena parte de la opinión pública a cualquier iniciativa tomada por los ac- tores políticos al frente del ministerio de interior y Justicia, pero que además, en el caso de un modelo policial federal, en que las policías dependían de autoridades de signos políticos distintos, amenazaba con hacerlo encallar.

La composición plural de los miembros de la Comisión es un dato importante para entender su proceso posterior. Presidida por el minis- tro y dos de los viceministros de interior y Justicia, reunía además re- presentantes del ministerio Público, del Poder Legislativo, del tribu- nal Supremo de Justicia y de la defensoría del Pueblo, un gobernador, un alcalde, una comisario del Cuerpo de investigaciones Científicas, técnicas y Criminalísticas (policía judicial), tres académicos universitarios con trayectoria en las áreas de policía y seguridad ciudadana, una activista de derechos humanos, un sacerdote jesuita que partici- paba en organizaciones sociales y un empresario que dirigía un pro- grama de prevención de la violencia en jóvenes. además de la diver- sidad, esta composición otorgaba un papel central a la relación entre agencias y poderes públicos distintos, así como a organizaciones no gubernamentales vinculadas con el tema y a los sectores académicos. el Plan de acción de la Comisión se propuso elaborar un diag- nóstico sobre la policía en Venezuela, que permitiera conocer dimen- siones fundamentales sobre la estructura, funcionamiento y carrera policial, a través del relevamiento de información en los distintos cuerpos policiales en el país; formular un modelo policial adecuado a las características y necesidades de la policía y del país, y recomendar medidas inmediatas que atiendan a áreas sensibles del servicio poli- cial y permitan crear condiciones para implementar el nuevo modelo. La actividad de la Comisión se extendió durante 12 meses y 36 sesiones de trabajo, en ese lapso se realizaron consultas públicas a grupos de interés y a expertos nacionales e internacionales, reunio- nes con gobernadores, alcaldes, operadores del sistema de justicia, policías, academias policiales, se realizaron diversos estudios relacio- nados con la policía y la seguridad, se formularon medidas inmedia- tas sobre armas de fuego en manos de la policía, uso de alcabalas y puntos de control móviles, medidas disciplinarias, buenas prácticas policiales, se elaboró un código de conducta para funcionarios po- liciales, además de una extensa campaña de difusión por medios de comunicación masiva y publicaciones propias que incluyó la publica- ción de tres libros que recogen estudios, actividades y propuestas (ver el achkar y Gabaldón, 2007; el achkar y riveros, 2007; Gabaldón y antillano, 2007).

fueron particularmente importantes las estrategias de consulta ciudadana y el diagnóstico de la policía tanto para la legitimización de la reforma y de la Comisión, como para la formulación de sus re- comendaciones finales. desde las primeras semanas de su funciona- miento, la Comisión desarrolló una extensa gama de actividades de consulta, algunas focalizadas en grupos específicos que por su propia naturaleza aportaban opiniones informadas e intencionadas sobre la policía (gobernadores y alcaldes, funcionarios policiales, víctimas de la policía, grupos de derechos humanos, dirigentes comunitarios, mi- norías sexuales, etc.), que adoptaron formatos de mayor interacción e intensidad de participación (foros, reuniones de trabajo, talleres, gru- pos focales), mientras otras se dirigían al público en general, ponien- do a disposición mecanismos para la recepción de opiniones (buzones en lugares estratégicos, página web, llamadas telefónicas, etc.).

El énfasis en la intensa consulta ciudadana por parte de la Comi- sión no sólo expresaba posiciones axiológicas, sino que se entendía como un elemento fundamental para llevar adelante la reforma. Por una parte, implica incorporar en el nuevo modelo policial las expec- tativas, demandas e intereses ciudadanos. Los planteamientos recogi- dos a través de los distintos instrumentos de participación marcaron, por su prioridad y relevancia, los elementos centrales del nuevo mode- lo, a la vez que el conjunto de propuestas y opiniones (agrupadas por temas y dimensiones, que luego se ordenaron por matrices) fueron traducidas a propuestas concretas. Por otra parte permitía vencer el tradicional corporativismo y opacidad de la policía, así como posibles resistencias tanto dentro como fuera de la corporación. a la vez, gana- ba consenso y legitimidad a los esfuerzos de la Comisión, siempre ace- chados por el riesgo de la confrontación política. finalmente, creaban una base social comprometida con el proceso de reforma.

también se realizaron diversos estudios especializados dirigidos a dar luz sobre dimensiones críticas de la policía y su actividad, así como sobre el contexto general del problema de la inseguridad y el delito. Se hizo una encuesta para caracterizar el pie de fuerza, es- tructura, funcionamiento, parque y otros aspectos cruciales de las 123 policías, una encuesta de victimización (la segunda que se hace en la país), un estudio de auto-percepción de funcionarios policiales, un inventario y análisis de las distintas normativas vinculadas con la materia, un trabajo sobre la organización de las policías, otro sobre el presupuesto, una investigación sobre las distintas academias y acti- vidades formativas de los cuerpos policiales, además de trabajos mo- nográficos sobre régimen disciplinario, condiciones laborales y otros temas, apoyados en mesas de trabajo y entrevistas a expertos.

LA PUESTA EN MARCHA DE LA REFORMA

La Comisión cesó sus labores en abril de 2007, a un año de su instalación, presentando a la opinión pública sus conclusiones y recomendaciones.

Para ese momento había sido sustituido el ministro de interior por otro que desde el principio se manifestó en contra del programa de reformas. esto supuso que el trabajo de la Comisión fuera descono- cido y sus recomendaciones archivadas. Sólo en 2008, al cambiar una vez más de ministro y en un momento de seria autocrítica por parte del gobierno sobre su poca atención al tema de seguridad, se retoman las propuestas de la Conarepol para la formulación de la Ley del Ser- vicio de Policía y el Cuerpo de Policía nacional.

Aunque la Comisión había advertido sobre el limitado alcance de una reforma puramente legal y centrada exclusivamente en la creación de un nuevo cuerpo adscrito al ejecutivo nacional, propo- niendo en cambio un programa más amplio, luego del cese de sus funciones los esfuerzos gubernamentales se orientaron nuevamente a la promulgación de una ley para la creación de la policía nacional, argumentándose la existencia de un mandato constitucional que exigía una ley para crear la Policía nacional.

en 2008, el cambio del escenario por el nombramiento de un nuevo ministro, con mayor afinidad a la propuesta de reforma que su antecesor, un renacido interés en el ejecutivo por el tema de la seguridad, y el otorgamiento de poderes habilitantes al ejecu- tivo nacional, que lo autorizaba a promulgar leyes sin pasar por el Parlamento, permitieron que se retomaran las recomendaciones de la Conarepol, aunque plasmada por el momento en un marco legal que, si bien tenía un alcance mayor a la simple creación de la Policía nacional, saldara la deuda constitucional y ofreciera un instrumento normativo que refrendara el renovado interés del go- bierno en la reforma de la policía y le diera a esta un cierto marco de estabilidad.

en la elaboración de la ley participaron antiguos miembros de la Comisión, además del ministro de interior y sus asesores, y fueron recogidas buena parte de las recomendaciones de la Conarepol, si bien hubo discrepancia en aspectos sustantivos, como la extensión de los poderes y competencias del gobierno central sobre las policías municipales y locales, o adiciones propuestas por el mismo ministe- rio, como un capítulo entero dedicado a la Policía Comunal[7], aspecto no considerado en el trabajo de la Comisión.

Finalmente, la ley es promulgada a finales de febrero de 2008, algo más de un año después la asamblea nacional aprueba la Ley del estatuto de la función Policial, desarrollada por el mismo equipo de trabajo, que prevé los aspectos disciplinarios, laborales y de carrera de los funcionarios policiales.

Con ambos instrumentos legales vigentes, se inicia la construc- ción de la nueva institucionalidad. en julio de 2009 se instala en Consejo General de Policía, instancia encargada de la definición de políticas en materia policial y encabezada por el ministro de re- laciones interiores. Poco después se crea la Universidad nacional experimental de la Seguridad, encargada de la formación y entre- namiento de los funcionarios policiales y de otros cuerpos de se- guridad. en diciembre entra en funcionamiento la Policía nacional bolivariana con un contingente de funcionarios provenientes de la extinta Policía metropolitana. además se crea un fondo para finan- ciar el desarrollo organizacional de los distintos cuerpos policiales, y un viceministerio de asuntos policiales, adscrito al ministerio de relaciones interiores y Justicia.

El Consejo General de Policía, órgano colegiado presidido por el ministro de interior y que cuenta con representantes de distintos poderes públicos y niveles de gobierno, de la policía y de la sociedad civil, es la instancia encargada de formular propuestas de políticas y programas dirigidos a optimizar las distintas policías. en las re- comendaciones presentadas al país por la Conarepol se proponía el Consejo General de Policía como instancia rectora en materia po- licial, pero en la ley se le restó atributo, reduciendo su papel al de simple órgano asesor[8] subordinado al ministerio de interior. de esta manera, se desdibuja la propuesta original que apostaba por una ins- tancia colegiada y plural como instrumento para el gobierno demo- crático de la policía, reforzando en cambio el poder del ejecutivo nacional sobre los cuerpos policiales descentralizados.

Sin embargo, en la práctica durante estos primeros años el Consejo ha cumplido la función de implementar el modelo recogido por la ley, actuando más allá de su papel formal de asesoría, encargándose de la coordinación, ejecución y seguimiento de las acciones institu- cionales sobre la materia. desde 2009 ha presentado para su promul- gación resoluciones, manuales y protocolos que definen estándares que regulan distintas dimensiones de la corporación policial[9], puesto en marcha un programa de asistencia técnica a los cuerpos policia- les para optimizar su funcionamiento y procurar su ajuste a los es- tándares establecidos, evaluado a los distintos cuerpos policiales en relación con el cumplimiento de las nuevas normativas, así como ha hecho esfuerzos en el desarrollo de aspectos clave del modelo policial propuesto por la ley, como la homologación de los rangos jerárquicos[10], nuevos indicadores para medir el desempeño policial, la creación de los Comités Ciudadanos de Control Policial en tanto instancia para la rendición de cuentas y el control externo de las distintas policías[11], etc.

La Ley del Servicio de Policía prevé la existencia de una academia única para la formación de los funcionarios policiales, cláusula que se plasma en la creación de la Universidad nacional experimental de la Seguridad por resolución conjunta del ministerio de educación Uni- versitaria y de interior y Justicia.

Nuevamente se produce un deslizamiento importante entre lo propuesto por el pliego de recomendaciones de la Conarepol y lo reco- gido en el instrumento legal. mientras la propuesta de reforma plan- tea la existencia de un currículo único que reconozca especificidades locales y el pale de las academias locales, la ley establece un único centro encargado de la formación de la policía, aunque previendo la posibilidad de otorgar habilitaciones a otras academias debidamente autorizadas. más significativo aún es el carácter de carrera universita- ria que se le asigna a la formación policial, no contemplado en la pro- puesta original y que resulta consistente con la política del gobierno venezolano de masificar la educación universitaria por la vía de diver- sificar las opciones de estudio y el número de carreras disponibles[12].

durante este primer periodo, la UneS asumió el reentrenamiento de los contingentes de funcionarios provenientes de la extinta Policía metropolitana y la formación de nuevos agentes para su ingreso en la Policía nacional bolivariana, así como actividades de adiestramiento a funcionarios de los otros cuerpos en áreas sensibles como el uso diferenciado y progresivo de la fuerza o procedimientos policiales. recientemente la UneS ha ampliado la formación en su currículo bá- sico a policías de otros cuerpos de seguridad. además de los policías, la UneS tiene como función la formación de agentes de los distintos cuerpos de seguridad, de acuerdo a la definición que de estos hace el artículo 332 de la Constitución (bomberos, protección civil, peniten- ciaristas, policía judicial).

Como hemos señalado, la creación de la Policía nacional (ahora Policía nacional bolivariana) era un mandado del Constituyente de 1999 recogido en la Constitución como competencia del Poder Pú- blico nacional (artículo 156), como uno de los órganos de seguridad ciudadana (artículo 332), y en las disposiciones transitorias, que obligan a su creación a través de una ley, que debió ser promulgada a no más de un año de la promulgación de la nueva Carta magna. La Ley orgánica del Servicio de Policía y el Cuerpo de Policía nacional aprobada en 2008 tiene como objeto, además de regular el servicio de policía en general, echar las bases legales para la creación de la nueva policía, entendido como “órgano desconcentrado de seguridad ciuda- dana, dependiente administrativa y funcionalmente del ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana” (artículo 35), de “carácter civil, público, permanente, profesional y or- ganizado”, desplegado en todo el territorio nacional (artículo 36), con competencias en “orden público, tránsito, fiscalización y aduanas, tu- rismo, aeroportuaria, custodia diplomática y protección de personali- dades, penitenciaria, migración, marítima, anticorrupción, sustancias estupefacientes y psicotrópicas, ambiental, delincuencia organizada, antisecuestro, seguridad alimentaria, grupos armados irregulares y aquellas que la Constitución de la república bolivariana de Venezuela y las leyes otorguen al Poder Público nacional, y cualquier otra vincu- lada a la prevención del delito” (artículo 37).

de acuerdo con los criterios y niveles de actuación de los distintos cuerpos policiales establecidos por la misma ley, a la Policía nacional le corresponde intervenir en aquellas situaciones que por su compleji- dad, especificidad, intensidad de la fuerza requerida, o por incumbir a todo el territorio nacional, escapen del alcance de los policías locales y estaduales. Sin embargo, en su propia puesta en marcha, la Policía nacional expandió más allá de este mandato específico su actividad, al sustituir en las labores de policía ostensiva general a la extinta Po- licía metropolitana.

La Policía Nacional Bolivariana se crea con distintos contingentes de funcionarios que formaron parte de la Policía metropolitana y de otros cuerpos, que fueron sometidos a un proceso de selección y reen- trenamiento para adecuarlo a la nueva organización. a partir del últi- mo año se han incorporado cadetes egresados de la formación inicial impartida por la UneS, de acuerdo al currículo diseñado para tal fin. en este momento la Policía nacional se encuentra desplegada en

tres parroquias de Caracas, en el casco central capitalino y en funcio- nes de tránsito, orden público y protección de algunos servicios de transporte masivo en el resto de la ciudad. Se prevé para los próximos meses su extensión a aquellos municipios que presentan mayor índice delictivo del interior del país.

LA AGENDA DE LA REFORMA POLICIAL

Los contenidos de la reforma policial venezolana tienen tres fuentes, que responden a tres momentos distintos: el pliego de recomendaciones de la Conarepol presentado al país al finalizar sus actividades (Comisión nacional para la reforma Policial, 2007), lo recogido por los dos instrumentos legales que sirven como su base normativa (Ley orgánica del Servicio de Policía y el Cuerpo de Policía nacional boli- variana, promulgada en febrero de 2008 y reformada a fines de 2009, y la Ley del estatuto de la función Policial, aprobada en diciembre de 2009), y finalmente el conjunto de programas, resoluciones, ma- nuales y protocolos desarrollados una vez que se empieza a imple- mentar la reforma.

Pese a los desplazamientos y diferencias entre estos tres momen- tos, un conjunto de dimensiones permiten definir los contenidos del proceso de reforma policial puestos en marcha en Venezuela desde 2006: superar la dispersión del modelo hasta entonces vigente, encami- nado hacia la uniformidad del servicio y estructuración de un sistema de policía; la subordinación de los cuerpos policiales a reglas explíci- tas informadas por criterios constitucionales, respeto a los derechos humanos y garantías ciudadanas, y al logro de eficiencia y efectividad en su desempeño; el desarrollo de mecanismos externos e internos de control y rendición de cuentas, y la adopción de una perspectiva de proximidad entre la policía y el ciudadano.

en el proceso de reforma fue un objetivo central superar los altos grados de dispersión, descoordinación, desarticulación y desigualda- des en la prestación del servicio de policía, consecuencia de la con- currencia de competencias sobre la materia entre distintos niveles de gobierno y por el uso de la policía para propósitos distintos a sus fines institucionales. La tensión entre la forma-estado federal, que supone la descentralización de la función policial y su dispersión en distintos niveles de gobierno, y las asimetrías regionales, la interferencias de intereses políticos locales y los conflictos entre estos distintos gobier- nos, provocando la desigualdad en la prestación de un servicio que se presume universal, es considerado por la Comisión como uno de los desafíos principales para la reforma de la policía, lo que supuso conjurar tanto el interés exclusivo del gobierno nacional por crear una policía a su servicio, como los temores de los gobiernos locales de un eventual cercenamiento de su autonomía en materia de policía.

La uniformidad del servicio de policía se propone a través del desarrollo de estándares de obligatorio cumplimiento que establezcan pautas, normas y protocolos comunes para dimensiones sensibles del trabajo policial, la distribución de competencias comunes, competen- cias específicas y criterios para asignación de tareas de acuerdo a cada nivel territorial, y la creación de distintas instancias que permiten dar- le forma de sistema al conjunto de cuerpos policiales y garantizar su funcionamiento y coherencia.

Estas pueden ser instancias de rectoría, como el papel asignado al ministerio de interior y Justicia y el Consejo general de Policía; de control, como la creación de una defensoría especial para conocer delitos y violaciones de los derechos humanos graves cometidos por policías, la defensoría del Policía (suprimida en la versión final de la ley) y los órganos del ministerio que cumplen con funciones de vigi- lancia y control de los funcionarios y cuerpos policiales; instancias de apoyo, como el fondo nacional intergubernamental del Servicio de Policía, el programa de asistencia técnica y la Universidad nacional de la Seguridad. igualmente, la ley prevé un elenco de medidas correc- tivas para aquellos cuerpos policiales y funcionarios individuales que manifiesten desviaciones significativas de los estándares establecidos. tanto el diseño del programa de reforma como en su posterior implementación, la subordinación de las distintas policías a están- dares que prescriben procesos y procedimientos, más que resultados terminales, y la definición de indicadores que midan la incorpora- ción y ajuste de las distintas policías a estos estándares, se propo- ne como la vía para promover cambios dentro de   la corporación policial. esta fórmula se ha hecho común a partir de la crisis del llamado modelo profesional, que pretendía el apego estricto a la ley en la actividad policial y la relación orden-obediencia dentro de una estructura jerarquizada. La definición de estándares (protocolos que prescriben requisitos, procesos y procedimientos) se propone como una alternativa entre este modelo, acusado de rigidez y formalismo, y la excesiva discrecionalidad y autonomía de los funcionarios po- liciales, sensible a la injerencia de actores externos (roberg y Ku- ykwendall, 1997). Sin embargo, se ha señalado que este énfasis en los procesos internos y en indicadores que midan su desempeño puede significar un sesgo “managerial” que aleje a la policía de la búsqueda de resultados externos y del apego a valores democráticos, para imponer una preocupación excesiva en la gestión y la eficiencia (de Lint, 1998; feeley y Simon, 1995).

otra dimensión relevante del proceso de reforma es la prescrip- ción de un conjunto de instancias para la rendición de cuentas que permitan superar la tradicional opacidad de la policía y promover su control por la auditabilidad de sus procesos y actuaciones. ello supu- so la especificación de mecanismos internos para supervisar y corregir la actividad de los funcionarios policiales, a la vez que permiten iden- tificar patrones agregados que favorecen prácticas desviadas y la crea- ción de instancias externas de participación ciudadana, los Comités Ciudadanos de Control Policial, encargados de la supervisión externa de las actividades de las policías. estas propuestas sintetizan algunos de los temas centrales en los programas de reforma: la transparencia y escrutinio de la actividad policial, la participación ciudadana y la efi- ciencia en la gestión a través del accountability del desempeño policial (Gabaldón, 2007).

La redefinición de la proximidad de la policía al público es un tema que atraviesa tanto el proceso de reforma (allí la importancia de la consulta y la participación ciudadana) como sus contenidos sus- tantivos. abandonar el viejo modelo militarizado y extrañado de la sociedad, que se expresa tanto en la organización policial como en su cultura y tácticas, para adoptar un modelo de servicio más cercano al ciudadano y que se dirija a satisfacer sus demandas y a darle cuenta de sus acciones, estaría en el centro de los esfuerzos reformistas. aun- que a diferencia de otros procesos de reforma en el continente (ver por ejemplo frühling, 2003, 2004; Smulovitz, 2003), en su versión inicial la Conarepol no le otorga mayor relevancia a las propuestas de policía comunitaria, en parte por reconocimiento de la diversidad de realida- des locales y de organizaciones policiales con distintos estilos operati- vos, en parte por aprensiones a la generalización y sobreestimación de este enfoque, frecuentemente presentado como una suerte de panacea universal cuyos contenidos específicos tienden a desdibujarse, tanto en la ley como en el momento de instrumentación del programa de reforma, el desarrollo de propuestas de policía comunitaria ha tenido un importante desarrollo.

ENTRE LA ORIGINALIDAD Y LA MUNDIALIZACIÓN DE LA REFORMA POLICIAL

Este proceso de reforma revela características propias que sin duda expresan singularidades del contexto venezolano y de su policía.

La tensión entre la forma de estado federal y el modelo econó- mico rentista, que concentra recursos y poder político en el gobierno central, supuso que la pluralidad y heterogeneidad de las policías fue- ra considerado como un problema a resolver, a diferencia de otros paí- ses de la región que han ensayado reformas de policías centralizadas, como Perú y Colombia. en tal caso, los mismos problemas iniciales (ineficacia, corrupción, violencia, compromiso con el crimen organi- zado) reciben respuestas distintas de acuerdo a las características de cada país.

también el contexto ideológico venezolano marcó el programa de reformas. aunque la Comisión intentó eludir compromisos políticos y posicionamientos ideológicos durante su funcionamiento, tarea nada fácil durante un año de elecciones presidenciales, el énfasis en temas como la atención a los derechos humanos y la participación comuni- taria, o los posteriores debates sobre la “policía socialista” y la ade- cuación del modelo propuesto a este ideal, dan cuenta de lo difícil de eludir la discusión ideológica en un contexto de intensa politización como el venezolano.

Sin embargo, sin desmérito de su novedad, la reforma policial venezolana reproduce muchos aspectos comunes a otros procesos de reforma en la región e incluso en el mundo. La misma idea de reforma de la policía ha cobrado fuerza en foros e instancias internacionales durante los últimos años, produciéndose una extensa red de organis- mos multilaterales, think tanks, expertos, fondos y programas dirigi- dos a promover y brindar apoyo a procesos de reestructuración de las policías en distintos países. experiencias de reforma, exitosas o trun- cadas, han seguido escenarios posconflictos (caso el Salvador, Guate- mala, Haití, Kosovo, etc.), procesos de transición democrática (Perú, Sudáfrica), o han surgido en respuesta a demandas de mejoras de la capacidad de la policía para lidiar con el delito, frente a casos graves de desviaciones institucionales o simplemente buscando optimizar su capacidad y eficiencia.

Pero no debemos entender la reforma policial simplemente como un intento de cambiar la policía o introducir innovaciones im- portantes en su funcionamiento. modificaciones significativas den- tro de la policía son habituales sin que se definan en términos de reforma policial.

en Venezuela, por ejemplo, la aparición de las policías municipa- les y la transferencia de las policías estaduales a gobernadores electos, el desplazamiento de militares activos por policías de carrera en la dirección de los cuerpos policiales, la introducción en algunas poli- cías locales de técnicas innovadoras, como la policía de proximidad o de sistemas complejos para el seguimiento y registro de delitos y actuaciones policiales, ilustran como no todo cambio dentro de la po- licía supone su reforma. tampoco hay que presuponer que todas estas experiencias de reforma compartirían el tránsito de un “modelo” a otro, pues ello implicaría una lectura excesivamente esencialista de la policía, reduciendo su complejidad y diversidad a unos pocos rasgos que definirían tal modelo.

Los procesos de reforma estarían caracterizados, más que por la introducción de cualquier tipo de cambio dentro de la corporación policial, por rasgos distintivos propios de cómo se proponen y qué proponen las reformas: la primacía de agentes externos a la policía (políticos, académicos, expertos) en el impulso, diseño y desarrollo del programa de cambios, a diferencia de otros procesos de moderni- zación que vienen desde dentro de la propia corporación policial; la centralidad que adquiere el proceso de reforma en la esfera pública, en contraste con la tradicional opacidad de la policía; y su articula- ción con otros temas centrales en la agenda pública.

La reforma de la policía supone un determinando régimen de cambio de la burocracia policial, que se distingue de otros cambios acumulativos o innovaciones en la policía por los actores involucra- dos, por su visibilidad y transversalidad. La reforma policial no es simplemente reforma ni principalmente policial, no se agota en el em- peño de modificar determinadas prácticas o ciertas formas de funcio- namiento de la policía, sino que se juega en la reconfiguración del lugar social que ésta ocupa. es un ensamblaje de prácticas, discursos, acto- res y dispositivos institucionales en que se busca redefinir la relación de la policía con el conjunto de la sociedad.

La experiencia de la reforma de la policía venezolana no es una excepción. el protagonismo que jugaron actores externos a la po- licía, la visibilidad y relevancia que ocupó ésta en la opinión pú- blica y en la agenda política, la capacidad para generar consenso y movilización pública, condensan algunos de los rasgos principales que acompañan los procesos de reforma en otras latitudes. incluso la incidencia de las redes internacionales que han contribuido con este proceso de mundialización de la reforma policial se hizo sentir en el caso venezolano, aunque de manera mitigada e indirecta, a través de agentes locales que tuvieron un papel protagónico en el diseño de la reforma o del intercambio con expertos internacionales que aportaron a su formulación. Por otra parte, temas que son re- iterativos en la agenda de reforma policial a escala mundial, como la relevancia de la transparencia y de los procesos de rendición de cuentas, el énfasis en la eficiencia y en la proximidad, constituyen –evidentemente junto con otros contenidos propios del contexto ve- nezolano– su programa.

Por supuesto, esta inserción en una estrategia global de reforma policial no desmerece para nada la pertinencia y valor del esfuerzo realizado en el país. Sólo sirve para señalar cómo la reforma de la policía se ha constituido en una agenda mundializada, semejante a otras agendas actuales o pasadas, como las políticas de seguridad, las reformas judiciales, la reforma del estado o los programas de ajuste económico durante los años ochenta, que es incluso capaz de permear contextos ideológicos singulares como el venezolano. a la vez –y allí quizás los fines subyacentes que animan a estas reformas policiales– muestra el nuevo papel que ocupa la policía tanto en los procesos glo- bales como en los contextos locales específicos, rol que los procesos de reforma ayudan a redefinir y legitimar.

NUBARRONES EN EL HORIZONTE DE LA REFORMA

Paradójicamente, esta nueva centralidad que adquiere la policía y que la reforma policial expresa a la vez que instituye, estaría tras algunas de las principales amenazas que se ciernen sobre los propios esfuerzos reformistas.

Por una parte, la utilización de la policía en políticas de seguri- dad dura. el papel de la seguridad en la construcción de consenso social y en las preocupaciones públicas, en buena medida aporta a la policía, instancia privilegiada para su gestión, su renovada relevancia. el recurso a políticas securitarias duras, que pueden reportar réditos políticos por sus efectos sobre las expectativas del público, también implicarían la erosión de la legitimidad de la policía, en tanto suponen una mayor reactividad y uso de la coacción, a la vez que le impone a la corporación policial prácticas y estilos que contrarían los valores previstos en los cambios institucionales. Las reformas en el Salvador y Guatemala naufragan en buena parte por la adopción en los años posteriores de políticas punitivistas, que implicaron el retorno a vie- jos estilos represivos por parte de las nuevas policías (amaya, 2005; Cruz, 2005). en el caso de Venezuela, la adopción desde 2008 de pla- nes policiales que implican un alto grado de violencia y de utilización de medidas penales contra sectores desfavorecidos de la población[13], amenazan la viabilidad del programa de reformas, al reforzar patro- nes policiales que intentaban superarse.

en segundo lugar, los intentos por subordinar la reforma a intere- ses parciales de actores políticos e institucionales. Un aspecto crucial de los procesos de reforma policial es lograr recuperar la confianza en la policía, frecuentemente afectada por sus compromisos con sectores políticos, económicos o incluso criminales, restituyéndola como agen- cia imparcial y confiable. en este escenario, viejos y nuevos actores pueden intentar restablecer sus fueros o aprovecharse de la legitimi- dad renovada de la policía, utilizándola para fines parciales o proteger sus intereses. La Policía bonaerense y la Policía nacional Peruana, por ejemplo, conocieron en la década del noventa intentos de refor- mas que fueron truncados por la interferencia de actores que veían sus intereses en peligro o intentaron utilizar los esfuerzos renovadores para agendas propias.

en Venezuela, más que en eventuales discursos que pretenden atribuirle al nuevo modelo determinado signo ideológico, o las am- plias prerrogativas del ejecutivo central para intervenir en los asuntos de policías que dependen de otros niveles de gobierno, este riesgo se expresa en la sobredimensión que ha adquirido la Policía nacional en estos años. Pensada originalmente como una policía con pie de fuerza reducido y cuya intervención se entendía como residual, con competencias en aquellas materias que por su complejidad y natu- raleza extraterritorial escaparan del alcance de las otras policías, en la práctica durante estos años los esfuerzos de cambios en la poli- cía han hecho hincapié y le han dado mayor visibilidad al proceso de creación y expansión de la Policía nacional (que cuenta ya con más de 10.000 agentes), en desmedro del desarrollo del sistema que inte- graría a las distintas policías y le daría consistencia y uniformidad al servicio, sin distinción entre las diferentes corporaciones. este acento en la Policía nacional contraría en buena medida el sentido de la re- forma propuesta en 2006, que se proponía el desarrollo de un sistema que armonizara a los distintos cuerpos de acuerdo a estándares co- munes, mecanismos de coordinación, criterios y niveles de actuación para competencias concurrentes, apostando en cambio por ampliar las capacidades operativas en materia policial del gobierno central. La expansión de la Policía nacional podría, adicionalmente, entrar en conflicto o contradicción con los otros cuerpos policiales, profundi- zando la dispersión, antagonismos y descoordinación que estuvieron entre los argumentos que instigaron a la reforma.

Un tercer riesgo que se cierne sobre la reforma policial en Vene- zuela es el progresivo proceso de militarización de la seguridad. el incre- mento de la participación de organismos militares en labores de se- guridad ciudadana, así como el uso generalizado de tácticas militares en la lucha contra el delito o en áreas específicas como la persecución de las drogas, han significado en varios países de américa Latina un retorno de las fuerzas armadas a un mayor protagonismo en la vida civil, poniendo en solfa los proceso de reformas de las policías y las formulaciones en materia de seguridad ciudadana que apuntaron a la desmilitarización de estos ámbitos a la civilización de la policía (ver, por ejemplo, dammert y bayley, 2005; machillanda, 2006). en Vene- zuela, pese a que tanto el modelo presentado por la Conarepol como la ley promulgada en 2008 explícitamente subrayan el carácter civil de la policía y prohíben expresamente la participación de militares en tareas propias de la policía, otras leyes posteriores abren resquicios para revertir estas restricciones, mientras que en la práctica la implicación de la Guardia nacional ha crecido tanto en labores operativas como en la conducción de los planes de seguridad.

finalmente, una última amenaza a la reforma iniciada en 2006 es el carácter refractario de las policías a cambiar, sobre todo cuando las innovaciones son promovidas externamente. La policía parece eludir las presiones al cambio ajustando su comportamiento manifiesto sin que esto suponga modificaciones sustantivas reales, mientras perviven las viejas prácticas cuestionadas. Un excesivo énfasis en indicadores que dan cuenta de los contornos externos de la actividad policial, pro- pio de enfoques “manageriales” que enfatizan en proceso formales, podría estar contribuyendo a un cambio sólo aparente, que no ponga en peligro el statu quo establecido.

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1. Instituto de Ciencias Penales, UCV. ↵

2. el diagnóstico realizado por la Comisión nacional para la reforma Policial arroja para 2006 la existencia de 99 cuerpos policiales municipales, 24 estaduales y dos po- licías con jurisdicción nacional: la Policía de investigaciones y la Guardia nacional, cuerpo militar adscrito al ministerio de defensa. Cada burocracia policial cuenta, para ese entonces, con estructuras, culturas, tácticas, formación y regulaciones dife- rentes. (antillano y Centro para la Paz, 2007). ↵

3. Para 2006 se contaba con 115.977 funcionarios, para una tasa de 429,29 policías por cien mil habitantes, muy superior a la de otros países vecinos. Sin embargo, este pie de fuerza era distribuido desigualmente, por lo que estados y municipios con mayores recursos fiscales pueden llegar a triplicar el promedio nacional mientras que otros con menor renta están por debajo de los requerimientos básicos de fun- cionarios, e ineficientemente, en tanto que menos de un 50% de la fuerza parecía destacarse a tareas policiales con impacto en la prevención del delito y la provisión de seguridad (antillano y Centro para la Paz, 2007; antillano, 2009). ↵

4. de acuerdo con el diagnóstico de 2006, la mayor parte de las policías dependen presupuestaria y funcionalmente de la gobernación o alcaldía, dependiendo del caso, no cuentan con manuales de procedimientos y existe absoluta discrecionalidad para decisiones administrativas, disciplinarias o profesionales, haciéndolas completa- mente vulnerables a la injerencia de los actores políticos externos (antillano y Centro para la Paz, 2007). ↵

5. esto se expresa en su estructura interna (gran número de rangos, alta jerarqui- zación, centralismo y verticalidad, subordinación a cadenas de mando estricta, je- rarquías con denominaciones castrenses, etc.), el régimen disciplinario, las tácticas operativas, los uniformes, la proliferación de unidades comando de asalto, el parque utilizado, etc. ↵

6. 5 a pesar de la poca fiabilidad de los datos disponibles, el número de civiles muer- tos en enfrentamientos con la policía ha crecido de manera sostenida desde los años noventa. La ratio entre civiles y policías muertos en enfrentamientos fue, para 2004, de 45 civiles por policías fallecidos en iguales circunstancias. La probabilidad que en un encuentro armado con la policía fallezca el civil refractario es superior al 90% (antillano, 2010). ↵

7. después del cese de las funciones de la Comisión, el nuevo ministro opuso a las propuestas de estas el desarrollo de una policía comunal que sustituyera a la policía burguesa. esta propuesta, que en sus primeras formulaciones no quedaba del todo explícita (si se trataba de una policía separada y distinta a las ya existentes o de un servicio más de las policías ordinarias, si se consideraba un servicio profesional o la transferencia de competencias y funciones de policía a la comunidad organizada, etc.) estaba en consonancia con uno de los temas que se convierten en centrales para el gobierno bolivariano en ese periodo: el poder comunal, la transferencia de poderes y funciones de estado a la comunidad y a sus órganos, los Consejos Comunales. de tal manera, la sola idea de una policía comunal, sin que se definiera con claridad, fue aplaudida y avalada por el Jefe de estado. en su formulación final, plasmada en la Ley orgánica del Servicio de Policía y Cuerpo de Policía nacional, la policía comu- nal, que se presentaba como el aporte del gobierno revolucionario a la solución del problema de la policía en la transición al socialismo, queda reducida a una versión de la policía comunitaria. ↵

8. el artículo 23 de la Ley orgánica del Servicio de Policía y Cuerpo de Policía nacional bolivariana establece claramente este carácter meramente consultivo: “el Consejo General de Policía es una instancia de participación y asesoría para coadyu- var a la definición, planificación y coordinación de las políticas públicas en materia del servicio de policía, así como del desempeño profesional del policía (…)”. ↵

9. en el modelo propuesto por la Comisión para la reforma Policial, se sugería el desarrollo de estándares como fórmula para lograr un mayor grado de coherencia y uniformidad en los distintos cuerpos policiales, conciliando el modelo federal, que reconoce competencias en materia de policía a los distintos niveles de gobierno, y la necesidad de regularidad en la prestación del servicio. además, los estándares de- bían, según lo propuesto por la Comisión, permitir la transversalidad de principios como el respeto a los derechos Humanos y a las garantías ciudadanas, la eficiencia y eficacia, el carácter público y civil de las policías, etc. el Consejo General de Policía ha elaborado estándares para regular la adquisición y control de armas, municiones y equipos por parte de los cuerpos policiales; equipamiento de funcionarios; caracte- rísticas físicas de las instalaciones policiales; estructura organizativa de los cuerpos policiales; formación e ingreso de agentes; control interno y externo de la policía, régimen disciplinario e instancias de supervisión y rendición de cuentas; atención a la víctima; uso progresivo y diferenciado de la fuerza física; uniformes, credenciales e insignias; intervención en manejo del orden público; régimen funcionarial; proce- dimientos policiales; así como normas atinentes a equidad de género dentro de la corporación policial y atención a niños y adolescentes. ↵

10. Para el momento del diagnóstico de 2006, las policías presentaban una gran va- riabilidad en cuanto al número, denominaciones y tareas asignadas por rangos de jerarquía. adicionalmente, en especial en las policías estaduales, con una impronta militarista más marcada, podían existir un número excesivo de rango, lo que se vol- vía disfuncional para las tareas propias de la policía. La Ley del estatuto de función Policial, que regula los aspectos relacionados con la carrera policial, impuso un nú- mero de nueve jerarquías comunes a todas las policías. en consecuencia se produce en 2010 un proceso de homologación a estas nuevas jerarquías, evaluando los perfiles de los funcionarios y su adecuación a los nuevos rangos. ↵

11. artículo 84 de la Ley del estatuto de la función Policial: los comités ciudadanos de control policial constituyen una instancia plural, participativa, transparente, res- ponsable y orientada por el conocimiento social informado, en cabeza de cada juris- dicción donde funcione un cuerpo de policía, estadual o municipal, y a nivel de cada una de las entidades federales donde se despliegue el Cuerpo de Policía nacional bolivariana, integrado por cinco personas residentes en cada jurisdicción político- territorial elegidos y elegidas por los consejos comunales y otras formas de organiza- ción y participación comunitaria y social, cuya responsabilidad radica en hacer un seguimiento del desempeño policial en la correspondiente jurisdicción en cuanto a gestión administrativa, funcional y operativa, conforme a los reglamentos, manuales, protocolos, instructivos y procedimientos vigentes, a fin de contribuir al cabal des- empeño de la función Policial conforme a los principios y normas establecidos en los Capítulos ii y iii, título I y título IV de la Ley orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía nacional bolivariana. Los comités ciudadanos de control policial trabajarán en coordinación con las oficinas técnicas a que se refiere el artículo 19 de la misma ley, sin perder por ello su autonomía e independencia (…)”. ↵

12. La misión alma mater es un programa del ministerio de educación Superior venezolano que se propone la democratización de la educación superior por la vía de ampliar el conjunto de universidades públicas, tanto con universidades territoriales en lugares tradicionalmente relegados, como con universidades temáticas o especia- lizadas que elevan el rango de áreas hasta entonces no consideradas como propias de formación universitaria, como en el caso de la formación policial, ver ministerio del Poder Popular para la educación universitaria: misión alma mater: educación Uni- versitaria bolivariana y Socialista. Versión digital: http://www.mppeu.gob.ve/web/ uploads/documentos/documentosVarios/pdf21-12-2009_07:30:40.pdf. ↵

13. de acuerdo a cifras oficiales, durante este periodo la población en prisión crece de cerca de 20.000 a principios de 2008 a 50.000 hacia mediados de 2011, como resultado de la aplicación de planes de seguridad y dispositivos policiales altamente reactivos. de igual forma crecen las denuncias por abuso policial, uso indebido de la fuerza, privación ilegítima de la libertad y otras prácticas desviadas de la policía que derivan de la aplicación de este tipo de medidas (Provea, 2009, 2010, 2011). Planes como Caracas Segura, Dispositivo de Seguridad Bicentenario (dibiSe) o Madrugona- zo al Hampa reproducen de manera fiel los viejos esquemas operativos que fueron denunciados en su momento por organizaciones de derechos humanos y repudiados por los trabajos de la Comisión nacional de la reforma Policial. Por otra parte, estas políticas han conducido al remozamiento de la participación de cuerpos militariza- dos (la Guardia nacional) en labores de seguridad, consistente con la lógica bélica y las tácticas militarizadas que implican. ↵

LAS POLICÍAS PREVENTIVAS DEL ESTADO DE CHIAPAS EN LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL DE MÉXICO

[1]

José Alfredo Zavaleta Betancourt[2]

el presente trabajo analiza las condiciones institucionales de las policías preventivas para asumir las funciones de investigación y testificación en los juicios orales que le son concedidas a partir de 2008 a estas instituciones estatales en la reforma de la justi- cia penal en méxico. el caso de Chiapas es paradigmático porque es presentado gubernamentalmente como el estado más seguro del país a pesar de que en su territorio perdura la rebelión neozapatista. Para tal efecto, el análisis desarrolla una contextualización del pro- ceso local en el contexto nacional y aborda desde dentro, siguiendo la ruta abierta por dominique monjardet en su libro Lo que hace la policía[3], las representaciones e interacciones policiales respecto de la reforma policial.

el trabajo enfatiza la necesidad de un plan de control de riesgos tales como los abusos policiales y llama la atención acerca de la de- bilidad de los mecanismos de control social del desempeño policial en el marco de la reforma de la justicia penal en el estado.

EL CONTEXTO NACIONAL

La reforma de la Justicia Penal en méxico constituye una innovación institucional que requiere de la transformación gradual de las leyes, instituciones y las prácticas del sistema de justicia penal. el cambio de paradigma del viejo modelo inquisitorial al acusatorio y oral exige a las policías, ministerios públicos y jueces federales y estatales nuevas metas, funciones y procedimientos institucionales[4].

En este contexto, las policías preventivas, diferenciadas intergu- bernamentalmente, o eventualmente integradas en un solo mando, enfrentarán el reto de una autorreforma orientada hacia la investiga- ción del delito, la colaboración con los ministerios públicos y jueces, la mejora del desempeño en sus nuevas funciones de investigación.

En efecto, las reformas constitucionales de los artículos sobre el proceso penal implican la mejora de los mecanismos de selección, la capacitación de las policías en sus nuevas atribuciones, los nuevos mecanismos de control interno del desempeño policial, la mejora de la calidad de la planificación y coordinación del trabajo interinsti- tucional, la fase pericial de conservación de la escena del delito, la colaboración de las evidencias ante los jueces y la aceptación del monitoreo ciudadano ejercido por los medios como mecanismo de transparencia y rendición de cuentas.

Estas reformas se han diseñado para la reducción de la discre- cionalidad policial en aprehensiones y la focalización de la inves- tigación mediante unidades de investigación y control de delitos. La reforma de la justicia penal ha sido diseñada por el gobierno federal con grandes expectativas acerca del respeto de las garantías y los derechos humanos, sin embargo en el debate público nacional se han señalado algunos riesgos de su implantación.

La reforma, diseñada e implantada con asimetrías en los esta- dos, es positiva porque diferencia funciones y abre el monopolio de la investigación de los delitos, hasta ahora ejercida solo por el ministerio Público; instituye el registro inmediato de detención, mediante el cual elimina la flagrancia equiparada; establece los jueces de con- trol, la defensoría de calidad, la presunción de responsabilidad; sin embargo, existen riesgos en su implementación tales como la lentitud del cambio organizacional, la institucionalización de la vieja cultura policial en el marco de las nuevas leyes y procedimientos, la falta de cooperación interinstitucional e intergubernamental que no descar- guen las demandas o ésta se logre mediante una baja calidad del pro- ceso acusatorio, o bien la clausura institucional ante las exigencias de transparencia y rendición de cuentas realizada por ciudadanos u organizaciones civiles.

LA POLICÍA PREVENTIVA EN PERSPECTIVA. EL PAPEL DE LAS POLICÍAS PREVENTIVAS En LA NUEVA JUSTICIA PENAL

Las reformas constitucionales de 2008 del gobierno federal no especifican los detalles de los cambios legales, organizacionales y funcionales que deberán experimentar las policías preventivas es- tatales para hacerse cargo de sus nuevas atribuciones de investi- gación y testificación de los delitos en los juicios orales. dice la Constitución reformada:

“Artículo 21: La investigación de los delitos corresponde al ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquel en el ejercicio de esta función […] La seguridad pública es una función a cargo de la federación, el distrito federal, los estados y los municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y la persecución […] Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. el mi- nisterio público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema nacional de Seguridad Pública […] La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profe- sionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución”.

Este hecho ha posibilitado algunas interpretaciones falsas acerca de las implicaciones que la reforma constitucional tiene para las policías preventivas, por ejemplo que toda la policía debe tener esas compe- tencias y habilidades; que dichas atribuciones socavan la función de las policías ministeriales, o bien que es un error gravísimo otorgarles esta función, cuando se sabe que las policías preventivas no están preparadas, sino q u e además comparten una legendaria cultura de violación de garantías y derechos humanos.

En sentido estricto, la reforma constitucional, tal como se ha aprobado, no implica que las policías preventivas deban dejar sus tareas básicas de prevención y control del delito para dedicarse a la investigación, por ahora sólo algunos de ellos y con el tiempo un alto porcentaje de éstos van a involucrarse en   la investigación del delito; tampoco que las policías preventivas, al realizar actividades de investigación por mandato de los ministerios públicos sustituyan a éstos últimos en la realización de investigaciones, mucho menos implica que sea imposible entre los policías, sobre todo en las gene- raciones nuevas, el desarrollo de nuevos hábitos y valores orientados por un r e n o v a d o paradigma de desempeño policial, sujeto a rendi- ción de cuentas.

Las atribuciones de investigación y testificación de las policías preventivas en el marco de la implantación del nuevo proceso penal, basado en juicios orales, requiere de cambios legales, organi- zacionales y funcionales, para los cuales debe impulsarse una nueva fase de la reforma policial implantada en el estado hasta ahora para lograr las metas que se establezcan como parte del proceso de refor- ma penal planificado por la Comisión interinstitucional en el estado.

Paradójicamente, el debate sobre la reforma penal en el país se orienta más a la explicación de cómo los litigantes, ministerios públi- cos y jueces deben implantar los juicios orales y menos acerca de qué deben hacer las policías preventivas estatales; al mismo tiempo, todos los actores de la cadena penal reconocen que sin un desempeño policial de calidad en las tareas de investigación, la calidad del proceso será prácticamente nula.

Este punto es un argumento fuerte de los actores escépticos de la reforma, como veremos más adelante, los cuales sostienen que no va a lograse mucho con pruebas periciales incompletas o distorsio- nadas y este es precisamente el principal reto de la nueva fase de la reforma policial en el país. en estas circunstancias, es imprescindible un análisis de capacidades institucionales como base para la toma de decisiones que adecuen las policías preventivas a sus nuevas funciones de investigación.

LAS POLICÍAS PREVENTIVAS, LA INTEGRACIÓN DE MANDOS Y LA REFORMA POLICIAL

En Chiapas no existe aún una reforma constitucional que integre los mandos policiales de la policía preventiva, tampoco que especifique los cambios legales, organizacionales y funcionales que deben implantarse en el marco de los juicios orales. esto es evidente en la Constitución esta- tal, la cual establece como atribuciones del Gobernador en el artículo 42:

“Viii. Velar por la protección ciudadana, la seguridad pública, la con- servación del orden, la tranquilidad y la seguridad del estado; IV. ejercer el mando de la fuerza pública del estado y la de los municipios donde residiere habitual o transitoriamente”.

Asimismo, tampoco se han reformado los apartados relativos a la eventual integración de mandos:

“artículo 47: en la investigación y persecución de los demás delitos del fuero común la institución del ministerio Público ejercerá sus atribuciones a través de la Procuraduría General de Justicia del estado, auxiliándose de una policía especializada, integrada por buró ministerial de investi- gación, quien llevará a cabo la investigación de los delitos del orden común, bajo el mando y conducción jurídica de aquel en el ejercicio de esta función, y por la Policía de apoyo ministerial, encargada de des- empeñar diversas actividades operativas, por lo tanto, corresponderá al ministerio Público solicitar órdenes de aprehensión contra los incul- pados; buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos; pedir la aplicación de las penas; así como velar porque los juicios se tramiten con apego a la ley, para que la justicia sea completa, imparcial, pronta y expedita; vigilar el debido cumplimiento de las pe- nas impuestas; representar los intereses de los menores e incapaces, e intervenir en todos los asuntos que la Ley determine […]”.

Respecto a este punto, es importante señalar que el nuevo mode- lo organizacional, centralizado o descentralizado, resultado de la eventual integración de mandos, en caso de que las policías munici- pales desaparezcan, será determinante en las tareas que habrán de emprenderse para adecuar las policías preventivas al nuevo proceso penal; sin embargo, una cosa es la reforma administrativa y otra la reforma de las funciones de las policías. La integración de mandos es una variable importante para acometer los cambios que deberán instituirse en el reglamento interno, el manual de organización, la evaluación del desempeño, la capacitación y el control de los riesgos generados por las nuevas funciones policiales.

LOS AVANCES DEL GOBIERNO ESTATAL COMO PLATAFORMA PARA LA REFORMA POLICIAL

Los cambios legales, organizacionales y funcionales que se han impulsado en la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) son una plataforma para relanzar la reforma policial y lograr las metas que establece la reforma constitucional.

el gobierno estatal ha contribuido al Sistema nacional de Segu- ridad Pública y ha dado continuidad al acuerdo nacional para la Seguridad Pública ( anSP), mediante el acuerdo “Por un Chiapas aún más seguro” de 2008, la creación del Consejo estatal de Se- guridad Pública, la creación del instituto de formación Policial integrado luego en el Centro Único de Capacitación, la nueva Ley estatal de Seguridad Pública, que incluye en su capítulo iV el Servi- cio Civil de Carrera, la creación de la Policía especializada, la Uni- dad de inteligencia y Seguimiento Criminal de la Procuraduría y la creación del Centro estatal de Confianza Certificado (Sabines, 2007, 2008, 2009, 2010).

Estos cambios son necesarios para avanzar en el proceso, pero es imprescindible especificar otros tantos y planificar su implanta- ción como parte del cambio de paradigma policial que requiere la reforma penal en el estado.

Sin duda, los logros en el combate al delito son importan- tes, Chiapas ocupa el primer lugar de los estados más seguros del país, con 2.396 delitos por cada 100.000 habitantes (ineGi, 2010; iCeSi, 2010), pero habrá que recordar que ello no significa que algunos delitos no se hayan incrementado, sino que no lo han hecho en relación a otros estados en el país. Chiapas ocupa el puesto 19 en delitos sexuales, el 30º en lesiones, el 26º en delitos patrimo- niales y el 32º en robos (iCeSi, 2010). La posición cambia con otros datos, por ejemplo en el índice de incidencia delictiva y violencia nacional Chiapas ocupa la posición 19 (Cide, 2009); no obstante, expresa el gobernador:

“en Chiapas el índice delictivo durante 2010 presentó una disminu- ción de 57,93% con referencia al mismo periodo de 2009, en delitos de alto impacto como robo a transeúntes 52,64%, violación 3,57% y robo a negocio 47,27% a la baja” (Sabines, 2010: 282)”[5].

De acuerdo a las estadísticas oficiales sucede lo mismo con la tasa de homicidios. en efecto, la baja es significativa puesto que descendió casi la mitad en el periodo analizado.

En esta lógica, es interesante analizar los datos relativos a Chiapas de la última encuesta de victimación y sentimiento de inseguridad nacional, porque nos permiten una idea del grado de confianza que los chiapanecos tienen en su policía, lo cual asimismo tiene un fuerte impacto en el grado de aceptación del gobierno estatal.

el 88,5% se siente inseguro en el estado, el 80,9% en su munici- pio y el 87,6% en su ciudad. Los datos anteriores son paradójicos, por- que el estado reputado como el más seguro del país, es al mismo tiempo el estado en el cual sus habitantes experimentan mayor sentimiento de inseguridad. Paralelamente, en   la medida en   la q u e la encuesta diferencia entre sentimiento de inseguridad y percepción del deli- to, el 32,3% piensa que se incrementaron los delitos en el estado, el

25,1% en el municipio y el 26% en su ciudad. Puede añadirse que el 65,5% de los chiapanecos cree que el incremento de los delitos se debe a falta de vigilancia policíaca, el 29,8 valora esta última como deficiente, el 1,7 cree   que la policía tiene pocos recursos contra la delincuencia y el 1,4% que hay malos policías y prisiones que no readaptan (ineGi, 2010).

en sentido estricto este es el entorno del cual debe partir una nueva fase de la reforma policial estatal, la cual requiere de mayor imaginación institucional y sincronización con los avances de refor- ma de las otras instituciones de la cadena penal.

LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LAS POLICÍAS PREVENTIVAS PARA LA REFORMA

La policía preventiva chiapaneca ha jugado un papel central en el logro institucional del estado más seguro del país[6]. dice el gobernador:

“Para hacer frente a la comisión de hechos delictivos, seguimos forta- leciendo las acciones encaminadas a la prevención del delito y com- bate a la delincuencia; para ello, contamos con un estado de fuerza de 912 policías auxiliares, 96 policías de caminos, 285 policías de tránsito, 1.364 custodios y 3.387 policías preventivos distribuidos en los 118 municipios, con una estructura que comprende un cuartel general, cuatro cuarteles regionales, 20 sectores, de los cuales depen- den actualmente 78 subsectores, nueve bases de operaciones mixtas, así como 14 comisiones del servicio en materia de seguridad y protección, ubicados estratégicamente (Sabines, 2010: 283)”.

Este logro es el resultado de un conjunto de esfuerzos instituciona- les. La Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana se creó el 18 de noviembre de 1998, actualmente esta institución implementa programas de seguridad pública para “preservar, mantener y establecer el orden, la tranquilidad y la seguridad pública en el estado… en el marco de colaboración interinstitucional de los tres niveles de gobierno”. Para tal efecto, se organiza mediante un reglamento, orga- nigrama y un manual de organización (SSPC, 2010).

Las corporaciones policiales que la integran son las policías pre- ventiva, de Caminos, de tránsito, auxiliar y fronteriza.

el reclutamiento se realiza mediante convocatoria y la capa- citación se desarrolla en tres fases, una inicial de competencias de prevención, otra continua, caracterizada por la adquisición de habilidades técnicas e información legal, y la especializada, con- centrada en la adquisición de habilidades de salvaguarda de la escena del delito.

La permanencia depende del Centro estatal de Confianza Certificado:

“tan sólo en lo que va de la administración municipal de tuxtla Gutié- rrez […] 200 elementos de la policía han sido destituidos o sanciona- dos o por diversa faltas” (8/10/10).

Los programas que implementa como parte de la política de seguri- dad pública son los siguientes: Vecino vigilante, preocupado por la integración vecinal para la vigilancia corresponsable; Ayúdanos a protegerte, orientado a la denuncia ciudadana; Escuela Segura, para combatir la delincuencia en torno a las escuelas, mediante el operati- vo mochila; Niño Policía,   basado en pláticas a escolares de educa- ción básica mediante la interacción con policías preventivos; Padres de Éxito, el cual dinamiza los Consejos de Participación escolar en el nivel básico; Educación Vial y Consejos, dirigido a la población para que evite ser victimizada por los delincuentes.

La Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana está suje- ta, como todas las instituciones del gobierno estatal a la Ley que garantiza la transparencia y el derecho a la información Pública, aprobada el 12 de octubre de 2006 mediante el decreto 412.

Las corporaciones policiales de la Secretaría están compuestas de 11.344 elementos, distribuidos en 8.882 operativos preventivos y 2.382 elementos de corporaciones diversas, sin tomar en cuenta a las policías municipales que en conjunto tienen 8.500 elementos.

Es interesante la alta rotación contractual que existe en las poli- cías municipales y preventivos estatales, puesto que involucran redes sociales fuertes, las cuales se mantienen a pesar del cambio de ads- cripción. Hay muchos casos de policías preventivos contratados por los municipios y viceversa. el número de los policías preventivos se incrementará con la eventual integración de mandos lo cual implica en general la desaparición de las policías municipales y el mantenimiento de aquellas que logren su certificación.

La presencia de la policía preventiva en el estado no se extiende a la zona del conflicto zapatista, en la cual la seguridad depende del ejército.

el estado de Chiapas tiene 136 policías por cada habitante. el personal operativo cuenta con un perfil escolar de secundaria, aunque el 17% de las policías municipales son analfabetas[7].

Las condiciones laborales de los policías preventivos son preca- rias en la medida en que tienen salarios bajos comparados con los que se perciben en otros estados, cuentan con una seguridad social insuficiente y carecen de infraestructura para la recreación durante el tiempo en el cual se encuentran fuera de servicio. así lo expresan los policías de base:

“Quitaron las instalaciones, nos repartieron y no hay base” (Policía i). “Quitaron el Cuartel General, no hay donde descansar” (Policía ii).

Los policías de base dicen ganar poco y experimentar muchas injusti- cias. Para ellos, su situación laboral podría ser mejor si se respeta- rán las reglas de ascenso, se redujera la corrupción que existe “desde el mando más alto al raso”, se homologaran los salarios a nivel na- cional y no hubiese un sistema de puntaje, asociado a los errores cometidos en el servicio, castigados como faltas administrativas.

Por el contrario, la percepción de los altos mandos de la situa- ción laboral de los policías está determinada por el seguimiento de las leyes y el reglamento interno de un Consejo de Honor, instituido en 2008, tomado de la experiencia castrense y el cual funciona como un tribunal de juicios orales de acuerdo a un alto mando de la Secre- taría de Seguridad y Protección Ciudadana. existe en ésta un uso disciplinario del Consejo de Honor para el castigo de faltas adminis- trativas de los policías, los cuales, dicho s e a de paso, no cuentan con defensa de oficio. en algunos casos, señalan:

“Hay sanciones administrativas por faltas que no son voluntarias, no hay código” (Policía i).

El Consejo de Honor es el principal instrumento de ascensos. Para los policías preventivos, la institucionalización del servicio civil de carrera ha sido muy lenta debido a la asignación selectiva de cursos y el reparto discrecional de grados y cargos dentro de la institución. respecto de este punto señalan: “de las promociones ni nos ente- ramos… hay empleados que son de fuera y de pronto aparecen con grados… es tan usual que ya no te sorprende” (Gfmi, 2010)[8].

Los cambios legales r ealizados se han orientado a la homo- logación institucional con la Secretaría de Seguridad Pública federal. no existen hasta ahora planes de creación de unidades de investiga- ción, servicios de peritaje y vigilancia de las salas de juicios orales, o cursos específicos de argumentación para la defensa de las prue- bas. La Ley de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana instituye a propósito de la investigación, testificación en los juicios orales, la carrera policial y la Comisión de Honor y Justicia:

“actualizarse en el empleo de métodos de investigación que garanticen la recopilación técnica y científica de evidencias… Utilizar los protoco- los de investigación y de cadena de custodia adoptados por las institu- ciones de Seguridad Pública… Preservar, conforme a las disposiciones aplicables, las pruebas e indicios de probables hechos delictivos o de fal- tas administrativas de forma que no pierdan su calidad probatoria y se facilite la correcta tramitación del procedimiento correspondiente […]. Las policías preventivas del estado, para el mejor cumplimiento de sus objetivos, desarrollarán, cuando menos, las siguientes funcio- nes: i. Investigación: a través de sistemas homologados de recolección, clasificación, registro, análisis, evaluación y explotación de información [las otras funciones son prevención y reacción] (d205, 2010: tiii, Ci, a22, Xi, Xii, XiV, XV/ tV, Ci, a45, i).

Establecer los modelos y mecanismos de profesionalización, carrera policial, ascensos y recompensas, sistema disciplinario y normativo interno de la Secretaría (d205, 2010: Cii, a4, Vii)”.

La carrera policial comprende el grado policial, la antigüedad, las in- signias, condecoraciones, estímulos y reconocimientos obtenidos, el resultado de los procesos de promoción, así como el registro de las correcciones disciplinarias y sanciones que, en su caso, haya acu- mulado el integrante (d205, 2010: Cii, a48):

“La comisión de honor y Justicia será la encargada de conocer, mediante los procedimientos señalados en la Ley en su propio regla- mento, de las conductas en que incurran los elementos que integran a la Secretaría (d205, 2010: CiV, a19)”.

“nosotros tenemos un Consejo de Honor y Justicia… sí, hay legis- lación militar apoyada por un sistema de puntos, a cada policía se le dan 500 puntos. Por cada boleta de arresto se le quitan puntos (fun- cionario i)”.

El reglamento de Consejo de Honor específica:

“Con la intención de que el Consejo cuente con la información in- dispensable para emitir una resolución justa y equitativa gozará de las más amplias facultades para examinar los expedientes u hojas

En el ejercicio de sus atribuciones el Consejo está facultado para san- cionar los movimientos escalafonarios o de ascenso en términos del Reglamento que rige el Servicio de Carrera de los Policías Preven- tivos… 8.- el Consejo tendrá las atribuciones siguientes: i. Conocer, analizar y, en su caso, sancionar las faltas en que incurran los elementos de los Cuerpos de Seguridad Pública, en los términos de la Ley y reglamentos vigentes, así como en otras disposiciones aplicables. ii. Practicar las diligencias necesarias que conlleven a re- solver asuntos o cuestiones respecto a la conducta de los elementos de las distintas corporaciones policíacas dependientes de la Secre- taría y que afecten la honorabilidad e imagen de cada corporación. iii. determinar cuando una conducta es de carácter disciplinario y aplicar el correctivo que estime pertinente, el cual se asentará en un acta de consejo. iV. aprobar el otorgamiento de reconocimientos y condecoraciones a los elementos que se hagan acreedores a tal distinción. V. recibir de las direcciones las propuestas de ascenso, promociones y reconocimientos de los elementos que formen parte de esta (Ci, a4, 5, 8)”.

EL MODELO ORGANIZACIONAL, LOS CONfLICTOS JURISDICCIONALES Y LA COOPERACIÓN ENTRE POLICÍAS PREVENTIVOS, JUDICIALES Y MINISTERIOS PÚBLICOS

La policía preventiva estatal es regulada mediante la Ley General de las Policías Preventivas del decreto 132, del 14 de marzo de 2007, la ley que establece la bases de operación de la Secreta- ría de Seguridad y Protección Ciudadana, aprobada mediante el decreto 205, del 16 de abril de 2010, la Ley del Sistema estatal de Seguridad Pública, reformada el 20 de diciembre de 2006 y el reglamento del Consejo de Honor, aprobado también en el decreto 132, arriba mencionado.

en general, la policía preventiva se caracteriza, como la mayo- ría de las policías preventivas del país, por   altos mandos asumidos por militares en retiro o con pasado militar – el caso, por ejemplo, del Secretario actual, el Jefe de estado mayor, algunos inspectores, subinspectores y oficiales– y policías civiles de dos o más generacio- nes[9]. algo semejante sucede en la policía especializada:

“el ejército ha invadido la judicial, porque los mandos han sido mili- tares retirados (agente de Policía especializada i)”.

Veamos en la siguiente tabla los principales funcionarios de la SSPC en los últimos dos sexenios estatales.

en la SSPC hay una subcultura militar de la gestión y la toma de decisiones que será imprescindible para el cambio organizacional. respecto de este punto dice un inspector: “ojalá hubiera mandos militares regionales para la integración de mandos”.

esta composición institucional determina que la cadena de mando se complique. dice un funcionario: “existen en algunas áreas mentes negativas que no quieren obedecer el control de mando”. La comunicación institucional circula como órdenes y segmentada, lo que produce que haya entre los policías de base vacíos de informa- ción acerca de las políticas de seguridad pública y los planes de re- forma policial en marcha. La información de los cambios legales, organizacionales y funcionales que implica para la policía preventiva la reforma penal es prácticamente nula entre los policías; no obstante hay una gran disposición de ambos segmentos, las autoridades y los policías de base, para asumir las tareas que requiere el logro de las metas institucionales.

Van a lograrse las expectativas para 2012 (funcionario iii): “Soy optimista porque la reforma viene a cambiar la forma negativa de ver a un policía. La reforma viene a cambiar muchas estructuras… el sistema de justicia en méxico es un enfermo destinado a morir y el organismo que vendría siendo la sociedad mexicana pide a gritos una terapia intensiva (funcionario iI)”.

“necesitan prepararnos… no todos querrán hacer investigación… conocer más de leyes” (Policía V).

A la reforma, aunque piensan que la capacitación y formación para las funciones de investigación para la policía que requiere el nuevo proceso penal debe ser universal.

Asimismo, los altos mandos, de procedencia militar, no han pensado sistemáticamente las implicaciones organizacionales de la reforma y los riesgos de su implantación, puesto que confían en que el mando militar y la disciplina “inyectada” desde el Consejo de Honor son suficientes para que los policías hagan lo que tienen que hacer.

Este punto es interesante, porque la Secretaría es una institu- ción dual en la cual los altos mandos concentran la información sobre el proceso de reforma, pero desconocen lo que los oficiales y policías de base piensan de lo poco que han escuchado acerca de la eventual atribución de investigación para la policía preventiva. en tales circunstancias, la policía preventiva se observa como un edificio de dos niveles en los cuales sus ocupantes conocen muy poco lo que rutinariamente hacen arriba y abajo.

De acuerdo a algunos policías, la capacitación que hasta ahora han recibido no contempla estas competencias puesto que su función siempre ha sido únicamente la prevención del delito, no obstante señalan enfáticamente que son capaces de desarrollar esas habilidades y competencias mediante cursos de capacitación, “necesitan prepa- rarnos” (Policía ii).

En este punto, es importante observar cómo el cálculo de benefi- cios se impone en ambos tipos de personal. Los altos mandos calcu- lan que la reforma penal es una ventana de oportunidad para con- solidar sus esfuerzos de construcción de una policía única, aunque reducen la reforma a la capacitación.

Para ellos la fórmula política para la implantación de los cam- bios es a mayor número de integrantes resultado de la integración de mandos, mayores recursos para la capacitación universal de las policías preventivas. en contraparte, los policías de base razonan con la fórmula a mayor trabajo, mayor salario y prestaciones, esta- mos dispuestos, sólo requerimos capacitación.

En efecto, los policías de base y oficiales tienen una alta dis- posición para la capacitación de su nuevo rol en el proceso penal. algunos de ellos manifiestan desencanto por los límites de su fun- ción en la prevención del delito que les imposibilita hacer investi- gación criminal. dicen: “no tenemos esa facultad de decir lo que realmente pasó… sería bueno, porque también nos daría mayor competitividad con la policía federal… todos tenemos capacidad para hacerlo… se necesita una policía especializada… somos los prime- ros en llegar… tenemos que esperar a que lleguen los ministeriales… hay riesgos altos que se evitan con capacitación” (Gfmi, 2010). Hay incertidumbre institucional respecto de la continuidad de la reforma y el tiempo corto de implantación determinado por las elecciones pre- sidenciales y de la Gubernatura en 2012.

Para lograr las metas de la reforma, el Consejo de Honor y el mecanismo de puntuación asignada a la buena conducta policial puede convertirse en un medio para incentivar la participación a las unidades de investigación especializada necesarias. el volunta- rismo institucional de los altos mandos –una debilidad institucional en la medida en que no se basa en un diagnóstico sistemático de la institución policial– puede transformarse en una oportunidad para el diseño de un plan estratégico de capacitación policial, sincroni- zado con los avances de las reformas en las otras instituciones del proceso penal.

Los altos mandos que conducirán la reforma policial tienen ca- pacidad de diseño de planes y programas de capacitación antes del cambio de gobierno estatal y dicen esperar sólo es presupuesto que les generará la integración de mandos. respecto de la capacitación, es delicado que sólo un número reducido de policías preventivos ha- yan recibido cursos sobre la función de la policía y la cadena de custodia en el marco de los juicios orales y que las policías mi- nisteriales sólo lo recibieran en un número poco significativo, pues sólo el 30% de la policía especializada, creada mediante el decreto

137 del 6 de enero de 2009, tiene información acerca de la reforma y sólo el 5% tiene competencias para la investigación (diViP, 2010; CiSJPeCH, 2010).

“[…] ya se les están dando cursos para efecto que conozcan la refor- ma, les está costando asimilarla. estamos hablando de policías que tienen grados de estudios mínimos” (Proyectista i).

“Primero que se preparen… [Si el tribunal capacita] estaríamos rom- piendo un principio básico… porque el que juzga a capacitar a los policías (Secretario de acuerdos i)”.

Durante 2010, las academias nacional y regional de seguridad pú- blica (anSP/arSP) impartieron el curso: “La actuación de la policía especializada en el nuevo sistema de Justicia Penal” con 22 asisten- tes, el SnSP/arSP: “el rol de la policía investigadora y los peritos en el nuevo Proceso Penal acusatorio” con 30 participantes, lo que significa que de los 25 cursos impartidos sobre la reforma sólo d o s se han ocupado de la eventual reforma policial y de los 523 capa- citados sólo 52, es decir el 10%, han recibido cursos, si es que no fueron los mismos participantes en ambos (PGJe, 2010).

En la policía chiapaneca, la idea de la integración de mandos se ha arraigado más que la propia idea de la reforma penal para asumir atribuciones de investigación y testificación en los juicios orales.

Para las autoridades policiales se trata de un problema organiza- cional que requiere de la desaparición de las policías municipales “rebasadas por la delincuencia”, la creación de mandos regionales para descentralizar las decisiones rápidas y de mayores recursos para la realización de operativos.

El gobernador y el Secretario de Seguridad han manifestado su interés en apoyar el proyecto de policía única del gobierno fe- deral ante los presidentes municipales recién electos en 2010 y en las instancias del Consejo estatal de Seguridad Pública. respecto a este asunto:

“el gobernador Juan Sabines Guerrero solicitó a los alcaldes de la entidad apoyar la propuesta de Felipe Calderón Hinojosa, de crear una Policía Única, tema que se discute a nivel nacional (21/08/10)”.

“organizar a las policías de los tres órdenes de gobierno para com- batir de manera más eficaz a la delincuencia organizada y contar con mayor participación ciudadana”, es el camino del existo en seguri- dad, advirtió el comisario José Luis Solís Cortés, secretario de Segu- ridad y Protección Ciudadana al exponer el tema del nuevo modelo Policía durante el seminario “Seguridad Pública y Gobiernos Locales” dirigido a los 118 alcaldes electos, que finalizó este miércoles en el Centro de Convenciones de Chiapas (01/09/10)”.

Por el contrario, respecto a las implicaciones para la policía de la reforma penal sostienen:

“Arrancamos con las nuevas reformas, hay un enlace interinstitu- cional, estamos acercando al Poder Judicial, nos están invitando a los Juicios orales (funcionario ii)”.

“De hecho, el Congreso Nacional de Mediación fue la primera capaci- tación… si fueron los policías operativos de aquí, nosotros si tratamos de darles capacitación en más que nada equidad de género, violencia familiar y ya iremos incluyendo los temas de la reforma para que también la vayan conociendo… “No, todavía no tienen conocimiento ellos de ese proceso serían pocos los que tienen el conocimiento (fun- cionario ii)”.

En el desempeño policial, los policías preventivos consideran que la reforma puede abrir la posibilidad de realización de lo que siem- pre han deseado que es conocer las causas de los delitos. Para ellos, la diferenciación de la prevención y la investigación del delito, que sólo concede atribuciones de investigación a la policía ministerial, ha sido inadecuada porque les priva de la función de enfrentar la situación, limitándolos a la salvaguarda de la escena del delito, aunque los policías ministeriales y los peritos lleguen tarde al lugar de los hechos.

Para los policías la atribución de investigación es una forma de dignificación de su oficio que generalmente aparece como de me- nor importancia que el de los policías municipales, ministeriales y federales.

Hay una alta disposición para investigar: “si nos capacitan… daríamos el cien por cien… nos han quitado muchas facultades, nos sentimos atados de pies y manos… la capacitación no es para to- dos… abrir los cursos a todos, que no sean selectivos” (Gfmi, 2010)”. ahora bien, para acometer el tema de la cooperación de los actores de la cadena penal es necesario conocer las representaciones recí- procas que unos tienen de los otros. Las representaciones colectivas que los policías preventivos tienen de los ministeriales está basada en la competencia jurisdiccional y algunas fricciones en el trabajo. Los policías ministeriales son representados por los policías preventivos como prepotentes:

“Hay mucho conflicto… son muy agresivos… se creen más que noso- tros (Policía i)”.

Esta imagen contrasta con la representación que los policías preventi- vos tienen de los policías federales, a los cuales piensan como educa- dos y mejor pagados o de los militares a quienes consideran básica- mente disciplinados, poseedores de una cultura jerárquica y eficiente.

Por el contrario, en la Procuraduría, los policías ministeria- les, los asistentes de fiscales especiales y proyectistas defienden su monopolio de la investigación bajo argumentos tales como que la reforma nació muerta porque los juicios orales sólo funcionan en culturas diferentes, la superioridad de los policías ministeriales depende de su jurisdicción y atribuciones ministeriales y los policías necesitarían de una capacitación intensiva para colaborar en las tareas de investigación.

“necesitan darles cursos, una capacitación para hacer lo que no- sotros, porque ellos son preventivos […] nosotros nos abocamos a las órdenes de aprehensión, localizaciones y presentaciones giradas por ministerios públicos, y lo que es una localización y ostentación girada por un juez federal, en otras delegaciones se da, aquí no se da… No hay ningún inconveniente en que participen en lo que noso- tros hacemos, al contrario, aquí se necesita más apoyo. en el caso de la policía especializada, somos muy poca gente… Sólo tendría que darse una capacitación de cómo tratar a las personas indicadas, no llegar violentamente; la policía especializada no se da abasto porque no tiene personal… Las diferencias se dan, porque supuestamente no- sotros estamos más arriba que ellos. Tenemos más atribuciones. El roce ha sido porque para ellos nosotros no hacemos nada y nos creemos más que ellos, pero la diferencia no la damos nosotros, la da el trabajo… Con la participación de la preventiva en los operati- vos, van dándose cuenta de lo que hacemos, con excepción de que no lo pueden hacer en su trabajo. Para que nosotros les enseñemos lo que hacemos, tendría que haber una reforma, una autorización por parte de los jefes, y ellos seleccionar el personal que les va a impartir a lo que es el ámbito de trabajo de nosotros. (agente de Policía espe- cializada i)”.

La información que los policías preventivos tienen de los poli- cías ministeriales está determinada básicamente por los operativos compartidos y lo que leen acerca de ellos en la prensa. La coope- ración inter-agencial con la policía federal, el ejército y la marina es ocasional, porque tienen jurisdicciones diferentes y sólo en casos urgentes cooperan para el logro de metas institucionales. La ima- gen del ministerio público, jueces y magistrados es prácticamente nula porque consideran que no les corresponde informarse acer- ca de ellos, no obstante califican el trabajo de dichos funcionarios como bueno.

en tales circunstancias, hay una constante en las conversaciones policíacas sobre la reforma acerca de que los cambios legales y or- ganizacionales se realizarán sin problemas, en cierta medida, dicen, se han anticipado a ellos, aunque no han desarrollado un proyecto específico de cómo cambiar el organigrama, el manual de organiza- ción, los reglamentos, la ley, las unidades de investigación, el control del desempeño policial en la cadena de custodia.

“La policía en vez de estar pensando en cómo robar al ciuda- dano, va a estar ocupada aprendiendo sobre cadena de custodia, preservación de los hechos… si tú piensas que no todos los policías necesitan preparación, vas a tener la policía que mereces… la policía es eficaz pero poco eficiente… mejorará porque es obligatorio… somos el primer lugar en seguridad pública… si se pueden dar cambios im- portantes… nuestra ley está completamente homologada a la federal, es exactamente igual… necesitamos voluntad política para que funcionen los cambios propuestos… es adoctrinar a estos canijos, ¿va a residir en ellos la capacidad de investigación? Me da terror y eso que soy policía (funcionario i)”.

LAS REPRESENTACIONES SOCIALES DE LOS POLICÍAS ACERCA DE LOS CIUDADANOS, LA DEFENSORÍA DE DERECHOS Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Los policías preventivos son hipersensibles a las representaciones ciu- dadanas de la policía. estos piensan que los ciudadanos los repre- sentan como maleducados y delincuentes. Para ellos, los ciudada- nos, por el contrario, no cumplen con sus responsabilidades cívicas porque no denuncian y piden demasiado de las policías, no obstante entre sus bases estipulan la participación de los ciudadanos en la evaluación de la implantación de las políticas de seguridad pública y del funcionamiento de las policías, a partir de:

“I. Participar en la evaluación de las políticas y de las institucio- nes policiales. ii. opinar sobre políticas en materia de Seguridad Pública. iii. Sugerir medidas específicas y acciones concretas para esta función. iV. realizar labores de seguimiento. V. Proponer re- conocimientos por méritos o estímulos para los integrantes de las instituciones policiales. Vi. realizar denuncias o quejas sobre irregularidades. Vii. auxiliar a las autoridades competentes en el ejercicio de sus tareas y participar en las actividades que no sean confidenciales o pongan en riesgo el buen desempeño en la fun- ción de la Seguridad Pública (d205, 2010: tiX, Ci, a75)”.

Asimismo señalan un déficit de control civil mediante la CedH:

“Cuando abres espacio entre las instituciones de gobierno, das oportunidad de ver entre ellas, para eso son los observatorios… de acuerdo con una reforma de segunda generación en materia de rendición de cuentas del desempeño policial. en un estado demo- crático deben garantizarse los derechos humanos, los cuales cuan- do se positivizan, se convierten en garantías constitucionales… somos presas de los partidos políticos. La CEDH deben tener una injerencia más coercitiva… nosotros tenemos un Consejo de Honor y Justicia, y ellos deberían de venir, participar, no es un problema de instituciones, es un problema de quienes trabajan en las insti- tuciones (funcionario i)”.

Por el contrario, un visitador de la CedH sostiene que la reforma que concede atribuciones de investigación y testificación en los juicios ora- les a las policías preventivas será sólo una formalización jurídica de la mala rutina de éstas, “un maquillaje… un discurso político” o bien, un mecanismo que legitimará el patrón de violación sistemática de garantías y derechos humanos, puesto que investigan desde siempre por derecho propio, orientados por la lógica: “te encierro y después investigo”. Para el funcionario entrevistado, las policías preventivas y ministeriales enfrentarán serias dificultades para adecuarse al nuevo proceso penal en la medida en la cual:

“Va a haber muchos problemas, si no saben leer y escribir, menos van a saber hablar… mucho más que tenemos un léxico particular regio- nal… los testigos no van a venir al juicio oral (Visitador i)”.

Respecto al desempeño policial, la CedH –Consejo estatal de de- rechos Humanos a partir del decreto del 25 de octubre de 2010– se limita, en su falta de poder vinculante, a recomendar moralmente ape- go estricto a las leyes.

Las recomendaciones analizadas como parte de esta investiga- ción describen detenciones arbitrarias, lesiones y el uso de la tor- tura en interrogaciones. “Las violaciones son las mismas de siempre, porque quienes las cometen son las mismas policías de siempre”, dice el funcionario. Las recomendaciones a las policías son ge- neralmente aceptadas, pero no tienen un impacto institucional o social, porque no implican una reparación del daño, medida que “sí les duele”. Veamos la evolución reciente de las recomendaciones de la CedH a las policías estatales:

De las 41 recomendaciones emitidas, sólo nueve fueron aceptadas (CedH, 2010). Las policías preventivas, municipales y estatales, no son monitoreadas sistemáticamente en sus logros institucionales ni controladas civilmente. en Chiapas no existe un reglamento del uso de la fuerza ni tampoco un observatorio Ciudadano de la Seguridad que cumpla con el acuerdo nacional de Seguridad Pública de 2008. Por el contrario, existen otros observatorios de organizaciones civiles tales como el observatorio para la defensa de los derechos Hu- manos de los migrantes, impulsado por el inSyde y el Centro fray matías de Córdova, así como el observatorio de Violencia Social y Género, de la asociación Civil “defensoras Populares” y que funciona con financiamiento de indeSoL.

Las organizaciones civiles de defensoría de derechos humanos han decidido la denuncia paralela de los abusos policiales, básica- mente federales, pero también estatales, orientados por el discurso de la criminalización de la protesta. Para las organizaciones civiles interesadas en el respeto de los derechos humanos en Chiapas, el go- bierno criminaliza las expresiones artísticas de los jóvenes, desaloja a los indígenas de tierras comunitarias y hostiga sistemáticamente a las bases zapatistas.

“Las personas que son privadas arbitrariamente de la libertad por agentes adscritos a los órganos de procuración de justicia se vuelven vulnerables a actos de coerción y tortura por parte de la policía y de funcionarios del ministerio Público (fb, 2009: 42)”.

“Abordamos la temática de criminalización del descontento social, en donde percibimos que en este periodo hubo un aumento conside- rable de agresiones a actores sociales que reivindican y defienden sus derechos, agresiones que se dirigen tanto a organizaciones: sociales, no gubernamentales, grupo de jóvenes que son reprimidos por ma- nifestar sus ideas creativas a través de expresiones culturales (ymfb, 2005: 1)”.

“La criminalización se distingue por ser un mecanismo empleado por el estado, no sólo para controlar, sino para castigar expresiones de la ciudadanía en ejercicio y/o reivindicación de derechos. Los me- dios de comunicación son un instrumento que utiliza el Estado para criminalizar a las personas en situación de pobreza. envían un men- saje tergiversado a la opinión pública promoviendo la información del modo que conviene al gobierno, justificando y legitimando los actos violatorios de derechos humanos y de criminalización de la acción social (ymfb, 2009)”.

Estos juicios sobre la baja preparación y los abusos policíacos son una extensión de la etiqueta que los ciudadanos tienen de la policía y que los policías preventivos mismos identifican como parte de una mala interacción con los ciudadanos.

Este proceso se repite en el caso de los medios de comunicación. La relación de la policía con la prensa es problemática, sobre todo en ciertas coyunturas políticas, dice un visitador de la CedH. La prensa local, con la cual algunos oficiales dicen mantener una buena rela- ción a pesar de que ésta llega a convertirse en un mecanismo de presión, aborda rutinariamente los cambios de personal de la Se- cretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana, tematiza los enfrentamientos entre policías ministeriales y delincuentes organi- zados y entre estos últimos y el ejército y la marina, a propósito de las redes de tráfico de migrantes, el trasiego de drogas y los desalojos de predios rurales. a este respecto:

“el 9 de septiembre de 2008 en Chiapas suscribió el acuerdo estatal “Por un Chiapas aún más seguro”, con la finalidad de establecer una estrategia de combate frontal a la delincuencia, pero los pobres resul- tados en esta zona geográfica son alarmantes, toda vez que la población es víctima constante de secuestros, asesinatos y extorsión por parte del crimen organizado establecido en esta región, y quizás en la capi- tal del estado, pero que pasa inadvertido para el gobierno federal pues el control que mantiene el estado de la información, para que esta no se difunda y se pueda señalar que en Chiapas hay un mínimo grado de violencia, sin embargo la ciudadanía tiene una percepción muy distinta (10/19/10)”.

En efecto, los policías preventivos manifiestan que la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana planifica la información que d i – f u n d e a la prensa para que “se hable bien de nosotros”, sin embargo para ellos, al igual que las defensorías de derechos humanos, los me- dios de comunicación, particularmente la prensa, llegan a convertirse en factores problemáticos:

“A veces ayudan, a veces echan tierra (Policía i)”.

“A veces son amarillistas, desvían la información… algunos están ma- nipulados (Policía ii)”.

LAS DEBILIDADES Y LAS FORTALEZAS INSTITUCIONALES

en general, la SSPCCH se encuentra en condiciones para avan- zar en la implantación de la reforma penal, pero requiere de un plan sistemático para un nuevo diseño institucional de las poli- cías preventivas.

Los cambios que ha impulsado en el actual gobierno son impor- tantes para concretar la reforma, sin embargo es necesario detonar otros como parte de la integración de mandos y el cambio de atribu- ciones en los juicios orales. Para tal efecto, deberá promover las refor- mas constitucionales locales pertinentes para el fundamento legal de su autorreforma.

La cantidad y calidad del trabajo policial debe ser evaluado permanentemente mediante una supervisión. deberán existir regis- tros homologados de los delitos que puedan ser intercambiables con la policía especializada y ministerial.

es altamente recomendable que exista un mecanismo de control externo del desempeño policial. La creación del observatorio Ciudadano de Seguridad –compromiso establecido en el anSP– es impostergable y que el CedH tenga una participación más activa en la evaluación del uso del Consejo de Honor de la Secretaría de Seguridad.

Las reformas deberán implantarse gradualmente y en sincronía con las detonadas en las otras instituciones de la cadena penal y para eso es imprescindible que la Comisión interinstitucional de la refor- ma penal del estado de Chiapas establezca una ruta crítica general para las policías, los ministerios públicos y los jueces.

La Secretaría de Seguridad Pública debe mejorar su imagen en- tre los chiapanecos mediante la aceptación de la evaluación civil organizada de sus políticas y funcionamiento.

Los cambios legales, organizacionales y funcionales de las po- licías preventivas deben ajustarse a los procesos de homologación institucional y la reforma en marcha de las otras instituciones del poder judicial que forman parte de la cadena penal en el estado.

En particular, es importante sincronizar las iniciativas de reforma policial al ritmo de la reforma que se imponga en los ministerios pú- blicos, juzgados y tribunales y mejorar la cooperación o corresponsa- bilidad con las agencias policiales del gobierno federal.

La nueva fase para la reforma policial orientada a su adecua- ción para el nuevo proceso penal requiere de una agenda de largo plazo transexenal que garantice la implantación de los cambios den- tro del tiempo perentorio asignado. esta agenda implica pensar en una vinculación entre el proceso de integración de mandos y los cam- bios organizacionales para contribuir a los juicios orales.

Este es el horizonte de cambios que debería experimentar la policía preventiva chiapaneca para adecuarse a las necesidades de los juicios orales. Por supuesto, el proceso debe sujetarse a controles que reduzcan los riesgos de distorsión de las nuevas funciones, y para tal efecto es necesario maximizar las figuras institucionales existentes de contraloría social del desempeño policial.

BIBLIOGRAfÍA

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1. agradezco a naty Huerta ferrari y amparo torres Cano, sociólogas mexicanas, el acompañamiento en el trabajo de campo de la investigación en que se basa este ensayo. ↵

2. doctor en Sociología, investigador nacional i, Coordinador del Grupo de tra- bajo Seguridad en democracia de CLaCSo. ↵

3. monjardet, dominique 2010 Lo que hace la policía. Sociología de la fuerza pú- blica (buenos aires: Prometeo libros). ↵

4. La investigación de los delitos se encontraba a cargo del ministerio Público… esto provocaba problemas de coordinación entre ambos… la policía… solía desvin- cularse de la investigación al no ser directamente responsable de la misma… la reforma contempla que la policía tenga autonomía técnica y funcional al realizar la investiga- ción de los delitos, pero siempre bajo el mando y la conducción jurídica del Ministerio Público. esto no sólo permite una comunicación más fluida entre una y otro, sino que permitirá una investigación científica, objetiva y profesional (PGr/inaCiPe, 2018: 33). asimismo se fortalecerá el Sistema nacional de Seguridad Pública con la obligación de los municipios, los estados y la federación de coordinarse mejor para perseguir a la delincuencia (Gf, 2001: 9). ↵

5. de acuerdo a un investigador del CoLmeX, quien toma las actas de defunción capturadas por el ineGi, la tasa de homicidios se incrementó en el periodo 2006- 2009 (escalante Gonzalbo, 2010). ↵

6. es necesario tomar en cuenta el papel del ejército, la Policía federal y las policías municipales. ↵

7. notimex. “Son analfabetas el 17% de las policías municipales de Chiapas”, 8 de marzo de 2009. ↵

8. en esta dinámica, es evidente la subordinación de las mujeres en la institución policial, la cual ha sido interiorizada por todos como “natural”, incluso por las mismas mujeres policías: “Las mujeres no pueden hacer lo mismo que los hom- bres” (Policía I). ↵

9. el día 28 de diciembre de 2010 murió el Comisario José Luis Solís Cortés, Secre- tario de Seguridad y Protección Ciudadana de Chiapas (2008-2010) y fue sustituido por el mayor de Caballería, rogelio Hernández de la mata el cual se encontraba al frente de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana en tuxtla Gutiérrez. el nuevo secretario ya había asumido con anterioridad el cargo de Secretario de Seguridad Pública estatal a finales de los años noventa. el nuevo secretario dio po- sesión al teniente Coronel francisco Gutiérrez estrada como Jefe de estado mayor, en sustitución del mtro. david martínez, con quien gestionamos la realización del presente diagnóstico. ↵

DÉFICIT EN INVESTIGACIÓN Y ESCLARECIMIENTO DE DELITOS COMUNES EN LA PROVINCIA DE CÓRDOBA (ARGENTINA)

Jorge L. Méndez[1]

El bajo nivel de denuncias efectuadas por delitos comunes como robo, hurto y agresiones obedecería al bajo nivel de confianza ciudadana en las instituciones de la seguridad.

este bajo nivel de confianza encuentra su causa, entre otras co- sas, en el bajo porcentaje de esclarecimiento de delitos comunes por las instituciones de seguridad. de acuerdo a nuestra hipótesis, la baja performance en tareas de investigación y esclarecimiento delictivos ten- dría causas institucionales, es decir se trataría de una consecuencia no intencional o no querida de un modo de organizar la gestión de la seguridad, en la que la división entre policía administrativa y policía judicial aparece como relevante.

La creación de la Policía Judicial obedeció a la necesidad de resguardar las garantías ciudadanas frente a la arbitrariedad de las fuerzas de seguridad que caracterizaron a las diferentes dictaduras de las décadas del sesenta y setenta. a partir de allí, las tareas de investigación serán una responsabilidad compartida entre policía ju- dicial y policía administrativa, lo que ha producido una “zona gris” de convergencias y divergencias entre ambas instituciones y lo que la teoría de los juegos denomina un “juego de suma negativa” (todos pierden) que se refleja en un bajo porcentaje de esclarecimiento de delitos comunes.

esto orienta nuestra atención al modo en el que se organiza la investigación en la provincia de Córdoba para buscar allí algunas ex- plicaciones. este es el núcleo de nuestra hipótesis y representa una invitación a proponer modificaciones para eliminar las trabas institu- cionales sin perder calidad democrática.

en efecto, si entendemos que las funciones policiales son de prevención, investigación y represión del delito, entendemos que un proceso de democratización afecta necesariamente la identidad institucional de la fuerza y es en este sentido que un giro político- institucional que privilegie claramente la función preventiva e inves- tigativa de la policía, desalentando su faz represiva[2] representa una vía abierta hacia la reconfiguración y restablecimiento del vínculo entre la sociedad y la policía[3]. en consecuencia, el aumento de la capacidad investigativa incentivaría las tareas de esclarecimiento de delitos comunes. así, la mayor cantidad de delitos resueltos generaría una disminución de la sensación de inseguridad, una mejora de la imagen de la institución ante la comunidad y una reorientación de las preocupaciones institucionales hacia la formación y capacitación científica de sus integrantes.

¿“TOLERANCIA CERO” O DEMOCRATIZACIÓN?

De acuerdo a los datos del ministerio de Justicia de la nación, existe un alarmante índice de delitos comunes no denunciados o “cifra ne- gra”, lo que la opinión de algunos especialistas vinculan causalmente con el aumento de la sensación de inseguridad ciudadana a nivel nacio- nal. Si partimos de la premisa según la cual el bajo nivel de denuncias efectuadas por delitos comunes como robo, hurto, agresiones, etc. en- cuentra su causa principal, aunque no única, en el bajo nivel de Confianza ciudadana en las instituciones de seguridad, podemos avanzar en nuestro argumento.

En efecto, el bajo nivel de confianza ciudadana encontraría su razón no necesaria o solamente en una opinión pública que relaciona siempre fuerzas de seguridad con corrupción, como podría ser el caso en otras ciudades o metrópolis latinoamericanas. en el caso de la pro- vincia de Córdoba, entendemos que el bajo nivel de confianza obedece sobre todo al hecho de que la población percibe, directa e indirecta- mente, una probabilidad baja o casi nula de que las instituciones de seguridad puedan esclarecer personas, como el homicidio.

Ahora bien, vayamos con más cuidado. estas premisas sustentan, a nuestro entender, la conocida doctrina de Tolerancia Cero, según la cual el micro-delito constituye una de la principales causas de la sen- sación de inseguridad. de allí deducen la necesidad no de reforzar la capacidad de investigar y esclarecer delitos por parte de las institu- ciones de seguridad después del hecho (ex post), sino la necesidad de combatir el delito antes que se cometa (ex ante) mediante una nueva concepción de la prevención, que consiste en una especie de “guerra preventiva” sin que medien hechos concretos, sino más bien sospe- chas fundadas en la subjetividad de las fuerzas de seguridad, reforza- das por prejuicios sociales compartidos. de allí a la criminalización de la pobreza no hay una gran distancia.

Es sabido que esta “doctrina” es claramente violatoria no sola- mente de preceptos jurídicos del estado de derecho, sino también de los derechos humanos, al establecer como principio la posibilidad de que alguien sea acusado preventivamente por delitos que podría even- tualmente cometer. en consecuencia, tal vez se trate de poner ciertas cosas en orden para evitar tanto el exceso policial como el “garantis- mo” exacerbado, en un contexto latinoamericano signado aún por el pasado autoritario y el intento sostenido de adecuar nuestras institu- ciones a una deseada profundización y consolidación democrática.

En consecuencia, a diferencia de la doctrina de tolerancia Cero, nuestra hipótesis apuntaría en otra dirección: si bien entendemos que existe una relación entre la baja performance de las instituciones de seguridad en lo que hace a su capacidad de resolver y esclarecer deli- tos comunes y la creciente sensación de inseguridad, de allí no dedu- cimos la necesidad de una “guerra preventiva” antidemocrática, sino la necesidad de asociar las instituciones de seguridad con la eficacia in- vestigativa y la legalidad generando seguridad ciudadana democráti- ca, desvinculando tajantemente las tareas represivas de las preventivas. en efecto, nuestra hipótesis sostiene que el bajo nivel de escla- recimiento del delito común urbano, en tanto fenómeno multicau- sal, obedece a causas de tipo institucional, o en otros términos a una deficiente organización de la investigación del delito en nues- tra provincia.

Expliquemos en qué consiste esta causalidad institucional: en la provincia de Córdoba, la acertada decisión de crear una Policía Judicial dependiente del Poder Judicial de la provincia en el año 2003 (Ley 8.765) como organismo diferenciado de la Policía de la provincia, obedecía a la necesidad de garantizar legal y judicialmen- te los derechos de los ciudadanos, violados sistemáticamente por los gobiernos autoritarios de turno, cuya culminación fue la dictadura instaurada en el año 1976. de este modo, la Policía Judicial tendría a su cargo la investigación del delito y su esclarecimiento, bajo tute- la judicial, garantizando así el estricto acatamiento de la legalidad democrática. Como consecuencia, las funciones de la policía de la provincia se concentrarían en tareas tanto preventivas como repre- sivas, dejando a la investigación del delito en un plano secundario o marginal.

LAS CONSECUENCIAS INSTITUCIONALES INTENCIONALES Y NO INTENCIONALES

este nuevo esquema organizacional de las policías provinciales tendrá como efectos no intencionales las siguientes consecuencias:

1. escasa cooperación entre Policía de la Provincia y Policía Judi- cial, sumado a niveles de desconfianza inter-institucional.

2. insuficiente dotación de personal, equipamiento y capacitación de la Policía Judicial para cumplir con eficacia su tarea de in- vestigación y esclarecimiento de los delitos.

3. el personal dependiente del Poder Judicial exhibe un escru- puloso seguimiento formal tanto de procedimientos como de expedientes, pero ostenta, comparativamente con la policía ad- ministrativa, con un déficit de aptitud al momento de interve- nir en investigaciones concretas.

4. recursos humanos capacitados, equipamiento e infraestructu- ra de la Policía administrativa subutilizados u ociosos, que no se destinan a tareas específicas de investigación.

5. elevado nivel de temor, por parte de los funcionarios policial- es hacia las posibles consecuencias judiciales de su accionar. este aspecto, que no está mal en sí mismo, pasado cierto límite excede la garantía judicial de la legalidad del accionar de la policía y termina siendo un incentivo negativo que desalienta toda investigación policial.

El resultado del nuevo esquema institucional sería el de un juego de suma negativa, en el que todos perdemos (la Tragedia de los Comu- nes): Las policías por su pérdida de prestigio y la desconfianza ciu- dadana y los ciudadanos por sufrir la inseguridad cotidiana en las grandes ciudades.

Desde el punto de vista legal, resulta curioso incluso que en la Ley Provincial de Seguridad Pública (nº 9.235, año 2005), la Policía Judi- cial no esté incorporada en lo que la ley denomina Sistema Provincial de Seguridad Pública como inteGrante del mismo, junto a la Po- licía Provincial y al Servicio Penitenciario. tampoco aparece como auxiliar del sistema provincial, como son la Juntas de Participación Ciudadana, defensa Civil, bomberos, etc. Señalo esto como una cu- riosidad que resulta indicativa de una realidad institucional deficiente y que debería adecuarse.

INSEGURIDAD Y EROSIÓN DE LA INSTITUCIONES DEMOCRÁTICAS: PROPUESTA DE TRANSICIÓN DEL MODELO MILITAR-REPRESIVO AL MODELO PREVENTIVO-INVESTIGATIVO

En este sentido, entendemos que la concepción de Seguridad Ciuda- dana democrática exige tanto una política centrada en una ciudadanía activa, así como en la consideración respecto a las causas estructura- les del delito, tales como pobreza, bajo nivel de instrucción, falta de oportunidades, crisis sistémicas periódicas, promoción de una cultura competitiva y no cooperativa, ostentación social de la riqueza, medios de comunicación promotores del consumismo y de las salida fáciles, etc. Pero también debemos considerar otros aspectos institucionales que lejos de alentar la cooperación social producen no intencional- mente la percepción generalizada de que las conductas antisociales no tienen consecuencias, instaurando una sensación de impunidad y promoviendo la no cooperación social. esta sensación es la que ex- plica que en la actualidad la cuestión de la inseguridad sea parte de la agenda política de todos los candidatos en todos los niveles –mu- nicipal, provincial y nacional– en procura de responder una demanda ciudadana reiteradamente insatisfecha, que llevada a ciertos niveles termina por erosionar la credibilidad de la institucionalidad demo- crática y su eficacia.

además, la reformulación de las funciones policiales en térmi- nos democráticos, que la alejan del modelo autoritario y represivo de otras épocas, es un bien ganado por toda la sociedad. en consecuen- cia, urge redefinir ciertas funciones, entre las cuales destacamos las de investigación y esclarecimiento de delitos como mecanismo elemen- tal de promoción de la cooperación social y desaliento de conductas no cooperativas. en este sentido, entendemos que una policía científica con altos niveles de capacitación y orientada a la prevención, investi- gación y al desbaratamiento del delito sería el producto de una nueva cultura institucional en la que la ciudadanía sea el eje y la fuerza como eje del accionar policial sea desplazado por la pericia y la capa- cidad de sus miembros.

relacionado con este último tema, la Policía de la provincia de Córdoba exige en la actualidad, para la promoción de sus más altas jerarquías, tener título universitario en Seguridad, con lo que se ha dado un paso trascendente en este sentido, ya que la capacitación que- da en manos de una universidad nacional que, por su autonomía, au- tonomiza la formación académica de los cuadros policiales al separarla de la institución policial. Si bien resulta incipiente e insuficiente aún, esta modalidad promueve la formación de docentes e investigadores en una materia hasta ahora ajena a los intereses del sistema acadé- mico y científico argentino, entendemos que esta modalidad resulta fundamental para lograr un cambio democrático en las instituciones de seguridad de todo el continente.

RECOMENDACIONES

Finalmente, y respecto a la cuestión formulada por la hipótesis, obser- vamos lo siguiente: primero, vemos la necesidad de incluir a la Policía Judicial en el Sistema Provincial de Seguridad Pública. Constatamos que mientras que la Policía Judicial es parte integrante del Poder Ju- dicial y que por consiguiente tiene acceso a la carrera judicial, la poli- cía provincial depende del Poder ejecutivo y tiene acceso a la carrera policial, lo cual tiene implicancias relevantes.

En efecto, esto nos conduce a la necesidad de, por ejemplo, re- definir los límites entre el derecho a la sindicalización de la Policía Judicial y el alcance de sus responsabilidades funcionales, prohibido por la Ley Provincial 8.765 del año 2003 (art. 12 inc. “c”), pero que en los hechos ha sido contestada a través de protestas y medidas gre- miales concretas. aquí notamos una asimetría importante: mientras la Policía provincial no tiene derecho de agremiación para la defensa de sus intereses, la Policía Judicial hace valer de hecho sus demandas a través del gremio de judiciales, llegando incluso a tomar medidas de fuerza de amplia repercusión social en años recientes.

Esta cuestión nos conduce necesariamente a plantear la conve- niencia o inconveniencia de alentar la formación de un gremio poli- cial, medida que supone un cambio en la concepción del trabajo po- licial como “estado o condición policial”: “ser” policía no es lo mismo que “trabajar” en la policía. o bien policía provincial y Policía Judicial responden a la condición de “estado policial”, con lo que ello implica, o bien ambas deberían tener derecho de agremiación.

Respecto a las funciones de cada una de las policías y de su ne- cesaria coordinación, se impone la necesidad de reformular ciertas reglas para obtener un resultado de suma positiva en la que todos ganemos. Si bien la división de trabajo en materia de investigación entre el Poder Judicial y el Poder ejecutivo responde a la preservación de las garantías ciudadanas frente a los procedimientos policiales y en este aspecto resulta a todas luces elogiable, entendemos que lograr un mayor nivel de esclarecimiento de delitos comunes y en consecuencia, lograr una baja en la sensación de inseguridad colectiva exigiría un reordenamiento del sistema provincial de investigación.

En consecuencia, sin renunciar al necesario control judicial de los procedimientos policiales que tantas vidas ha costado, resultaría beneficiosa una cooperación entre Policía Judicial y Policía adminis- trativa en la que las que se reorganicen la división de trabajo en tareas de investigación, dejando por ejemplo la investigación de delitos com- plejos y contra las personas a la Policía Judicial, quedando el resto a cargo de la policía administrativa[4], cuestión que merece un estudio detallado y cuidadoso que excede las pretensiones de esta ponencia.

BIBLIOGRAfÍA

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1. Universidad Nacional de Villa maría (Córdoba, argentina). ↵

2. Los numerosos estudios sobre la transición democrática y cambio político pro- ducidos por la ciencia política latinoamericana en los últimos veinte años servirán como marco general de referencia de nuestro trabajo. en este sentido, estos estudios han mostrado acabadamente a partir del trabajo comparativo de diferentes tipos y regímenes de transición, que en aquellos países en los que tanto las fuerzas armadas como las policías se vieron directamente implicadas en “la guerra sucia” o represión ilegal, su eventual aceptación o incorporación al proceso de democratización lejos de verse facilitada ha sufrido bloqueos y hasta una parálisis que, como en el caso de las fuerzas armadas argentinas, sus funciones en la democracia no han sido aún delimitadas con precisión (ver p. 61 de Transiciones desde un gobierno autoritario, de Guillermo o donnell y Philippe C. Schmitter. ↵

3. esta idea se inspira en los trabajos de donatella de la Porta sobre la transforma- ción de las policías italiana y alemana en los procesos de transición europeos de los regímenes autoritarios a los democráticos posteriores a 1945. ↵

4. durante la segunda semana de noviembre de este año se sancionó en la provincia de buenos aires la creación de una Policía Judicial de Investigación que apunta en el sentido que pretendemos indicar en nuestra ponencia. ↵

II. LAS SALIDAS DEL LABERINTO SECURITARIO

SEGURIDAD COMUNITARIA

Pablo Emilio Angarita Cañas[1]

Dos miradas, agendas y metodologías[2]

La inseguridad es uno de los problemas más acuciantes que se vive no sólo en países como Colombia y el resto de américa Latina, sino en la mayoría de sociedades del mundo actual. diver- sas estadísticas dan cuenta del incremento que han tenido hechos de violencia, agresiones a la vida y la integridad personal en las últimas décadas, pero con particular énfasis con posterioridad a los atenta- dos del 11 de septiembre del 2001 en estados Unidos. desde finales del siglo XX, los gobiernos nacionales y las agencias multilaterales de crédito (banco mundial, bid, entre otros), han invertido ingentes recursos financieros y equipos de trabajo humano para implementar diversas estrategias dirigidas a enfrentar la violencia y la inseguridad en nuestros países, pero sus resultados develan exiguos logros y, peor aún, las cifras develan un agravamiento de la situación.

el deterioro de la inseguridad obedece a diversos factores sobre los cuales existen múltiples investigaciones y abundante literatura, elaborada desde diversos enfoques. independientemente de la plura- lidad de miradas, de diagnósticos y conclusiones sobre el problema, lo indiscutiblemente cierto y objetivamente verificable es que, vista en un período de varios lustros, la tendencia predominante es la persis- tente inseguridad y percepción de intranquilidad por parte de la ma- yoría de las poblaciones de los diversos países, lo cual hace cada vez más necesario y urgente evaluar tanto los enfoques desde los cuales han desarrollado estas políticas, sus estrategias, así como las metodo- logías implementadas. aunque, al revisar los planes de seguridad de la mayoría de países latinoamericanos, todo indica que sus políticas constituyen “más de lo mismo”, pues se continúa por el mismo sende- ro, invirtiendo cada vez más recursos en incrementar el pie de fuerza, reforzar los aparatos bélicos y en adquisición de sofisticados disposi- tivos electrónicos y novedosas tecnologías de vigilancia.

el presente artículo está centrado en una revisión crítica de las estrategias y metodologías aplicadas en Colombia para enfrentar la inseguridad, contrastándolas con los intentos de desbrozar nuevos ca- minos y prácticas, tendientes a lograr seguridad, especialmente para aquellos sectores de la población más afectados. el texto presenta una reflexión sobre los enfoques desde los cuales se han diseñando y ejecu- tado las políticas de seguridad en la mayoría de los países de américa Latina, particularmente en Colombia y en ciudades como medellín.

este trabajo focaliza su atención en la crítica a las estrategias y las metodologías tradicionales de seguridad, cuyo punto de partida son enfoques estado-céntricos que enfatizan la represión para resol- ver los complejos problemas de violencia e inseguridad. allende la crítica a estos modelos vigentes en las políticas públicas actuales, el artículo emplea la metodología de análisis comparativo, mediante la exposición de aspectos sustanciales de las nuevas metodologías que se vienen aplicando en experiencias urbanas a escala barrial en la ciu- dad de medellín[3], en donde se adelantan procedimientos y técnicas propios de la Seguridad Humana desde abajo, referidas al entorno de colectivos sociales ubicados en comunidades territoriales, sometidas a agudas situaciones de violencia, de precariedades socioeconómicas y de exclusión social.

Con el propósito de contribuir a una comprensión de las potencia- lidades y limitaciones de estas metodologías, a manera de ilustración, hacemos referencia a algunos de los principales instrumentos y técni- cas aplicadas por el observatorio de Seguridad Humana de medellín, en experiencias que, aunque embrionarias, permiten vislumbrar los aciertos y las dificultades que enfrentan iniciativas de este tipo, que podrían ser replicables en otros lugares del país y del continente. Las reflexiones expuestas tienen como base empírica un proyecto de in- vestigación aún en marcha, cuyos primeros resultados venimos inter- pretando con apoyo en fuentes teóricas ofrecidas por epistemologías críticas y desarrolladas en américa Latina y en otras latitudes, como es el caso de las propuestas promovidas por el profesor boaventura de Sousa Santos en sus diversos trabajos en los que expone la “epistemo- logía desde el Sur” y la “ecología de Saberes” (2006, 2010).

AMÉRICA LATINA Y COLOMBIA: VIOLENCIA E INSEGURIDAD

Durante el siglo XX el subcontinente latinoamericano experimentó políticas macroeconómicas bajo el tutelaje de los estados Unidos de américa, como tendencia dominante aunque con variadas intensida- des y adaptaciones a las peculiaridades de cada país. en los años se- senta del siglo XX, después del triunfo de la revolución cubana, los modelos de desarrollo aplicados estuvieron signados por la confron- tación este-oeste, heredera de la guerra fría, cuya principal política estuvo orientada al diseño de estrategias que buscaban prevenir el desencadenamiento de procesos revolucionarios en otros países de la región, como materialización de la llamada doctrina de la Seguridad nacional (dSn), diseñada desde el Pentágono[4].

Según lo registran varios autores (Leal, 2006; Velásquez, 2009), la dSn se refiere al “conjunto de principios político-militares vinculados con la seguridad estratégica de estados Unidos en el marco de la Gue- rra fría, formulados en la década de los sesenta por los ideólogos militares estadounidenses con el propósito de contrarrestar la amenaza comunista en los países del tercer mundo” (Velásquez, 2009:35). La dSn fue, esencialmente, una doctrina militar, dentro de determinado sistema de interpretación que pretendió aplicar principios militares a todos los sectores de la sociedad. Pese a la imposibilidad intrínseca de proporcionar un modelo para la economía, la cultura o la organi- zación del estado, pretendió extender su ideología militar a todos los sectores de la vida social.

La dSn tuvo importantes cambios, siendo reformulada después de la derrota militar de estados Unidos en Vietnam. en los años ochenta fueron famosas las estrategias norteamericanas consignadas en los documentos Santafé I y Santafé II[5], que diseñaron estrategias para la defensa de la “ideología americana” y trazaron pautas para en- frentar, a nombre de la defensa de la soberanía nacional, un supuesto enemigo externo e interno representado principalmente por las ideas marxistas y anticapitalistas. algunas de las estrategias conllevaban: Promover reformas económicas neoliberales que facilitaran la inver- sión norteamericana y europea en los países latinoamericanos, ade- más de debilitar a las economías, a las élites y a las empresas locales. Política conocida como Consenso de Washington. otros de los puntos relevantes fueron: instalación de gobiernos próximos a los estados Unidos con poca capacidad de gestión y dependientes de asesores en- viados por éstos. debilitar la posición de intelectuales izquierdistas o críticos a los estados Unidos y dar tribuna a políticos y pensadores favorables a sus políticas, con posturas conocidas como “populismo de derecha”. Usar la lucha contra el narcotráfico para fortalecer la presencia militar norteamericana y financiar a grupos paramilitares. minar las bases de la cultura tradicional y a los movimientos popula- res de izquierda[6].

En los años noventa la dSn fue perdiendo su uso, principal- mente por la confluencia simultánea de la caída del bloque so- viético y la globalización económica neoliberal. durante 1999, a partir de las experiencias de la guerra contra Kosovo, y excusán- dose en los peligros de la expansión del poderío del narcotráfico, las agencias de noticias registraron que algunos dirigentes polí- ticos (el Presidente menem de argentina, por ejemplo) trataron de resucitar la vieja dSn, bajo la propuesta de creación de una fuerza multinacional de la oea para enfrentar en américa Lati- na, las amenazas del terrorismo y de organizaciones criminales internacionales como el narcotráfico. aunque dicha iniciativa no tuvo mucha acogida en aquel momento, es una carta latente que destacados voceros estadounidenses, e incluso latinoamericanos, han sugerido de diversas maneras[7].

La dSn partía del supuesto de la existencia de un enemigo exter- no, real o potencial, al cual había que destruir y cuya tarea correspon- día a las fuerzas armadas, mientras que el combate a los enemigos del orden interno era tarea que debían asumir las fuerzas policiales, las que actuaban conjuntamente, bajo el propósito común de defensa del estado. esa fue la visión política predominante durante la se- gunda mitad del siglo XX, que llevó a una acelerada militarización de las policías latinoamericanas (bustos, 1990:12-13). frente a estas concepciones, hoy en día, existen fallidos intentos por desprender- se de la mentalidad y las prácticas militaristas, como ocurre con la Policía colombiana, que por mandato constitucional es considerada “[…] cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la nación […]” (CPC, 2008: art. 218). no obstante, la Policía, en lugar de desligarse del enfoque y las prácticas militaristas, los ha acentuado debido a la necesidad de las clases dominantes de mantener el orden y enfrentar las múltiples guerras en que se ha debatido históricamen- te el estado colombiano.

Sobre la dSn existe abundante literatura que da buena cuenta de reflexiones y críticas al concepto y aplicación práctica[8]. en lo que atañe a las realidades políticas, a finales de los noventa, en los últimos años se ha reeditado, después de la primera guerra contra irak en 1991 y con mayor fuerza en el post 11 de septiembre, bajo la forma de la seguridad multinacional o global. esta última, en boga, en años recientes en europa y cada vez con mayor presencia en Latinoamérica.

El evidente desprestigio en que cayó la dSn obligó a ocultar su nombre aunque se haya continuado aplicando en su esencia. en los últimos años se ha dado un lento proceso de transmutación de esta política, una de cuyas expresiones más notorias es la seguridad ciu- dadana que se ha convertido en una de las respuestas de los estados al inusitado crecimiento de la delincuencia callejera, los atentados a la propiedad, a la vida y libertad de las personas, y a la proliferación de diversas manifestaciones de protesta social, que las autoridades frecuentemente valoran como atentatorias del “orden público”.

A partir de las contradicciones sociales internas creadas por la aplicación del modelo de desarrollo neoliberal, al interior de los estado-nación, fue preciso desplegar un paquete de medidas de tipo político, cultural y legal, que excusaran la represión a las diversas expresiones de descontento o rechazo a tales medidas. Con esa finalidad se construyeron nuevos “demonios” que en tanto “encarnación del mal”, facilitase la aceptación social y moral de la represión estatal y, al mismo tiempo, deslegitimase toda expresión de insubordinación de las clases subalternas o los intentos de cons- truir nuevas hegemonías.

Según el poder imperial y las élites dominantes, en américa Lati- na, los nuevos “demonios” sociales que constituyen los factores gene- radores de la inseguridad y el desorden público están representados por: narcotráfico, terrorismo e inseguridad ciudadana. a partir de estos nuevos demonios sociales se legitima, en el campo penal, la extensión del delito de terrorismo a las protestas sociales, o se asocia a las luchas insurgentes libradas en varios lugares del mundo con al- guno de estos demonios, en el caso colombiano, con el narcotráfico. Creado el demonio, se procede a señalar y enmarcar diversas conduc- tas en ese campo, para justificar la represión sobre ellos y se llama a todos los ciudadanos a cerrar filas en la defensa de la seguridad del estado, trastocando el sentido y finalidad de la seguridad, como de- recho de las personas. en el supuesto combate a los terroristas y en aras de garantizar la seguridad ciudadana, se crean todo tipo de or- ganizaciones privadas legales e ilegales, saltándose, en la práctica, las normas que el mismo estado aprueba y divulga, como sucede con las de derechos humanos y el diH (derecho internacional Humanitario).

Una de las causas por las cuales las medidas adoptadas para enfrentar la inseguridad no han dado los resultados esperados, en buena medida responde a la falta de tratar los múltiples factores que la origina. es cierto que cada uno de los países tiene sus peculiari- dades respecto a la cantidad y modalidad de las acciones delictivas, atendiendo a las singularidades histórico-culturales u ocasionadas por medidas políticas específicas de carácter coyuntural o desastres naturales; no obstante, esta situación comporta algunas caracterís- ticas similares.

el neoliberalismo imperante en la mayoría de países latinoame- ricanos, ha facilitado la mayor concentración de riqueza en pocas manos en detrimento de la inmensa mayoría de la población pobre y excluida. Gracias a la libertad del mercado y la competencia interna- cional bajo controles desiguales, en los países del Sur se han aplicado procesos de desindustrialización que generan altos niveles de desem- pleo estructural, y quienes conservan sus puestos de trabajo lo hacen en condiciones precarias. el modelo económico dominante conlleva una política que desestimula la producción agropecuaria, enfrentán- dola a una desequilibrada competencia frente a los productos prove- nientes del norte, en una maquiavélica política de doble estándar[9]. estas políticas macroeconómicas han traído funestas consecuencias para las condiciones de vida de la población, la cual debido a sus múl- tiples carencias, en su lucha por la subsistencia, reacciona de diversas maneras, entre ellas con atentados contra la propiedad privada, inclu- yendo el uso de la violencia social y política y otras conductas que las legislaciones penales tipifican como delitos.

Los altos niveles de inseguridad en américa Latina han lleva- do a afectar la gobernabilidad, motivando la convocatoria de organismos intergubernamentales con el propósito de darle una salida a este problema, considerado un riesgo común para la estabilidad institucional y el funcionamiento de la democracia en los países del continente, tal y como fue registrado en la “Primera reunión de mi- nistros en materia de Seguridad Pública de Las américas” celebrada en la ciudad de méxico, el 7 y 8 de octubre de 2008 (informe méxico, 2008)[10]. Pese a las declaraciones y a los intentos de frenar el clima de inseguridad, la situación no parece resolverse, al contrario, sin con- tar los países centroamericanos, otros como Colombia, argentina, méxico y Venezuela, muestran signos de empeoramiento.

La seguridad en américa Latina no ha mejorado, pese al no- torio incremento de recursos financieros destinados a enfrentarla e invertidos en personal y en modernas tecnologías, con diseño de múltiples estrategias. Los resultados en materia de seguridad si- guen mostrando pocos avances y, en no pocos casos, un verdadero retroceso, examinando las cifras en términos relativos, de relación costo-beneficio. además, el conjunto de las políticas no han logra- do disminuir la percepción de inseguridad que vive la población en la mayoría de los países latinoamericanos, como lo revela la más reciente medición realizada por el Latinobarómetro, que destaca la cantidad de personas que consideran que la delincuencia ha au- mentado en el último año (2011), elevándose al 83% frente al 80% que se tenía en 1995; sin dejar de reconocer que en el año 2001 había sido peor, pues llegó hasta el 93%. el porcentaje de población que siente que la delincuencia aumenta se mantiene en niveles casi consensuales en todas las sociedades analizadas. esto confirma un clima de opinión donde la seguridad no tiene oportunidad alguna de aflorar. Como apreciarse, en ningún país la percepción de que la delincuencia ha aumentado es inferior al 70% (gráfico 1), siendo uno de los indicadores de mayor consenso y en donde la diferencia entre países es menor (Latinobarómetro, 2012).

POLÍTICAS DE SEGURIDAD: DIFERENTES DENOMINACIONES Y RESULTADOS PRÁCTICOS

a lo largo de la historia del siglo XX la seguridad se le denominó de diferentes maneras, según el enfoque desde el cual se trató o del asun- to que se deseó enfatizar. Las experiencias nefastas de las dictaduras militares en el sur del continente americano que adelantaron políticas de seguridad, al amparo de la dSn, generaron un impacto negativo con gran desprestigio ante la sociedad, incluso entre sectores políticos tradicionales que no querían que sus propuestas se vieran asociadas a esa doctrina.

en las últimas décadas del siglo pasado adquirió fuerza la deno- minación de seguridad pública, en buena medida asociada con el con- cepto de orden público y empleado para diferenciarlo de la seguridad exterior o política de defensa. aunque la expresión seguridad pública sigue siendo empleada en diversos países como méxico, no obstante ella cada vez más ha venido siendo sustituida por el término seguri- dad ciudadana, considerado por algunos más asociado a los valores de los estados democráticos. Pero, incluso esta denominación rápi- damente fue cuestionada, de modo que, por ejemplo, el seminario del instituto Latinoamericano de las naciones Unidas para la Prevención del delito y el tratamiento del delincuente –iLanUd- alertó sobre el término seguridad ciudadana dados los malos antecedentes en améri- ca Latina, en donde empezó a ser usado por las fuerzas armadas y por las policías militarizadas durante los años setenta y ochenta, en los países que salían de dictaduras militares, como una forma renovada, pero de similar contenido al de la dSn (Carranza, 1997:15-17). Como advierte ibáñez, tampoco en españa la expresión seguridad ciudada- na ha sido sinónimo de libertades públicas (ibáñez, 1991:3 y ss).

ante el desprestigio de la expresión seguridad ciudadana algu- nos prefieren hablar de seguridad de los habitantes, como lo hace la declaración final del Seminario de reflexión científica sobre el delito y la seguridad de los habitantes: “hemos considerado apro- piado utilizar el término ‘seguridad de los habitantes’ y no ‘seguri- dad ciudadana’, por cuanto la palabra ‘habitantes’ no sólo cubre a los ciudadanos sino a todas las personas sin excepción, verbigracia menores de edad, residentes, transeúntes, turistas, inmigrantes in- documentados, extranjeros en general […] en este sentido, la ley que instituyó el ombudsman[11] en Costa rica fue acertada e innovadora en su vocabulario al denominarlo ‘defensor de los Habitantes de la república’” (Carranza, 1991:15-17). el punto 3 de la mencionada declaración final concluye que “[…] un concepto verdaderamente amplio y comprensivo de seguridad de los habitantes debe compren- der no sólo la tranquilidad de no ser víctimas de hechos delictivos, sino también la de vivir en un estado constitucional de derecho, y la de participar de los beneficios del desarrollo en materia de salud, educación, vivienda, recreación y todos los ámbitos del bienestar social” (Carranza, 1991:15).

enfoque diametralmente opuesto a la dSn es el de Seguridad Hu- mana, cuyo origen se remonta al surgimiento de la onU, actualizado y enriquecido por el Programa de las naciones Unidas para el desa- rrollo (PnUd), desde mediados de la década del noventa y que en la actualidad se presenta como una alternativa teórica y práctica a las corrientes securitarias que propugnan por soluciones de fuerza frente a los conflictos socio-económicos.

el concepto de Seguridad Humana permite relacionar, de una manera más precisa, las distintas nociones de seguridad, con la idea fuerza de los derechos Humanos, “La revolución de los derechos Hu- manos ha trasladado el eje a la persona humana. Hoy lo que buscamos es la Seguridad Humana […], la visión de lo que fue la preocupación por los derechos Humanos, en su sentido más amplio, es la afirma- ción más clara, más precisa y más previsora de lo que es Seguridad Humana” (macGregor, 1997:222).

POLÍTICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA EN COLOMBIA

Un instrumento fundamental para enfrentar la inseguridad en el gobierno del Presidente Juan manuel Santos, según el ministerio de defensa nacional, se plasma en su “nueva Política integral de Seguridad y defensa para la Prosperidad –PiSdP–”, la que se reco- noce como continuidad de las Políticas de “Seguridad democrática (2002-2006) y de Consolidación de la Seguridad democrática (2006-2010) que permitieron los importantes logros en seguridad alcanza- dos por Colombia durante los últimos dos cuatrienios” (mindefensa, 2011:5). este texto, que es rector de toda la política de seguridad para el cuatrienio del gobierno Santos, de manera explícita proclama que todos los esfuerzos gubernamentales están “orientados a fortalecer el estado Social de derecho y la legitimidad de las instituciones de- mocráticas, que en el caso del ministerio de defensa, las fuerzas militares -ffmm- y la Policía nacional se traduce en el ejercicio de sus responsabilidades y competencias”. en ese sentido, es claro que mantiene el enfoque estado-céntrico en materia de seguridad, en contraste con la mirada antropocéntrica reivindicada desde la segu- ridad humana.

Centrar la seguridad en la defensa del estado y sus instituciones es una política que se traduce en estrategias, diseños operativos, asignación de recursos y en el impulso a una cultura que más que fortalecer la formación de ciudadanos demócratas, estimula la des- confianza y la insolidaridad con mentalidades policiales y militaris- tas que, en el contexto de las violencias y guerras que ha vivido la sociedad colombiana, hacen que cada vez esté más lejos la anhelada transformación cultural en la búsqueda de métodos pacíficos en el tratamiento de los conflictos que conduzcan a una convivencia pací- fica y democrática.

el objetivo nacional asignado por el Gobierno a su política de seguridad es “alcanzar condiciones de seguridad óptimas para ga- rantizar la prosperidad democrática y el progreso nacional” (minde- fensa, 2011:31), en el mismo documente se destaca como propósito superior “la gobernabilidad democrática, la prosperidad colectiva y la erradicación de la violencia, mediante el ejercicio de la segu- ridad y la defensa, la aplicación adecuada y focalizada de la fuerza y el desarrollo de capacidades mínimas disuasivas” (mindefensa, 2011:31). Con este propósito se reitera el enfoque que privilegia las instituciones, como fin más que como medio, por encima de la rea- lización de los derechos humanos y del fortalecimiento de los co- lectivos sociales.

En el capítulo 4 “alineación estratégica de la Política integral de Seguridad y defensa para la Prosperidad”, se exponen seis objetivos y sus correspondientes estrategias sectoriales (mindefensa, 2011:32-39), en las que se evidencia la preponderancia que tienen las medidas de seguridad centradas en el estado y sus instituciones y la total sub- ordinación de los intereses ciudadanos respecto de éstas, como ya lo hemos señalado.

Los ocho años de “mano dura” de la política de seguridad aplica- da durante los mandatos del presidente Uribe (2002-2010), en el que se logró contener militarmente a los movimientos insurgentes, par- ticularmente a las farC, y se facilitó la desmovilización de miles de combatientes del paramilitarismo que operaban principalmente en el campo y vinculados a actividades de narcotráfico, no fueron suficien- tes para evitar el crecimiento de la inseguridad urbana especialmente en las grandes ciudades, por lo cual, bajo el mandato del presidente Juan manuel Santos, además de la ya mencionada PiSdP, el 24 de junio del 2011 se expidió la Ley 1453, o Ley de Seguridad Ciudadana con la que se pretendía dar respuesta al incremento de la inseguridad en las ciudades.

El Gobierno considera que ahora sí el estado colombiano está dotado de una “nueva política de seguridad ciudadana”, la cual está conformada por la Ley 1453, la anterior Seguridad democrática y la Ley anticorrupción (1474 de 2011). encontramos que esta polí- tica incorpora nuevos tipos delictivos, y desde esa perspectiva pre- tende actualizar la intervención estatal, para enfrentar conductas que vienen perturbando la seguridad ciudadana, sin embargo, los procedimientos establecidos y, especialmente el enfoque desde el cual se formula esta política, revelan que ella está inscrita en las tradicionales “políticas de mano dura” y muy lejos de las “políticas inteligentes de seguridad”; como puede apreciarse al examinar los contenidos y procedimientos consagrados en la ley, y como lo han venido mostrando los resultado de más de un año de su aplicación, en el que como lo hemos advertido en diversas oportunidades[12], éstos enfoques militaristas se vuelven insuficientes y al igual que el consumo de alucinógenos, son cada vez   más demandantes. a pesar de todo el despliegue publicitario frente a lo que prometía ser la nueva política de seguridad, ya se reconoce que ha resultado insuficiente y la prueba de ello es que cursan en el Congreso de la república otros proyectos de ley tendientes a aprobar nuevas medi- das para endurecer las penas, ampliar los delitos y realizar nuevas reformas al código penal[13].

Las políticas de Seguridad Ciudadana vigentes en Colombia, son nuevas cronológicamente, pero viejas en cuanto corresponden al tradicional modelo de seguridad caracterizado por el predomi- nio de las visiones militaristas y vigilantistas que pretenden resol- ver problemas de violencia e inseguridad reprimiendo sus efectos, pero sin enfrentar de manera seria sus factores generadores. es más, estas políticas profundizan limitaciones a derechos fundamentales, particularmente a libertades individuales y colectivas, dotando a la Policía nacional para acceder a información sobre las personas con detención domiciliaria con el fin de facilitar sus labores de control policial, su novedad no va más allá de la incorporación de nuevos tipos penales[14], y el incremento de las penas en varios de los delitos ya existentes[15].

en el marco de esta política securitaria se reforma el código de infancia y adolescencia, incluyendo la ampliación de las funciones de la Policía nacional para que preste el recurso humano para el trasla- do de los adolescentes privados de la libertad y ordene el cierre de los establecimientos que violen los principios y lineamientos del Código de la infancia; asimismo se consagra un abanico de privaciones a la libertad para los menores[16]. este conjunto de medidas corresponde a la tendencia predominante en américa Latina de aumentar las penas y hacerlas más severas, con un discurso propio del “populismo del miedo” con el que ciertos dirigentes políticos tratan de ganar apoyo de la población (PnUd, 2009), o lo que los criminólogos críticos han calificado de populismo punitivo[17].

Como lo recuerda la ley, los organismos encargados de llevar a cabo la seguridad en Colombia son: la fuerza Pública, el instituto nacional Penitenciario y Carcelario –inPeC–, la administración de justicia e, incluso, los particulares en caso de flagrancia.

en el marco de esta política, la Policía nacional procedió a regla- mentar su intervención mediante el diseño y aplicación de la denomi- nada estrategia institucional para la Seguridad Ciudadana: Plan na- cional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes (PnVCC), expedida en noviembre de 2010 (Policía nacional, 2010), la cual analizamos a continuación.

ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD DESDE LA POLICÍA NACIONAL

El Plan cuadrante que viene implementado la Policía nacional en todo Colombia corresponde a la ampliación de un experimento que tuvo su origen en la ciudad de medellín, al que se le atribuyen unas bondades y unos supuestos éxitos que no siempre corresponden con la realidad. Veamos algunos de sus principales componentes:

El PnVCC es un documento de 127 páginas organizado en siete capítulos cuyo eje articulador son los cuadrantes, vistos en sus dife- rentes aspectos, así: el primer capítulo se refiere a la vigilancia comu- nitaria, el segundo a la inteligencia policial, el tercero a la investiga- ción criminal, el cuarto a la gestión humana, el quinto a la formación y capacitación, el sexto a la atención al ciudadano y el séptimo a la tecnología policial. el Plan es definido como “una estrategia operativa del servicio de Policía, orientada a asegurar las condiciones de segu- ridad y convivencia ciudadana, con la asignación de responsabilida- des en un área específica potencializando el conocimiento y accionar policial, a través de un modelo integral de servicio de policía, que se soporta en herramientas tecnológicas y de gestión enmarcada en prin- cipios de calidad” (Policía nacional, 2010:14). Queda claro en esta definición que, siguiendo las tendencias internacionales dominantes, la eficacia policial está soportada principalmente en los recursos tec- nológicos más que en su inteligencia, en la dinámica de los pobladores y el potencial apoyo de las organizaciones sociales que conviven al interior de una determinada comunidad.

Coherente con la idea tradicional de seguridad que descarga el peso de ésta en el accionar policial y traslada muchos de los factores estructurales de orden socioeconómico para ser resuelto mediante medidas policivas, el PnVCC se propone alcanzar el ob- jetivo de la seguridad mediante la buena calidad de su servicio. es así como el objetivo propuesto contempla: “optimizar el servicio de policía a través del fortalecimiento del talento humano, la delimita- ción territorial, la asignación de responsabilidades y la distribución eficiente de los recursos, con el fin de contrarrestar causas y fac- tores generadores de delitos y contravenciones, contribuyendo al mantenimiento de la seguridad y convivencia ciudadana” (Policía nacional, 2010:14).

el primer capítulo del PnVCC, contiene un apartado dedicado a la metodología para su implementación, en el que se define el cua- drante como: “un sector geográfico fijo, que a partir de sus caracte- rísticas sociales, demográficas y geográficas, recibe distintos tipos de atención de servicio policial, entre los cuales se cuentan la preven- ción, la disuasión, control de delitos y contravenciones y la educación ciudadana en seguridad y convivencia. en el cual se debe manejar la integralidad de las unidades que prestan el servicio de vigilancia en las que todos realizan de manera alternativa las distintas funciones que les corresponden, adaptándose a los cambios sociales del cuadrante” (Policía nacional, 2010:24) (énfasis propio).

este plan devela un excesivo protagonismo de la policía, lo que no debería ocurrir en un estado Social de derecho, como el supues- tamente vigente en Colombia, pues llama la atención el que la educa- ción para la convivencia –función propia de instituciones civiles del estado y de cuerpos legales no armados- sean auto-adjudicadas por una institución como la policía que, en Colombia por razones históri- cas y políticas, ha sufrido un creciente proceso de militarización.

La metodología del PnVCC incluye un conjunto de pasos técni- camente elaborados que parten de la necesidad de tener un adecuado diagnóstico del respectivo cuadrante para que la institución produz- ca “las condiciones en donde se garantice la interacción pacífica y se minimicen las acciones o hechos que vulneren la tranquilidad ciu- dadana” (Policía nacional, 2010:25). dentro de esta metodología se incluye: “compilar información sobre las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana en una jurisdicción, analizarla y definir cuáles son los problemas que la afectan, establecer causas y factores de ries- go”. La información debe permitir “comprender la situación real de las comunidades donde la patrulla de policía ejecuta su trabajo” (Policía nacional, 2010:25), como son: tasa delictiva por 100 mil habitantes; mapa de geo-referenciación delictiva y contravencional; movilidad y topografía; disponibilidad de talento humano y medios logísticos; co- nocer actividad económica (acciones que permiten la generación de riqueza dentro de una comunidad); grupos armados al margen de la ley. en cada cuadrante hay un responsable, denominado líder, quien a su vez es el mismo comandante del Cai[18] o de la subestación.

además del diagnóstico, la metodología contempla la “aprecia- ción de situación”, con la cual se pretende “conocer e identificar los aspectos más relevantes a nivel social, económico, político, cultural y delictivo, que caracterizan el comportamiento de determinado sector (municipio), esto permite que el policía interiorice su actuar […]” (Po- licía nacional, 2010:26).

La denominada apreciación de la situación, se refiere a la “in- formación necesaria que debe poseer el comandante para planear el servicio de Policía; recopilación de información integral de segu- ridad y convivencia; insumo para la elaboración de perspectiva del servicio; memoria local y topográfica y coordinación inter-agencial” (Policía nacional, 2010:28). el diagnóstico y la apreciación de la si- tuación, son los fundamentos para elaborar el diseño del cuadran- te, el cual “se entiende como la delimitación geo-referencial con base en las variables identificadas en la apreciación diagnóstica y los recursos tecnológicos y logísticos disponibles” (Policía nacional,

2010:29). el diseño del cuadrante contempla su caracterización, bús- queda y recolección de información, recorrido, captación de infor- mación, evidenciar factores de riesgo, priorización e identificación de líderes, en este último caso para “lograr espacios de intercambio de información y participación en las propuestas que contribuyan a mitigar los factores y causas que afectan la tranquilidad” (Policía nacional, 2010:29).

el enfoque institucional plasmado en este PnVCC consagra una perspectiva y un accionar en el que la policía y sus agentes son el centro y, además, juegan el papel protagónico más allá de su tradi- cional campo de acción e, incluso en alguna medida, contrariando el mandato constitucional que define a los funcionarios del estado como servidores públicos[19] y no la comunidad al servicio de éstos, como pareciere desprenderse de buena parte del articulado de este PnVCC, en el que el resultado buscado es el fortalecimiento de la institución policial.

en la operacionalización del plan nacional de vigilancia comuni- taria por cuadrantes sobresale un instrumento técnico llamado tamir (tabla de acciones mínimas requeridas) que “es una herramienta en la que están plasmadas todas y cada una de las acciones policiales que debe realizar el uniformado durante la prestación de su servicio poli- cial, y surgen a través de un diagnóstico” (Policía nacional, 2010:31). La tamir está subdividida en tres grandes ítems (prevención y di- suasión; corresponsabilidad y control), que en su conjunto agrupan cuarenta actividades que deben ser diligenciadas por el uniformado, por cada turno y por cuadrante.

al examinar el conjunto de la información que se recoge en la tamir, se puede observar que el cúmulo de las averiguaciones con- duce a una concentración de información en manos de los operado- res del cuadrante y, continuando con la escala jerárquica, de aquellos superiores receptores de estos datos, de lo cual se infiere igualmente una importante concentración de poder, situación que puede verse agravada en aquellos casos en los que quienes controlan esa informa- ción son funcionarios con prácticas corruptas y con vínculos a orga- nizaciones criminales; por ello, esa concentración de información -y por tanto, de poder- puede constituir un alto riesgo para la propia seguridad de los habitantes del sector[20]. esta es una de las críticas que se tiene al enfoque tradicional de la seguridad en la que los poblado- res, sus organizaciones y sus líderes, son tomados sólo como fuente de información y el conjunto de las estrategias conducen a un forta- lecimiento del poder de la policía sobre los habitantes, a diferencia del enfoque de la Seguridad Humana desde abajo, que está dirigida al empoderamiento de las propias comunidades, asunto al cual nos referiremos más adelante.

Causa preocupación que la concepción policíaca de la seguridad, se retoma y profundiza por el gobierno nacional, quien radicó ante el Congreso de la república un proyecto de ley, mediante el cual se pretende dar aún más poderes a la policía para intervenir en la vida civil, bajo el pretexto de mejorar la convivencia, fortalecer la insti- tucionalidad policial, poniendo la dinámica social al servicio de las funciones de policía, con lo que se consolida una línea de continui- dad de desconocimiento del rol asignado a los servidores públicos, establecido por la Constitución, como ya se mencionó (Presidencia de la república: 2012).

dentro de los múltiples aspectos contenidos en el PnVCC des- pierta poderosamente la atención la expresión “trabajo articulado co- munidad–estado–comunidad policial” (Policía nacional, 2010:49). en primer lugar, porque se expone una inconveniente diferenciación entre la policía, que en todo estado democrático de derecho es una institución componente del propio estado, del cual es integrante. en segundo lugar, denominar “comunidad policial” al conjunto de servidores, integrantes de esta institución, invoca que la policía es parte integrante de la comunidad pero a su vez diferente a ella, e incluso dado el poder político y militar que conlleva, se convierte en superior a la “comunidad civil” desarmada, ciudadanos que a través de sus impuestos pagan el servicio policial, que son ciudadanos uni- formados que, al decir del artículo 218 de la Constitución Política, constituyen un “cuerpo armado permanente de naturaleza civil”[21]. finalmente, si las demás entidades del estado siguiesen la misma ló- gica de pretender resaltar el papel de su actividad, tendríamos otros trinomios, como por ejemplo: “comunidad estado–comunidad mili- tar”; “comunidad–estado–comunidad educativa”; “comunidad–esta- do–comunidad ambiental”; y así sucesivamente podríamos construir un indeterminado número de tríadas, con todas las instituciones del estado, con lo que cabría la pregunta de, entonces al evocar al es- tado: ¿a qué ente se refiere? si no es precisamente al conjunto de sus instituciones entre las que obviamente se encuentra el servicio policial, que debe ser dignificado para que contribuya a magnificar la potestad estatal, pero no a ser contemplado como una institución independiente de ésta.

SEGURIDAD COMUNITARIA Y SEGURIDAD HUMANA DESDE ABAJO

La seguridad comunitaria tiene miradas diametralmente opuestas, según sea el enfoque desde el cual se trate. Como anteriormente vi- mos, desde las concepciones tradicionales, ofrecidas por la Policía y el estado, se trata de una perspectiva vigilantista y militarista, con cla- ras diferencias en los propósitos, los medios empleados y, por tanto, sus alcances y sus resultados esperados; pero visto con el enfoque y metodología de la seguridad humana desde abajo, la comunitaria se caracteriza y se diferencia radicalmente del paradigma tradicional, en múltiples aspectos, entre los que resaltamos los siguientes:

La específica dimensión de seguridad comunitaria está irradiada de los mismos atributos señalados para el genérico seguridad huma- na, entendida como protección del núcleo vital de todas las vidas hu- manas, de forma que se mejoren las libertades y la realización de las personas; proteger las libertades fundamentales que son la esencia de la vida, y a las personas de situaciones y amenazas graves y más pre- sentes. desde esta óptica, la seguridad comunitaria emplea procesos basados en las fortalezas y aspiraciones de las personas; asimismo, establece una directa interrelación entre seguridad, desarrollo y dere- chos humanos (CSH, 2003: 4).

HACIA LA SUPERACIÓN DE LAS METODOLOGÍAS TRADICIONALES[22]

Consecuente con el enfoque antropocéntrico de la seguridad humana, la comunitaria centra su atención en la búsqueda de la tranquilidad y el empoderamiento de las organizaciones sociales o de aquellos colec- tivos humanos que se encuentran unidos por afinidad de intereses, ya sea que compartan o no un mismo territorio físico.

esta perspectiva de trabajo se adelanta mediante la implemen- tación de una metodología que articula dos aspectos fundamenta- les: de una parte, la caracterización del territorio o de la localidad en la que se trabaja, y de otra, el conocimiento de los antecedentes históricos del conglomerado humano y social, asentado en un res- pectivo territorio.

La elaboración del diagnóstico de la situación de inseguridad es un punto de partida común a todas las metodologías de trabajo. no obstante, el rasgo diferenciador en este caso lo constituye el proce- so de co-producción de conocimiento en el que están involucrados miembros de la comunidad que asumen el rol de investigadores so- ciales, junto a los académicos y con el apoyo en diferentes fuentes de información de la realidad (gobierno, medicina Legal, Policía, entre otras), se obtiene una mayor comprensión de la situación de in-segu- ridad que se desea transformar[23].

Esta metodología contempla técnicas como: invitar a diferentes actores sociales –normalmente ausentes de los debates sobre seguri- dad– a pensar cómo se puede humanizar la provisión de ésta y cómo puede servir la seguridad a una transformación democrática de nues- tras sociedades, apuntando al desarrollo sostenible y a la justicia so- cial, sin que ello implique reemplazar al estado en la responsabilidad fundamental de proveer la seguridad.

Un rasgo que caracteriza esta metodología es su visión holística, la cual implica el ir más allá del conocimiento de unas variables e in- dicadores de seguridad para pasar al estudio de los grupos humanos –de ellos y con ellos–, en su contexto y desenvolvimiento histórico, los hechos y las situaciones que determinan su presente de inseguridad, y al mismo tiempo avanzar en la comprensión y potencialización de las iniciativas que los grupos y comunidades despliegan para resistirse a la violencia y la inseguridad, en una perspectiva que promueve la transformación de esa realidad.

Intenta comprender la inseguridad, en sus ocho dimensiones y, al mismo tiempo, presta atención para detectar la emergencia de nuevas realidades que, a su vez, den origen a nuevos conceptos, sobre hechos que hacen parte de cada persona, de cada grupo, expresadas bajo la forma de peligro, riesgos, amenazas, tranquilidad o esperanza.

Para aportar a la comprensión de las diferencias y los elemen- tos comunes entre las metodologías tradicionales de seguridad y las propuestas innovadoras que conlleva la metodología de la seguridad humana desde abajo, a continuación hemos diseñado un cuadro que facilita visualizar comparativamente los principales rasgos de cada una de ellas.

EPÍLOGO

Durante los últimos lustros, en el conjunto de américa Latina y parti- cularmente en Colombia, la tendencia predominante ha sido el incre- mento de la violencia y la inseguridad. no obstante, y pese a los resul- tados nefatos dejados por la doctrina de la Seguridad nacional, se han venido aplicando políticas de seguridad que tienen como componente central la represión, afincada en el fortalecimiento de los aparatos re- presivos del estado, con apoyo en tecnologías vigilantistas que han conllevado graves violaciones a los derechos humanos, mayor poder de las fuerzas policiales o militares, que producen un desequilibrio en la arquitectura democrática de los estados Constitucionales de dere- cho, bajo el amparo de legislaciones y medidas del poder ejecutivo que limitan los derechos ciudadanos; y aún así, el problema de la violencia y la in-seguridad persiste y en algunos países se incrementa.

La dimensión de la in-seguridad comunitaria es percibida de múl- tiples formas, asimismo es comprendida y enfrentada de diferentes maneras, como variados pueden ser los propósitos desde los cuales se intenta un acercamiento a su realidad. asunto que esperamos haberlo dejado claramente expuesto, al presentar la visión dominante desde el estado colombiano y sus políticas integrales de seguridad, defen- sa y convivencia, las que se concretan con múltiples instrumentos legales y en instituciones encargadas de aplicar estas políticas, que contrastan con el nuevo paradigma de la seguridad humana, que en su visión más radical “desde abajo”, viene siendo formulada e intenta ser aplicada por organizaciones de las sociedad, como el observatorio de Seguridad Humana de medellín.

Somos conscientes que la Seguridad Comunitaria, con el enfoque desde abajo, así como tiene grandes potencialidades éticas y de efica- cia práctica y política, en la escala restringida de un micro territorio barrial o de una pequeña localidad o comunidad; a su vez contiene serias limitaciones en su implementación, dado que su aplicación co- rresponde a decisiones estratégicas que usualmente son asumidas por los grandes decisores de las políticas públicas, cuyo ámbito se encuen- tra en las altas esferas del poder, que distan del alcance y control de las comunidades; o más grave aún, como suele ocurrir frecuentemente, en donde las decisiones estructurales son tomadas por poderes económi- cos y políticos ligados a intereses del capital transnacional. de allí que resulte de trascendental importancia que las experiencias positivas de seguridad comunitaria consoliden redes que trasciendan sus localida- des y que a través del intercambio de experiencias u otras formas de interacción y solidaridad, se proyecten políticamente hacia espacios más amplios de actuación y de incidencia estratégica. He ahí un reto presente y futuro que enfrentan este tipo de propuestas innovadoras.

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1. doctor en derechos Humanos y desarrollo. Profesor titular e investigador en la facultad de derecho y Ciencias Políticas, Universidad de antioquia. Coordina- dor del Grupo interdisciplinario de investigación sobre Conflictos y Violencias, iner – U. de a. fundador y actual investigador del observatorio de Seguridad Humana de medellín. Coordinador del área de derechos Humanos de la Cáte- dra UneSCo-Universidad de antioquia. del 15 de noviembre de 2012 a julio de 2013: e-mail: pabloangarita@gmail.com. ↵

2. este texto es un primer avance de la investigación en curso titulada “meto- dologías para la construcción de agendas de seguridad comunitaria en mede- llín”, financiada con recursos del Comité para el desarrollo de la investigación, Codi - U. de a. y realizada por un equipo vinculado al observatorio de Segu- ridad Humana de medellín – iner, U. de a., en convenio con la Corporación Universitaria remington. ↵

3. 1 nos referimos en particular al proyecto “estrategias ciudadanas para mejorar la Seguridad Comunitaria: trabajando con Poblaciones vulnerables para enfrentar la violencia urbana en medellín”, que viene siendo ejecutado por el observatorio de Seguridad Humana de medellín –oSHm– con la financiación del idrC de Canadá; iniciado en el 2011 y finalizado el 2013. ↵

4. La doctrina de la Seguridad nacional se basaba en la defensa del mundo oc- cidental frente a una potencial agresión “comunista”, proveniente desde los países de la órbita soviética. esta doctrina conllevó el diseño de planes estratégicos en los distintos estados latinoamericanos, así como la preparación militar de los ejércitos del continente bajo la orientación de las políticas del Pentágono llegando a ubicar dentro de cada país a los sectores políticos de oposición y a los movimientos sociales como el resultado de la infiltración comunista y por tanto como enemigos internos. La dSn es ampliamente descrita en la obra de yergin (1990). ↵

5. documentos de la Cia elaborados en la ciudad de Santafé (en el estado de nuevo méxico) entre los años 1980 y 1986. fueron inspirados por el temor a la propagación izquierdista en la región y han servido como base operativa del fortalecimiento de la política de dominación norteamericana en américa Latina a partir de estos años. ↵

6. en el documento Santafé ii se decía: “no todas las propuestas del documento Santafé i fueron aplicadas adecuadamente, ni todos los problemas pudieron resol- verse en sólo ocho años, por lo que el documento Santafé ii además de seguir el sello innovador de su predecesor, también es un producto de la necesidad. eeUU y el sistema interamericano se enfrentan a enormes problemas en américa Latina. La crisis de Centroamérica continúa sin resolverse y turbulentas corrientes que se encuentran en acción en américa del Sur están siendo pasadas por alto a riesgo nuestro. La deuda, el terrorismo, las drogas, los estados depredadores, las enormes migraciones, las insurgencias comunistas y la corrupción, son sólo parte de este escenario. el documento Santafé ii es una estrategia para atacar estos problemas y promover la democracia, la libertad y la oportunidad económica para toda la región en una forma pro-activa en lugar de reactiva. el documento de la declaración de Santafé ii centra particularmente su atención en la economía, con el argumento de que la democracia necesita un grado de racionalidad política en la esfera eco- nómica. Los sistemas socialistas dirigidos de forma centralizada no producen ni igualdad ni riqueza. no basta con proponer planes para que las naciones deudoras paguen el interés de sus deudas; se tienen que trazar estrategias que les permitan salir del ciclo de endeudamiento y generar ahorros y crecimiento reales” (bouchey et al, 1988). ↵

7. La compleja situación colombiana, con alta presencia de grupos insurgentes y narco-paramilitares, es presentada por algunos gobernantes como ejemplo de la ne- cesidad de una intervención militar directa de carácter multinacional para luchar contra el narcotráfico y/o “pacificar” el país. de este modo se encubre una respon- sabilidad directa y exclusiva de los estados Unidos. en su momento, el Presidente Gutiérrez del ecuador (15 de enero 2003 al 20 de abril 2005), propuso la creación de “una fuerza multinacional” para el evento en que el conflicto colombiano no encontrase una rápida solución interna. ↵

8. al respecto, cabe resaltar el interesante análisis comparado entre Chile y Colom- bia acerca de la aplicación de la dSn, realizada por el profesor Velásquez (2009). ↵

9. diversos analistas del tema coinciden en señalar que el modelo neoliberal, en la práctica exige a los países del Sur abrir las fronteras económicas y eliminar todo tipo de subsidios estatales a sus sectores productivos, mientras que en los países del norte se siguen manteniendo las barreras arancelarias frente a los productos provenientes del Sur, además de subsidiar importantes renglones de su economía. es a lo que certeramente se refiere el profesor Santos como “La hipocresía del doble estándar (ciertos criterios válidos para los países del norte global y otros criterios válidos para los países del Sur)” (2008). ↵

10. 8 durante la segunda sesión plenaria de la Primera reunión de ministros en ma- teria de Seguridad Pública de Las américas, celebrada en la ciudad de méxico (octubre 7 y 8 de 2008), el Secretario General de la oea José miguel insulza presentó un informe sobre “la situación de la Seguridad Pública en las américas con importantes datos que demuestran que la delincuencia, la violencia y la inse- guridad constituyen la principal amenaza para la estabilidad, el fortalecimiento democrático y las posibilidades de desarrollo de nuestra región. además, dicho do- cumento presenta un análisis sobre los principales retos en materia de seguridad pública, así como de las oportunidades que tienen los gobiernos para enfrentarlos” (informe méxico, 2008). ↵

11. 9 el defensor del Pueblo (del sueco Ombudsman, comisionado o representante), es una autoridad del estado encargada de garantizar los derechos de los ciudadanos ante abusos que puedan cometer los poderes ejecutivos y, en su caso, legislativo de ese mismo estado. ↵

12. Véase angarita C. (2011) y Gómez r. (2012). ↵

13. Véase el proyecto de Ley sobre reforma a la justicia penal militar y la reforma a la justicia. ↵

14. 12 tráfico de menores de edad con la pena máxima permitida por el Código Penal, de 30 a 60 años; uso de menor de edad para la comisión de delitos, con una pena de 10 a 20 años; disparo sin necesidad, con cárcel de 1 a 5 años; enajenación ilegal de medicamentos; comercialización de autopartes hurtadas y de los papeles de los carros declarados pérdida total; prisión por violación a los derechos sindicales; cárcel de 2 a 4 años a quienes obstaculicen las vías perjudicando la vida, la salud, la seguridad alimentaria, entre otros, y cárcel de 4 a 8 años, para la obstrucción y daño de transporte público; lanzamiento de objeto contundente o peligroso dentro de los estadios, incluyendo la prohibición de ir al escenario con sanción de 6 meses a 3 años. ↵

15. Hay incremento para los delitos con penas menores de 4 años, que antes eran ex- carcelables, como interceptación ilegal de llamadas, usurpación de inmuebles, abuso y usurpación de funciones públicas con fines terroristas y porte ilegal de armas. asi- mismo, el porte ilegal de armas es ampliado a las armas caseras, artesanales, hechi- zas y a las partes esenciales de las armas de fuego. ↵

16. Para los mayores de 14 años y los menores de 18 años que hayan cometido delitos de homicidio doloso, secuestro, extorsión en todas sus formas y delitos agravados contra la libertad, la integridad y la formación sexual, se amplía la privación de la libertad de 2 a 8 años. a los menores que han cometido delitos se les obliga a cumplir la sanción completa. el concepto de privación de la libertad incluye las condiciones de seguridad que deben tener los Centros de atención especializada para evitar la evasión de los adolescentes, y se incluye el delito de explotación de menores de edad, con una pena de 3 a 7 años. ↵

17. entendiendo por tal el uso que hacen los gobernantes del derecho penal, guiados por tres supuestos: que mayores penas pueden reducir el delito; que las penas ayu- dan a reforzar el consenso moral existente en la sociedad; y que hay unas ganancias electorales producto de este uso. Por tanto, además de incrementar las penas, el concepto comprende enfrentar los problemas sociales dándole prioridad al sistema penal, “gobernar a través del delito” (governing through crime). tal concepto enton- ces, abarcaría la política de creación de nuevos delitos, incluso atenuantes punitivas (por delación, por colaboración con la justicia, por confesión, por someterse a un procedimiento breve y sumario, y otras instituciones comprendidas en mal llamado “principio de oportunidad”) (Larrauri, 2006). ↵

18. Comando de atención inmediata. ↵

19. 17 “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los emplea- dos y trabajadores del estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamen- to” (CPC, 2008: art. 123). ↵

20. al respecto, en la investigación realizada por el oSHm en comunidades de mede- llín, reveló que para algunos entrevistados la policía, al igual que grupos al margen de la ley, constituye una fuente de inseguridad «La Policía nos produce pánico. La Poli- cía es el enemigo, así lo percibí, no nos protege, eso es lo que sentimos. nos sentimos solos y vulnerables». incluso algunos afirman que existe una relación directamente proporcional entre la presencia de bases militares y la violación de los derechos hu- manos; consideran que su impacto social es negativo porque «fundamentalmente ‘atarbanean’ a las niñas, guardan las armas de los combos y desaparecen de la es- cena con las ‘vueltas’ de los pillos. ellos son un actor más del conflicto» (Gómez r., 2012:111). en Colombia, atarbán es sinónimo de persona canalla, ruin, muy agresiva. ↵

21. “La Policía nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a car- go de la nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones nece- sarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz” (CPC, 2008: art. 218) ↵

22. La metodología que se expone en este artículo ha venido siendo construida e im- plementada por el colectivo de investigadores del observatorio de Seguridad Huma- na de medellín, cuyas ideas centrales se retoman aquí y que pueden ser consultadas en Sierra a., 2010; Pearce, 2010; angarita C., 2011 y Gómez r., 2012, y en los proyec- tos de investigación “estrategias ciudadanas para mejorar la Seguridad Comunitaria: trabajando con Poblaciones vulnerables para enfrentar la violencia urbana en me- dellín” (oSHm, 2011) y “metodologías para la construcción de agendas de seguridad comunitaria en medellín” (oSHm, 2012). ↵

23. esta metodología está inspirada en epistemologías críticas, que desde hace varias décadas vienen siendo planteadas por diversos autores, en áreas como la educación -con Paulo freire (1967, 1971) a la cabeza- la investigación acción Participación, iaP, liderada por orlando fals borda (1988, 1999), la Sociología jurídica crítica de boaventura de Sousa Santos (Santos, 2009). ↵

EL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA Y SUS ALCANCES PARA EL VIVIR BIEN

Theo Roncken[1]

El concepto del VIVIR BIEN aparece en el eje de la reciente re- construcción formal de bolivia como estado Plurinacional. a veces presentado como traducción incompleta de nociones tradicionales de convivencia como Suma Qamaña (aymara), Sumaq Kawsay (quechua) y Ñande Reko (guaraní), el Vivir Bien entra en un horizonte de lucha inconclusa por la descolonización de las relaciones. Con respecto a américa Latina, eugenio raúl Zaffaroni, ministro de la Corte Supre- ma de Justicia de argentina, ha observado que: “el poder punitivo que trajeron los colonizadores consistió en una formidable ocupación po- licial de territorio, que lo convirtió en un inmenso campo de concen- tración…”. tras el fin de la época colonial, el continente americano ha conocido múltiples y heterogéneos cambios de orden político, sin em- bargo no podemos hablar de una superación estructural del impulso colonizador punitivo. en el actual mundo globalizado, observadores ubican el nuevo epicentro de éste en los estados Unidos, que:

“Sufren un proceso de regresión autoritaria destructiva de su comuni- dad, como ningún otro país importante en el mundo. La lucha por el poder y la hegemonía de las corporaciones han hecho que desde hace tres décadas el país haya instalado una inmensa máquina represiva, que hoy prisioniza a más de dos millones de personas y controla en probation y libertad condicional a otros tres millones, más de la mitad de los cuales son afroamericanos” (Zaffaroni, 2012).

En este contexto ha ganado vigencia una interpretación de la seguri- dad ciudadana asociada a las nociones de tolerancia cero que:

“Solo reproducen una fórmula o ideología de ‘law and order’, de sec- tores de la extrema derecha estadounidense, fuera y dentro de los organismos policiales. aquí la ‘contra-criminalidad’ y el vigilantismo –como el ‘contra-terrorismo’– presentan tantos o más problemas de se- guridad para las personas que la criminalidad o el terrorismo a los que se contraponen. Presentan una amenaza real a la libertad, a los dere- chos humanos y a la misma seguridad de las personas” (nef, 2002: 59).

En el origen de esta redefinición de los modus operandi del poder co- lonizador punitivo se encuentra, según Jorge nef, “la semántica de la seguridad y el desarrollo” en la construcción del nuevo orden mundial después de la Segunda Guerra mundial, en la que:

“…ambos términos (seguridad y desarrollo) han estado inextricable- mente ligados a una cosmovisión etnocéntrica, en especial norteame- ricana […]. el uso corriente del término desarrollo se inicia a partir del Plan marshall y del programa del Punto Cuarto del presidente Harry truman. […] el desarrollo es visto como una forma de evitar el cambio revolucionario y como una opción de política exterior para los estados que buscan fortalecer su posición defensiva en lo diplomático y mili- tar” (ibídem: 33-34).

A pesar de acalorados debates a lo largo de las casi seis décadas que han pasado desde entonces, y no obstante las consecutivas redefinicio- nes de relaciones internacionales y conceptos esenciales como los de seguridad y desarrollo en todos los ámbitos políticos multilaterales, ha persistido la imposición de inequidades –históricas y nuevas– en la distribución de riquezas y poderes. Por ejemplo, el paradigma de la Seguridad Humana, formalmente introducida en el debate multilate- ral en 1994 por el Programa de las naciones Unidas para el desarrollo (PnUd), ha permitido una importante apertura de los debates a la inclusión de nuevas nociones con un enfoque integral, como son la vulnerabilidad mutua y una seguridad centrada en las personas, con sus necesidades y derechos. Sin embargo, en las prácticas cotidianas de los gobiernos se percibe, en el caso latinoamericano:

“…una creciente superposición entre una agenda tradicional de segu- ridad vinculada a las hipótesis de conflicto inter-estatal, así tiendan

A decrecer en la actualidad; una nueva agenda asociada con las ame- nazas no tradicionales a la seguridad de las américas, con un énfa- sis en tres aspectos, especialmente relevantes desde la perspectiva de ee.UU., incluyendo el daño al medio ambiente, la inmigración ilegal y el tráfico de drogas, a partir de la década del ochenta, con una progre- siva securitización o militarización de estos temas; y una agenda ‘más nueva’ asociada a las secuelas del 11 de septiembre de 2001 y al actual énfasis de la política de seguridad de estados Unidos en la lucha con- tra el terrorismo global.” (Hirst, 2003; en Serbín s/f: 18).

El presidente evo morales ha sido enfático en cuestionar en público la perpetuación de la imposición colonizadora, hoy expresada como “…la lógica del consumo sinfín, de la guerra como instrumento para adueñarse de mercados y recursos naturales, y no importa si para con- seguir más mercados y más ganancia se tiene que destruir los bos- ques, explotar y despedir trabajadores y privatizar los servicios esen- ciales para la vida humana”. frente a ello, morales presenta al Vivir Bien como:

“Una forma de vida, de relacionamiento con la naturaleza, de comple- mentariedad entre los pueblos [que…] no sólo desnuda las causas es- tructurales de las crisis (alimenticia, climática, económica, energética) que vive nuestro planeta, sino que plantea una profunda crítica al sis- tema que está devorando a seres humanos y a la naturaleza: el sistema capitalista mundial.” (morales, 2011: 9-10).

A diferencia del horizonte de una vida mejor, como reflejado en el mencionado tradicional concepto del desarrollo, el Vivir Bien plantea “una vida de equilibrio con todos los seres dentro de una comunidad”, lo que “equivale a tener una sociedad con equidad y sin exclusión” (Puente, 2011: 359). en un afán de traducir esta noción en lineamien- tos para la gestión pública, el Plan de desarrollo económico y So- cial para el Vivir Bien 2011-2015 (PdeS) plantea la necesidad de una Revolución Institucional que “va más allá de un simple rediseño del aparato gubernamental y consiste en el cambio de los modos de orga- nización y de las reglas de juego para el funcionamiento de las nuevas relaciones entre estado y Sociedad” (ministerio de Planificación del desarrollo, 2010: 38).

Se visualiza un proceso de fusión entre estado y sociedad que su- pone, entre otros: “…romper el monopolio que de lo público han hecho las entidades y autoridades gubernamentales, lo que a su vez implica la devolución de los procesos de toma de decisiones y de gestión pública a la sociedad –organizaciones comunitarias– bajo los principios de la democracia comunitaria y en función al interés colectivo” (ibídem: 41).

En cuanto a la convivencia en sociedad, el PdeS plantea “una vida en plenitud […basada en] la solidaridad social y la complemen- tariedad […que es] el supuesto de la interdependencia humana entre seres que son diferentes; que tienen capacidades y atributos también diferentes lo cual enriquece la interacción y es la base del aprendizaje común” (ibídem: 21). a pesar de las descripciones aún bastante gene- rales e imprecisas, el conjunto de estos elementos marca un horizonte que permite orientar el diseño y la implementación de las políticas públicas del estado Plurinacional de bolivia.

En este artículo presentamos una valoración de los alcances y de- safíos de la nueva Ley del Sistema nacional de Seguridad Ciudadana (Ley 264, promulgada el 31 de julio de 2012) para la construcción de un accionar estatal orientado a dicho horizonte. nuestra lectura con- sidera dos aspectos: primero analizamos el texto de la ley y el contexto de su elaboración, promulgación y presentación al público. identifi- camos continuidades y modificaciones en lo que establece la nueva normativa y el grado de concordancia de las mismas con la perspecti- va del Vivir Bien. y segundo –reconociendo que en bolivia y américa Latina es común que la aplicación de la ley presenta mayores desafíos que los que son provocados por una mala orientación de las normati- vas– iniciamos un estudio sobre la probabilidad de que las herramien- tas previstas en la nueva ley en facilitación de un proceso de cambio hacia el Vivir Bien sean efectivamente puestas en práctica y aplicadas con eficacia. Para ello, nos basamos en una revisión histórica de las prácticas del estado boliviano y su aparato policial en materia de se- guridad, con el fin de acercarnos a los factores clave del cambio; para concluir con un breve diagnóstico de uno de esos factores: el acceso público a datos confiables y relevantes que permitan orientar el accio- nar estatal y ejercer un adecuado monitoreo y control sobre el mismo.

LAS CONTRADICCIONES EN LA CONSTRUCCIÓN DEL CAMBIO

Con el lema de gobernar obedeciendo el presidente morales se plan- teó a principios de 2006 la tarea de profundizar el proceso de cam- bio que venía siendo impulsado desde las diversas organizaciones sociales. en 2009, la promulgación de una nueva Constitución Polí- tica del estado (CPe) fue considerada una muestra contundente de que se estaba en buen camino, ya que la norma suprema es única en el mundo en cuanto a su amplio reconocimiento de derechos in- dividuales y colectivos, y mecanismos de participación ciudadana en la construcción del nuevo estado Plurinacional de bolivia. en orientación del horizonte de país y políticas públicas que puedan dar cuerpo a lo establecido en la nueva CPe, se ha planteado la noción del Vivir Bien. documentos oficiales demuestran cómo este concepto ayuda a dar coherencia a la presentación de nuevos fundamentos éti- cos para el accionar estatal. Sin embargo, como proyecto orientador nacional el Vivir Bien es aún muy joven y su traducción en políticas concretas incierta.

Por ejemplo, el actual Plan estratégico institucional (Pei) del ministerio de Gobierno plantea la “construcción y consolidación de- mocrática de un nuevo modelo de seguridad ciudadana” (ministerio de Gobierno, 2010: 32). Pero en el año 2012 se retomó el patrullaje militar contra la inseguridad en las calles, dando continuidad a las típicas ac- ciones de emergencia de los gobiernos de corte neoliberal de las décadas pasadas. Según miguel Vásquez, entonces viceministro de Seguridad Ciudadana: “…a corto plazo [la medida] es la respuesta que había- mos comprometido, mientras se haga una correcta redistribución del personal de la policía nacional en todo el territorio boliviano”[2]. La población boliviana, en su desesperación por el histórico mal fun- cionamiento del sistema de justicia y su especial desconfianza hacia la institución policial, tiende a respaldar esta clase de participación militar. no obstante, en consultas y debates públicos sobre Seguridad Ciudadana, la dotación de mayores recursos a la Policía nacional aparece como la demanda más escuchada. Pese a todo, parece sobre- ponerse en la población una fe en la posibilidad de conocer algún día a un policía diferente que, como lo tipificó un ex ministro, “la socie- dad vea […] como su hermano, protector, con confianza, con cariño, amistad y respeto”[3].

en la arena de la lucha por la exigibilidad y el cumplimiento de los derechos Humanos, podemos mencionar una destacable iniciativa de la Coordinadora de la mujer e instituciones afiliadas quienes, desde 2011, “se dieron a la tarea de construir y presentar propuestas para la incorporación del enfoque de género a la Ley del Sistema nacional de Seguridad Ciudadana”[4]. Con este aporte desde la ciudadanía organi- zada se logró que la Ley 264 incluyera una novedosa atención a las in- seguridades que viven en especial las mujeres y niñas, sea en espacios públicos o privados. Sin embargo, lo hace –como analizaremos más abajo –a través del reforzamiento de una institucionalidad esencialmente punitiva, y queda por ver si esta ampliación de las facultades del estado penal ayudará a prevenir las violencias contra la mujer y cuáles serán, en términos amplios, los impactos en el cumplimiento de los derechos Humanos en bolivia[5].

estos ejemplos ilustran la incoherencia doctrinal con la que re- presentantes de estado y sociedad suelen tratar el tema de la insegu- ridad ciudadana. Se reconoce la complejidad de la problemática pero al mismo tiempo se respalda la promoción de respuestas simplistas, autoritarias y cortoplacistas. Varios actores contribuyen así, en repre- sentación de sus respectivos sectores, a la construcción de la sociedad de riesgo en donde los discursos de defensa de los derechos Humanos conviven con la dominación del capital y el pensamiento único (beck, 1998). en el origen de este posicionamiento contradictorio se encuen- tran las deficiencias en el acceso a instrumentos de juicio adecuados, y la pobre calidad del debate público sobre la temática. al respecto, Zyg- munt bauman (2007) ha señalado: “Como la mayoría de los peligros contemporáneos son inasequibles al escrutinio personal y no pueden ser fidedignamente confirmados o desmentidos con los medios que se poseen personalmente, tan fácilmente podemos ser persuadidos para adoptarlos en forma de creencias públicas como disuadidos para abandonarlas” (bauman, 2007: 188).

EL ESTADO DE LA NORMATIVA BOLIVIANA PARA UNA VIDA SEGURA

Con la promulgación de la Ley 264 del Sistema nacional de Seguri- dad Ciudadana “Para una vida segura” quedó abrogada la anterior Ley 2.494. esta había entrado en vigencia el 4 de agosto de 2003, en respuesta a las ya preocupantes lagunas normativas y operativas en la materia. Sobre el período precedente se ha señalado que: “ningún gobierno democrático logró traducir la seguridad en una política es- tatal […] no tenerla fue un objetivo explícito de los gobiernos. a nin- gún gobierno le interesó clausurar el pasado de la seguridad y defi- nir reglas de juego transparentes” (Quintana, 2005: 119). este juicio permite comprender la especial relevancia que tuvo la Ley 2.494. al instruir la creación de un Sistema nacional de Seguridad Ciudadana (en adelante: Sistema nacional), la nueva normativa abrió el camino a la introducción de cambios en el monopolio absoluto que ejercía la Policía nacional boliviana (Pnb) en materia de seguridad pública. La finalidad del Sistema nacional era:

“…articular y coordinar de manera eficaz y eficiente las políticas, pla- nes, proyectos y programas emergentes del poder público y de todas las personas de la comunidad, en el país y en los diferentes departa- mentos, sin discriminación ni exclusión alguna, destinados a asegurar el libre ejercicio de los derechos, garantías y libertades constituciona- les brindando mayor seguridad a la población procurando una mejor calidad de vida a todos los estantes y habitantes del territorio nacio- nal.” (art. 1)[6].

Para tal efecto, la Ley 2.494 postuló la “corresponsabilidad institucio- nal, la participación ciudadana y el control social en todos los progra- mas de seguridad ciudadana” (art. 3), y normó una nueva distribución de competencias que resultó ser tan desafiante como inaplicable.

En particular la Pnb se vio formalmente despojada de varias de sus atribuciones exclusivas. en adelante, tendría que compartir la coordinación de todos los planes y proyectos con otras diez autori- dades nacionales, reunidas con su Comandante General en el Conse- jo nacional de Seguridad Ciudadana (art. 4). es más, se atribuyó la coordinación operativa, ejecución y seguimiento de los planes, pro- gramas y proyectos a una Secretaría técnica del Consejo nacional que funcionaba bajo dirección del Viceministro de régimen interior (art. 7), mientras que el avance de dichos planes sería evaluado por las respectivas Comisiones de Gobierno de las Cámaras de Senadores y diputados (art. 8). en cambio, la Pnb era apenas nombrada en los 23 artículos con los que inicialmente contó la Ley 2.494. Para no ir más lejos, nuestro análisis del texto hace suponer que quienes trabajaron en su formulación no habían reparado mucho en la necesidad de una colaboración activa de la institución policial para su implementación. de esta manera, si bien durante la presidencia de Carlos d. mesa se procedió con la reglamentación de la ley, quedó en papel su particular diseño de Sistema nacional.

Un notable avance de la Ley 2.494 es el respaldo formal que otor- gó al involucramiento activo de múltiples actores. es probable que ello haya ayudado a impulsar el actual nuevo protagonismo con el tema, en particular entre determinados sectores de la sociedad. Si bien la ley no contempló una participación ciudadana con voz y voto en los diversos órganos del Sistema nacional; sí estableció normas que buscaron facilitar la consulta a “representantes debidamente acreditados de las organizaciones de la sociedad civil” (art. 4), y la gestión de “apoyo para el financiamiento de las iniciativas de seguri- dad ciudadana propuestas por la sociedad civil” (art. 5). Comenzaba a surgir un escenario en el que la ciudadanía podía plantearse roles más allá del convencional apoyo a la labor policial, y asumir responsabili- dades en la definición de políticas públicas. el alcance de esta nueva participación desde la sociedad organizada sería puesto a prueba en el segundo período presidencial de evo morales, con la elaboración de la nueva Ley de Seguridad Ciudadana.

PROTAGONISMOS EN LA NUEVA LEY

documentos oficiales destacan que la Ley 264 del Sistema nacional de Seguridad Ciudadana “surge del consenso entre el gobierno na- cional, los gobiernos departamentales y municipales, la Policía boli- viana y la sociedad representada por sus instituciones.” (ministerio de Gobierno, 2012: 3). en lo que concierne a la institución policial, la nueva ley subsana la deshonrosa subvaloración de responsabili- dades que hemos observado en la Ley 2.494[7]. el nuevo modelo de Sistema nacional incluye el reconocimiento legal del particular pro- tagonismo operativo de la Pnb en cuanto a las tareas de prevención, mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana. al mismo tiempo, la ley restringe las funciones de la Secretaría técnica del nuevo Consejo nacional –ahora llamado Consejo de Coordina- ción Sectorial– a la facilitación del “apoyo administrativo, logístico y técnico necesario” y la realización del “seguimiento técnico a la implementación y ejecución del Plan nacional, para conocimiento y evaluación del Consejo” (art. 19). Si bien esta Secretaría técnica seguirá funcionando bajo responsabilidad de un viceministerio de Gobierno (el de Seguridad Ciudadana), la Pnb ha de presentar sus informes periódicos en materia de seguridad ciudadana directamen- te a la ministra o el ministro de Gobierno (art. 26). Por otra parte, la nueva ley instruye la especialización de las funciones policiales del régimen penitenciario (art. 31) lo que, dependiendo del enfoque doctrinal que se desarrolle, puede ayudar a disminuir los altos ni- veles de violencia y corrupción en esta sección del sistema judicial. también se normó el área de operación, actividades y obligaciones de las empresas privadas de vigilancia cuyo funcionamiento, para tranquilidad de la institución policial, requiere la autorización del Comando General de la Pnb.

en cuanto a la participación directa de otros actores estatales en el área de la Seguridad Ciudadana la nueva ley, además de adecuar el Sistema nacional a la recientemente aprobada reestructuración au- tonómica del estado[8], establece una distinción entre el ámbito de la coordinación nacional (con competencias depositadas en la Comisión interministerial de Seguridad Ciudadana) y el ámbito de la coordina- ción entre el estado nacional y las entidades territoriales autonómicas (atribuido al Consejo nacional). Como indica el nombre, la Comisión interministerial solo está integrada por representantes ministeriales, pertenecientes a los ministerios de Gobierno, defensa, Justicia, Salud y deportes, y educación y Comunicación. Para el Consejo nacional se ha normado la participación directa de un gran número de autorida- des nacionales y autonómicas. Un aspecto que llama la atención es la ausencia de una representación directa de jueces. La Ley 264 estable- ce la presencia del fiscal General del estado y el Comandante de la Pnb, pero discontinúa la participación directa de la Corte Suprema de Justicia que había previsto la Ley 2.494.

de una ley que, como sostiene el ministerio de Gobierno, ha sido consensuada con la sociedad, se puede también esperar avances en cuanto a la participación ciudadana. Para el área operativa, la nueva ley reconoce la figura del Servicio Civil Voluntario de Seguridad Ciu- dadana, mediante la conformación de Grupos de apoyo Civil a la Po- licía (GaCiPs); e instruye una “Capacitación Ciudadana” con el pro- pósito de que la comunidad y sus organizaciones “se constituyan en sujetos estratégicos de prevención del delito y contravenciones” (art. 37). Se trata de mecanismos de participación que no salen del esque- ma institucional tradicional y que ya fueron incluidos en los sucesivos planes de seguridad ciudadana desde por lo menos 1997, como una manera de “alejar a los jóvenes del alcohol y la droga [y] estrechar y armonizar las relaciones Policía-sociedad”[9]. frente a estas continui- dades, se destaca como novedad la presencia ciudadana directa en el Consejo nacional, ya no a invitación facultativa (como lo estableció la Ley 2.494) sino como miembros de pleno derecho. Por tratarse de una instancia con potestades formales en la definición de políticas y nor- mativas, este cambio podría marcar una importante diferencia para el ejercicio de la participación ciudadana y el control social. Guardamos el análisis de este tema para una próxima entrega. Por el momento observamos que la Ley 264, en concordancia con la actitud crítica que asumen voceros del Gobierno nacional frente al concepto de socie- dad civil[10], restringe esta participación ciudadana a la inclusión de “[r] epresentantes a nivel nacional debidamente acreditados de las organi- zaciones sociales y juntas vecinales.” (art. 15).

ORIENTACIÓN GENERAL DE LA LEY 264

La Ley 264 fue promulgada junto a la Ley integral de trata y trá- fico de Personas. en las primeras noticias de prensa sobre ambas normativas nacionales sobresalen dos imaginarios. Uno de ellos destaca la creación de nuevos delitos (es el caso de la Ley de trata y tráfico) y el endurecimiento de sanciones penales. el otro imagi- nario se refiere a la liberación de recursos para el fortalecimiento tecnológico e institucional de la lucha contra el delito. este parti- cular enfoque de la información pública sobre los cambios legales aprobados responde a una intención que comparten los actuales re- presentantes gubernamentales con autoridades anteriores: la de de- mostrar que, ¡ahora sí!, el estado “atiende el clamor de la población para establecer la Seguridad Ciudadana y su financiamiento como prioridad [y tomar] acciones concretas contra el delito” (ministerio de Gobierno, 2012: 3).

en relación a este sesgo en la orientación del imaginario en ma- teria de seguridad ciudadana, Lucía dammert ha observado que “mu- chas veces la seguridad crea enemigos internos dentro de la nación y sus espacios locales urbanos”. esta constatación señala, por un lado, el riesgo de criminalizar y estigmatizar, mediante la ley y su particular tipificación de delitos, a determinados sectores de la población, por ejemplo a los jóvenes de áreas periurbanas. Por otra parte, un marco de acción de lucha contra la delincuencia resulta muy estrecho para la implementación de políticas integrales que atiendan las problemáti- cas económicas y sociales con incidencia en la inseguridad ciudadana. en su práctica, como continúa señalando dammert, es un marco de acción que refuerza el reclamo de la ciudadanía “por más presencia policial pese a su gran falta de confianza en la institución.” (dam- mert, 2004: 111-112). esto nos lleva a cuestionar la medida en que los diversos actores busquen y puedan apoyarse en la nueva normati- va para superar los modelos de seguridad heredados del poder (neo) colonizador punitivo y su institucionalidad. en la siguiente sección analizaremos cómo la Ley 264, a tiempo de integrar un discurso de equidad, justicia social y respeto a los derechos Humanos, contradice estos mismos principios al incluir elementos del “enfoque punitivo de los problemas sociales” y la “penalización de la precariedad” que en la actualidad caracterizan la promoción del estado penal a escala internacional (Wacquant, 2010: 60-62).

ENDURECIMIENTO DE SANCIONES Y MODERNIZACIÓN TECNOLÓGICA

El observatorio de Género (Plataforma de la mujer, 2012) destaca en- tre las “propuestas desde las mujeres” incorporadas en la nueva ley de Seguridad Ciudadana:

– el objeto de “garantizar la seguridad ciudadana promoviendo la paz y la tranquilidad social en el ámbito público y privado”. el observatorio señala que la mención expresa del ámbito pri- vado “es clave para la protección de las niñas y mujeres dado que, como evidencian las estadísticas, donde están más vulner- ables y sufren más violencia es en sus propios hogares y en el ámbito privado…”.

– Principios como la equidad de Género y Generacional, Celeri- dad, respeto a los derechos Humanos, interculturalidad, igual- dad, oportunidad, Sostenibilidad y la Priorización de la Víctima.

– El establecimiento del modelo de Policía Comunitaria con es- fuerzos enfocados en la solución de problemas vinculados con la criminalidad, la violencia pública, privada y otro tipo de conductas o factores que generan inseguridad en todo el ter- ritorio nacional, en coordinación con la vecindad, comunidad, las organizaciones vecinales y otras instituciones públicas y privadas; y de patrullajes conjuntos de la Policía boliviana, el ministerio Público y las brigadas de Protección a la mujer y la familia, para fortalecer las acciones de dichas brigadas.

Coincidimos plenamente en la relevancia de estas inclusiones que apuntan a la construcción de una noción integral de la seguridad ciu- dadana en debates, políticas, planes y acciones. el actual tratamiento común del tema sobrevalora la relevancia de la vía pública como el primer escenario de inseguridad para el ciudadano. en una anterior entrega hemos señalado que datos comparados de varias encuestas dHS[11] y otros estudios realizados en bolivia destacan la especial relevancia en el país de la violencia contra la mujer a manos de una pareja (oea 2008: 22; en roncken 2012).

Igualmente las particulares condiciones de violencia que viven niñas y niños bolivianos en espacios privados justifican una amplia- ción del habitual exclusivo enfoque en las inseguridades del ámbito público. es lo que hace la Ley 264, guardando coherencia interna en el nivel de los fundamentos éticos declarados ya que la inclusión de una atención a lo que ocurre en el ámbito privado coincide con la de- finición de la seguridad ciudadana como un bien común (art. 3), con la introducción del Principio de la Priorización de la Víctima (art. 2), y con la adopción de “medidas de acción afirmativa y/o diferenciada que valore la diversidad con el objetivo de lograr equidad y justicia social” (art. 2). Sin embargo, además del qué (la definición de sujetos y objetos de atención), nos ha de preocupar el cómo (¿hacia dónde se dirige dicha atención?), y es ahí donde la Ley 264 revela ambigüeda- des que ponen en entredicho su declaración de principios.

La tabla 1 resume las modificaciones al Código Penal que dispone la Ley 264. Si bien el ministro de Gobierno Carlos romero “advirtió que la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana […] endurece las penas para los delitos que atentan contra la vida, los derechos humanos y la integridad física de las personas”[12], podemos ver que el endurecimiento de la ley no ha sido tan generalizado[13] y que, en realidad, no concierne a más de dos tipos de delitos: la evasión de una condena o detención preventiva y la acción de causar, al conducir un vehículo motorizado, daños físicos mayores a una o más personas. esta selec- ción en el endurecimiento de penas nos permite decir un par de cosas sobre la orientación de la ley y las prioridades del debate nacional sobre seguridad y justicia penal. Primero, en un país que de manera persistente registra índices de detención preventiva abismalmente ele- vados (en los últimos 10 años no ha bajado del 70% de la población carcelaria y actualmente ronda el 90%), hemos de cuestionar la per- tinencia de una generalizada y severa penalización de la evasión judi- cial. en particular el aumento de 1 a 3 años de la pena mínima para el intento de evasión sin el empleo de violencia o intimidación añade a los impactos negativos de la retardación de justicia y a la urgencia de una atención eficaz de este fenómeno.

en segundo lugar, se trata de modificaciones al Código Penal que alejan al país de una necesaria reconsideración de la tendencia a judi- cializar sus respuestas ante problemáticas sociales no resueltas. ¿en qué medida consideramos deseable que el estado boliviano recurra a la individualización de responsabilidades penales en compensación de determinadas debilidades en la gestión pública de situaciones com- plejas como, por ejemplo, el reciente espantoso crecimiento del par- que automotriz que ha puesto en jaque a las capacidades de planifi- cación urbana a lo largo del país? Si bien la perspectiva del Vivir Bien incentiva el cumplimiento de responsabilidades, lo hace reconociendo principios de equilibrio, complementariedad e interdependencia. es- tos criterios están reñidos con el establecimiento de penas mínimas para quienes son encontrados culpables en un accidente de tránsito con lesiones físicas mayores. Por otra parte, el considerable aumento del tiempo de reclusión en casos de culpabilidad demostrada de un ac- cidente de tráfico bajo influencia de alcohol y/o estupefacientes –antes de respaldarse en estudios que pronostiquen su eficacia– parece ser un efecto del renovado discurso de tolerancia cero frente a las sustancias controladas. al respecto, señalamos que las últimas propuestas de ley en materia de drogas plantean un considerable endurecimiento gene- ralizado de sanciones (achá, 2012).

En las noticias sobre la promulgación de la Ley 264 también se ha destacado la liberación de mayores recursos para el fortalecimien- to institucional y tecnológico. Si bien las notas de prensa concentraron su atención en las disposiciones para el reforzamiento de las capacidades operativas del aparato policial, nos parece importante enfatizar que la nueva ley también norma la estructura y el funciona- miento del observatorio nacional de Seguridad Ciudadana (onSC). entre las funciones de esta institución, que ya fue creada en febrero de 2010 mediante una resolución ministerial, está la tarea de “diseñar e implementar sistemas de seguimiento y evaluación del desempeño de la institucionalidad del Sistema nacional de Seguridad Ciudadana y de las instituciones públicas relacionadas con la seguridad ciuda- dana” (art. 25). el cabal cumplimiento con esta responsabilidad, en el marco del principio de la transparencia (“La información relativa a la seguridad ciudadana deberá estar a disposición de la población”, art. 4), proveería una herramienta esencial para avanzar en la imple- mentación del control social, identificado como fundamento del Sis- tema nacional. en este momento, el onSC posee on line una página web en la que presenta sus actividades y publica algunas estadísticas, sobre las que hablaremos más adelante en el capítulo sobre la aplica- ción de la ley.

La cara más visible del instruido fortalecimiento tecnológico es, sin duda, la adquisición e implementación de costosas innovaciones. estas ayudarían a optimizar el uso de los recursos destinados a las ta- reas de control y vigilancia. Se trata de dispositivos como las cámaras para el monitoreo electrónico en espacios públicos y privados de gran afluencia, helicópteros para la vigilancia aérea, etiquetas de autoiden- tificación para vehículos y otros, cuya capacidad para contribuir a la optimización de recursos y su utilidad en la promoción de la paz y la tranquilidad social han de demostrarse en la práctica. esperamos vol- ver sobre este tema en una siguiente entrega, desde una mirada crítica que se hace necesaria porque, entre las características de la observa- da escalada punitiva en el mundo globalizado, se encuentra el “deseo insaciable de innovaciones burocráticas y dispositivos tecnológicos”, similares a los previstos en la Ley 264 (Wacquant, 2010: 30).

DESAFÍOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY DE SEGURIDAD CIUDADANA

nuestra lectura del estado de la normativa boliviana en materia de seguridad ciudadana permite precisar algunas preguntas para un aná- lisis de contexto que considera las actuales prácticas operativas y su disposición para el cambio. tomando en cuenta: (a) el novedoso bagaje de principios declarados de la Ley 264 y el nuevo Sistema nacional, enmarcados en el Vivir Bien, la corresponsabilidad institucional, la participación ciudadana y el control social; (b) el potencial de los nuevos mecanismos de cogestión y herramientas de seguimiento; y (c) las contradicciones internas en cuanto a la orientación de prioridades y líneas de acción; buscamos en este capítulo acercarnos a los alcances de la Ley 264 como instrumento de cambio en la formulación y aplica- ción de políticas de seguridad. ¿en qué medida la ley podrá ayudar a construir, de manera coherente y progresiva, una atención integral al conjunto de inseguridades ciudadanas en el país, mediante programas y prácticas que nos acerquen al objetivo de una vida segura con equi- dad y justicia social? Para llegar a una primera respuesta tentativa a esta pregunta, revisamos la historia reciente del funcionamiento y las prácticas de la institución policial que, como actor clave en la proble- mática de la inseguridad, ha de ser un elemento esencial del cambio. analizamos la priorización en la atención a determinados delitos en los planes de seguridad y las acciones del aparato judicial, y revisamos la actual capacidad de control interno de la institucionalidad estatal en esta materia. ¿en qué medida esta requería la complementación de mecanismos externos de seguimiento y control, y qué capacidad demuestra en particular el onSC para poder convertirse en un instru- mento de apoyo adecuado y eficaz?

EL POTENCIAMIENTO INSTITUCIONAL En NÚMEROS

En una anterior entrega hemos señalado que la república de bolivia, en sus más de 25 años de vida democrática entre 1982 y 2008, no lo- gró construir una política de seguridad pública o ciudadana coherente, eficaz y respetuosa de los derechos humanos. Hasta el año 2002 los sucesivos gobiernos nacionales, en su afán de mostrarse anuentes a seguir los paradigmas y dictámenes de una guerra contra las drogas importada (roncken, 2012), “desarrollaron una política de seguridad con perfil regresivo, atentatorio y transgresor de los derechos huma- nos […replicando] los mismos problemas de siempre: represión con- tra pequeños delincuentes, golpes de efecto mediático a favor de la imagen policial y el recurrente discurso de la legalidad y subordina- ción policial al orden constitucional.” (Quintana, 2005: 301-302; 145). Sobre el período 2002-2005 Loreta tellería ha observado que ningún programa de seguridad ciudadana “…contemplaba una reforma sus- tancial de las instituciones del sistema penal, principalmente de la Policía” (mollericona, 2007: Xi), mientras que hasta el año 2008:

“…si bien se observa una evolución en cuanto al carácter participativo y preventivo […] permanece inalterable el protagonismo de la institu- ción policial […con] una visión altamente represiva y de control […y] la ausencia de mecanismos de evaluación, medición de resultados, de- finición presupuestaria y efectiva articulación con instituciones a nivel central” (tellería, 2012: 9).

Con la presidencia de evo morales se registra, luego de una disminución coyuntural en el primer año de gobierno (2006), un sostenido reforzamien- to de los recursos estatales destinados al área de la seguridad. de 2005 a 2012, el presupuesto del sector de defensa aumentó en un 96% alcanzando el monto de bs. 2.305 millones anuales; mientras que los recursos del sec- tor de orden Público y Seguridad (oPS) aumentaron en un 41%, llegando a bs. 2.091 millones por año[14]. Con la Ley 264 promulgada, el ministro de Gobierno informó que “a los 2.200 millones de bolivianos que destina el Gobierno nacional a la seguridad ciudadana, ahora se suman otros 600 millones que aportarán los gobiernos departamentales y municipales”[15]. en términos absolutos, el crecimiento del sector oPS responde netamente a la institución policial cuyo presupuesto anual subió en un 118%, de bs.897 millones en 2005 a bs. 1.959 millones en 2012, respectivamente 60,3% y 93,6% del monto total para este sector (ministerio de Gobierno, 2012: 3).

[16] [17]

Como demuestra el Gráfico 1, también aumentó el número de uni- formados, de aproximadamente 25 mil en 2005 a casi 35 mil en 2010. estos datos permiten calcular el promedio nacional del número de uniformados por cada 100 mil habitantes. Como haindicado en 2010 el entonces comandante de la Pnb, solo un 82% del total de 34.649 efectivos estaban disponibles para participar en operativos. Con las proyecciones poblacionales del instituto nacional de estadísticas (ine)[18], esto nos deja una relación de 273 uniformados por cada 100 mil habitantes para la realización de operativos, cercana a la norma de referencia de 280 uniformados por cada 100 mil habitantes esta- blecida por las naciones Unidas, y comparable con la cifra de otros países de la región[19]. el Gráfico 1 indica que bolivia ya alcanzó este nivel de fuerza operativa en el año 2008, pero su distribución en el territorio nacional es despareja. tomando por ejemplo las ciudades del Eje, se ha informado para 2010 la presencia de 362 uniformados por cada 100 mil habitantes en La Paz, 234 en Cochabamba y 202 en Santa Cruz respectivamente[20]. en este sentido resultó oportuno el anuncio del ministerio de Gobierno de la implementación de un plan de emergencia dentro del cual “se la ha pedido a la Policía que realice un diagnóstico y redistribución del personal de acuerdo a la densidad poblacional y la incidencia de delitos”[21]. otro aspecto pendiente de la redistribución interna de recursos concierne a la escala salarial de la institución policial.

En junio de 2012, al finalizar su primer mes de gestión, el coro- nel Víctor maldonado –comandante de la Pnb hasta principios de diciembre– se vio enfrentando una crisis institucional que se tornó violento con la toma de oficinas de inteligencia y de la dirección General de investigación Policial interna (digipi) en tres depar- tamentos. esposas de policías de bajo rango[22] habían iniciado las acciones de protesta exigiendo una nivelación de los salarios para policías y militares[23].

Los uniformados también incluyeron entre sus demandas la anu- lación de la Ley 101 de régimen disciplinario, lo que explica la elección de las oficinas de control interno como blancos de las acciones de pro- testa. Waldo albarracín, ex defensor del pueblo, adjudicó las críticas a esta nueva normativa (promulgada el 4 de abril de 2011) a “la rigidez con la que ha sido redactada” por lo que “no da espacios para una de- fensa amplia y en esas circunstancias está destinada a la sanción antes que el esclarecimiento.”[24] Las recientes movilizaciones de policías y es- posas resaltaron, una vez más, la fragilidad de la subordinación de la Pnb a la institucionalidad del estado nacional. no sin razón, el Plan estratégico institucional (Pei) del ministerio de Gobierno menciona como potencial amenaza a su misión y visión que “(l)a Policía nacio- nal no responda a lineamientos definidos por el ministerio de Gobier- no como cabeza de sector” (ministerio de Gobierno, 2010: 25). La si- guiente sección ilustra el contexto de esta significativa frase mediante un repaso de las noticias en torno a los ocho relevos que ha conocido el cargo de comandante general de la Pnb de 2006 a 2012.

¿FORTALECIMIENTO SIN REFORMA?

En las dos gestiones presidenciales de evo morales hasta fines de 2012, ya son nueve los funcionarios que han sido posesionados en el cargo supremo de la institución policial.

El primer comandante, general isaac Pimentel, ocupó el cargo de enero a diciembre de 2006 y se despidió con elogios. morales comentó: “en estos once meses, el gobierno y la Policía hemos empezado a dignifi- car al país. Quiero felicitar a la Policía porque según las últimas encues- tas el nivel de aceptación de sus tareas entre la población ha subido”.

El comandante sucesor, general miguel Vásquez, prometió “trans- parentar la administración de los recursos humanos y económicos, que se concretará con control social, de manera que la población co- nozca el presupuesto asignado a la entidad policial, la magnitud de los ingresos propios y el destino de los recursos económicos”[25]. en mayo de 2008 también Vásquez se retiró con la frente en alto: “me voy satisfecho señor presidente por la labor que hemos cumplido. Hemos hecho todos los esfuerzos para consolidar y coadyuvar el proceso de cambio que vive el país”, dijo[26]. en noviembre de 2009 Vásquez sería nombrado viceministro de Seguridad Ciudadana, cargo que ocupó hasta junio de 2012. Sin embargo, durante la gestión de Vásquez se registró al menos un momento en el que la institución policial se en- frentó con éxito a una instrucción superior, al revertirse la destitución del coronel Wilge obleas de la comandancia del departamento de Co- chabamba (por “emitir una orden unilateral: reprimir a las personas que quemaban el edificio prefectural” en enero de 2007), por decisión del propio presidente, “tras una presión del ex comandante miguel Vásquez y todo su alto mando”[27].

El tercer comandante, general miguel Gemio, asumió el cargo máximo en junio de 2008, a tiempo de enfatizar “los preocupantes índices de delincuencia y criminalidad” en el país y plantear la necesidad de “repensar los modelos tradicionales e implantar la ejecución de planes innovadores y eficaces”[28]. no obstante estos propósitos Gemio dispuso la instalación del general (r) rené Sana- bria en la presidencia del tribunal disciplinario de la Policía. en el año 2011 Sanabria, ex comandante de la fuerza especial de Lu- cha Contra el narcotráfico (feLCn), sería detenido en Panamá y procesado en estados Unidos por su involucramiento con el trans- porte de 4,7 toneladas de cocaína. tiempo antes de estallar este escándalo, el general Gemio ya se había retirado de la comandan- cia. en su acta de despedida, en marzo de 2009, destacó como un logro importante del cambio durante su gestión “la construcción de la academia nacional de Policías, hoy Universidad Policial…”[29], institución que tres años más tarde también sería el escenario de un escándalo.

El cuarto comandante, general Víctor Hugo escobar, asumió el car- go apenas un mes después de su instalación como subcomandante de la Pnb. ya antes, en junio de 2008, escobar había protagonizado una crisis por un conflicto de competencias entre su institución y los poderes políticos del estado. el entonces ministro de Gobierno, alfredo rada, había destituido al general de la comandancia departamental de La Paz criticando su orden para reprimir a una manifestación de pobladores de el alto frente a la sede diplomática de los estados Unidos. tras esta decisión del ministro la prensa nacional registró “un profundo malestar” en la institución policial cuyos altos funcionarios cerraron filas en apoyo a su colega[30]. el posterior ascenso de escobar a la comandancia podría, por ello, ser interpretado como una tregua por parte del Gobierno na- cional. Sin embargo, la gestión de escobar duró apenas nueve meses, y un excepcional despliegue de catarsis institucional acompañó su desti- tución en enero de 2010. el sucesor, coronel oscar nina, hizo referencia a los “muchos hechos de indisciplina y corrupción en la Policía” regis- trados en los meses precedentes, sin olvidar mencionar “las denuncias de acoso sexual que pesan contra el mismo ex comandante Víctor Hugo escobar”. Por su parte, el presidente morales se refirió a “algunos efecti- vos de rango [que habían establecido] acuerdos o alianzas secretas con delincuentes y agentes del imperialismo norteamericano”[31].

Una vez en la comandancia, el coronel nina (luego ascendido a general) postuló una transformación institucional con “la consigna de desterrar la maldad de nuestra institución, el odio, el abuso y la prepo- tencia”. alfredo rada, ministro de Gobierno saliente, anunció “la de- puración de los malos efectivos en las filas policiales”, puntualizando que “[e]l coronel nina será el encargado de hacer una evaluación mi- nuciosa para quedarse con los mejores elementos”[32]. Sin embargo, los meses siguientes no reportaron novedades y la primera señal del pro- metido cambio recién vio la luz pública en julio de 2010, luego de que “un sospechado de atraco y asesinato […] muriera en celdas policiales en circunstancias confusas y en medio de denuncias de tortura”[33]. El flamante ministro de Gobierno, Sacha Llorenti, anunció un “paquete legal de transformaciones, no solamente de la Policía sino también en temas de seguridad ciudadana y del estado”. La Policía movilizó de manera sorpresiva “35.000 efectivos en todas las ciudades principales del país para restituir la seguridad ciudadana…” y se puso en marcha el Plan Punto final mediante el cual la Policía boliviana “purgó a 429 de sus efectivos y mandó a la cárcel a 25 de sus agentes”. nina informó que “los uniformados observados incurrieron en la comisión de deli- tos tales como tentativa de homicidio, homicidio, robo, tentativa de violación, estafa, lesiones, tráfico de sustancias controladas, cohecho pasivo, uso de influencias, extorsión, encubrimiento, asociación delic- tuosa, falsedad material e ideológica, conducción peligrosa, aborto, peculado y otros”[34]. no obstante estos enérgicos discursos y acciones puntuales, fue durante la gestión de nina (quien, como ex director de la feLCn, estaba familiarizado con el tema de las drogas) que la dea estadounidense apresó al general (r) Sanabria. días después, en mar- zo de 2011, el presidente morales relevó a nina dando a su sucesor, el coronel Ciro farfán medina, “un plazo de 90 días para erradicar lo que considera el cáncer del narcotráfico protagonizado por efec- tivos policiales”[35]. Farfán, ascendido desde la dirección nacional de tránsito, apenas duró dos meses, y fue conminado a renunciar por sospechas de involucramiento en un caso de clonación de placas ve- hiculares. en un intento por salvar lo que aún quedaba de credibili- dad institucional, el séptimo comandante general Jorge Santiesteban, prometió mano dura en la lucha contra la corrupción interna advir- tiendo que “los policías que sean sorprendidos o denunciados de co- rrupción serán sancionados por la vía administrativa, ejecutiva, civil y penal”[36]. Sin embargo, tampoco este comandante logró personificar el anunciado modelo de cambio. el 21 de mayo de 2012, Santiesteban fue destituido a consecuencia de denuncias que le responsabilizaban del ingreso irregular de 54 cadetes a la academia nacional de Policía (anapol). nardi Suxo, ministra de transparencia, denunciaría luego que “los jefes policías implicados en este caso, entre ellos el general Santiesteban, se dieron a la tarea de amenazar a su entorno familiar, a los fiscales asignados a este caso, a investigadores y periodistas”[37], mientras que Santiesteban alegó la existencia de “una guerra sucia y conspiración para acelerar su cambio”[38] y aseguró que asumiría su defensa ante la justicia ordinaria para esclarecer la verdad de los he- chos. Sin embargo, según reportes de la prensa el general eludió su declaración informativa ante la fiscalía en siete oportunidades, y las medidas cautelares impuestas por el juez en otras cuatro[39]. el octavo comandante, coronel Víctor maldonado Hinojosa, comentaría duran- te su corta gestión (de mayo a diciembre de 2012) que durante la pre- sidencia de morales, su institución solo conoció cambios de forma y no de fondo: “La fuerza especial de Lucha Contra el Crimen (feLCC) ha recibido ese nombre nomás, antes se llamaba PtJ y antes era Cri- minalística. Si usted ve el edificio, es el mismo, las personas que tra- bajan también son las mismas. en este último periodo solo se han cambiado nombres”, dijo[40]. el relevo de maldonado siguió un nuevo momento de crisis sobre el que el presidente morales comentaría: “… no es posible que hagamos estas reuniones con excomandantes […] para que nos graben a nosotros, me he sentido inseguro…”[41].

Concluimos que la institución policial ha mostrado poca voluntad y capacidad para enfrentar por cuenta propia los múltiples retos de su transformación. Por otra parte, no podemos adjudicar todas las falen- cias del aparato judicial al deficiente funcionamiento de la Pnb. Sus recurrentes muestras de corrupción endémica y abismal autonomía de acción, tienen tanto o más que ver con las debilidades en la atención a las tareas de monitoreo y control externo, tanto por parte de la misma institucionalidad estatal como desde la ciudadanía. a raíz de las acusa- ciones de corrupción que marcaron la breve comandancia del general farfán, el actual ministro de la Presidencia Juan ramón Quintana, planteó la necesidad de “fortalecer el propio papel del ministerio de Gobierno [que] también tiene que ser objeto de una profunda refor- ma”. en la ocasión, Quintana calificó a dicho ministerio como “una institución que tiene estructuras burocráticas de hace 40 o 50 años”[42].

EL RENOVADO IMPULSO A LA JUSTICIA DE CLASE

La señalada deficiente capacidad institucional para la generación y gestión de cambios estructurales en el área de orden Público y Segu- ridad deja el campo libre a la imposición de propuestas y ofensivas del enfoque punitivo, y a la renovación de prácticas de la justicia de clase. en este subcapítulo ilustramos la aparente vigencia de esta realidad con algunas estadísticas oficiales publicadas por el instituto nacional de estadísticas (ine).

El Gráfico 2 presenta, para los delitos comunes de mayor incidencia a nivel nacional, los números de casos denunciados en el período 2005- La figura visualiza que, si bien ha habido tendencias ascenden- tes en las denuncias de delitos contra la vida y la integridad corporal (que incluyen el homicidio y el asesinato), de casos de violación y deli- tos conexos, y de delitos comunes clasificados como “otros”; el grueso de las denuncias se ha concentrado cada vez más en los delitos contra la propiedad. de estos, el hurto, el robo y el robo agravado (atraco) suelen recibir la mayor atención del público. Si bien los números ab- solutos respaldan esta particular preocupación, no son precisamente éstos los delitos que muestran en el gráfico el mayor grado de creci- miento sostenido en el tiempo. en particular observamos los datos de la llamada pequeña delincuencia, que ocupa la mayor parte de las denuncias por hurto o robo (sin empleo de intimidación o violencia). en 2005, estas representaban el 63,6% de las denuncias de delitos con- tra la propiedad, tendiente a un leve crecimiento. Pero en el período 2008-2010 se discontinúa esta tendencia, mientras sigue aumentando la relevancia de denuncias de otros delitos contra la propiedad como la estafa y la extorsión. ¿Cómo responde el sistema judicial a esta si- tuación? Veamos el Gráfico 3 que recoge los datos publicados por el ine bajo el tendencioso título de “comportamiento delictivo de la po- blación penal”[43]. Como demuestra esta figura, ha habido de 2005 a 2010 un importante crecimiento de la población carcelaria boliviana por sospecha o confirmación de su participación en la comisión de algún delito común. este crecimiento se hace más notable para los delitos de robo (que incluyen casos de Hurto) y de Violación, sobre todo en el período 2008-2010.

Para los delitos de Violación, el creciente número de detenidos es registrado a lo largo del país, y coincide con un sostenido au- mento de las denuncias (ver Gráfico 2). es llamativa la excepcional variación entre la contribución relativa de estos delitos al total de detenidos por delitos comunes por un lado (19,5% en 2006 y 25,8% en 2010, de acuerdo al Gráfico 3) y por el otro lado, su aporte al número de delitos comunes denunciados (4,9% en 2006 y 6,0% en 2010, de acuerdo al Gráfico 2). más allá de la incidencia de factores relacionados a la ley penal, como la dureza de la pena y la restricción de beneficios para los detenidos por Violación, los datos también indican un mayor nivel de funcionamiento del sistema penal para estos casos, sea por características propias del delito (como pueden ser el grado de proximidad entre victimario y víctima, o la particular persistencia de la víctima para dar seguimiento al caso, una vez que se haya animado a realizar la denuncia), sea a causa de la progre- siva inclusión del tema de la violencia sexual en la agenda pública del país. Si bien la alta incidencia de violencias intrafamiliares y de género en bolivia, y los niveles de visibilización aún bajos, marcan esta última tendencia como positiva y necesaria; nos parece impor- tante incluir una nota crítica con respecto a la orientación ideológica de los debates sobre violencias particulares con una problemática social en el fondo. Para ello, citamos a Loïc Wacquant quien, tras un análisis de décadas de lucha contra la delincuencia sexual en los estados Unidos, observa que:

“al igual que con los marginados del mercado, los enfermos mentales, los adictos a las drogas y las personas sin hogar y los presos puestos en libertad condicional, el gobierno penal de la pobreza –la miseria sexual, en este caso– tiende a agravar el fenómeno mismo con el que se supone que lucha […]. impulsado por una retórica virulenta que retrata la lucha contra la delincuencia como una batalla moral a muer- te entre el bien y el mal –en lugar de una cuestión de organización de derechos, responsabilidades y asignación racional de los medios pe- nales y de otra índole para prevenir, mitigar o suprimir esa desviación perniciosa– el ‘depredador sexual’, siempre pintado en los colores de los ‘bajos fondos’ como un vagabundo social, ha adquirido un lugar central en la nacionalmente expansiva cultura pública de la denigración de los delincuentes.” (Wacquant, 2010: 321; 307).

Por otra parte, el aumento de la población carcelaria detenida por robo, Hurto o robo agravado que registra el Gráfico 3 de 2008 a 2010, apunta a señalar la existencia de un nuevo impulso de la abo- rrecida justicia de clase. el 48% de este aumento responde a Santa Cruz, departamento que, curiosamente, muestra en el mismo período un leve retroceso en cuanto a la denuncia de estos delitos (de 6.305 casos en 2008 a 6.254 casos en 2010)[44]. ¿Podría haberse mejorado la eficiencia de la justicia ordinaria, resultando en un mayor encarcela- miento por casos resueltos? no parece ser el caso ya que, en términos generales, las estadísticas facilitadas por el ine también indican una disminución del porcentaje de casos judiciales resueltos, tanto a nivel nacional (de 29,5% en 2008 a 22,8% en 2010) como en Santa Cruz (de 19,9% en 2008 a 16,0% en 2010). más bien, el conjunto de datos oficia- les indican un progresivo colapso del sistema de justicia penal y, como efecto secundario, un mayor impacto directo de la sesgada represión selectiva del delito, especialmente en el departamento de Santa Cruz. Como ha observado Juan ramón Quintana con respecto a los planes de seguridad ciudadana del período 1997-2001, esta se caracteriza por “…diagnósticos parciales que criminalizan a jóvenes, marginales y po- bres, además de identificar territorios con alta carga delincuencial [y el despliegue de] un arsenal policial-militar para controlar y reprimir sospechosos.” (Quintana, 2005: 148).

DIAGNÓSTICO INICIAL DEL ONSC COMO INSTRUMENTO DE MONITOREO Y CONTROL

La fallida implementación de la Ley 2.494 dejó al menos una impor- tante lección: los fundamentos de la corresponsabilidad institucional, la participación ciudadana y el control social, han de ser concretados con la colaboración activa de la Policía nacional.

Por otra parte, hemos señalado la ausencia de mecanismos in- ternos y externos que garanticen un eficaz ejercicio de monitoreo y control al funcionamiento de la Pnb y el aparato judicial, en ayuda a su progresiva transformación en instituciones que promuevan los principios del Vivir Bien.

La nueva Ley de Seguridad Ciudadana instruye la implementa- ción de una serie de mecanismos que podrían, con el tiempo, con- vertirse en esos instrumentos del cambio o, por el contrario, ayudar a mantener el statu quo. en ese entendido nos acercamos en esta última parte a las señales que nos permiten conocer el estado de preparación del observatorio nacional de Seguridad Ciudadana (onSC) para asu- mir su rol como instrumento esencial de monitoreo y control.

Para comenzar destacamos que el enorme potencial del onSC se debe a la amplitud de sus atribuciones para la recopilación, interpre- tación y difusión de datos cuantitativos y cualitativos. el recurrente tratamiento sesgado y simplista que hemos comentado a lo largo de este artículo responde a lecturas parciales del problema de la inseguri- dad que, a su vez, se respaldan en datos incompletos, mal interpreta- dos y/o de poca confiabilidad. Sobre todo la inadecuada presentación de estos datos da lugar a confusiones y conclusiones erróneas. en este sentido, también reconocemos el carácter tentativo de nuestro análi- sis sobre delitos y acciones penales basado en datos cuantitativos de una sola fuente (la Pnb) cuya objetividad, además, hemos puesto en duda. Sin embargo, son estas mismas limitaciones las que nos obligan a señalar que, hasta fines de 2012, tampoco el onSC ha mostrado su capacidad para concretar un potencial aporte al cambio. en las primeras publicaciones del onSC por internet prevalecen las mismas limitaciones de enfoque y presentación que hemos observado en los datos de la Pnb.

Veamos, a modo de ejemplo, el diagnóstico del onSC del estado de la inseguridad en bolivia en el período 2005-2010[45]. esta publica- ción, de carácter cuantitativo, omite aclarar su atípica presentación de datos estadísticos sobre la incidencia del delito de Homicidio. en vez de considerar solo los casos de homicidio consumados, los datos incluyen todas las denuncias atendidas por la división de Homicidios de la feLCC. de esta manera, se presenta un imaginario que sobre- valora con mucho la incidencia real del homicidio en el país[46], lo que –sin la debida aclaración– da lugar a confusiones. Podríamos dar más ejemplos de la precariedad que actualmente caracteriza la presenta- ción pública de la labor del onSC en cuanto a la recolección, inter- pretación y difusión de datos estadísticos y otras informaciones, que han de servir para orientar “la formulación y el diseño de las políticas públicas, planes, programas y proyectos en materia de prevención, mantenimiento y restablecimiento de seguridad ciudadana” (Ley 264, art. 24), y para facilitar el diseño y la implementación de “sistemas de seguimiento y evaluación del desempeño de la institucionalidad del Sistema nacional de Seguridad Ciudadana y de las instituciones públicas relacionadas con la seguridad ciudadana.” (art. 25). Sin em- bargo, reconociendo que una verdadera evaluación del estado de de- sarrollo del onSC requiere un mayor esfuerzo de investigación, nos comprometemos a retomar el tema en una siguiente entrega.

CONCLUSIONES

A fines de 2012, la implementación de una política nacional de seguri- dad ciudadana sigue siendo una tarea pendiente del estado boliviano. no obstante la reciente apertura a la participación directa de nuevos actores en las instancias de decisión de un área tradicionalmente muy reservada, el accionar estatal no se ha apartado de las habituales rutinas institucionalizadas y aún no hay muestras de algún avance en la ins- talación de una eficaz veeduría democrática en materia de seguridad ciudadana, ni en la implementación de la muchas veces anunciada reforma estructural de la Policía nacional de bolivia (Pnb).

La Ley 264, promulgada el 31 de julio de 2012, presenta contra- dicciones que deben ser analizadas y discutidas en público. Si bien la ley define a la seguridad ciudadana como un bien común, cuya de- fensa y promoción ha de orientarse hacia el Vivir Bien, con equidad y justicia social; varios artículos y disposiciones de la nueva normativa, y la particular atención que los mismos reciben en discursos oficiales y noticias públicas, expresan un horizonte contrario. Las modifica- ciones específicas de la ley al Código Penal refuerzan la tendencia a judicializar determinados problemas sociales (accidentes de tránsito, alcoholismo y abuso de sustancias controladas). este enfoque en el establecimiento de responsabilidades personales y sanciones indivi- duales en respuesta a inseguridades humanas complejas es una de las características del estado Penal cuya promoción ya modificó las normas de convivencia en buena parte del mundo globalizado.

En este contexto, se hace prioridad que el estado garantice la realización de un seguimiento permanente, profesional, objetivo y multidisciplinario a la implementación de la ley. en el cumplimiento de esta tarea sugerimos prestar especial atención a los efectos de la in- clusión en la ley de las inseguridades ciudadanas del ámbito privado. Si bien esta ampliación de competencias estatales responde a una jus- ta demanda por la construcción de políticas integrales que atiendan los derechos de toda la población y permitan una adecuada diferen- ciación entre sectores, advertimos que no es precisamente el estado Penal el escenario que facilita el desarrollo de respuestas integrales a los fenómenos de violencia que se sufre a manos de una pareja y/o en la familia. Un segundo sesgo que observamos en la Ley 264, y que se expresa con más claridad en los mensajes que han acompañado la presentación oficial de la ley, es la priorización de la apuesta por el potenciamiento de la lucha contra la “ola delictiva” mediante el for- talecimiento de “la institución del orden” y la “modernización tecno- lógica” (ministerio de Gobierno, 2012: 2). Sin ninguna referencia al endémico mal funcionamiento del aparato judicial y de justicia, que ya mantiene a cerca de 90% de la población carcelaria del país en de- tención preventiva, la ley establece un endurecimiento generalizado de las sanciones para delitos de evasión judicial. Por otra parte, la nor- mada especialización de las funciones de resguardo penal al interior de la Policía nacional puede ayudar a generar y consolidar prácticas penitenciarias más sanas, pero la ley no incluye una similar atención específica a la profesionalización de funcionarios para una adecuada implementación de sanciones no privativas de libertad u otras alter- nativas que, en particular para adolescentes y jóvenes en conflicto con la ley, ofrecen una alternativa más cercana a la noción del Vivir Bien.

Finalmente, el reforzamiento de la labor policial con recursos adicionales y mediante innovaciones tecnológicas podría ser en efecto una tarea oportuna y prioritaria. no lo sabemos ni lo podemos saber mientras no exista una eficaz veeduría sobre la labor policial, un moni- toreo permanente que permita conocer la eficacia, eficiencia y necesi- dades reales de esta institución.

La constatación de que bolivia cuenta con un número de efectivos por cada 100.000 habitantes que es comparable con la normativa in- ternacional establecida por la organización de naciones Unidas hace más llamativa la persistencia de la percepción generalizada de que con más policías en la vía pública se disminuirán los problemas de inseguridad ciudadana. esta contradicción exige, como mínimo, una seria revisión del desempeño de la labor policial. Un análisis de esta- dísticas oficiales apunta a postular un renovado impulso de la justicia de clase, que se expresa en un desproporcionado encarcelamiento de ciudadanos bolivianos por delitos de la llamada pequeña criminalidad (el hurto y el robo).

En estas condiciones se hace tanto más relevante como urgente la implementación de los mecanismos e instrumentos de seguimiento y control previstos en la Ley 264. en particular la participación ciuda- dana directa en los órganos de coordinación intersectorial representa una enorme oportunidad para el desarrollo de procesos de cambio en el horizonte del Vivir Bien. es una temática compleja cuyo análisis he- mos reservado para una siguiente entrega. en este artículo iniciamos un diagnóstico de las capacidades que demuestra tener el observato- rio nacional de Seguridad Ciudadana (onSC) para poder asumir su rol como instrumento esencial de control al desempeño del Sistema nacional de Seguridad Ciudadana. identificamos serias limitaciones de enfoque y presentación en una primera difusión de datos del onSC por internet. tomando en cuenta los enormes desafíos que enfrenta el Sistema nacional en la construcción de políticas estatales enmarca- das en la noción del Vivir Bien, y considerando la especial relevancia del onSC para la orientación y el seguimiento de los programas y pla- nes de acción en la materia, podemos concluir que el fortalecimiento de este instrumento es una tarea de alta prioridad.

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1. acción andina, bolivia. ↵

2. Patrullaje militar para frenar la inseguridad ciudadana. radio fides, La Paz 16 de marzo de 2012 <http://www.boliviatv.net/2012/03/patrullaje-militar-para-frenar-la. html>. todas las referencias de internet de este artículo fueron consultadas por últi- ma vez del 20-26 de diciembre de 2012. ↵

3. Gobierno plantea renovar la Policía y cambiar su imagen represora. El Nacional, tarija 5 de octubre de 2011 <http://www.elnacionaltarija.com/diario/68284&gt;. ↵

4. Boletín del Observatorio de Género, Coordinadora de la mujer, La Paz 16 de agos- to de 2012 <http://www.coordinadoradelamujer.org.bo/observatorio/boletin/boletin_ alertas1.php?id=105&tip=1>. ↵

5. Loîc Wacquant sostiene que europa occidental y más recientemente también américa Latina, están rápidamente siguiendo los pasos de los estados Unidos en el “reemplazo gradual de un (semi)estado de bienestar por un estado policial y penal para el cual la criminalización de la marginalidad y el encarcelamiento punitivo de las categorías desfavorecidas funcionan a modo de política social en el nivel más bajo del orden étnico y de clase” (Wacquant, 2010: 80-83). ↵

6. Honorable Congreso nacional de la república de bolivia. Ley Nº 2.494. Ley de Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, La Paz 4 de agosto de 2003 <http://bolivia. infoleyes.com/shownorm.php?id=1765>. ↵

7. Los artículos 17-23 de la Ley 2.494 serían derogados el 22 diciembre de 2003, mediante la Ley 2.625. estos artículos correspondían con modificaciones al Código Penal de 1997 (art. 17), o con la reformulación de competencias y responsabilidades con respecto al alumbrado público (arts. 18-23). ↵

8. 7 Guardamos para una siguiente entrega el análisis de las particularidades del tema con respecto a la normativa sobre competencias autonómicas ↵

9. Misión de Gacip: alejar a los jóvenes del alcohol y la droga. Opinión, Cochabamba 1º de agosto de 1999. ↵

10. el movimiento al Socialismo asocia el concepto de Sociedad Civil con la promo- ción ideológica neoliberal. ↵

11. dHS: Demographic and Health Surveys o encuestas nacionales de demografía y Salud. <http://www.measuredhs.com/&gt;. ↵

12. Ley de Seguridad Ciudadana endurece penas por delitos graves. La Razón, La Paz 1o de agosto de 2012. ↵

13. esta lectura no considera las modificaciones al Código de Procedimiento Pe- nal. estas, sin embargo, no contradicen nuestro análisis de las modificaciones al Código Penal. ↵

14. datos de 2005 son del instituto nacional de estadística , los de 2012 son del ministerio de economía y finanzas Públicas <http://www.sigma.gob.bo/pgn/ pgn2012/index.htm>. ↵

15. observamos la confusión en esta cita del gasto total para el sector oPS con el presu- puesto para Seguridad Ciudadana; Evo promulga leyes de seguridad que endurecen y crean sanciones. La Razón, La Paz, 1o de agosto de 2012 <http://www.la-razon.com/sociedad/ evo-promulga-seguridad-endurecen-sanciones_0_1661233889.html>. ↵

16. PnUd,2006:33(2005);oea,2008a:13(2006);observatoriodeSeguridadCiudadanade la oea (2007, 2008); La Razón, La Paz 30 de diciembre de 2010 (2010); El Deber, La Paz, 22 de mayo de 2012 (2012). este último dato es un estimado global del Comandante de la Pnb. ↵

17. elaboración propia basada en los números absolutos y las proyecciones poblacio- nales del ine. en la conversión a los números de uniformados disponibles para opera- tivos, se ha aplicado un factor constante de 0,82 siguiendo la información del año 2010. ↵

18. ine, 2012 <http://www.ine.gob.bo/indice/visualizador.aspx?ah=PC2030901. Htm>. ↵

19. Ecuador no necesita más policías, según normas mundiales. La Hora, Quito 6 de ju- nio de 2012. <http://www.lahora.com.ec/index.php/noticias/show/1101341078/1/ecua- dor%20no%20necesita%20m%C3%a1s%20polic%C3%adas,%20seg%C3%ban%20 normas%20mundiales.html#.Unhwjqxrru4>. ↵

20. Hay un policía por cada 366 bolivianos; 36% está en La Paz. La Razón, La Paz 30 de diciembre de 2010 <http://reyquibolivia.blogspot.com/2010/12/hay-un-policia-por- cada-366-bolivianos.html>. ↵

21. Gobernación posesiona al primer Consejo Departamental de Seguridad Ciudadana. Los Tiempos, Cochabamba, 5 de septiembre de 2012 <http://brigadacbba.blogspot. com/2012/09/gobernacion-posesiona-al-primer-consejo.html>. ↵

22. La participación de la mujer en la Pnb aún es baja. en 2008 se registró un por- centaje global de 10,4% (oea, 2008a: 21). ↵

23. Violento motín policial desemboca en diálogo; militares vigilan ciudades de Bolivia. Página Siete, La Paz 23 de junio de 2012 <http://eju.tv/2012/06/violento-motn-policial- desemboca-en-dilogo-militares-vigilan-ciudades-de-bolivia/>. ↵

24. “Cesa motín policial en Bolivia tras acuerdo salarial con el gobierno. afP, 27 de ju- nio de 2012 <http://prensalider.blogspot.com/2012/06/cesa-motin-policial-en-bolivia- tras.html>. ↵

25. Comandante se comprometió a manejo transparente de Policía. El Diario, La Paz 30 de diciembre de 2006 <http://www.eldiario.net/noticias/2006/2006_12/ nt061230/4_01scd.php>. ↵

26. 25 Conflicto con las FFAA en Sucre tumba a comandante de la Policía. Hoy Bolivia, La Paz 29 de mayo de 2008 <http://www.hoybolivia.com/noticia.php?idSeccion=2&ide dicion=25&idnoticia=2400>. ↵

27. 26 Malestar policial por relevo de Comandantes. Diariocrítico de Bolivia, La Paz 11 de agosto de 2006 <http://bolivia.diariocritico.com/2008/Junio/noticias/80181/malestar- policial.html>. ↵

28. El gobierno renovó el Alto Mando Policial y Comandantes Departamentales. La Jornada, La Paz 10 de junio de 2008 <http://www.derechos.org/nizkor/bolivia/doc/ mando.html>. ↵

29. El Gral. Victor Hugo Escobar Guzmán es el nuevo comandante general de la policía boliviana. Fides virtual, La Paz 9 de marzo de 2009 <http://www.fmbolivia.com.bo/ noticia9365-el-gral-victor-hugo-escobar-guzman-es-el-nuevo-comandante-general- de-la-policia-boliviana.html>. ↵

30. Malestar policial por relevo de Comandantes. Diariocrítico de Bolivia, La Paz 11 de junio de 2008 <http://bolivia.diariocritico.com/2008/Junio/noticias/80181/malestar- policial.html>. ↵

31. Evo Morales nombra nuevo Comandante y denuncia contubernio policial. La Pren- sa, La Paz 25 de enero de 2010 <http://www.fmbolivia.com.bo/noticia22015-evo-mo- rales-nombra-nuevo-comandante-y-denuncia-contubernio-policial.html>. ↵

32. Nina pide a policías vinculados a mafias que alisten maletas. La Razón, La Paz 25 de enero de 2010 <http://www.derechoshumanosbolivia.org/noticia.php?cod_ noticia=no20100125090033>. ↵

33. Luz mendoza, La Policía boliviana purgó a 429 de sus efectivos y mandó a la cár- cel a 25 de sus agentes, al iniciar el viernes una reforma institucional contenido en el Plan Punto Final de lucha sin cuartel contra la corrupción. EJU!, La Paz, 31 de julio de 2010 <http://eju.tv/2010/07/en-marcha-reforma-institucional-en-polica-boliviana- con-purga-de-429-uniformados/>. ↵

34. Sacha anuncia plan de reforma policial. Opinión, Cochabamba 17 de octubre de 2010 <http://cidarvargas.boliviademocratica.net/prensa/sacha-anuncia-plan-de-reforma-po- licial-0-196779-196737.html>. ↵

35. Oscar Farfán fue posesionado nuevo comandante de la Policía Boliviana por Evo Mo- rales. nan, La Paz 11 de marzo de 2011 <http://www.eabolivia.com/seguridad/6576- oscar-farfan-fue-posecionado-nuevo-comandante-de-la-policia-boliviana-por-evo- morales.html>. ↵

36. Nuevo Comandante de la Policía boliviana promete mano dura en lucha contra corrupción interna. ABI, La Paz 19 de mayo de 2011 <http://www.fmbolivia.com.bo/ noticia53435-nuevo-comandante-de-la-policia-boliviana-promete-mano-dura-en- lucha-contra-corrupcion-interna.html>. ↵

37. “ex director nacional de inteligencia es el nuevo comandante General de la Poli- cía. Los Tiempos, 21-05-2012 en http://www.lostiempos.com/diario/actualidad/nacio- nal/20120521/ex-director-nacional-de-inteligencia-es-el-nuevo-comandante-general- de-la_172184_362178.html>. ↵

38. Luz mendoza, Coronel reemplaza a General en comando de la Policía; tras su caí- da, Santiesteban revela guerra sucia. EJU!, La Paz 21 de mayo de 2012 <http://eju. tv/2012/05/coronel-de-inteligencia-es-el-comandante-de-la-polica-tras-su-cada-san- tiesteban-revela-guerra-sucia/>. ↵

39. Santiesteban elude su cautelar por cuarta vez. La Razón, La Paz 10 de octubre de 2012 <http://www.la-razon.com/nacional/seguridad_nacional/Santiesteban-elude- cautelar-cuarta-vez_0_1703229692.html>. ↵

40. Víctor Santos Maldonado: ‘No hay cambios de fondo en la Policía’. El Deber, La Paz 29 de junio de 2012 <http://www.eldeber.com.bo/victor-santos-maldonado-no-hay- cambios-de-fondo-en-la-policia/120628233927>. ↵

41. 40 Director de Inteligencia fue posesionado como comandante General de la Policía. ANF, La Paz 6 de diciembre de 2012 <http://www.lapatriaenlinea.com/?t=director-de-inte- ligencia-fue-posesionado-como-comandante-general-de-la-policia&nota=128042>. ↵

42. Quintana pide reforma total del Ministerio de Gobierno. Página Siete, La Paz, 24 de mayo de 2011 <http://www.paginasiete.bo/2011-05-4/nacional/noticiaPrincipal/02esp01240511. aspx>. ↵

43. Considerando que las mismas estadísticas publicadas por el ine registran para el año 2010 un 77,2% de la población carcelaria en detención preventiva, nos parece indignante presentar datos oficiales con un título que parece suponer la culpabilidad de toda esta población. ↵

44. Datos de la Pnb publicados por el ine . ↵

45. Estado de situación de la inseguridad ciudadana en Bolivia, 2005 a 2010. ONSC, La Paz s/f <http://www.onsc.gob.bo/index.php/menupublicacion&gt;. ↵

46. 45 Para el año 2010 el diagnóstico del onSC reporta 3.683 casos atendidos por la sección de Homicidios. de confundir este dato con el total de homicidios denuncia- dos y consumados, la incidencia se calcularía en 35,3 homicidios por cada 100 mil habitantes, muy por encima de la tasa de 10,1 oficialmente reportada (ministerio de Gobierno, 2012: 3). ↵

LAS RELACIONES CIVILES-MILITARES EN COLOMBIA

Alejo Vargas Velásquez[1]

(de la indiferencia y la subordinación formal hacia una mayor subordinación real)

La tesis central que vamos a desarrolar en este escrito es que en el caso colombiano se ha avanzado, en lo relativo a las relaciones civiles-militares, de una indiferencia histórica de las elites civiles –y de la sociedad en su conjunto por los asuntos de seguridad y defensa– a una subordinación formal con autonomía real y a una pro- gresiva pero incompleta subordinación real. a tal efecto proponemos las siguientes breves reflexiones conceptuales.

el poder del estado se fundamenta en una mezcla de consenso y coerción, pero éste debe ser ejercido dentro de un marco legal y con un nivel aceptable de eficacia y para su materialización las fuerzas armadas son una institución fundamental, que en un régimen demo- crático deben estar subordinadas al poder político civil –democrática- mente electo– quien tiene el derecho y el deber de orientarlas y condu- cirlas políticamente en su actuación.

esto debe situarse en el marco de las relaciones civiles-militares, que en una democracia se expresan por lo menos en tres dimensiones: a) la relación entre las autoridades democráticamente electas y las instituciones militares y policiales –que debe estar caracterizada por la subordinación de éstas a la autoridad civil–; b) la relación entre las fuerzas políticas legalmente existentes y la fuerza Pública –debe estar definida por un trato respetuoso de las instituciones militares y policiales con la diversidad de expresiones políticas de la sociedad– y c) las relaciones entre la sociedad y la fuerza Pública –que son las que definen los niveles de legitimidad o aceptación social.

es algo ampliamente compartido que en   toda democracia la fuerza Pública[2] debe estar subordinada formal y realmente a las au- toridades civiles democráticamente electas, quienes tienen la respon- sabilidad de formular y conducir políticamente las políticas de segu- ridad y defensa. esta subordinación en un régimen presidencialista se da en cabeza del Presidente de la república y éste la delega en su ministro(a) de la defensa. Pero esto conlleva una responsabilidad de parte de los gobernantes civiles: tener la capacidad y el tacto para orientar políticamente a las fuerzas armadas, es decir contribuir a di- señar e implementar la estrategia general como parte de las políticas públicas del estado. La conducción operativa de las fuerzas armadas sí debe ser responsabilidad de los comandantes de fuerza y de la es- tructura de mando de las mismas.

ALGUNOS ELEMENTOS DE CONTEXTO

Situar el tema del control civil de la fuerza Pública en el caso co- lombiano requiere tener en consideración por lo menos los siguientes elementos de orden contextual:

a. Un estrecho alineamiento en el largo plazo de las elites colom- bianas con estados Unidos –que se remonta a la primera mitad del siglo XX y que explica porqué Colombia es el único país de la región que participa en los años cincuenta en la guerra de Corea con el batallón Colombia y a solicitud de estados Unidos participa también, luego de la crisis del Canal del Suez, como parte de la fuerza de emergencia de las naciones Unidas (fenU) entre 1956 y 1958–, lo cual ha influido no solamente en su política de relaciones exteriores, sino igualmente en la de seguridad y defensa.

b. Una no clara distinción entre la seguridad y la defensa. el he- cho de no haber existido una amenaza externa relevante en el último medio siglo (en la primera mitad del siglo XX las fuer- zas armadas colombianas tuvieron un enfrentamiento con las peruanas en la denominada guerra colombo-peruana de 1932 que produjo escasos choques armados), llevó a que los temas de seguridad y defensa se vieran de manera indiferenciada y casi exclusivamente en términos de seguridad interior y menos de defensa externa (este tema sólo emerge, pero sin gran rele- vancia, a finales de los años ochenta del siglo anterior, cuando se plantea un incidente entre una fragata colombiana y naves de Venezuela en áreas marinas que no se hallaban claramente delimitadas). Por ello las amenazas relevantes para las fuer- zas armadas colombianas han sido en su orden el bandoler- ismo como remanente de la violencia liberal-conservadora de mediados del siglo anterior, luego el surgimiento de las guer- rillas marxistas al inicio de los años sesenta y posteriormente el narcotráfico.

c. Colombia vive desde los años sesenta del siglo anterior un conflicto armado interno, dentro del cual los protagonistas centrales de los grupos irregulares han sido las guerrillas de las farC, el eLn y el ePL[3] y los grupos paramilitares que emergen con fuerza desde inicios de la década del Posteriormente el narcotráfico se convertiría en un factor de potenciación de los diversos actores armados. este conflicto armado interno, con sus tendencias a degradarse, narcotizarse y regionalizarse hacia la zona andina ampliada, persiste hasta el momento –con grupos guerrilleros disminuidos y margin- alizados, es verdad, pero con capacidad de causar daño–, a pesar de los esfuerzos de los últimos gobiernos colombianos por fortalecer la fuerza Pública.

d. La democracia colombiana se ha caracterizado históricamente por ausencia de golpes militares, y al mismo tiempo por la presencia simultánea de una democracia –bastante formal, si se quiere– coexistiendo con altos niveles de violencia –de moti- vación política y no política–, lo cual le ha dado un carácter sui generis. Lo anterior ha hecho que fenómenos políticos como los vividos por otras sociedades latinoamericanas en los años setenta y ochenta, conocidos como “de transición a la democ- racia” a partir de regímenes políticos autoritarios previos haya sido una excepcionalidad en nuestro país.

EL PERÍODO DEL FRENTE NACIONAL (1958-1974)

En Colombia históricamente se dio un abandono, una despreocupa- ción de los civiles, comenzando por las elites políticas, pero en general por toda la sociedad, en relación con el tema de seguridad y defensa, asimilado tradicionalmente a la expresión “orden público”, dejándolo en manos exclusivas de las fuerzas militares. Se trata sin duda de una renuncia del poder civil y de la sociedad colombiana en su conjunto a ocuparse de un problema muy importante y que cada vez es de mayor centralidad en las sociedades contemporáneas. Los temas de seguri- dad y defensa deben estudiarse y conocerse en profundidad para que cada vez existan más civiles con conocimiento para conducir política- mente las fuerzas armadas cuando sean funcionarios de un gobierno democráticamente electo.

Con el inicio del frente nacional (1958-1974) quedó definido un modelo de relaciones entre los gobernantes civiles y las fuerzas militares basado en que los militares no se mezclarían en los asun- tos de los partidos políticos y del gobierno y los civiles no lo harían en los asuntos “de orden público”, es decir en seguridad y defensa; esto se denominó “doctrina Lleras” por el discurso dado por el pre- sidente alberto Lleras Camargo el 9 de mayo de 1957 ante el alto mando militar en bogotá y del cual citamos este párrafo que resume las ideas centrales:

“La política es el arte de la controversia por excelencia. La milicia el de la disciplina. Cuando las fuerzas armadas entran a la política lo pri- mero que se quebranta es su unidad, porque se abre la controversia en sus filas… Por eso las fuerzas armadas no deben deliberar, no deben ser deliberantes en política. Porque han sido creadas por toda la na- ción, porque la nación entera, sin excepciones de grupo, ni de partido, ni de color, ni de creencias religiosas, sino el pueblo como masa global, les ha dado las armas, les ha dado el poder físico con el encargo de de- fender sus intereses comunes… yo no quiero que las fuerzas armadas decidan cómo se debe gobernar a la nación, en vez de que lo decida el pueblo; pero no quiero, en manera alguna, que los políticos decidan cómo se deben manejar las fuerzas armadas en su función, su disci- plina, en sus reglamentos, en su personal…”.

Aquí se diseñó un estilo de relaciones civiles-militares, que fue útil en su momento, con las siguientes dos características: una, la clara subordinación formal de las fuerzas armadas al poder civil demo- cráticamente electo, acompañado de la necesaria profesionalización de la institución militar que en el caso colombiano venía avanzando desde comienzos del siglo XX; y dos, la despartidización de la institu- ción militar para que no se viera involucrada en la controversia política partidista. Sin embargo este diseño terminó siendo inconveniente porque dejó en cabeza de las fuerza armadas un tema que compete al conjunto del estado, la seguridad y la defensa, materializando un alto nivel de autonomía real en este campo.

este modelo de relaciones civiles-militares se va a mantener has- ta la expedición de la Constitución Política de 1991, acompañado de lo que malcom deas llamó “huelgas militares”, haciendo referencia a “pronunciamientos” de altos oficiales y tensiones de los distintos presidentes con los ministros de Guerra primero y de defensa después o los Comandantes del ejército, pero que siempre se saldaron con el paso a retiro de oficiales de la fuerzas militares.

En la democracia colombiana han coexistido “orden y violencia” y uno de estas manifestaciones es la paradoja siguiente: simultánea- mente convive la democracia más estable de américa Latina con unas fuerzas armadas que actuaron por momentos como “rueda suelta” al interior del estado y que en diversos momentos han mostrado su discrepancia con las políticas del gobierno ejerciendo un tipo de opo- sición intra-institucional sui generis.

Algunos casos de tensión entre presidentes y altos mandos militares:

1. Durante el segundo mandato del período del frente nacional, el presidente Guillermo León Valencia (1962-1966) tuvo ten- siones con su ministro de Guerra, General alberto ruiz novoa, por su tendencia a opinar sobre temas políticos del desarrollo, consideradas por sectores de la opinión como intervenciones en política interna. ruiz novoa, uno de los militares más pres- tigiosos de su generación y quien había comandado como teni- ente Coronel el batallón Colombia durante la Guerra de Corea, terminó saliendo del ministerio.

2. En el tercer mandato del frente nacional, el presidente Carlos Lleras restrepo (1966-1970) pasó a retiro al Comandante del ejército General Guillermo Pinzón Caycedo, después de que éste publicó un artículo en la “revista del ejército” criticando la escasa asignación presupuestaria del gobierno para el sector defensa.

3. El primer presidente del post frente nacional, alfonso López michelsen (1974-1978) igualmente pasó a retiro al prestigioso Comandante del ejército, General álvaro Valencia tovar, por diferencias acerca de cómo manejar un eventual acercamiento para diálogos de paz con la guerrilla del eLn.

4. El presidente belisario betancur (1928-1986), quién por prim- era vez colocó en la prioridad nacional la posibilidad de una salida negociada al conflicto interno armado colombiano y reconoció su carácter político, debió pasar a retiro a su min- istro de defensa, General fernando Landazábal reyes, por ex- presar públicamente sus diferencias respecto a esta posibilidad de negociación con las guerrillas.

5. El Presidente ernesto Samper Pizano (1994-1998), quien du- rante su mandato vivió el llamado “Proceso 8000” –acusación de financiación de su campaña presidencial con dinero del narcotráfico–, tuvo en el Comandante del ejército primero y Comandante de las fuerzas militares después General Har- old bedoya Pizarro, un opositor a sus políticas tendientes a la búsqueda de un proceso de conversaciones con la guer- rilla colombiana; finalmente el general fue llamado a califi- car servicios.

6. Durante los dos gobiernos de álvaro Uribe (2002-2010), se produjeron varios choques del presidente con generales de las distintas fuerzas –por el establecimiento de los Comandos Con- juntos, por las acusaciones de los llamados “falsos positivos” por parte de miembros de la fuerza Pública, entre otros– fuer- on llamados a calificar servicios más de una decena de gener- ales de las fuerzas militares, para nombrar al General oscar naranjo como director de la Policía nacional fueron llamados a calificar servicios once generales de la Policía.

LOS CAMBIOS CON LA CONSTITUCIÓN DE 1991

La Constitución de 1991 plantea lo siguiente en relación con la Fuerza Pública:

– Incluye fuero militar a la Policía por acciones del servicio, a pesar de que se señala que la Policía nacional es un “cuerpo armado permanente de naturaleza civil”.

– Se señala a las fuerzas armadas como competentes para la seguridad externa y el orden público.

– El presidente es el Comandante Supremo de las fuerzas ar- madas, y se le adiciona la subordinación a él de los niveles re- gional y local.

– Se le da función al Poder Legislativo para fijar el régimen sala- rial y prestacional de los miembros de la fuerza Pública.

– Sigue existiendo confusión entre las funciones de las fuerzas militares y la Policía.

– Se excluyó la posibilidad del derecho de asociación sindical.

– Se estableció la promoción y formación de los miembros de la fuerzas militares y de Policía para un estado democrático.

– La fiscalía General tiene competencia para juzgar a altos man- dos militares por delitos comunes.

– Se mantiene el control fiscal de la Contraloría General de la república y el control de la Procuraduría General de la nación, y el Consejo de estado por acciones indebidas de los miembros de las fuerzas armadas.

Sin embargo, de la Carta se derivan unos criterios del control consti- tucional en lo relacionado con la Seguridad y defensa.

La Corte Constitucional afirma de manera reiterada que es indis- pensable garantizar las condiciones necesarias para que la fuerza Pú- blica pueda cumplir efectivamente con la misión que le fue asignada por la Carta Política, esto es la de proteger a la población, para lo cual es necesario que cuente con los instrumentos jurídicos y materiales indispensables para reprimir, con la fuerza y la contundencia apropia- da, las acciones violentas de quienes pretenden socavar el orden cons- titucional. Por tanto, corresponde al Presidente de la república jugar un papel central en este sentido, pues una de sus funciones principales es la de conservar el orden público en todo el territorio nacional, así como restablecerlo donde fuera turbado; asimismo el presidente de- tenta la calidad constitucional de Comandante Supremo de las fuer- zas armadas, en virtud de la cual corresponde dirigir la fuerza Públi- ca, así como conducir las operaciones de guerra. teniendo en cuenta que la Constitución no sólo permite sino que exige que la autoridad legítima se imponga en todo el territorio nacional, pero prohíbe que tal autoridad se salga de los marcos en que se funda su legitimidad y se convierta en ejercicio arbitrario o abusivo del poder. Por tanto, con el fin de mantener la legitimidad democrática, para preservar el equilibrio, la Corte tiene en cuenta cuatro límites básicos en materia de seguridad y defensa:

1. el primer límite básico es la prohibición de afectar de forma desproporcionada los derechos fundamentales de las personas (art. 1 y 214 de la Constitución), ello debido a que el respeto por la dignidad humana y el deber estatal de proteger a las per- sonas hacen que la preservación de los derechos fundamentales sea parte esencial del interés general, así como la preservación del orden público y el mantenimiento de condiciones de seguridad son un presupuesto del goce efectivo de tales derechos.

2. el segundo principio básico que obra como límite a las políti- cas y planes de seguridad y defensa es el principio de distin- ción, consagrado por el derecho internacional Humanitario e incorporado al orden interno en virtud de los artículos 93 y 214 de la Carta Política. este principio obliga a distinguir en- tre quienes tienen la calidad de combatientes y quienes no la tienen, y ordena que los no combatientes no sean objetivo de acciones bélicas. Si bien las estrategias y políticas de seguridad y defensa pueden exigir la colaboración de los particulares, a través de mecanismos de cooperación con la administración de justicia o con la fuerza Pública, tales deberes no pueden ubicar a las personas en una posición tal que las obligue a alin- earse con una de las partes en el conflicto y exponerse inde- bidamente, en consecuencia, a los ataques de la otra parte en la confrontación.

3. el tercer principio intangible defendido por la Corte en esta materia es el de la separación de poderes, y su consecuencia necesaria en un estado democrático de derecho es la necesi- dad de respetar la independencia de las ramas y el sistema de frenos y contrapesos en virtud del cual la actividad de las dis- tintas ramas y órganos del poder público esté recíprocamente limitada y se encuentre sometida a los diversos controles pre- vistos por la Constitución y la ley. en esa medida, la Corte ha admitido que corresponde al Presidente de la república una responsabilidad central dentro de las función de conservar el orden público, y que los diversos órganos del estado deben co- laborar armónicamente para la realización de este fin, pero que las políticas y programas de seguridad y defensa no pueden llegar hasta el extremo de sujetar a todos los organismos del estado a la voluntad del gobierno, puesto que ello vulnera el principio de separación de poderes. este principio también esta relacionado con el carácter profesional de la fuerza Públi- ca y la naturaleza exclusiva de la función a ella asignada, que no puede ser delegada en otros órganos del estado ni en los particulares.

4. Por último, está el límite de la subordinación del poder mili- tar al poder civil. es indispensable que el uso de las armas sea monopolizado por el estado, y que tal monopolio sea asignado a un cuerpo profesional público que asegure la convivencia pacífica mediante el ejercicio legítimo de la coacción. Pero la Constitución también ordena que la fuerza Pública se encuentre sometida a la dirección del poder civil, para asegurar que el Presidente de la república, elegido por el pueblo, adopte las decisiones de alto contenido político y estratégico en materia de orden público.”

Posteriormente a la Constitución de 1991 y con el nombramiento del primer ministro de defensa Civil, comienza el proceso de cam- bio del esquema de relaciones entre gobernantes civiles y militares. Se pretende que los gobernantes civiles asuman la responsabilidad política de la definición y conducción de las políticas de seguridad y defensa, esto implica que los civiles en dichos cargos conozcan los temas pertinentes para lograr reconocimiento y legitimidad por parte de los militares.

A decir verdad, en los distintos gobiernos se ha fallado en lograr una coordinación real entre civiles y militares para el desarrollo de una política articulada, ya que ello implica mucho más que unas re- uniones formales y periódicas entre funcionarios civiles y militares.

Un liderazgo civil eficiente y legítimo de las fuerzas armadas re- quiere mínimamente de capacidades administrativas, conocimiento de la problemática de amenazas y riesgos existentes, y de las respues- tas posibles a los mismos sobre todo en un caso como el nuestro en el cual el tema de la seguridad es de absoluta prioridad, y una confianza que se construye en una adecuada relación entre civiles y militares. no es suficiente tener la legalidad, es necesario adicionalmente que se gane un nivel de confianza y credibilidad para que haya un trabajo ar- mónico; en esa medida la subordinación militar al poder civil será real y el trabajo complementario. en esto puede incidir negativamente el desconocimiento por parte de los civiles de las culturas organizacio- nales que regulan las relaciones al interior de las fuerzas armadas, o lo que otros denominan “protocolos institucionales”.

Un punto de partida importante pudo ser la definición conjun- ta, entre civiles y militares, de la estrategia de Seguridad que preci- se claramente las amenazas y riesgos prioritarios, los objetivos y los instrumentos para lograrlos. también que defina responsabilidades entre civiles y militares en la gestión y el cumplimiento de la mis- ma, asumiendo una co-responsabilidad, que es muy importante por lo menos por dos razones: porque se trata de construir un escenario de adecuadas y fluidas relaciones, y en segundo lugar porque con fre- cuencia existe la tendencia de suponer que las responsabilidades en el parcial cumplimiento de los objetivos recaen exclusivamente en los militares. Si los civiles son los conductores políticos de la estrategia de seguridad y defensa, son también co-responsables de los éxitos y de sus eventuales fracasos.

Si bien es comprensible que después de una larga tradición de trabajo separado entre civiles y militares haya tensiones cuando se trata de asumir efectivamente el control civil en la conducción de la política de seguridad y defensa, también es cierto que saber manejar las relaciones cotidianas, tomando en consideración las tradiciones institucionales, ayudaría mucho a construir una relación necesaria de colaboración.

es importante destacar el esfuerzo realizado en los últimos dos años para contar con una Ley de Seguridad y defensa, cuyo proyec- to de ley preliminar fue redactado por una Comisión plural de aca- démicos, ex militares y funcionarios del ministerio de defensa, que parte de los siguientes principios: legitimidad, separación de poderes, subordinación, coordinación entre ejército y policía, protección, inte- gridad respecto a los derechos humanos y cooperación internacional. en su artículo 5º el proyecto define la seguridad y la defensa de la siguiente manera:

“a. Seguridad. es un bien público fundamental que propende por los valores democráticos, el bienestar y la convivencia del pueblo, el desa- rrollo de las potencialidades de la sociedad y la afirmación del estado Social de derecho. La Seguridad es integral y su responsabilidad es del estado y, en desarrollo de los deberes constitucionales, excepcional- mente y de manera temporal lo es también de la sociedad.”

“b. defensa. es la capacidad que tiene el estado para salvaguardar la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional frente a riesgos, amenazas y agresiones internas y externas.”

ALGUNAS FALLAS GRAVES EN LA OPERACIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA

Han existido fallas graves en el campo del respeto a los derechos hu- manos, especialmente queremos destacar dos problemáticas: a) el desplazamiento forzado, tanto por el hecho de que en algún porcen- taje es producido por la fuerza Pública –minoritario, hay que reco- nocerlo–, como por el hecho de que la política de seguridad y defensa haya sido incapaz de evitarlo; las cifras oficiales del ministerio de de- fensa hablan de 2.121.406 desplazados forzados entre 2002 y agosto de 2009 –las cifras de onGs que siguen el tema de manera sistemáti- ca son superiores; b) los llamados “falsos positivos” –eufemismo para encubrir asesinatos de civiles inocentes presentados como supuestos “miembros de grupos subversivos dados de baja en combate”–, que le colocan grandes interrogantes a la fuerza Pública. esto originó la salida de un importante grupo de miembros del ejército y la poste- rior renuncia del Comandante de esta fuerza; esto ha generado un gran interrogante acerca de una institución estatal, que justamente se encontraba en la cúspide de su aceptación debido a los éxitos mi- litares que había venido reportando en los últimos meses. Las cifras que al respecto da la fiscalía General de la nación señalan que “por ahora dejan un saldo de 2.077 colombianos asesinados: 59 de ellos eran menores de edad y 122 mujeres… Por esos casos hay 137 con- denas contra militares y 396 tienen órdenes de captura.”[4] igualmente la Procuraduría General de la nación reporta acciones investigativas en relación con miembros de las fuerzas armadas: “durante los últi- mos siete años, el ministerio Público ha abierto 1.274 investigaciones contra 2.965 miembros del ejército. Los militares investigados for- man parte de 35 brigadas (diez de ellas móviles); 481 son oficiales, entre ellos 14 coroneles; 1.026 son suboficiales y 1.458 soldados.”[5] igualmente es necesario mencionar que se han establecido correcti- vos en el ministerio de defensa y en la fuerza Pública y todo indica que hay una disminución sensible de denuncias de este tipo de casos en 2009: “en el informe de 2009 sobre el tema, el Centro de investi- gación Popular, Cinep, reconoce una disminución sustancial de los casos por las medidas que adoptó el ministerio de defensa. en com- paración con el primer semestre de 2008 se pasó de 106 casos a 2, y de 102 víctimas a 4.”[6]

El general Carlos alberto ospina, anterior comandante de las fuerzas militares, nos recordaba que “la legitimidad dentro del máximo aspecto de la estrategia es un centro de gravedad en el ám- bito nacional, y precisamente la defensa o el ataque a la legitimidad como centro de gravedad al máximo nivel de la estrategia constituye uno de los aspectos más importantes y de allí que en ciertas opor- tunidades lo que se busca es deslegitimar para atacar este centro de gravedad que es el máximo nivel de la estrategia.” Por ello resulta inexplicable –y sin duda criminal– que con el actuar de algunas uni- dades militares, justamente se creen todas las condiciones para que se cuestione la legitimidad de la fuerza Pública y de la política de seguridad democrática y en esa medida pierdan en el campo de la disputa por la legitimidad, lo que parecían estar ganando con resul- tados en operaciones militares. Por ello tienen sentido las palabras del actual comandante del ejército cuando dice: “Quiero dejar cla- ro a todos los integrantes del ejército que operar fuera de la ley es actuar exactamente igual a como lo hacen las farC, el eLn o cualquier otra banda de criminales. nuestra legitimidad radica en obrar siempre dentro de la Constitución.”

Lo paradójico es que la mayoría de los resultados exitosos han sido producto de una eficaz actividad de inteligencia –técnica y huma- na– y de operaciones derivadas de las mismas (bombardeos aéreos, infiltraciones, golpes de mano).

el interrogante es porqué se suceden esta serie de hechos, sin lugar a dudas criminales, en la institución militar. y la respuesta probable- mente se encuentra en varios aspectos de los cuales deseamos destacar tres: uno, los rezagos de la doctrina de seguridad nacional, propia de la Guerra fría, que consideraba que existía un enemigo fundamental de carácter global, el comunismo, y que al interior del país existían los “enemigos internos” –quinta columnas del enemigo externo– y que para luchar contra ese enemigo único casi todo valía. esta tesis del “enemigo interno” causó gran daño al situar en esa categoría a todas las expresiones de descontento social, al lado de los grupos alzados en armas contra el estado; es probable que un gran rezago de esa tesis se mantenga hoy día, cambiando las denominaciones seguramente, aho- ra se trata del nuevo enemigo global con expresiones en lo interno, el terrorismo o el narcoterrorismo –rezago esto de la llamada doctrina bush–; dos, la presión sobre la fuerza Pública por resultados en térmi- nos de bajas; tres, el hecho de que no haya un mensaje uniforme sobre el respeto de los derechos humanos y el diH, sino que al tiempo que se dice que se respetan, se está predicando que los defensores de los dere- chos humanos son agentes encubiertos o peor aún abiertos del enemi- go terrorista, es muy probable que en la fuerza Pública, especialmente a nivel de mandos medios y tropas, que es donde se concentra la pre- sión por resultados, se asuma el tema como algo simplemente formal, pero que lo importante son los resultados y punto.

igualmente habría que añadir una serie de cuestionamientos pro- blemáticos en el ambiente para la institución militar –las causas van desde forzar un crecimiento muy acelerado en un tiempo muy breve debilitando la formación, hasta falta de mecanismos de evaluación de resultados adecuados–, es muy importante que se refuerce el lide- razgo civil, sobre la base de su compromiso a fondo con la política de seguridad y defensa y con una clara relación operativa y de coordina- ción con las diversas fuerzas que componen la fuerza Pública.

La tarea inmediata es hacer consecuente el mensaje desde los al- tos niveles del estado para que no haya equívocos en la operación militar e incrementar los niveles de control –administrativo, político, legal y ciudadano– de la fuerza Pública.

Como hemos visto en este recorrido histórico, efectivamente se ha venido avanzando, no sin sobresaltos, de una subordinación formal de las fuerzas militares al poder civil democráticamente electo, hacia una mayor subordinación real. Pero todavía queda camino por recorrer.

BIBLIOGRAFÍA

Cepeda, manuel José 2004 “La Corte Constitucional y el orden Público: mitos y realidades” en Instituciones Civiles y Militares en la política de Seguridad Democrática (bogotá: edición a cargo de fernando Cepeda Ulloa, embajada de los estados Unidos de américa).

Deas, malcom 2003 “Perspectiva histórica de las relaciones cívico-militares en Colombia” en Las Relaciones Cívico- Militares en tiempos de conflicto armado (bogotá: edición a cargo de fernando Cepeda Ulloa, embajada de los estados Unidos de américa).

Ministerio de defensa 2009 “Logros de la Política de Consolidación de la Seguridad democrática-PCSd” (bogotá: dirección de estudios Sectoriales-Grupo de información estadística).

1. Profesor titular de la Universidad nacional de Colombia y director del Grupo de investigación en Seguridad y defensa. ↵

2. en la Constitución colombiana la fuerza Pública está conformada por las fuerzas militares (ejército, fuerza aérea y armada nacional, y la Policía nacional). ↵

3. estas tres guerrillas se consideran las guerrillas históricas o de “primera generación”, luego en los años setenta surgen otras guerrillas dentro de las cuales se destacaron el movimiento 19 de abril (m-19) y la guerrilla indígena movimiento armado Quintín Lame. ↵

4. Citado en El Tiempo, “más de 2.000 colombianos habrían sido asesinados por falsos positivos, según informe de la fiscalía”, bogotá, octubre 18 de 2009. ↵

5. El Tiempo, Op. cit., octubre 18 de 2009 ↵

6. El Tiempo, Op. cit., octubre 18 de 2009. ↵

TENDENCIAS POLÍTICAS, SEGURIDAD Y DEFENSA EN LOS PRIMEROS AÑOS DEL SIGLO XXI

Saúl Mauricio Rodríguez-Hernández[1]

Los casos de México, Ecuador, Colombia y Venezuela[2]

Durante LarGoS añoS en américa Latina los temas de seguri- dad y defensa fueron y han sido asociados directamente con los mili- tares, los sectores oligárquicos y las derechas nacionales.

Esto condujo a que el tema fuera de dominio casi exclusivo de una minoría, que las amplias mayorías desconocieran estos temas y que las últimas fueran incapaces de influir en las políticas públicas al respecto, tanto generando una agenda pública al respecto como sirviendo como veedores (watchdog). Con la irrupción de varios go- biernos de “izquierda” a comienzos del siglo XXi, se dio todo un mo- vimiento regional reivindicativo que decepcionado tras décadas de políticas neoliberales y aperturistas abogaba sobre la necesidad de un reordenamiento económico, político y social. igualmente, el nuevo siglo irrumpió con escenarios caóticos como los de Colombia y méxi- co, donde la mezcla de varios factores generadores de violencia, entre ellos el narcotráfico, el crimen organizado, la insurgencia, etc., afecta- ban la vida cotidiana de sus ciudadanos y obligaban a tomar medidas acordes a los retos impuestos por esta situación.

Es así como el escenario regional empezó a oscilar política e ideológicamente entre gobiernos de “izquierda” y gobernantes que podrían denominarse de derecha, los cuales elegidos en elecciones populares han recibido un “poder delegativo”[3] para que resuelvan los problemas más preocupantes para las mayorías frente a la si- tuación y realidad local. Uno de los problemas que parece acuciante por resolver es el tema de la seguridad pública[4], según el Latinobaró- metro de 2011 (65), este asunto es el más preocupante para las ma- yorías, de allí la demanda constante por mejorar la situación. esto va de la mano con una apreciación académica que en los últimos años ha sugerido que sin seguridad no hay desarrollo económico (tschirgi, 2005).

En este punto aparece una controversia no solo teórica sino po- lítica y práctica, la diferencia entre defensa y seguridad, y particular- mente los roles que deben asumir las fuerzas que responden particu- larmente a cada una de ellas, en el primer caso las fuerzas militares y en el otro la policía. Para un académico como francisco rojas, existe un peligro inminente si se mezclan las dos políticas, ya que al involu- crar a las fuerzas militares en asuntos de tipo interno se corre riesgo de “militarización” de la seguridad (2008). a pesar de esta visión, la evidencia demuestra que el involucramiento de las fuerzas militares en asuntos de tipo interno ha sido la norma más que la excepción en muchos países no occidentales, ademas de que existe una delgada línea, casi invisible, que separa la división entre políticas de segu- ridad y defensa y el uso de las fuerzas sobre el terreno (Rodríguez, 2011). Pero sería un craso error considerar que esto se aplica a todos los países por igual, y particularmente en américa Latina, pues hay países como Chile o argentina donde la separación de las dos esferas es tajante, sin lugar a dudas esto obedece a desarrollos nacionales e históricos propios.

Volviendo a la consideración de los gobernantes en el poder, muchos de estos se han visto abocados a usar las fuerzas militares en el escenario local y demarcar políticas y respuestas para los asuntos de seguridad y defensa sin discriminación a su tendencia política. en esta línea el presente texto pretende estudiar de una manera introductoria la relación entre gobiernos de derecha e iz- quierda en américa Latina con énfasis en los gobiernos de méxico (Vicente fox), Colombia (álvaro Uribe), Venezuela (Hugo Chávez) y ecuador (rafael Correa) en los primeros años del siglo XXi, la relación entre poder civil y militares, su posición sobre los temas de seguridad y defensa, y sus acciones de diverso tipo respecto a estas temáticas. no sobra decir que este escrito es una visión preliminar realizada con un carácter propositivo y para nada con- cluyente. en primera instancia se discutirán algunos elementos so- bre lo que entendemos por “perspectiva comparada”; en segundo lugar, señalaremos los elementos para definir los gobiernos tanto de “izquierda” como de “derecha”; tercero, se hará una descripción de los casos nacionales escogidos para este texto; cuarto, esbozare- mos algunas consideraciones respecto a la relación civil-militar en estos países; y quinto, se desarrollará un análisis sobre la “delgada línea” de separación entre defensa y seguridad. Por último, ofrece- remos unas conclusiones.

ENTRE DERECHA E IZQUIERDA

La producción en Ciencia Política se ha encargado de categorizar los gobiernos de la región según su tendencia política, siguiendo una vie- ja tradición dentro de la política comparada para describir y analizar el comportamiento político en sus diferentes facetas (Wiesehomeier y doyle, 2012: 3). es así que a lo largo de la primera década del si- glo XXi surgieron variadas denominaciones como “nueva izquierda”, “giro a la izquierda”, “ola rosada”, entre otras, para denominar el fenómeno de irrupción de gobiernos alternativos en la región. estas categorizaciones han sido motivo de controversia no solo dentro de esta disciplina, sino también dentro de otras como la Historia, la So- ciología y los estudios internacionales, pues algunos académicos ale- gan que estas denominaciones no aluden realmente a los conceptos más tradicionales de lo que podría ser denominado como “izquierda” y “derecha”. Sin embargo, como toda categoría estas son asumidas con un fin explicativo que a veces es más claro que la mera referencia marginal anclada a la categorizaciones más dogmáticas y cargadas de sectarismo. Varios textos toman como referencia los aportes de norberto bobbio en el libro Left and Right: the Significance of a Poli- tical Distinction, para dar una categoría más o menos común al res- pecto. este autor señala que la diferencia entre derecha e izquierda está sustentada en el tratamiento que cada una de estas tendencias en el ejercicio gubernamental le da a la igualdad política y económica. mientras la izquierda está abocada a buscar cierta redistribución de los recursos con el papel activo del aparato del estado, la derecha considera que cada individuo debe proveerse sus propios recursos y el estado es un mero órgano regulador (1996).

Sin lugar a dudas la “nueva izquierda” es la tendencia política que más ha llamado la atención en los últimos años tanto en los medios de comunicación como en la academia, por su impacto con- tra las medidas neoliberales y las reivindicaciones de tipo social que ha implementado para mejorar la calidad de vida de las personas más desfavorecidas. Sin embargo, si bien se le puede dar un mote común a todos estos gobiernos con tendencias similares, hay tre- mendas diferencias entre cada uno de los gobiernos, como lo señala franklin ramírez Gallegos, cada tipo de gobierno tiene sus propias características que se ajustan a las particularidades locales, lo cual los hace muy diferentes entre unos y otros (2006, 32-34). La derecha por su parte, aunque casi evidente para el observador neófito, no ha recibido una gran atención para categorizarla o describirla en los años más recientes. en este punto vale la pena aclarar que para el presente texto consideramos como gobierno al Poder ejecutivo, es decir a los presidentes elegidos electoralmente y no al conjunto de instituciones que pueden ser incluidas dentro de esta denominación como el Poder Legislativo o Judicial. al tomar como referencia a los presidentes, lo hacemos considerando dos aspectos particulares: en primer lugar, la tradición “presidencialista” en américa Latina, la cual pese a algunos cambios se mantiene hasta nuestros días (espi- noza, 2007, 189-194); en segundo lugar, los presidentes como jefes de gobierno son los comandantes en jefe de las fuerzas armadas, al considerar los preceptos de la democracia liberal, por tal razón la forma en que actúen los presidentes repercutirá directamente en la relación con las fuerzas armadas.

reconsiderado la conceptualización de las tendencias políticas e ideológicas, en este texto tomaremos como referencia dos denomi- naciones. Por un lado la definición acuñada por Levitsky y roberts en el libro The resurgence of Latin American Left, donde se señala que un gobierno de izquierda en américa Latina puede ser entendido como aquel que toma como sus principales ejes programáticos redu- cir las desigualdades sociales y económicas, apoyando a los grupos marginalizados en detrimento de las estructuras que habitualmente dominaban en el contexto de estos países, particularmente las elites y grupos dominantes (2011, 5-7). respecto al concepto de gobier- no de derecha tomaremos como referencia a los autores domín- guez, Lievesley y Ludlam (2011), quienes señalan que un gobierno de derecha en américa Latina es aquel alineado con las estructuras conservadoras y posiciones de defensa del statu quo, en la que cada individuo está a cargo de su propio bienestar, además en el aspec- to económico consideran la implementación de políticas liberales o neoliberales que suelen servir a los intereses de ciertos grupos con la menor intervención del estado.

Retomando un punto anterior, Jorge Lanzaro considera que la “nue- va izquierda” incluye a los “populistas”, a los “social-demócratas”, y la mezcla entre los dos tipos de gobiernos, podríamos incluir dentro de esta categoría en los primeros años del siglo XXi a evo morales (bolivia), Hugo Chávez (Venezuela), rafael Correa (ecuador), tabaré Vásquez (Uruguay), daniel ortega (nicaragua), fernando Lugo (Pa- raguay), Lula da Silva y dilma rousseff (brasil), néstor y Cristina Kirchner (argentina). Por el lado de la derecha podríamos incluir a Vicente fox y felipe Calderón (méxico), Sebastián Piñera (Chile), ál- varo Uribe (Colombia), ricardo martinelli (Panamá), muchos de estos gobiernos están asociados con la oligarquía y los sectores más podero- sos de sus respectivas sociedades (bowen, 2011: 105-106).

LOS CASOS

MÉXICO

México es uno de esos países que rompen con los estereotipos que hubo durante largos años dentro y fuera de américa Latina sobre la relación entre el poder civil y los militares. es decir nunca hubo un gobierno militar de facto, y más bien los militares se mantuvieron fuera de las instancias políticas (baba, 2008). Las explicaciones de expertos sugieren que esta situación se dio debido a que la presencia de un partido único, en este caso Partido revolucionario institucional (Pri), implicó que los militares supeditaran su función a las directri- ces de las autoridades civiles emanadas de la misma revolución mexi- cana de comienzos del siglo XX, y que ni los civiles intervinieran en asuntos militares ni viceversa (benítez, 2000). de ahí en adelante los militares se encargaron de resguardar la soberanía nacional, la cual se encontraba en una clara dicotomía. Por un lado prepararse para lu- char contra un enemigo francamente superior en medios y tecnología, en este caso estados Unidos, y por el otro estar listos para enfrentar a unos vecinos débiles pero con numerosos problemas que traspasaban sus fronteras como el tráfico de migrantes y de insumos ilegales.

La prueba para la subordinación y respeto por el orden político establecido se dio a comienzos del siglo XXi: “en 2000, la llegada al poder de un partido diferente del Pri, tras el triunfo de Vicente fox, puso de relieve la institucionalidad de las fuerzas armadas mexica- nas. La alternancia política superó su prueba de fuego” (moloeznik, 2008: 158).

Vicente fox fue elegido para ejercer la presidencia en el cambio de milenio, y era lo que se puede decir un candidato atípico, no solo por su pasado, que estaba asociado con el mundo empresarial, sino sobre todo porque era representante del Partido acción nacional, el colectivo político que logró vencer a la hegemonía histórica del Pri en la presidencia mexicana (meyenberg y Souki, 2006: 294). Como lo señalamos en un apartado anterior, fox es visto por varios autores como un líder de la derecha latinoamericana por su cercanía a las vie- jas elites empresariales mexicanas y su iniciativa para establecer unas políticas neoliberales, entre ellas cabe destacar la defensa que hizo fox del área de Libre Comercio de las américas (aLCa) y la consoli- dación del tratado de Libre Comercio (tLC) con los estados Unidos. Sin embargo, cabe señalar que este proceso se venía dando desde las presidencias de sus antecesores, quienes eran representantes del Pri, pero solo que en este caso la defensa fue más explícita y abierta frente a la opinión pública y los espacios nacional e internacional (ornelas, 2001). el comienzo del mandato de fox coincide con el aumento de la violencia en méxico, producto de las disputas entre carteles de la droga y las fuerzas estatales, así los dos grandes problemas del país son la inseguridad ciudadana y el narcotráfico.

Para enfrentar esta situación se crean una serie de marcos ins- titucionales para enfrentar los problemas más álgidos, incluyendo la Secretaria de Seguridad Publica (2000), la agencia federal de investi- gaciones (2002), el Centro nacional de Planeación, análisis e informa- ción para el Combate a la delincuencia (2003) y la Sub-procuraduría de investigación especializada en delincuencia organizada (2003).

En este escenario las relaciones civiles militares durante el man- dato de fox se mantienen estables, y se sigue una división bastante particular en el caso mexicano, como lo sugiere raúl benítez: “en el gobierno de fox se mantuvo la atípica separación de la Secretaría de defensa nacional y Secretaría de marina, y la fuerza aérea no es autó- noma, como sucede en la mayoría de los países del mundo. de forma también sui generis, méxico no cuenta con dos estructuras claves de todo estado democrático: ministerio civil de la defensa y estado mayor conjunto de las fuerzas armadas” (sin fecha, 18-19). Por otro lado, las fuerzas militares mantuvieron su acatamiento a las directrices presi- denciales, sobre todo en lo que tiene que ver con su progresivo involucramiento en la lucha contra el crimen organizado y el narcotráfico, no solo porque se le considera un asunto prioritario para la seguridad nacional que progresivamente se va entremezclando con la seguridad pública al afectar la estabilidad del estado y la sociedad, sino también porque las fuerzas militares mexicanas, particularmente el ejército y la marina, tienen mayor capacidad armada y de respuesta frente a unos actores ilegales que tienen una gran capacidad de fuego, si se les compara con las diferentes policías federales. Por otro lado aunque en el gobierno de fox se señaló que la presencia de los militares en el escenario de seguridad interna sería transitorio, poco a poco se hizo indispensable su presencia en el transcurso de su gobierno, si bien aclamado por la ciudadanía, esta presencia no estaba enmarcada en un marco legal propiamente dicho, lo cual implicaba que se desdibu- jaran los roles entre los militares y la policía, con sus posibles peligros (arzt, 2011). Sin embargo, como señala Pablo moloeznik: “La propia realidad impone la participación de los militares en acciones de carác- ter policial y parapolicial, ante la incapacidad institucional y los bajos niveles de confianza en la policía (2008: 168). Por estas razones, un presidente como fox no tuvo otra opción que recurrir a los militares, lo que no implicó que la subordinación de los mismos al Poder ejecu- tivo se viera diezmada.

ECUADOR

Como lo señala el ex militar alberto molina flores en su libro De- mocracia y militares: Crisis y arbitraje, los militares ecuatorianos han estado tras bambalinas en el ejercicio del poder en este país en los

últimos veinte años, y siempre han actuado como árbitros en las crisis políticas, incluidas las de bucaram, mahuad y Gutiérrez. igualmente, sugiere que siempre ha habido una carencia de políticas específicas para conducir a los militares de parte de la autoridades civiles lo que lleva a un desdibujamiento de sus funciones (molina, 2011). Por otro lado, la experta bertha García Gallegos señala que “La influencia de las fuerzas armadas sobre el Poder ejecutivo, a nuestro juicio, ha tenido connotaciones graves al disminuir notablemente y condicionar tanto a la autoridad presidencial como al sistema político, que quedan sin acceso alguno a esa porción de la administración pública como es el sector defensa” (S.f., 25-26). en esta línea, el papel de las fuerzas armadas y particularmente de los militares en este país ha sido tre- mendamente influyente en el escenario político.

es así como después de una crisis institucional bastante impor- tante que incluyó manifestaciones populares para retirar del poder a presidentes electos por la vía electoral, entre finales de los años noven- ta y comienzos del siglo XXi fue elegido para gobernar rafael Correa, un líder poco relacionado con los círculos tradicionales, influencia- do fuertemente por la “doctrina social” de la iglesia Católica y más cercano a la academia que a los espacios tradicionales de la política, quien poseía una alta formación profesional en prestigiosas universi- dades del mundo. Correa incluía entre sus propuestas de gobierno un acercamiento a los sectores populares, entre estos los indígenas, quie- nes habían estado mínimamente representados en el escenario polí- tico, tanto por su presencia como por las políticas que beneficiaran su calidad de vida, y los incluyó en su plataforma denominada como “economía solidaria” (Jaramillo, 2008). enmarcado en lo que ha sido denominado o autodenominado como el “socialismo del siglo XXi”, Correa convocó a una asamblea Constituyente para el año 2007, que generó una nueva Constitución para este país en 2008, en el artículo 158 se señalan las misiones para las fuerzas armadas y de Policía:

“Las fuerzas armadas y la Policía nacional son instituciones de pro- tección de los derechos, libertades y garantías de los ciudadanos. Las fuerzas armadas tienen como misión fundamental la defensa de la soberanía y la integridad territorial. La protección interna y el man- tenimiento del orden público son funciones privativas del estado y responsabilidad de la Policía nacional. Las servidoras y servidores de las fuerzas armadas y la Policía nacional se formarán bajo los funda- mentos de la democracia y de los derechos humanos, y respetarán la dignidad y los derechos de las personas sin discriminación alguna y con apego irrestricto al ordenamiento jurídico (Constitución Política del ecuador, 2008).

Para las dos fuerzas se considera en la misma Constitución que son obedientes y no deliberativas. Vale la pena señalar que este país an- dino tiene una policía nacional centralizada, a diferencia de méxico, donde hay una serie de policías por estados.

Considerando estos elementos, los militares ecuatorianos se en- cargan de la defensa, la cual tuvo su punto álgido durante los bom- bardeos sobre territorio ecuatoriano en 2008 por parte de tropas co- lombianas contra un campamento de las farC, lo que significó un reacomodo de sus funciones para la defensa de este país frente a cual- quier agresión externa; por otro lado, la policía está encargada de los asuntos de seguridad ciudadana, un punto que ha generado bastante preocupación en la opinión pública de este país pues los delitos han aumentado progresivamente desde mediados de la primera década del siglo XXi. Como lo señala Julio Clavijo: “el homicidio ha tenido un crecimiento promedio del 89%, pasando de 259 homicidios en 2007 a 490 en 2009. mientras que el secuestro express también tuvo un incremento entre 2008 y 2009, pasando de 203 a 280” (Clavijo, S. f.).

Es así como por necesidad, los militares progresivamente han empezado a salir a las calles desde hace varios años frente a los pro- blemas más álgidos. Correa en varios casos ha autorizado el empleo de los militares en la lucha contra la delincuencia, así por ejemplo en 2010 frente a varios casos de homicidio dio la orden a los militares de desplegar sus unidades en Guayaquil y otras ciudades[5].

En este contexto ni la ciudadanía ni los militares han hecho mu- cho reparo respecto a esta situación, el grado de acatamiento a las órdenes por parte de los militares ha sido de total respeto a las ór- denes del ejecutivo. Por así decirlo han mantenido su rol tanto en la entrega de la base de manta al ecuador por parte de estados Unidos, como en el involucramiento en la seguridad ciudadana, como respec- to al respeto al presidente en el poder pese a su tendencia política, y a que él ha ido eliminando progresivamente las concesiones que tenían históricamente los militares en torno a empresas del sector defensa y asociadas.

Por el contrario, ha sido la policía la única institución que ha intentado desestabilizar el poder presidencial, una insurrección que curiosamente fue disuelta por los militares quienes apoyaron plena- mente a Correa en el poder en el año 2010 (ospina, 2011).

En este contexto, ecuador bajo el gobierno de Correa al parecer ha transitado hacia un estadio donde los militares, tal vez la fuerza con mayor peso histórico en la intermediación con el poder político, se ha mantenido supeditada a las ordenes presidenciales y ha acatado las ordenes que este ha determinado a pesar de su posición franca y abiertamente de izquierda.

COLOMBIA

el caso colombiano es el de un país inmerso en una guerra civil no de- clarada, que es librada desde hace más de cincuenta años en los secto- res rurales y las zonas más alejadas del país. Pese a esta desalentadora situación, este país tiene una economía que brilla por su dinamismo y una sucesión presidencial que asombra al profano. en este escenario se pensaría que los militares han sido propensos a asumir el ejercicio directo del poder para mejorar esta caótica situación, sin embargo históricamente han estado supeditados al poder civil. no obstante, desde hace muchos años se careció de una iniciativa presidencial para llevar el tema de la defensa, y particularmente la seguridad, a un esce- nario de primer orden, esto solo ocurrió bajo el mandato del presidente álvaro Uribe, un líder local y regional asociado directamente con la derecha tradicional y la defensa de los principios neoliberales esgrimi- dos en este texto como la piedra angular de esta denominación.

Uribe llegó a la presidencia de Colombia en el año 2002, con la ca- pacidad instalada heredada del mandatario anterior andrés Pastrana en lo que tiene que ver con el aparato militar y policial para enfren- tar diversas amenazas, principalmente la insurgencia de izquierda, el narcotráfico, los grupos de extrema derecha y el crimen organizado; además contaba con la ayuda militar de estados Unidos para enfren- tarlas, primero con un mote contra-narcóticos y después del 11 de septiembre en la lucha contra la insurgencia y otros grupos denomi- nados como terroristas, incluidos los paramilitares.

en este ambiente, este líder tuvo como su principal iniciativa de gobierno la promulgación de la “Política de defensa y Seguridad democrática” en 2002, sobre la cual se enmarcó el accionar combi- nado de las fuerzas militares y la policía colombiana. Los éxitos de esta política principalmente contra las farC por medio de ataques a “objetivos de alto valor” (rodríguez, en prensa), fue útil para supe- rar lo que un experto denominó como el “empate negativo” (Pizarro,

2003), es decir al ir mermando la capacidad de lucha de este grupo insurgente. no obstante, todo esto va de la mano de numerosas crí- ticas respecto a la violación de derechos humanos que cometieron algunos miembros de las fuerzas institucionales. Sin embargo, y pese a ello, el liderazgo de Uribe y el respeto por la jerarquía por parte de las fuerzas del orden fue un hecho absoluto e indiscutible durante sus dos mandatos presidenciales.

Como es conocido por varios expertos, la diferenciación entre de- fensa y seguridad que suele hacerse en otras latitudes, no es aplicable plenamente en el caso colombiano. Sobre todo por la tradición y las necesidades sobre el terreno, tanto los militares como la policía han entrecruzado sus funciones y roles, casi asemejándose en sus procedi- mientos, su uniforme y en algunas otras cosas más. muchas veces se habla de que Colombia es el caso donde muchas cuestiones de orden criminal fueron “militarizadas” en su lucha, siendo el ejemplo por ex- celencia la lucha contra el narcotráfico (rodríguez, 2011). La única diferencia entre fuerzas militares y policiales radica en el hecho de que los militares tienen una disciplina y formación más estricta en todo su conjunto, y que a los primeros se les exige la defensa de la soberanía nacional. Si bien regionalmente este país fue visto como una amenaza, no solamente por sus problemas de orden interno aso- ciados con todo tipo de actores criminales, sino también por el apoyo que recibió de estados Unidos en aspectos militares y tecnológicos, la evidencia muestra que sus gobernantes han optado por minimizar los altercados con los vecinos y no usar sus capacidades militares para persuadirlos o atacarlos y que sus militares han enfocado todas sus fuerzas a las amenazas de tipo interno.

Por lo tanto, las necesidades de tipo local y la tradición hicieron que las relaciones entre civiles y militares fueran de subordinación y que en los últimos años bajo iniciativas civiles se les hayan otorgado mayores funciones tanto a los militares y a la policía, lo que no ha im- plicado una ruptura de la tradición presente en este país. no obstante, no deja de haber peligros respecto a la militarización de la agenda de seguridad, en este aspecto la enseñanza que se puede extraer de la administración Uribe es que es necesaria una activa participación de la sociedad civil en la veeduría y control del uso de los militares en el escenario local y en los roles entregados a la policía, sobre todo en la seguridad interna.

VENEZUELA

Las relaciones cívico-militares en el caso venezolano están enmarca- das por el Pacto de Punto fijo, firmado en 1958, el cual estuvo pre- sente en el escenario de este país hasta finales del siglo XX, e implicó la repartición política del poder entre los partidos políticos, la acción democrática (ad) y el Comité de organización Política electoral in- dependiente (CoPei). esto significó que los militares recibieron cier- ta autonomía en sus asuntos institucionales y que los políticos no se inmiscuyeran en estos asuntos. La llegada de Hugo Chávez al poder marcó un punto de quiebre en las relaciones cívico-militares en este contexto, puesto que como lo señalan inés Guardia rolando y Leonar- do Salas: “en 1999 con la promulgación de la Constitución de la re- pública bolivariana de Venezuela se establecieron nuevas reglas que permitieron el ejercicio político de los militares a nivel estructural, al hacerlos deliberantes y suprimir la prohibición del voto castrense. a partir de este momento se manifestó, cada vez con más fuerza, la in- fluencia de este sector en la vida política nacional” (2006).

Chávez fue capaz de hacer a los militares parte activa de su pro- yecto político, alineado con la “nueva izquierda”. igualmente, y si- guiendo esta perspectiva otorgó cargos públicos a militares y ex mi- litares. Por otro lado, los miembros de la institución castrense que no estaban de acuerdo con su iniciativa política se fueron retirando progresivamente de la fuerza. La prueba de fuego para la institución castrense venezolana respecto a la lealtad al orden presidencial se dio en abril de 2002, cuando una coalición contraria a Chávez, que incluía a altos mandos militares, logró derrocarlo momentáneamente y erigir a un presidente provisional. Con el apoyo popular y otros sectores de los militares, Chávez fue repuesto en el poder, lo que según Deborah Norden le permitió continuar en su labor de acercamiento a las fuerzas militares mediante una subordinación ideológica de amplios sectores de las mismas, sin embargo no logró doblegarlas del todo a su proyecto (2008: 171-173).

En este sentido el control de los militares en el caso venezolano esta intermediado por los elementos ideológicos, algo que al mismo tiempo puede convertirse en su problema ya que deja de convertir a los militares en una institución al servicio de los intereses del esta- do y de la nación por encima de proyectos particulares. no obstante, Chávez ha logrado que los militares acaten sus órdenes, un elemento que se podría decir es básico en la “subordinación”, aunque aquí deja- ríamos un interrogante abierto si realmente esto es lo más apropiado para la institución y este país.

En el escenario de la llegada y consolidación de Hugo Chávez en el poder, la inseguridad ha llegado a ser una preocupación de primer orden en este país, en ese sentido: “Venezuela es el país más inseguro de las américas. en 2009 se registraron 19.113 homicidios y 16.917 casos de secuestros (poco más de 46 casos denunciados por día). en este mismo año, las muertes de civiles en irak llegaron a 4.644. Se- gún el Índice de desarrollo Humano, en 2008 ocurrieron en Venezuela 52 homicidios por cada 100.000 habitantes, lo cual ubicaba al país como el tercero del mundo con mayor tasa de homicidios” (Jácome y Gratius, 2011: 1). esto ha implicado considerar el uso de las fuerzas armadas bolivarianas en el contexto interno, como ya han sido usa- das en la lucha contra el narcotráfico. Según francine Jácome, en los últimos años se ha producido una “profundización de una concepción restringida-autoritaria de la seguridad que se fundamenta en respues- tas estatistas y militares” (2010: 303). no obstante, a pesar de esta perspectiva, Venezuela cuenta con una fuerza intermedia que puede ser usada en el contexto interno si la situación así lo amerita, como es la Guardia nacional Venezolana.

Con todo lo anterior podemos decir que a pesar de la ideologiza- ción que han sufrido las fuerzas armadas venezolanas, éstas siguen respetando de cierta forma la figura presidencial y el acatamiento a las órdenes. Por otro lado, permitido por orden constitucional, las fuerzas armadas pueden ser usadas en el contexto interno, no obs- tante, han sido utilizadas de manera modesta.

LA COMPARACIÓN DE LOS CASOS

La primera década del siglo XXi en américa Latina se vio marcada por una estabilidad política inusitada. La mayoría de los gobiernos de la región habían sido elegidos por la vía electoral y si bien hubo algunos hechos que perturbaron la estabilidad sobre esta tendencia en la región, tales como el golpe de estado en Honduras (2009), el levan- tamiento policial en ecuador contra el gobierno de Correa (2010), o el llamado “golpe de estado constitucional” contra Lugo en Paraguay a comienzos de 2012, la región poco a poco se ha alejado de la sombra de la dictadura, para parafrasear el título de un libro del académico alain rouquié (2011). al mismo tiempo que se han ido consolidando gobiernos civiles con burocracias más o menos profesionales y estruc- turadas, y políticas que tratan de responder a las demandas populares más acuciantes.

en esta línea la región ha alcanzado un importante grado de ma- durez en lo que se denominó como la “tercera ola de la democra- tización” (Hagopian and mainwaring, 2005). esta situación ha per- mitido la consolidación del control civil, desde el ejecutivo sobre el aparato armado de cada uno de los países en cuestión, que sumado al desprestigio producto de actos contra los derechos humanos que los militares cometieron en el pasado, han dado lugar a que estos últimos se mantengan fuera de los estadios políticos y se circunscriban a su rol profesional.

este hecho no es un mero dato sino que es todo un logro, pues los cuerpos armados de la región fueron los que históricamente estu- vieron más propensos a oponerse a los gobiernos elegidos democrá- ticamente, cuando estos no eran afines a sus intereses o a los de los grupos más tradicionales de cada una de estas sociedades. igualmen- te, la novedad se encuentra en que en su carácter de organizaciones tradicionales, las fuerzas armadas fueron entrenadas e instruidas en el marco de la Guerra fría bajo la égida estadounidense (rodríguez, 2010a), durante la cual cualquier manifestación de socialismo o ele- mento relacionado con este era visto como peligroso y contra el or- den establecido.

Por tal razón los miembros de la institución castrense hicieron uso de la fuerza para sacar del poder a presidentes electos o grupos con tendencias socialistas, o que eran percibidos en momentos his- tóricos anteriores, son célebres los casos contra Salvador allende en Chile o João Goulart en brasil (Loveman, 2009). Si bien la Guerra fría terminó a comienzos de los años noventa, gran parte de la doc- trina impartida durante ese periodo ha logrado permanecer en el ám- bito castrense en gran parte de la región, no solamente porque no ha habido programas para renovarla frente al olvido hacia los militares sino por el poco interés político hacia estas temáticas en la posgue- rra fría (rodríguez, 2010b). Por lo tanto, la primera década del siglo XXi américa Latina se encontró frente a un hecho inusitado, como lo sugeriría el experto alejo Vargas: las fuerzas armadas han logrado convivir con los presidentes de nueva izquierda en la región, sin la realización de actos que desemboquen en insubordinación o intentos por sacarlos del poder (Vargas, 2008).

Por otro lado, en algunos países de la región los militares se han convertido en actores fundamentales, los cuales responden a situacio- nes de diversa índole tanto en gobiernos de izquierda como de dere- cha, los ejemplos por excelencia son el papel que ocupan los militares venezolanos en la administración pública en ese país en la primera década del siglo XXi, como lo señala francine Jácome: “Un indica- dor importante es la creciente participación de miembros activos y retirados de las fuerzas armadas en diferentes instancias tanto del gobierno central como de los regionales y locales, por lo que tienen una influencia cada vez mayor en la formulación de políticas públicas en el país” (2011: 2); igualmente, el notorio papel que cobraron las fuerzas armadas Colombianas en la lucha contra las farC, bajo la autoridad de álvaro Uribe (Vargas, 2011).

Los anteriores ejemplos son una muestra de cómo la relación cívico-militar en américa Latina –considerando los casos más extre- mos– se ha caracterizado en los años más recientes por la subordina- ción de los militares a los gobiernos civiles que han sido elegidos de- mocráticamente en la región. esta situación se ha dado según david Pion-berlín por dos elementos: primero, una serie de tratados multila- terales y presiones internacionales que impiden que en este momento histórico los militares realicen cualquier acción contra los gobiernos democráticamente elegidos; y segundo, la consolidación interna en cada uno de estos países que eliminan cualquier margen de maniobra de los militares contra los gobiernos (2004: 1-5).

en este sentido, otro ejemplo muy diciente en lo que respecta a un gobierno declarado de izquierda es el acatamiento a las directrices ministeriales por parte del jefe de la cartera de defensa, Javier Ponce Cevallos, no solo un periodista de izquierda sino un antimilitarista, quien abanderó el retiro de la fuerzas estadounidenses en la base de manta (blanco: 346-347). Por otro lado, se puede plantear que los mi- litares en la región han alcanzado un nivel de profesionalismo nunca antes visto como ya alejo Vargas (2008) lo ha señalado en un texto. no obstante, en este punto valdría la pena señalar los postulados de Samuel Huntington, quien sugería que una de las metas de una demo- cracia moderna era lograr que los militares respetaran la autoridad civil y se circunscribieran a su labor profesional (1957), algo que pare- cería estar viviéndose en el escenario de la región.

otro elemento para tener en cuenta es el grado de credibilidad de las fuerzas armadas de la región entre la ciudadanía. en un es- tudio preparado por daniel montalvo, tomando datos de “Proyecto de opinión Publica en américa Latina”, se considera que las fuerzas armadas de los países que particularmente interesan para este estu- dio, mantienen un alto grado de confiabilidad entre la población, así en una escala de 1 a 100 puntos de confianza, méxico presenta 71 puntos, Colombia 65,6 puntos, ecuador 56,3 y Venezuela 55,6 puntos. Según el mencionado estudio y a pasar de la fluctuación entre caso y caso, las fuerzas armadas mantienen un nivel de confianza que está por encima de los partidos políticos o los órganos legislativos de los mencionados países. de este modo no es raro que a pesar de la clásica concepción del uso de las fuerzas armadas solamente para la defensa del país, en numerosas ocasiones hayan sido utilizadas por gobernan- tes en asuntos de tipo interno con la venia de la ciudadanía, algo que ha sido común en los años más recientes. Como lo sugiere en otro sugerente texto Pion-berlín:

“Los gobiernos democráticos buscan la ayuda de los militares para resolver problemas de seguridad y desarrollo. en el primer caso, se los convoca cuando se presenta alguna amenaza armada de gran magnitud, como las guerrillas en Colombia, o cuando el riesgo no es tan grande pero basta para desbordar la capacidad de la policía. Los gobiernos recurren a los militares para que lideren o los asistan en la lucha contra la guerrilla, el tráfico de drogas, el crimen y el te- rrorismo. desde este punto de vista, la idea es que la negativa a per- mitir la participación militar en cuestiones de seguridad interna bien podría colocar a la nación en una posición de riesgo considerable. también se convoca a los militares para resolver problemas de de- sarrollo. aquellos gobiernos que no cuentan con organismos civiles entrenados y financiados para asistir a las poblaciones carenciadas apelan a menudo a las fuerzas armadas, que participan en toda clase de acciones, desde proyectos comunitarios de largo plazo hasta cam- pañas de auxilio en emergencias. La idea, en este caso, es que la re- nuencia a aprovechar la asistencia militar podría poner en peligro a poblaciones necesitadas, lo que a su vez perjudicaría políticamente a los gobiernos” (2008: 52).

Igualmente el autor sugiere que a pesar del involucramiento en cues- tiones internas, las fuerzas armadas no han disminuido su capacidad para respetar a las autoridades plenamente constituidas. en esta línea nos podríamos atrever a decir que la misma ciudadanía es la que ha respaldado el involucramiento de las mismas en estas labores de or- den interno y que los gobiernos sin considerar su tendencia política, sea esta de derecha o izquierda, tienen en las instituciones armadas una herramienta importante para llevar a cabo sus objetivos y cumplir necesidades de sus respectivas directrices.

De este modo la relación entre civiles y militares no se ha visto afectada por la tendencia política del gobernante de turno, e incluso en los casos en que son gobiernos de “izquierda” estas han respetado las directrices civiles.

EnTRE DEfEnSA Y SEGURIDAD: EL DILEMA IRRESUELTO

América Latina es una región pacifica e históricamente libre de con- flictos interestatales. en casi doscientos años de independencia el nú- meros de guerras entre países han sido escasas y si bien se mantienen varios conflictos fronterizos latentes, el número de estos que ha resul- tado en un confrontación real es limitado, un ejemplo de esto sería tal vez la Guerra del Cenepa entre ecuador y Perú a mediados de los años noventa. Sin embargo, esta parece ser la excepción más que la regla.

Por otro lado se puede decir que otra de las consecuencias indi- rectas de la democratización en la región es que se ha cumplido de cierta manera la premisa de la teoría de la “Paz democrática”, la cual sugiere que entre democracias la posibilidad de un conflicto militar es reducido (doyle, 1983a, 1983b). Siguiendo esta concepción se po- dría sugerir que sin importar la tendencia u orientación política del gobierno en el poder, si este ha sido elegido por la vía democrática la posibilidad de una confrontación de tipo militar es reducida con otro país en similares condiciones. Si bien el caso más reciente fue el diferendo entre Colombia y Venezuela en el años 2008, las mutua interdependencia tanto económica, social e histórica impidieron que este altercado no pasara a mayores (battaglino, 2009).

La tendencia en materia de defensa en los primeros años del si- glo XXi parece ser la que se ha mantenido desde el final de la Guerra fría, la cual consiste en mantener unas fuerzas armadas de disua- sión para persuadir a cualquier posible agresor, pero minimizando en todos los sentidos cualquier acción bélica real y recurriendo en lo posible a los canales diplomáticos para resolver cualquier diferendo. Si bien un país como Venezuela ha incrementado la compra de equi- po convencional, propio para una guerra tradicional, incluyendo “24 aviones de combate SU-30, 53 helicópteros de transporte y ataque, 10 helicópteros de los modelos mi-17, mi-26 y mi-35, sistemas anti- aéreos de corto y mediano alcance m1-tor, 150.000 fusiles de asalto 7,63.39 aK103. adicionalmente los acuerdos con esta nación inclu- yen la construcción de dos plantas industriales en Venezuela, una para la fabricación de municiones para los fusiles antes indicados y otra para su ensamblaje” (Colmenares, 2009: 23), lo cual va aparejado con la llamada “doctrina bolivariana de la guerra defensiva de todo el pueblo”, la probabilidad de que esto tenga como fin enfrentar una guerra convencional con un país limítrofe es marginal dentro de las hipótesis de conflicto, por el contrario esto parece responder a la pre- paración para enfrentar una guerra asimétrica frente a una hipotética incursión estadounidense sobre el gobierno caribeño (James 2006, 4-10). Lo más llamativo del caso es que la denominada “Ley orgánica de Seguridad de la nación” de 2002 promulgada bajo la iniciativa del presidente Hugo Chávez, contempla que la defensa y la seguridad son temas que se entrecruzan y están en igualdad de condiciones, y permite que las fuerzas militares Venezolanas sean involucradas en diversos roles de índole interno.

Lo anterior no parece diferenciarse mucho de lo que sucede en Colombia con la llamada PdSd promulgada bajo el gobierno del de- rechista álvaro Uribe Vélez, si bien habría que considerar la salvedad de que este país se encuentra desde hace años en una lucha interna, mostraría que a pesar de que en Venezuela no ocurre lo mismo, la se- guridad y la defensa terminan entrecruzadas y no tan bien diferencia- das como podría esperarse. retomando el caso colombiano, histórica- mente la defensa y la seguridad han estado mutuamente relacionadas, lo novedoso de la PdSd es que esta responde casi exclusivamente a los problemas de orden interno más que externos, los cuales no se consideran prioritarios y se basan en una vieja tradición colombiana: buscar por todos los medios posibles solucionar los problemas con sus vecinos por la vía diplomática.

en esta línea parece que la preocupación más importante de go- biernos tanto de izquierda como de derecha en los últimos años se centra en problemas de orden interno más que externo y han tratado poco a poco de involucrar a las fuerzas militares en labores de control contra la delincuencia, la criminalidad, el narcotráfico y otra serie de problemas que no tienen nada que ver con enemigos externos. Un caso muy diciente es el de méxico bajo Vicente fox –un líder conside- rado en este texto como de derecha– como lo señala arturo Sotoma- yor el aparato de seguridad interna se militarizó bajo este gobierno: “repartió cargos y asignó responsabilidades a personal militar activo dentro de las fuerzas policíacas y procuradurías”.

durante el gobierno de fox se llegó al extremo de tener un gabi- nete presidencial con tres militares activos, incluyendo el del ejérci- to, la marina y el propio procurador general de la republica, cargo que tradicionalmente ocupaba un abogado civil” (2006: 9). al pare- cer esto podría esperarse en un gobierno con una tendencia de dere- cha. Sin embargo, un gobierno con una tendencia contraria como es el caso de ecuador, como lo señala el ministro Coordinador de Se- guridad, Homero arellano, ha recurrido progresivamente al uso de las fuerzas militares para labores de tipo interno, tales como luchar contra la delincuencia, el crimen organizado y otras manifestaciones criminales que no han podido ser reducidas por la policía, en pala- bras textuales “ecuador siempre ha utilizado a las fuerzas armadas (en apoyo a la Policía) para optimizar el uso de recursos humanos y lograr mejor eficacia en los operativos y en el control de armas” (ecuavisa, 2012).

Lo que se podría decir es que si bien las fuerzas armadas han sido asociadas a la defensa desde hace muchos años, la realidad es que ante las necesidades y los requerimientos estas se han ido in- volucrando progresivamente en funciones de tipo interno asociadas con la seguridad, en este sentido hay un interesante artículo del ex- perto y profesor mariano bartolomé (2008) donde se señala de ma- nera específica en qué labores son empleadas las fuerzas armadas en el escenario interno en la región, las cuales son de cuatro tipos: lucha contra el crimen organizado; combate contra organizaciones insurgentes y terrorismo, empleo en conflictos de tierras, y lucha contra el contrabando.

Si bien esta asociación ha sido vista como parte de la “militariza- ción” de los problemas internos típicamente realizado por gobiernos de derecha, los gobiernos denominados de izquierda también han re- currido a las fuerzas armadas para esta labor. Por otro lado, frente a la escasa posibilidad de una confrontación de tipo interestatal el recurso humano de las fuerzas armadas ha sido utilizado en otras la- bores. el elemento para tener en cuenta es que si bien esto ha sido eje- cutado tanto por gobiernos de derecha como de izquierda, el peligro se encuentra en que cualquier líder sin importar su tendencia política haga uso de las fuerzas armadas para controlar manifestaciones con- tra su desempeño. en este punto el papel de los organismos de control gubernamental y de la sociedad civil deben estar atentas a cualquier irregularidad que rebase el uso funcional por el uso para defender los intereses del gobernante de turno. Si bien como hemos señalado a lo largo de este texto esta situación no es tan probable en este momento histórico, es un elemento que no debe desdeñarse totalmente.

CONCLUSIONES

De una manera preliminar podríamos decir que la llegada al poder de gobiernos de izquierda y de derecha en la región no ha afectado el proceso de subordinación de las fuerzas armadas y de respeto a las autoridades plenamente elegidas por los ciudadanos. de igual modo, los gobiernos sin importar su tendencia política (izquierda o derecha) no han dejado de lado estas temáticas, aunque pareciera que este fue y es un tema de dominio exclusivo de los gobiernos de derecha no es así, por el contrario los gobiernos de la denominada “nueva izquier- da” han recurrido a la fuerzas armadas de una manera importante. respecto a los militares de la región, podemos señalar que en este momento histórico están más dispuestos a involucrarse en los asuntos internos obedeciendo directrices gubernamentales, donde al parecer pe- san más los intereses nacionales que los asuntos de orden corporativo o incluso de disputa con el gobierno de turno independiente de su posición o tendencia política.

A partir de este texto quedan abiertos varios interrogantes, por ejemplo de qué manera específica los gobiernos de izquierda han neu- tralizado el accionar de los militares, o hasta dónde llegará el uso de los militares en el escenario interno y si frente a la ausencia de con- flictos convencionales serán reducidos en su número o transformados en cuasi-policías. estas incógnitas esperamos resolver en nuestra in- vestigación de maestría.

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1. Universidad Javeriana, Colombia. ↵

2. este trabajo es un extracto general de la ideas que estoy preparando para mi tesis en la maestría en investigación en Ciencias Sociales de la UBA. ↵

3. al respecto véase o’donnell (2009). ↵

4. Enter your footnote content here. ↵

5. Véase al respecto “Correa saca a militares a la calle para combatir inseguridad”, en Diario Ambito, 25 de noviembre de 2010, en <http://www.ambito.com/noticia.asp ?id=555612&seccion=internacionales&fecha=25/11/2010>. ↵

EN LOS CONFINES DEL ESTADO

Viviana García Pinzón[1]

Una mirada comparada a la seguridad en las zonas fronterizas de sudamérica[2]

La idea de Un “mUndo Sin fronteraS” ha sido parte de mu- cha literatura sobre la globalización en las dos últimas décadas del siglo XX. Sin embargo, respecto a las fronteras y el territorio, la glo- balización no ha traído consigo la desaparición de las primeras o la irrelevancia de las dimensiones territoriales y locales. La persistencia de disputas geográficas entre estados, la continuidad y emergencia de nuevos conflictos por el territorio, así como los esfuerzos de los esta- dos por controlar las zonas limítrofes frente a las nuevas amenazas trasnacionales evidencian la importancia del territorio. a partir del análisis comparado de tres triples fronteras sudamericanas (La del Paraná, la amazónica y la andina) este artículo busca dar cuenta de las problemáticas y políticas en materia de seguridad en los espacios fronterizos de la región.

En efecto, no poca literatura sobre teoría de la globalización, particularmente durante las décadas de 1980 y 1990, ha estado acom- pañada de un discurso que enfatiza en la desterritorialización del mundo, el declive del estado como actor central en el sistema inter- nacional y la desaparición de las fronteras por cuenta de los intensos flujos e intercambios de bienes, activos financieros, de información y personas[3].

¿Cuál es la situación de las fronteras en Sudamérica? ¿en qué for- ma se expresan las tendencias globales en los espacios fronterizos de la región? ¿Las políticas de seguridad en estas zonas están basadas en visiones geopolíticas propias de la agenda tradicional o buscan hacer frente a la agenda de nuevas amenazas? ¿Cuál ha sido el desarrollo de la cooperación interestatal para la seguridad?

LÍMITES, FRONTERAS Y TERRITORIO

Gottman (1973, citado por machado et. al. 2009: 99) señala que en geografía política una frontera internacional puede ser considerada una zona de indeterminada anchura cruzada por una línea de lími- te que determina los límites de la soberanía territorial de un estado. tradicionalmente, el estudio de las fronteras ha estado asociado a las líneas que separan la soberanía de los estados en el sistema interna- cional (newman, 2003), ésta es una visión geopolítica de la frontera como elemento de demarcación de la soberanía de un estado, que ha llevado a que en gran parte de la literatura límite y frontera sean trata- dos como sinónimos.

Sin embargo, hay una diferencia entre los límites fronterizos y las áreas de frontera: el límite se concibe como la constitución de líneas de separación físicas y visibles entre espacios económicos, políticos y sociales. en cambio, el área de frontera es la región o área en relativa proximidad al límite, donde las dinámicas de cambio y las prácticas cotidianas están afectadas por la misma presencia del límite (new- man, 2006). Como bien lo señala Lía machado (2000), mientras los límites fronterizos son obra de los estados que a través de instrumen- tos jurídicos marcan la separación entre unidades políticas soberanas y delimitan el territorio bajo control estatal; las áreas de frontera son construcciones sociales de los pueblos, los cuales se pueden expandir más allá del límite jurídico del estado, desafiar la ley territorial de cada estado limítrofe y a veces crear una situación de facto potencial- mente conflictiva.

Las dinámicas y fronteras culturales, económicas y sociales no siempre coinciden con los límites estatales; de manera tal que las áreas de frontera son espacios de movimiento, intercambio e integra- ción en variadas formas, cuyo desarrollo territorial se da en un marco que va más allá de la división político-administrativa de los estados, integrando actores subnacionales y actores no estatales. así, las fron- teras son una construcción socio-territorial producto de los discursos jurídicos y geopolíticos de los estados y de la acción de las comunida- des fronterizas.

desde las relaciones internacionales las fronteras han sido abor- dadas en términos militares y geopolíticos principalmente. el pensa- miento geopolítico ha enfatizado la centralidad de la competencia y la adquisición del territorio en las dinámicas de la política mundial y la función militar de las fronteras, así la sobrevivencia del estado de- pende del combate contra las incursiones militares de otros estados. esta perspectiva coincide con la tradición teórica realista en la políti- ca internacional, en la cual la seguridad del estado está estrechamen- te vinculada con la guerra.

Si bien mucha de la teoría de la globalización dejó de lado esta visión de las fronteras para enfatizar en el creciente intercambio eco- nómico de información y personas, la administración de las fronteras está imbricada en la definición contemporánea del estado-nación y, a pesar de la pérdida de soberanía estatal en campos tales como la economía, el estado sigue reclamando una posición central en el or- denamiento de flujos dentro y fuera de los límites nacionales.

no obstante, respecto al control fronterizo es posible advertir un cambio (machado, 2000; andreas, 2003; Heather y minghib, 2005 y newman, 2006): “[H]ay una variación histórica en las prioridades de control fronterizo. aunque la defensa militar y la regulación económi- ca han sido tradicionalmente preocupaciones centrales en las fronte- ras, en muchos lugares los estados se están reconfigurando (…) la im- portancia del territorio persiste pero hay un cambio en el énfasis. en muchos casos una aplicación más intensiva de la ley está acompañada de la desmilitarización y la liberalización económica de las fronteras” (andreas, 2003: 78).

en el libro La retirada del Estado (2001), Susan Strange señala la existencia de cuatro fuentes de poder estructural: control sobre la seguridad, control sobre la producción, control sobre el crédito y con- trol sobre el conocimiento de las ideas. de los cuatro tipos de poder estructural, los estados mantienen un papel predominante solo en el control de la seguridad, en que además necesitan a menudo del apoyo de otros estados (p. 23). en el contexto globalizado, respecto a la se- guridad, el estado se encuentra en una situación paradójica: mientras continúa siendo el actor fundamental y mantiene el control de la se- guridad como esfera de poder estructural, se enfrenta al surgimiento de diversas fuentes de amenaza, muchas de ellas relacionadas con las nuevas interconexiones e interdependencia que caracteriza el sistema internacional, y que rebasan el campo de acción y la capacidad estatal.

Las prioridades de la seguridad de los estados han virado hacia el control de las denominadas nuevas amenazas, la mayoría de las cuales se caracteriza por su dimensión transnacional y cuestionan la visión tradicional de la seguridad enfocada hacia las amenazas militares. Las problemáticas transnacionales han llevado a replantear la relación en- tre la seguridad interna y externa: “dada su complejidad y su capaci- dad para expandirse en los dominios de seguridad interna y externa, las problemáticas trasnacionales tienen efectos en las percepciones, políticas públicas, relaciones de poder y organización institucional” (eriksson y rhinard, 2009: 245).

a medida que las fronteras se hacen cada vez más porosas, los estados han construido barreras contra el flujo de elementos “inde- seables”, contra la ilegalidad. aguiar (2010) habla del neoliberalismo selectivo para dar cuenta de esta dinámica, señalando que mientras el neoliberalismo promueve una ideología de libre mercado y la re- ducción del control del estado, al mismo tiempo nuevas barreras son construidas. en este contexto, las fronteras son espacios de síntesis donde lo legal e ilegal emergen y coexisten. Son el espacio de límite entre un ordenamiento legal y otro(s), un escenario donde los domi- nios legales e ilegales convergen y la presencia de los actores estatales es ambigua.

ahora bien, como lo señala blake (2000) no es posible desarrollar conclusiones definitivas sobre la forma y funciones de las fronteras. Hay una gran diversidad en las dinámicas de los límites territoriales. Por ejemplo, mientras la actividad militar a lo largo de las fronteras de la Unión europea o estados Unidos y Canadá es casi nula, en los casos de la frontera entre Corea del norte y Corea del Sur e india y Pakistán es muy pesada. muchas fronteras se hacen permeables, pero otras permanecen como barreras significativas.

SEGURIDAD, ESTADO Y FRONTERAS EN SUDAMÉRICA

Los límites internacionales en Sudamérica pueden ser descritos como tierras marginales desde la independencia del dominio colonial: “du- rante el período colonial, tanto españa como Portugal invirtieron en el establecimiento de límites para asegurar la división colonial de sus po- sesiones en un nivel mayor que los gobiernos de post-independencia. Los nuevos estados independientes mantuvieron el patrón dominante de asentamiento caracterizado por la concentración de la población en la región de la Cordillera de los andes a lo largo de la costa del Pa- cífico y del atlántico en la zona occidental de Sudamérica. La mayoría de las fronteras internas se mantuvieron marginales a los principales flujos de asentamiento. a pesar del intermitente establecimiento de controles fronterizos e intentos de colonización, éstas permanecieron pobladas por indígenas que ignoraban los límites entre los estados” (machado, et. al., 2009: 100-101).

El siglo XiX en la región estuvo caracterizado por los conflic- tos sobre las líneas limítrofes. Posteriormente, durante el siglo XX, las zonas fronterizas ganaron cierta relevancia: en el sentido políti- co, se convirtieron en parte de las narrativas sobre construcción del estado, la identidad nacional y la seguridad. económicamente, la configuración de economías de enclave mediante la explotación de productos como el caucho en la zona baja de la cuenca del amazo- nas (brasil, bolivia, Perú y Colombia) y la extracción de yerba mate en la cuenca del Paraná (brasil, argentina y Uruguay) conectaron a estas zonas a los circuitos internacionales de producción de bienes y los mercados extranjeros.

El hecho de que la formación y consolidación de la institucio- nalidad del estado haya seguido una trayectoria de expansión cen- tro-periferia en la mayoría de los estados sudamericanos, ha dejado a las zonas fronterizas en un plano secundario. en efecto, el espacio terrestre bajo soberanía es más amplio que la presencia estatal efecti- va existiendo un desequilibrio entre población, territorio, desarrollo e institucionalidad. así, cuando se habla de fronteras en Sudamérica se alude a un doble proceso: son a la vez fronteras internas y fronteras internacionales (ramírez, 2004: 450).

Respecto a la primera, como frontera interna son zonas donde el estado se caracteriza por su escasa presencia y que aún no han sido integradas con éxito a los proyectos de estado-nación: “al estar lejos de los centros de poder y sumidas en el abandono y la marginalidad, son aprovechadas por redes criminales transnacionales para vincular distintos sectores de cada uno de los países a flujos ilegales, como es el caso del tráfico de drogas, precursores químicos y dineros ilegales, o al contrabando de armas, explosivos, gasolina, etcétera. Se trata, pues, de una visibilidad más bien problemática y, si se quiere, negativa” (ra- mírez, 2004: 450).

En segundo lugar, como fronteras internacionales, destaca la con- cepción realista de las relaciones internacionales, lo cual implica que dichas fronteras se asumen como límites entre soberanías y poderes en competencia con una visión predominantemente militar, lo cual se interpone y cierra las posibilidades de establecer lazos. benedetti (2011) señala que “[l]as fronteras en el sur sudamericano se fueron consolidando durante el siglo XX, generalmente después de estable- cida la delimitación política interestatal (…) en esa extensión cada estado estableció su sistema de leyes, su poder de policía y su capaci- dad de gestión de la vida económica, social y cultural de la población. dado que cada estado terminó estableciendo sus fronteras sobre los límites internacionales, esos espacios binacionales terminaron ro- tulándose como frontera y no como encuentro de fronteras o espacio fronterizo binacional” (p. 35 y 36).

En materia de seguridad y fronteras, la región presenta una si- tuación en la cual la agenda de seguridad tradicional se yuxtapone con una agenda caracterizada porque la prioridad son las nuevas amenazas (fuentes, 2008). respecto a la primera, se encuentra que hay nueve (9) conflictos fronterizos latentes, siete (7) son entre países sudamericanos y en dos (2) son disputas que involucran un país sud- americano con otro de fuera de la región: Colombia vs. nicaragua y argentina vs. inglaterra.

Si bien frente a la gravedad de problemáticas como el narcotráfico, la criminalidad y la migración parecía ser que temas como los conflictos fronterizos y las disputas ideológicas habían desaparecido del escenario, estos persisten, agudizándose de tiempo en tiempo (mares, 2008; fuentes, 2008), y al no ser resueltos son fuentes de disputas y obstaculizan una relación de cooperación fluida entre los países de la región. igualmente, en la actualidad las desiguales y cambiantes políticas de los estados que buscan controlar actores y bienes defi- nidos como ilegales también dan lugar a conflictos, pero éstos se en- cuentran focalizados en mercados ilegales y no en la expansión del territorio nacional.

HISTORIA DE TRES TRIPLES FRONTERAS

LA TRIPLE FRONTERA DEL PARANÁ (ARGENTINA-BRASIL-PARAGUAY)

El área fronteriza del Paraná está conformada por las ciudades de Foz de Iguazú (brasil), Ciudad del este (Paraguay) y Puerto igua- zú (argentina) –ver mapa 1–, en la confluencia de los ríos iguazú y Paraná. el puente tancredo neves cruza el río iguazú y conecta a Puerto iguazú con foz de iguazú. el Puente de la amistad cruza sobre el río Paraná y une a las ciudades de foz de iguazú y Ciudad del este.

Se trata de un área fronteriza configurada a partir de núcleos urbanos que poseen zonas muy ricas en recursos naturales; caracterizada por una importante infraestructura vial, portuaria, aeroportuaria y ban- caria, la multiculturalidad de sus habitantes, y por ser un importante polo comercial y de contrabando. “La región comenzó a ser conocida como “triple frontera” desde mediados de la década de 1990 y ese nombre estuvo desde un principio fuertemente ligado con determi- nados atributos que asociaban a la región con fenómenos como el terrorismo y el contrabando” (Giménez, 2011).

La triple frontera se caracteriza por una población sumamente heterogénea. Según cifras del indeC para 2010, Puerto iguazú con- taba con 82.227 habitantes; Ciudad del este con una población de 396.091 habitantes (Censo de 2008) siendo la segunda ciudad más poblada de Paraguay, mientras que foz de iguazú tiene 255.718 habi- tantes (ibGe, 2012). Se estima que los migrantes representan el 40% de la población en la región (aguiar, 2010), con predominio de grupos provenientes de China, Líbano y Corea.

en la triple frontera se encuentra una de las comunidades árabes más grandes de Sudamérica, en su mayoría libaneses, quienes resi- den principalmente en foz de iguazú. La comunidad árabe empezó a asentarse desde principios del siglo XX y, debido a la guerra civil libanesa, hubo una segunda oleada migratoria en la década de 1980.

Hasta la década de 1960, la economía de la región fue predomi- nantemente agrícola. en este período muchos campesinos brasileros se asentaron en Paraguay y cruzaron la frontera sin documentos, los brasiguayos constituyen un grupo sin reconocimiento de derechos o acceso a servicios públicos, el cual constantemente es víctima de dis- criminación por parte de los paraguayos. Hasta ahora, ni el gobierno de brasil ni el de Paraguay han dado una respuesta efectiva a las de- mandas de esta población.

entre 1974 y 1984, la construcción de la represa de itaipú marcó el inicio de un boom demográfico en la región; la población de foz de iguazú pasó de setenta mil a doscientas mil personas (aguiar, 2010; Giménez, 2011). a este factor de potenciamiento de la economía de la región se sumó la constitución de un área de libre comercio que tiene como centro a Ciudad del este. actualmente, cuatro sectores configu- ran la economía: la producción hidroeléctrica, el turismo en torno a las Cataratas del iguazú, el comercio y la producción de soja.

La zona se caracteriza por un intenso intercambio de personas y de bienes. el mayor dinamismo económico proviene de los intercam- bios entre Ciudad del este y foz de iguazú. Se estima que en un día de treinta a cuarenta mil personas y veinte mil vehículos cruzan el Puente de la amistad entre brasil y Paraguay (Lynn, 2008). Cada día miles de sacoleiros atraviesan el puente con productos adquiridos en Ciudad del este que serán revendidos en territorio brasilero.

El paso fronterizo entre Paraguay y brasil no tiene mayor control, de hecho se estima que sólo el 10% de los vehículos que atraviesan el Puente de la amistad son sujetos a algún tipo de revisión (bartolomé, 2002). entre tanto, hay mayor control en la frontera con argentina, ya que para llegar a Ciudad del este se debe pasar por foz de iguazú a través del puente tancredo neves.

La asimetría económica entre Paraguay y brasil estimula el fluido intercambio comercial, cuyo común denominador es el contrabando. en efecto, “Paraguay tiene una larga tradición como país ‘bisagra’ para el comercio de productos que se encuentran fuertemente contro- lados en países limítrofes o de productos extranjeros que se encuen- tran a una alta tasa impositiva interna” (dreyfus, 2005). inicialmente, los cigarrillos fueron el producto de mayor contrabando hacia brasil y argentina. en la actualidad, Ciudad del este es considerada como el mayor mercado negro de América Latina, epicentro de una multi- plicidad de flujos ilegales en la zona. Las transacciones en efectivo que hay en la ciudad están entre las mayores del mundo, superadas solo por Hong Kong y miami. al respecto, aguiar (2010) señala que “los mercados ilegales son complementarios, no competitivos en esta región” (p. 14).

No sólo las variables económicas dan cuenta de las dinámicas de ilegalidad en la zona, en efecto, hay factores institucionales que es ne- cesario considerar: la debilidad institucional de los estados, particu- larmente el paraguayo; la corrupción de funcionarios administrativos y de policía y la falta de controles en las fronteras. La triple frontera constituye así un espacio de convergencia de tres órdenes nacionales con marcadas asimetrías, donde agentes estatales y no estatales bus- can obtener ganancias.

Esta zona fronteriza se ha caracterizado por ser una zona “gris”, donde hay una débil presencia estatal y los mercados ilegales son el motor central de la economía. Sin embargo, desde una perspectiva tradicional esto no constituye una amenaza a la seguridad. Ha sido a partir de la década de 1990, con la emergencia de una agenda de se- guridad que da importancia a las amenazas trasnacionales, y con “la guerra contra el terrorismo” promovida por los estados Unidos tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, que la triple frontera ha sido visibilizada como una zona problemática para la seguridad regio- nal y hemisférica. “La triple frontera comienza a ser configurada des- de lo discursivo luego de los atentados del 11-S como un espacio sin ley, donde la ilegalidad y la amenaza terrorista son sus características centrales (…) no son las actividades delictivas que la caracterizaban de años anteriores la amenaza, sino que surge del peligro terrorista, y es así como se va construyendo y afirmando esta nueva imagen de lo que la triple frontera es, una región que amenaza a la seguridad debido a que aloja ‘células terroristas’”[4] (Giménez, 2011, 66 y 67).

Sin embargo, enfatizar en el terrorismo como la principal pro- blemática de seguridad es una perspectiva simplista que desconoce la diversidad de fenómenos que afectan el bienestar ciudadano y la seguridad de cada uno de los países que hacen parte de dicha frontera. La triple frontera es lugar de informalidad, pobreza, violencia y criminalidad.

La ilegalidad que caracteriza la economía de la zona ha dado lugar a la consolidación de agrupaciones del crimen organizado. a las mafias paraguayas, brasileras y argentinas, se suma la presencia de las mafias china-coreana, libanesa y taiwanesa. Sus actividades incluyen el contrabando de productos como cigarrillos y artículos electrónicos, el tráfico de armas y drogas ilícitas, la falsificación y pi- ratería, el lavado de dinero, evasión de impuestos, tráfico de personas y prostitución infantil.

en contextos de informalidad y mercados ilegales, la violencia emerge como forma de ordenamiento y regulación, debido a la impo- sibilidad de acudir a tribunales judiciales en casos de conflicto o para hacer efectivo el cumplimiento de un contrato (reuter, 1983; Silva de Sousa, 2004; ávila y Pérez, 2011). Sobre los ciclos de violencia en la región (dreyfus, 2005) señala que han estado ligados a las disputas de las mafias, especialmente en Ciudad del este. Hasta finales del siglo XX las disputas involucraban a los miembros de las mafias y tenían un carácter étnico, con un pico en las décadas de 1980 y 1990 debido a la disputa de chinos contra libaneses. Sin embargo, desde 2000 la violen- cia perdió el carácter “étnico”, teniendo como blanco a la población civil. en efecto, recientemente la violencia ha dejado de circunscribir- se a las dinámicas de las mafias y el crimen organizado.

en un interesante trabajo sobre percepciones y discursos de acto- res locales sobre la zona fronteriza, Giménez (2011) encontró que fun- cionarios y políticos, tanto del lado brasilero como paraguayo, aso- cian la violencia directamente a las condiciones sociales desfavorables de gran parte de la población[5], particularmente “a la disponibilidad de una masa de población empobrecida y desocupada aprovechable para encarar actos ilícitos ante la falta de oportunidades de ganancia económica en el circuito legal” (Ibíd.).

Ciudad del este es una de las ciudades con mayor índice de ho- micidios en Paraguay, 124 en 2011. igualmente, para el caso de brasil el estado de Paraná presenta una tasa de 34,5 homicidios por cada cien mil habitantes, mientras que la media para brasil es de 27. foz de iguazú tuvo 138 homicidios en 2011 y según el Mapa de Violencia 2012, publicado por el instituto Sangari con base en cifras del período 2003-2010, ocupa el décimo segundo lugar entre los municipios con las tasas más altas de homicidio en el país. Un aspecto alarmante es la alta tasa de homicidios de jóvenes, según el Mapa de Violencia la ciudad alcanzó un índice de 143 homicidios por cada cien mil habitantes en menores de 24 años para 2007. igualmente, andrade et. al. (2012) estiman que la media de homicidios en la franja de 15 a 24 años fue de 207,2 por cada cien mil habitantes entre 2000 y 2007. al realizar un análisis espacial de las dinámicas del homicidio, este mismo estudio encontró tasas más elevadas en aquellas zonas cercanas a la frontera con Paraguay y una correlación positiva con aquellas áreas donde pre- domina la ocupación informal.

La triple frontera es lugar de tráfico de armas y drogas ilícitas. Sobre las primeras, se presenta la venta ilegal de armas del stock e in- ventarios de las fuerzas armadas y de policía, el tráfico ilícito a través de territorio paraguayo y la triangulación de armas legalmente impor- tadas. Paraguay tiene salida al mar gracias a acuerdos con brasil, de manera que cuenta con depósitos francos en los puertos de Paraguaná (estado de Paraná) y Santos (estado de São Paulo). Por la normativa internacional, los containers de un tercer país no pueden ser abiertos, esta disposición es aprovechada para el tráfico de armas y municiones a territorio brasilero. respecto al narcotráfico, a Ciudad del este lle- ga droga desde los andes con destino a brasil y argentina, países en los que estas sustancias se quedan en los circuitos de microtráfico o siguen en ruta hacia europa.

Ciudad del este y foz de iguazú son también los principales pun- tos regionales de lavado de activos. La legalización se da mediante inversiones inmobiliarias, casinos y “blanqueo” a través del circuito financiero. Según estimaciones de brasil, alrededor de 6 billones de fondos ilegales son lavados cada año en la triple frontera (biblioteca del Congreso de ee.UU., 2003).

La situación de seguridad en la frontera ha sido fuente de conflic- tos entre los tres países, debido a las políticas desiguales puestas en marcha y a las diferencias institucionales[6]. Las medidas para hacer frente a las problemáticas de seguridad se han dado en tres escena- rios: unilateral, acuerdos trilaterales enfocados a la triple frontera y el mercosur.

En 1996 fue firmado el “acuerdo de Seguridad y facilidad de tránsito de las tres fronteras”, donde los ministerios de interior de argentina y Paraguay y el ministerio de Justicia de brasil se compro- metieron a coordinar la acción contra el terrorismo y el narcotráfico en la zona de la triple frontera. Con base en este acuerdo, en mayo de 1996 fue creado el Comando tripartito, principal mecanismo de cooperación para la seguridad e intercambio de información en la zona: “este organismo está constituido por Gendarmería nacional, Prefectura naval y Policía federal de argentina; Policía federal y representantes del ejército y del consulado en Ciudad del este por brasil; y por la Policía nacional de Paraguay. Su principal finalidad es incrementar la cooperación para la seguridad en la zona, inter- cambiando información; efectuar operativos simultáneos de control de personas y documentación, e integrar un banco de datos común” (bartolomé, 2002: 14).

Posteriormente, tuvieron lugar la primera y segunda “reunión de ministros del interior y Justicia del mercosur” (incluyendo Chile y bolivia), cuyo propósito fue la coordinación de las políticas de se- guridad y el desarrollo de mecanismos de cooperación. en la primera reunión uno de los temas centrales fue la problemática de seguridad de la triple frontera, mientras que en la segunda se acordó el desarro- llo de un sistema de intercambio de información sobre criminalidad para la elaboración de planes estratégicos y se destacó la necesidad de elaborar un plan de cooperación para la seguridad regional.

En este sentido, en la “reunión extraordinaria de ministros del interior del mercosur, bolivia y Chile”, celebrada en marzo de 1998, se aprobó un “Plan General de Seguridad para la triple frontera” (acuerdo 2/98-rmi-mercosur) cuyo objetivo es la lucha contra el te- rrorismo, el narcotráfico, el crimen organizado y el contrabando de armas, mediante la cooperación en los ámbitos policial, migratorio, aduanero, bancario y financiero. este Plan es resultado de una reu- nión previa, llevada a cabo el 18 de diciembre de 1997 en foz de igua- zú, donde participaron los ministros del interior de argentina, brasil y Paraguay, en la que se había alcanzado un acuerdo para el desarrollo de un sistema de vigilancia trilateral para el control de los flujos co- merciales, financieros y de personas, acompañado de un refuerzo del personal de seguridad de los tres estados.

Luego, en otra reunión extraordinaria, el 14 de julio de 2008 se aprobó el Plan de Cooperación y asistencia recíproca para la Segu- ridad regional (acuerdo 5/98): “este Plan parte de la premisa que la lucha contra todas las formas de la delincuencia organizada impone una acción de conjunto, coordinada y acordada en toda la región y que tanto el fenómeno de la globalización como el proceso de integración regional han impuesto nuevas características al accionar criminal, que ha adquirido una creciente dimensión transnacional” (bartolomé, 202: 15). el Plan estableció la creación del “mecanismo Conjunto de registro de Compradores y Vendedores de armas de fuego, municio- nes, explosivos y otros materiales relacionados en el merCoSUr”.

Asimismo, en el marco del Plan, en 1999 fue aprobado el Gru- po de trabajo especializado sobre terrorismo. al respecto, flemes (2006) señala que “el punto que motivó la inclusión del terrorismo transnacional en la agenda de seguridad regional se puede identificar luego de los ataques contra la embajada israelí en buenos aires, en 1992, y la asociación mutual israelita argentina (amia) en 1994”. el Gte adquirió mayor importancia luego de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en estados Unidos. de hecho, tras la declaración conjunta de los ministerios del interior y de Justicia del mercosur en 2001, donde se rechazaban los atentados terroristas y se anunciaba el mayor trabajo conjunto contra esta amenaza, se estableció un Grupo de trabajo Permanente, al cual el Gte está subordinado.

Frente al panorama de seguridad en la frontera, los países han implementado medidas contra las amenazas identificadas, en algu- nos casos motivados por los impactos de dichas problemáticas en la seguridad interna, y en otros debido al posicionamiento de la triple frontera como un escenario de amenaza a la seguridad, tanto en el espacio del mercosur como por parte de estados Unidos y la presión que ello genera para que se tomen cartas en el asunto.

Entre los tres países parte de la frontera hay una marcada asime- tría, especialmente en el caso de Paraguay, país con la economía más pequeña, dependiente de brasil y con una institucionalidad estatal muy débil, que facilita el accionar de todo tipo de mercados ilegales. La triangulación y reexportación de productos se concentra en el lla- mado “triángulo de oro”, cuyos vértices son Ciudad del este, en el sur, Pedro Juan Caballero hacia el este y Saltos de Guairá, en el sur. Si bien en el ámbito formal el gobierno paraguayo se ha comprometido a combatir los flujos ilegales, lo cierto es que debido a la debilidad es- tatal y la corrupción muchas de las medidas proyectadas se han que- dado en el papel.

En el caso del tráfico de armas, en el año 2003 brasil impuso un embargo contra la exportación de armas brasileras a Paraguay. Si bien el gobierno paraguayo había mostrado mayor disposición para adoptar medidas contra tráfico de armas y municiones (en 2001 había ratificado la Cifta), los resultados de una investigación realizada por organizaciones civiles de río de Janeiro evidenció que más de cien mil armas de fuego confiscadas a criminales eran de fabricación brasilera y habían sido exportadas de forma legal a Paraguay llevó a la imple- mentación del embargo.

Tras los hechos del 11-S, la población islámica que vive en la zona fue puesta bajo la atención de estados Unidos como posible fuente de financiación de los grupos terroristas. bajo este contexto, en enero de 2003 el ministro de finanzas de Paraguay firmó una orden para suspender el envío de dólares al exterior. Sin embargo, según investi- gaciones posteriores ésta no estaba siendo aplicada (dreyfus, 2005).

Por su parte, argentina y brasil han buscado restringir los flujos ilegales a través de medidas judiciales, mayores controles fronterizos y el fortalecimiento de la presencia policial y militar. Por ejemplo, en 2009 el presidente de brasil, Luiz inacio Lula da Silva, promulgó la “Ley de sacoleiros”, que establece el régimen de tributación Unifica- do (rtU) para los importadores de los bienes adquiridos en el comer- cio de Paraguay. La ley establece la aplicación de un impuesto único del 42,25% sobre el precio de compra de las mercancías importadas. en febrero de 2012, mediante la instrucción normativa 1.245, se esta- bleció que los sacoleiros podrán importar anualmente hasta 110.000 reales (US$ 54.000 dólares aproximadamente) en mercancía para la reventa en brasil. Hasta ahora, esta ley no ha logrado ser implementada de manera efectiva.

En agosto de 2012, como parte de todo un plan para la protec- ción de las fronteras denominado “operación ágata”, el gobierno brasilero movilizó cerca de 9.000 efectivos de las fuerzas armadas a las fronteras con argentina, Paraguay y Uruguay para combatir el tráfico de drogas, armas y el contrabando en general. el objetivo de esta operación era la reducción del tráfico de drogas y armas, el con- trabando de animales y productos importados de los países vecinos, entre otros delitos.

A propósito de las transformaciones del territorio y de los espa- cios fronterizos en el marco de la globalización y la emergencia de una nueva agenda de seguridad, la triple frontera del Paraná constituye un espacio único para la comprensión de estos fenómenos. La con- vergencia de factores institucionales, geográficos y de infraestructura han configurado un espacio propicio para el establecimiento de todo tipo de mercados ilegales, los cuales impactan tanto en las proble- máticas de seguridad regionales y hemisféricas, como en los ámbitos locales, particularmente en escenarios urbanos.

LA TRIPLE FRONTERA AMAZÓNICA (BRASIL-COLOMBIA-PERÚ)

La triple frontera o trapecio amazónico se ubica en la parte oriental de la selva amazónica y está configurada a partir del eje urbano Le- ticia (Colombia)-tabatinga (brasil), y el poblado de Santa rosa en el lado peruano (mapa 2). el trapecio es el resultado de la negociación política de las fronteras entre los tres países, en la que Colombia lo- gró asegurar su acceso al río (motta, 2007). entre estos, se destacan el tratado de navegación y Límites de 1851 entre brasil y Perú, que creó la línea tabatinga-apaporis, la firma del tratado Salomón Loza- no en 1922 entre Colombia y Perú y la guerra colombo-peruana entre 1928 y 1932.

Respecto de esta zona: “La organización urbana de la amazonía tri- nacional comenzó por consideraciones políticas y militares relacio- nadas con la defensa de la soberanía de los estados imperiales” (Gri- sales, 2005: 55). tabatinga fue creada en 1766 como fuerte militar para vigilar el movimiento de tropas por el río amazonas, mientras que el imperio español fundó la ciudad de Loreto, ya desaparecida, como sede de gobierno regional y para vigilar los movimientos del imperio portugués.

A finales del siglo XiX, la configuración de una economía de en- clave basada en la explotación del caucho conectó a la región con el mercado mundial. La extracción cauchera jalonó la presencia de los incipientes estados republicanos en la zona, particularmente en los casos de Perú y brasil. Colombia se incorporó a esta dinámica de forma tardía, afectada por la amplia explotación peruana del caucho que se extendió dentro de su territorio. motta (2007) señala que para bra- sil y Perú el río amazonas ha sido central en su construcción regional y nacional, no así para Colombia, donde la construcción territorial como estado ha permanecido muy ligada al espacio andino.

Entre las tres ciudades –Leticia, tabatinga y Santa rosa– hay una complementariedad espontánea en actividades económicas y sociales que conforma el núcleo económico, poblacional y político-adminis- trativo de la zona, donde Leticia es el centro. Son puntos de articula- ción de los flujos y relaciones de las áreas pobladas de menor tamaño distribuidas a lo largo de la cuenca hidrográfica del amazonas.

Si bien el intercambio entre los poblados de la cuenca es bas- tante intenso, se trata de una región aislada, con serias dificultades de acceso. Llegar al centro político y económico más cercano en el lado de brasil, que es manaos, toma de 6 a 8 días por vía fluvial, con una distancia de 620 km. en la parte peruana, iquitos se encuentra a una distancia de 370 km de Santa rosa y 325 km de Caballococha, lo que representa tres días de viaje en barco. a su vez, para ir desde iquitos hasta Lima la única opción es la vía aérea con una distancia de 1.010 km. finalmente, en Colombia, entre Leticia y bogotá no hay carretera, por lo cual sólo se puede llegar en avión (distancia de 1.100 km) o tras varios días de viaje por río desde Puerto Leguízamo, nave- gando por el río Putumayo hasta el amazonas. La región constituye un enclave en medio de la selva, con débiles lazos con sus respectivas sociedades nacionales.

A pesar de dicha marginalidad, como parte de la amazonía, la triple frontera es una región de importancia estratégica. está en- clavada en un territorio con corredores biológicos ricos en recursos naturales, en torno a los cuales se están construyendo megaproyec- tos de infraestructura vial, energéticos, extractivos y agropecuarios. Por ejemplo, dentro de los ejes de la iniciativa de integración de la in- fraestructura regional Sudamérica (iirSa) se encuentra el multimodal del amazonas, que a través de un corredor vial interoceánico conectará a Perú, ecuador, brasil y Colombia (Ver mapa 3 en página siguiente).

El trapecio amazónico forma parte de un proyecto de integración amazónica, de amazonía sudamericana. en este sentido, el hecho de hablar de la región amazónica implica dejar de lado aquellas visio- nes del amazonas como vacío demográfico y el patrón de desarrollo a partir del imperativo del uso predatorio de sus riquezas naturales, lo que becker denomina patrón de economía de frontera (becker, 2005:72); entendiendo que no es un espacio nacional, aunque la dinámica interna de cada uno de los países sean un factor de importancia clave, sino una región en sí.

Entre las características actuales de la región se encuentra un notable crecimiento demográfico, especialmente de poblaciones urbanas. el anillo de población en el amazonas ya no puede ser considerado solo como área de frontera, toda vez que hay economías estructuradas, que no están circunscritas al proceso de expansión propio del poblamien- to de la región (aragón, 2007: 163). dicho crecimiento ha tenido como correlato la desigualdad social y la presencia de conflictos entre los pobladores, algunos de vieja data, tales como los conflictos por tierras, y otros más recientes debido a la presencia de nuevos actores en la zona y al involucramiento de la amazonía en redes locales, nacionales e internacionales.

El escenario de seguridad en la zona es bastante complejo, afec- tado por:

– La existencia de circuitos ilegales de tráfico de drogas ilícitas, de armas, especies naturales o biopiratería, combustible il- egal y contrabando y la presencia de agrupaciones de crimen organizado.

– Actividades extractivas y de agricultura que atentan contra los ecosistemas y deterioran el medio ambiente.

– La precaria presencia estatal, lo que no sólo se traduce en té- rminos de ausencia de control, sino en difíciles situaciones económicas y sociales para los habitantes de la región.

– El conflicto armado interno en Colombia.

Veyrunes (2008, citada por Pabón, 2012) considera que existen en la región tres grandes percepciones de amenazas diferenciadas según los actores: la actividad extractiva y agricultura extensiva como amena- zas para la seguridad ambiental, la injerencia externa percibida como amenaza a la soberanía, y los tráficos internacionales y actividades ilegales percibidos como amenazas a la seguridad.

Las políticas en materia de seguridad han apuntado principal- mente al combate contra los tráficos ilícitos y el crimen organizado, con un énfasis militar. Las iniciativas de carácter unilateral y meca- nismos de cooperación planteados por los tres países han ido en esta vía. Por otra parte, en el marco de la organización del tratado de Cooperación amazónica, la seguridad y la defensa es uno de los ejes que forman parte de su marco de acción. Sin embargo, a pesar de las reuniones presidenciales, ministeriales y de los Consejos de Coope- ración amazónica aún no hay iniciativas de gran envergadura que se hayan llevado a cabo de manera conjunta en materia de seguridad.

Las iniciativas de mayor impacto en la seguridad de la zona fron- teriza han sido llevadas a cabo por brasil. Para este país, la amazo- nía constituye un lugar para ser protegido (en términos ambientales y de seguridad) y una zona estratégica para su inserción global y sus intereses como líder regional: “el amazonas es el tema más sensible y estratégico en el desarrollo de la agenda de seguridad brasilera, pro- porcional a que es percibido como una amenaza a los intereses tradi- cionales de brasil” (bitencourt, 2002: 81).

En el documento “brasil: tres tiempos, cincuenta temas estra- tégicos” (2006), la amazonía es señalada como un tema estratégico donde la meta es “a implementação de novas políticas de desenvol- vimento sustentável para a amazônia, baseada na detenção nacio- nal do conhecimento sobre sua biodiversidade, permitirá estabelecer processos de cooperação internacional e reduzirá as pressões exter- nas sobre a região” (p. 8). Como objetivos estratégicos para 2015 y 2022 se señalan:

“2015: ampliar os processos de integração política, econômica, social, cultural, territorial, ambiental e do conhecimento da amazônia. 2022: Consolidar a integração política, econômica, social, cultural, te- rritorial, ambiental e do conhecimento da amazônia” (p. 30).

Frente a una agenda de seguridad que contempla amenazas tradicio- nales y nuevas amenazas, brasil ha respondido con iniciativas estraté- gicas que han sido implantadas desde mitad de la década de los ochen- ta, a saber: el Programa Calha norte, el Sistema para la Protección de la amazonía –SiPam– con su brazo operativo –el Sistema de Vigilancia de amazonía-SiPam– y el fortalecimiento de la presencia militar en la frontera norte.

El SiPam implementado a través del Sistema de Vigilancia de amazo- nía SiVam fue proyectado para monitorear los 5,2 millones de kilóme- tros cuadrados de la región amazónica. fue concebido por la secreta- ría de asuntos estratégicos de la Presidencia de la república de brasil, junto con los ministerios de Justicia y aeronaútica con el propósito de proteger la amazonía legal de brasil (estados de romaira, amazonas, amara, Pará, tocantins, rondonia y acre). a su vez, “el SiVam es un proyecto que fue concebido en el ámbito de la vigilancia por sensores de los más diversos tipos y que fue conducido por la fuerza aérea brasilera a través de una comisión creada para tal fin” (Guedes Soares, 2011). el SiVam es un instrumento para la defensa nacional brasilera: “el interés en implementar SiVam en territorios de la seguridad na- cional crece primariamente de la noción de que la soberanía brasilera está en riesgo por la avaricia extranjera en el territorio amazónico, las actividades fronterizas ilegales y otras potenciales consecuencias de conflictos actualmente observados en los países vecinos” (Guedez da Costa, 2002: 113).

La militarización de la frontera ha sido otro elemento de las medidas emprendidas por brasil. de manera reciente y como parte de la estra- tegia nacional de defensa, el gobierno en cabeza de la presidente dil- ma rouseff, desplegó un vasto plan de presencia militar con el propó- sito de combatir el tráfico ilícito de drogas, el contrabando de armas y municiones, la extracción ilegal de minerales y maderas, el tráfico de animales silvestres y la biopiratería. La “operación ágata 1” tuvo lugar en las poblaciones de tabatinga y Sao Gabriel de Cachoeira. en ella participaron más de 3.000 militares, que contaron con el apoyo de la Policía federal, la agencia brasilera de inteligencia (abin) y el ins- tituto brasilero del medio ambiente y recursos naturales renovables (ibama), entre otros.

Para Perú, la problemática de mayor interés en la agenda de se- guridad en el trapecio es el narcotráfico. Si bien la frontera había sido considerada tradicionalmente como una zona de tránsito de cocaína, durante los últimos años ha crecido el cultivo de coca en las pobla- ciones peruanas que forman parte de la cuenca hidrográfica y que integran la zona fronteriza. Según cifras del observatorio Peruano de drogas, entre 2001 y 2010 la superficie de cultivo de coca en los valles de marañon, Putumayo y amazonas ha aumentado, pasando de 1.250 hectáreas a 3.169 hectáreas. Caballacocha, Cuchillococa y bellavista son consideradas por la policía como las poblaciones con mayor ín- dice de cultivo de coca en la zona de la triple frontera. La estrategia de Lucha contra las drogas 2012-2016 de Perú enfatiza en la acción concertada de las instituciones públicas en el trapecio amazónico y en todas las zonas de frontera del país.

Como parte de los mecanismos de cooperación trilateral, cabe señalar el memorándum de entendimiento entre el Gobierno de la república de Colombia, el Gobierno de la república federativa del brasil y el Gobierno de la república del Perú, para Combatir las acti- vidades ilícitas en los ríos fronterizos y/o Comunes firmado en 2008, y los planes binacionales de seguridad fronteriza entre Colombia-bra- sil, Colombia-Perú y brasil-Perú.

La dinámica de las amenazas en la región afecta la seguridad en múltiples dimensiones: ambiental, humana y pública. Pero las dife- rentes prioridades en la agenda de seguridad de cada país, donde la amazonía no es prioritaria, a excepción de brasil tal vez, constituye uno de los mayores obstáculos para la articulación de esfuerzos entre los países parte de la frontera que dé lugar a esquemas de seguridad cooperativa.

LA TRIPLE FRONTERA ANDINA (BOLIVIA-CHILE-PERÚ)

La triple frontera andina fue definida mediante el tratado de Paz y amistad entre Chile y bolivia, firmado en 1905, y con el tratado de Lima de 1929, después de una larga disputa diplomática (de 1884 a

1929) entre Perú y Chile por la soberanía de las provincias de tacna y arica. esta zona de frontera incluye a tres departamentos occidenta- les de bolivia (La Paz, oruro y Potosí), dos regiones del norte de Chile (tarapacá y arica Parinacota) y un departamento del sur de Perú (tac- na) (Ver mapa 4 en página siguiente).

en el territorio fronterizo boliviano, la actividad económica del departamento de oruro se basa prevalentemente en la cría de camélidos andinos (llamas y alpacas) y la agricultura (particular- mente el cultivo de quínoa y cebada). Las principales activida- des productivas del departamento de Potosí son la producción de derivados de la cría de camélidos (lana, carne), la extracción de plata y el turismo. en cambio, la economía del departamento de La Paz se basa, sobre todo, en la carpintería y la industria, aunque en la zona norte del departamento de La Paz, en la ribera del lago titicaca, el sector turismo es también una fuente relevante de in- gresos para el territorio.

La principal fuente económica de las regiones fronterizas chilenas de tarapacá y arica Parinacota es la minería: extracción de cobre, cloru- ro de sodio y azufre. La pesca es una de las actividades productivas relevantes, además del turismo y el comercio ligado a la Zona franca de iquique. en el caso de Perú, la región de tacna basa su econo- mía en la industria primaria: olivos, maíz, papas y trigo, además de la cría de ganado ovino. además, juega un papel importante la industria extractiva, especialmente la minería de cobre, elemento presente en todo el territorio.

Como en el caso del trapecio amazónico, el territorio que com- prende la triple frontera andina se encuentra alejado de los centros económicos y político-administrativos nacionales. La explotación del salitre que inició desde mediados del siglo XiX la conectó con la eco- nomía mundial; hasta hoy, la minería constituye el motor de la eco- nomía regional.

en contraste con las visiones tradicionales de las zonas de fron- tera como áreas de disputa entre soberanías, este territorio se ha configurado como un espacio de construcción, encuentro e integración. Particularmente, en la última década se ha dado “la emergencia de un discurso y práctica local que reivindica el desarrollo transfronterizo presente, por ejemplo, entre regiones del norte Grande de Chile, el sur del Perú y el centro-oeste boliviano. Se trata de una serie de iniciativas internacionales y subnacionales que manifiesta algunos resultados vi- sibles en el ámbito del municipalismo y la cooperación descentraliza- da” (Santana y álvarez, 2011).

A diferencia de las triples fronteras del Paraná y amazónica, don- de la prioridad son las amenazas de carácter transnacional y no hay disputas territoriales en torno a la definición de los límites estatales, en la agenda de seguridad de esta zona las temáticas tradicionales tienen un fuerte impacto, generando una conflictiva relación entre los países, la cual está marcada por la desconfianza y la visión negativa del otro.

Por una parte, se halla el diferendo planteado por Perú respecto a la delimitación marítima con Chile, en el que se cuestiona la sobe- ranía chilena sobre un área de 37.900 km² en el océano Pacífico. En 2008 Perú presentó una demanda contra Chile en la Corte internacio- nal de Justicia para la resolución de esta disputa. el proceso ha sur- tido la etapa formal, y se estima que en diciembre de 2012 concluirá la fase oral, por lo que se estima que en el primer semestre de 2013 la Corte debería emitir su sentencia al respecto. otro aspecto pendiente de resolución es la existencia de campos minados en la zona de fron- tera entre los dos países.

Entretanto, la relación bolivia-Chile está atravesada por la mediterraneidad boliviana y su continua reivindicación del derecho a una salida soberana al océano Pacífico. a partir de 1920, los esfuerzos de bolivia por lograr una salida al océano Pacífico se han estructurado en una lógica pendular, que oscila entre las acciones encaminadas ha- cia el posicionamiento de la tesis del revisionismo del tratado de 1904 en espacios multilaterales, tanto mundiales (Sociedad de las nacio- nes, organización de naciones Unidas) como interamericanos, por un lado; y el despliegue diplomático para lograr un acercamiento y nego- ciación directa con Chile, por el otro. Para ello, ha recurrido tanto a la intermediación de terceros países como a las gestiones con los fun- cionarios del servicio exterior chileno ante la falta de avances hacia una solución concreta a su demanda de una salida al Pacífico. el hito más reciente en la relación chileno-boliviana en torno a la medite- rraneidad lo constituye la creación de la dirección de reivindicación marítima en 2011, la cual tiene por objetivo reunir la información necesaria y trazar la estrategia para llevar a tribunales internacionales el reclamo por una salida al océano Pacífico.

Estas problemáticas propias de la agenda tradicional de seguri- dad se entrecruzan con el posicionamiento de una agenda caracte- rizada por las nuevas amenazas, entre ellas la inmigración ilegal, el narcotráfico y el contrabando. La necesidad de emprender medidas conjuntas contra estas problemáticas ha resultado en una situación paradójica en la que, por un lado la nueva agenda de seguridad ha generado incentivos para el acercamiento y la cooperación, a pesar de las disputas territoriales latentes, mientras que por otra parte, debido a la visión negativa y de desconfianza frente al otro que caracteriza la relación de Perú y bolivia con Chile y a las asimetrías en términos de políticas y de capacidad institucional ha traído consigo nuevos espa- cios de desencuentro entre los tres países.

Así, para Chile la debilidad estatal y los problemas económicos de bolivia y Perú constituyen un factor de riesgo para su seguridad, al potenciar problemáticas como la inmigración ilegal, el narcotráfico y el contrabando. entretanto, desde la perspectiva de bolivia y Perú, las acciones emprendidas por Chile para el aseguramiento de la frontera son leídas dentro de la lógica realista de las relaciones internacionales como una muestra de poder y un desafío en el marco de las disputas territoriales vigentes.

Como mecanismos institucionales de cooperación en materia de seguridad y defensa entre los tres países se encuentran:

– Mecanismo de Consulta y Coordinación 2+2 Perú-bolivia.

– La agenda de los trece puntos entre Chile y bolivia, que con- templa la integración fronteriza, la seguridad y la defensa, y la cooperación para el control del tráfico ilícito de drogas y de productos químicos esenciales y precursores.

– Comité de fronteras Chile-bolivia, que es el foro bilateral para el tratamiento de los temas de interés común del área fronter- iza. el comité comprende las regiones chilenas de tarapacá y antofagasta y los departamentos de La Paz, oruro y Potosí de bolivia. también los pasos fronterizos habilitados entre ambos países.

– Comité de fronteras Chile-Perú. establecido en 1999, com- prende el departamento peruano de tacna y las Provincias chilenas de arica y Parinacota.

– Comité de frontera Perú-bolivia y Comité de frontera de la Zona altiplánica binacional bolivia-Perú.

Respecto a las medidas emprendidas de forma unilateral, cabe señalar el Plan frontera norte anunciado por el gobierno chileno a mediados de 2011. el plan comprende las regiones de arica-Parinacota, tarapa- cá y antofagasta y se estructura a partir de cinco ejes: el fortalecimien- to de los Complejos fronterizos, control de los pasos no habilitados, fortalecimiento de la presencia en la frontera marítima, cooperación con los países vecinos contra el crimen organizado y la mejora de la capacidad operativa de Carabineros y la Policía de investigaciones. La perspectiva del plan se basa en una consideración de la seguridad a partir de las amenazas irregulares, donde se busca evitar el ingreso de determinados bienes y personas a través de las fronteras.

CONCLUSIONES

El análisis de las tres zonas fronterizas evidencia la heterogeneidad existente en Sudamérica. Sin embargo, a pesar de las diferencias, hay ciertos elementos en común que muestran ciertas tendencias respecto a la seguridad en las zonas fronterizas de la región.

En primer lugar, la frontera ha dejado de ser un espacio que marca los límites entre soberanías en disputa, para ser un lugar de convergencia de diversos actores, fenómenos y relaciones sociales. en el marco de la globalización, las fronteras son cada vez más porosas, pero esto no quiere decir que haya llegado su declive o su fin. Por el contrario, el estado sigue tratando de controlar las zonas limítrofes, pero su objetivo ya no es evitar el ingreso de tropas militares sino el tránsito de bienes ilícitos y de personas. en este sentido, es claro que la dimensión territorial mantiene su importancia.

En segundo lugar, históricamente las zonas de frontera han teni- do una doble dinámica: marcan límites internacionales, pero también son fronteras internas, que en su mayoría han sido marginales en los proyectos de estado-nación. Sin embargo, se han generado dinámi- cas regionales propias que posicionan a estos territorios como pivotes para el desarrollo y la integración.

En tercer lugar, fuentes (2008) señala que uno de los grandes pro- blemas de las fronteras en américa Latina es la superposición entre una agenda tradicional de seguridad, donde prima la desconfianza, y una nueva agenda de seguridad que por su carácter transnacional re- quiere de la articulación y cooperación interestatal. a partir de los ca- sos considerados en este trabajo, se visibiliza otro elemento que afecta las relaciones entre los estados y las políticas frente a las amenazas trasnacionales: las asimetrías, ya sean de tipo económico o institucio- nal. en ciertos casos éstas generan incentivos para que las activida- des ilícitas sean toleradas, bien sea por actores estatales nacionales o locales. en el ámbito institucional, las diferencias entre la capacidad estatal para la implementación de políticas de seguridad generan con- flictos entre los estados.

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1. Politóloga de la Universidad nacional de Colombia y magíster en Ciencia Polí- tica de la Universidad de Chile. miembro del Grupo de investigación en Seguri- dad y defensa de la Universidad nacional de Colombia. ↵

2. esta investigación es resultado de los proyectos de investigación “entre el con- flicto y el aislamiento: desarrollo, gobernabilidad y seguridad en las zonas fron- terizas del norte y el sur de Chile a comienzos del siglo XXi” (fondecyt-Chile) y “Seguridad y perspectivas de cooperación en la región amazónica” (Grupo de investigación en Seguridad y defensa, Universidad nacional de Colombia). ↵

3. en este sentido, newman señala que las nociones de desterritorialización o de un mundo sin fronteras se han convertido en palabras de moda en los estudios sobre globalización (2006: 143). ↵

4. el terrorismo ha llevado a que la región sea considerada como un lugar de amenaza para la seguridad hemisférica. en 1992 y 1994 hubo dos ataques en buenos aires, el primero contra la embajada de israel y el segundo contra un centro de la Comunidad Judía. Éstos fueron atribuidos a Hizbollah y según autoridades argentinas y de estados Unidos fueron planeados por población islámica presente en la triple frontera. Luego de dichos atentados se llevaron a cabo varios operativos en la zona, los que dieron como resultado la detención de cuatro miembros de la comunidad islámica, quienes luego fueron liberados por falta de pruebas. Sin embargo, es con los hechos del 9 de septiembre de 2011 que la triple frontera adquirió mayor visibilidad. Para estados Unidos la región es considerada como fuente de recursos para financiar el terrorismo, a partir de las actividades de crimen organizado que tienen lugar en ella. en este sentido, en 2001 el Viceministro del interior de Paraguay, mario agustín Sapriza, afirmó que la triple frontera servía de base para las operaciones de células ligadas al terrorismo internacional. Posteriormente, el 22 de noviembre de ese mismo año, el Canciller de brasil, Celso Lafer, por primera vez considera la posibilidad de envío de dinero a bin Laden desde la triple frontera. Según un informe elaborado por la división federal de investigación de la biblioteca del Congreso de estados Unidos elaborado con base en información oficial y seguimiento a prensa (2003), en la triple frontera hacen presencia los siguientes grupos considerados terroristas: al-Gama’a-al-islamiyya (egipto), al-Jihad (Jihad islámica), al-Qaeda, Hamas, Hizbollah, al-muqawamach (brazo pro-irán del líbanes Hizbollah). entre 2001 y 2003 se llevaron a cabo varios operativos, que involucraron a los gobierno de estados Unidos e israel, con el objetivo de encontrar a supuestos miembros de al Qaeda. Sin embargo, entre 2004 y 2006, actores locales empezaron a poner en duda la presencia de terroristas y a señalar que el discurso predominante sobre el terrorismo en la zona sería parte de una estrategia de estados Unidos para lograr el control sobre los recursos naturales, particularmente el acuífero Guaraní. La tensión generada por la presencia de militares estadounidenses en la zona se agudizó en 2005, cuando el presidente paraguayo nicanor duarte firmó, con autorización del Congreso de su país, un acuerdo militar para permitir la participación de 400 marines en 13 misiones en el país durante 18 meses y además les otorgaba total inmunidad. dicho acuerdo fue criticado por argentina y brasil, y posteriormente por el mercosur. nuevamente, los intereses por los recursos naturales, particularmente el agua, fueron puestos sobre la mesa. Según el reporte anual sobre terrorismo del departamento de estado de estados Unidos publicado en julio de 2012, en Latinoamérica no hay presencia de células terroristas de Hizbollah o al-Qaeda. el documento señala que por sus actividades de crimen organizado la triple frontera es considerada una potencial fuente de financiación de organizaciones terroristas. ↵

5. 90% de los habitantes de Ciudad del este están bajo el trabajo informal (Gimé- nez, 2011). ↵

6. Por ejemplo, argentina tiene controles más estrictos en su frontera con brasil, mientras que el control en el paso fronterizo entre Paraguay y brasil es menor. ↵

III. LA GESTIÓN DEL ENCIERRO

LOS VELOS DEL SISTEMA PENITENCIARIO

Juan David Posada Segura[1]

Para eXPLiCar eL Sentido de eSte eSCrito sobre los velos del sistema penitenciario haremos un recorrido que se inicia con la in- visibilización del castigo penitenciario, posteriormente analizaremos nuestro verdadero nivel de conocimiento de la realidad penitenciaria y carcelaria, después desarrollaremos el concepto de “resocialización” relacionándolo con el tratamiento penitenciario y los derechos huma- nos en privación de la libertad para definir posteriormente cuál es el estado de ello en Colombia y observaciones finales en las que se seña- lará expresamente el fin pragmático de este concepto.

EL PUNTO DE PARTIDA: LA INVISIBILIZACIÓN DEL CASTIGO

Pasamos de lo público a lo privado: los muros de la prisión no son sólo para evitar que quienes están allí huyan sino para evitar que quienes están afuera vean lo que sucede, la pena ya no es más pública, para eso sólo quedó la audiencia pública; por lo menos hasta que las cosas empiezan a cambiar y regresen los ojos de la sociedad allí, a través de organismos de control, jueces a los que las normas siempre han obli- gado a asistir allí, y la sociedad en general representada especialmente por colectivos sociales y la academia. existen varias teorías acerca de la transición de la pena de muerte a la pena privativa de la libertad, que van desde el humanismo hasta el orquestado plan para disciplinar o hacer dóciles a un importante grupo social que tendría que soportar un cambio estructural de la organización social en la que ya no tenían espacio (rivera, 2005); uno puede asumir cualquiera pero siempre encontrará detrás de este acontecimiento que algunos grupos, organi- zaciones o colectivos sociales se hayan aproximado en una mayor me- dida al conocimiento de esta realidad. no es que fuera difícil conocer cómo se ejecutaban las penas de muerte, lo complicado era realizar una verdadera comprensión del entorno en el que ésta se aplicaba y las consecuencias de su aplicación. Justamente sobre ello versa este escrito: trata de aproximarnos al pilar legal de la pena privativa de la libertad que es la resocialización y la enorme falacia que ella no sólo disimula sino que oculta completamente.

¿CONOCEMOS LO QUE REALMENTE SUCEDE DENTRO DE LA PRISIÓN?

el mundo de la privación de la libertad funciona hoy en todas las latitudes como una realidad que se nos muestra antecedida por una serie de velos; el tipo de labor que desarrollemos puede levantar más o menos velos, pero en todo caso nunca logramos ver lo que sucede real- mente, esto sólo puede hacerlo quien sufra la privación de la libertad. me explico: un visitante ocasional, funcionario de organismo de con- trol, juez de ejecución, investigador o miembro de red de apoyo, logra ver mucho más que quien no ingresa nunca a un establecimiento de privación de la libertad, sin embargo su percepción aun estará opa- cada por múltiples velos, por su parte un director de establecimiento quien está allí día a día logrará ver mucho más, pero no logrará ver más de lo que los funcionarios de custodia y algunos internos quieran dejarlo ver; así que de acuerdo con ese hilo, un funcionario de custo- dia y vigilancia logrará estar muchísimo más cerca de las realidades de la privación de la libertad, contará con menos velos, pero no logra- rá verlo todo, a él también se le ocultan muchas cosas, así que termina siendo el individuo privado de la libertad quien más cosas logrará ver, aunque no todos puedan ver y muy pocos estén dispuestos a contar cómo es el real día a día.

ya no nos encontramos en la misma situación que dio lugar a que desapareciera la pena de muerte y su consecuente violación al dere- cho a la vida o la dignidad; ahora nos encontramos en un panorama en el que es difícil ver lo que realmente sucede dentro de la prisión, ahora es más difícil saber cuál es la magnitud de la violación de dere- chos que entraña el mundo de la prisión, lo que hace justamente que ahora sea mucho más difícil generar el consenso necesario para que esta pena desaparezca o por lo menos para que de momento se utilice en mucho menor medida.

Los datos con los que contamos no están ajustados a la realidad de la privación de la libertad y aunque resulten escandalosos son ape- nas la “punta del iceberg”. Por ejemplo, refiriéndonos sólo a estadís- ticas, el instituto nacional Peniteciario (inPeC) tiene datos, pero no se accede a ellos con facilidad; además, los datos de la administración penitenciaria nacional no son todas las cifras de nuestra privación de la libertad, se quedan por fuera los datos de los establecimientos municipales, departamentales, policiales, militares, casa-cárceles y de “medidas de protección de adolecentes”. el inPeC cuenta con un sistema (SiSiPeC Web) con el que organiza y está en condiciones de presentar enorme cantidad de información sobre los sucesos que acompañan la privación de la libertad en el día a día, estando en ca- pacidad de consolidar información con sólo un día de retraso, o sea que podemos saber al día siguiente cuántas personas se encuentran recluidas, qué condición jurídica tienen, que nivel de atención en sa- lud han recibido, a qué actividades de trabajo, estudio o enseñanza se dedican, etc. Sin embargo dicha información será sólo la de los establecimientos del orden nacional para civiles, que son los directa- mente administrados por el inPeC, ya que aquellos que administran las fuerzas militares y policiales, las gobernaciones, las alcaldías, las organizaciones de conductores o el instituto Colombiano de bienestar familiar, se quedan por fuera de la estadística, haciendo incurrir en error a un observador desprevenido, que aunque verá una grave situa- ción, no la estará viendo completa.

De acuerdo con todo lo anterior, nuestro nivel de conocimiento de lo que sucede con nuestra realidad penitenciaria es escaso, lo que verifica que lo público ya es sólo la audiencia dentro del proceso, por- que la ejecución quedó reservada al ámbito de lo privado, lo oculto, y aquello que no se conoce difícilmente puede evolucionar, cambiar, mutar. Un ejemplo de esta situación es que en los últimos años en Colombia se han presentado importantes reformas en el ámbito nor- mativo penal y procesal penal, mientras que el código penitenciario y carcelario se mantiene vigente desde 1993, a pesar de que ha habido quince intentos legislativos por derogarlo.

El punto es que las transiciones, en este y en cualquier otro sis- tema, sólo pueden darse por cambios políticos y jurídicos a los que sólo se llega tras transformaciones sociales que motivan justamente los grupos, colectivos u organizaciones sociales que estén adecuada- mente informados.

En estas circunstancias, frente al mundo penitenciario algunos argumentan que existe un suficiente nivel de ilustración, que las rea- lidades son conocidas, que la sociedad conoce lo que sucede dentro de las prisiones, sin embargo yo pienso que eso no es completamente cierto, que lo que allí sucede realmente muy pocos lo conocen, que la sociedad sólo logra ver este mundo cuando como individuos ingresan a él directamente o por un familiar, es sólo allí que surgen las preo- cupaciones por los derechos en privación de libertad, es allí que se evidencian las desgracias que las normas, las carencias de recursos, las carencias de formación y sobre todo el populismo punitivo han logrado llevar a la prisión.

Sin embargo, esa situación que acabo de mencionar es la que fundamentalmente ha logrado que nuestras organizaciones sociales en torno a estos temas surjan, ya que la academia ha preferido que- darse en la cómoda posición de criticar sin proponer alternativas a las gravísimas situaciones que vivimos escudados en el abolicionismo, desconocen que la realidad de la prisión y su dolor diario están allí y merecen acciones coordinadas hoy, no dentro de cien años cuando desaparezca la prisión como pena mayoritaria, como efectiva e indu- dablemente lo hará.

Un importante sector de la clase política ha encontrado en lo que ha dado en llamarse populismo punitivo su fortín, alcanzan grandes votaciones proponiendo más dolor y la masa desinformada de que está pidiendo eso para sí misma apoya estas iniciativas con su voto (en casos hasta llegar a la segunda votación más alta para el Congreso de Colombia), así que para acercarnos a la realidad de la prisión no nos queda mucho más que las organizaciones sociales que surgen de ex privados de la libertad o de familiares de estos.

Ese es uno de los caminos para identificar la real magnitud del problema. muchas organizaciones o personas dedicadas a la protec- ción de los derechos humanos de diversos colectivos vulnerables o en situación de vulnerabilidad, ven en la aplicación de la pena privativa de la libertad a los victimarios la solución en el camino de defensa de los intereses del colectivo que representan, o paradójicamente ven en la violación de derechos humanos la solución a la violación de dere- chos humanos.

Hasta el momento se ha hablado de velos, lo que supone que algo del interior logra verse aunque sea poco o distorsionado, por lo que es necesario escribir ahora de lo que constituye no ya un velo sino una gran cortina en el mundo de la privación de la libertad, en enor- me telón que hace que creamos algo del mundo de la privación de la libertad que no ha sucedido, no está sucediendo y muy probablemen- te un sucederá jamás: la prisión resocializa, la resocialización es la herramienta para obtener algo bueno en privación de la libertad, la resocialización es la herramienta que hace valiosa, útil y necesaria a la prisión, entre otras cosas.

Apoyados en el conocimiento de la prisión que logramos obtener cuando ante nosotros se impone la cortina de la resocialización, ésta se mantiene, ya que resulta difícil resistirse a tan valiosas promesas; resistirse a lo que es mandado por la ley penitenciaria y por la ley penal en el sentido de que “el fin de la pena privativa de la libertad es la resocialización”; resistirse a lo que orienta casi todas las políticas públicas en torno a la prisión; en fin resistirse a todo lo que el sistema presenta como indisolublemente unido a la prisión. de allí que sea muy fácil encontrar multitud de grupos y entidades que hacen parte de la red de apoyo de los establecimientos, exclusivamente dedicadas a lograr el fin resocializador que los penalistas enmarcan dentro de las teorías legitimadoras de la pena como prevención especial positiva.

La principal finalidad de la prevención especial positiva consiste en la readaptación social del individuo que delinquió, puesto que se tiene la convicción de que la pena puede repercutir positivamente en el individuo.

estas teorías tuvieron un gran desarrollo en la segunda mitad del siglo XiX y principios del siglo XX, sin embargo en el año 1960 esta teoría “fue sometida a una amplia reformulación. el fin de la pena co- menzó a definirse de un modo uniforme a través de la resocialización. Paulatinamente, el causalismo antropológico y biológico fue siendo abandonado debido a su imposibilidad de verificación científica” (ri- vera, 1998: 36).

bajo la prevención especial positiva confluyen como lo indica Zaffaroni todas las llamadas teorías “re”, pues “[…] se atribuye a la pena la función positiva de corregir el reo, de resocializarlo […]” (Ve- lásquez, 2009: 257), rehabilitarlo, readaptarlo, etc., para que el sujeto pueda aprender a vivir en sociedad, de esta manera el estado entra a moldear el comportamiento de las personas utilizando como discipli- nas auxiliares la psicología y la pedagogía.

Como indica iñaki rivera (1998) refiriéndose a Pavarini “la idea antiliberal del delito como patología y de la pena como tratamiento, se convertirán en los pilares de las teorías preventivo-especial positivas. así, la pena irá asumiendo una ejecución terapéutica diferenciada, que ha de apuntar a la transformación conductual del transgresor” (rive- ra, 1998: 36).

Varias han sido las críticas formuladas a esta teoría, una de ellas propuesta por roberto bergalli, según la cual resulta incoherente pretender enseñarle al delincuente a vivir en libertad privándolo pre- cisamente de ella (rivera, 1998: 38). Por otro lado, si se parte de la idea de que lo que se busca es socializar al individuo que ha come- tido un comportamiento desviado de los valores sociales hegemóni- cos, se tendría que suponer que el orden social franqueado, en el que vive el delincuente, es justo, idea que resultaría por si sola ingenua (muñoz, 2004: 93).

EL CONCEPTO DE RESOCIALIZACIÓN: LA ENORME ESTRUCTURA LEGAL Y EL DÉBIL SUSTENTO REAL EN COLOMBIA

Pero, ¿qué entendemos por resocialización? Cómo es que logramos asumir un concepto que ordena la ley, desarrolla las diversas entida- des públicas relacionadas con el tema y es el principal objeto de múlti- ples organizaciones sociales que trabajan dentro de las prisiones, y sin embargo este concepto es objeto de múltiples críticas que van desde que se trata de un imposible lógico (porque no se puede enseñar a vi- vir en sociedad estando fuera de ella), un imposible histórico (porque la pena privativa de la libertad se masificó antes de que se estructurara el concepto de resocialización), un imposible pedagógico (porque a nadie se le puede enseñar algo sin que concurra su voluntad de apren- dizaje) y un fracaso de tan enormes dimensiones que resulta demos- trable simplemente en la también enorme estadística de reincidencia[2]. de acuerdo con lo anterior, cómo podría explicarse que alguien

Que conoce estas y otras críticas apoye un concepto como la resociali- zación, que no es más que una enorme cortina que distrae del objetivo central de la privación de la libertad que es generar dolor y sufrimien- to tras la sistemática violación de derechos fundamentales, tal como lo reconoció en su momento la Corte Constitucional Colombiana al manifestar que en nuestro país la privación de la libertad podría en- marcarse dentro de un “estado de cosas inconstitucional” o, en otras palabras, que se trata de una realidad social en la que la violación de derechos fundamentales es amplia en cuanto a los derechos que se ven implicados y en cuanto a las situaciones en las que se evidencia dicha violación involucrando a distintas autoridades en una situación tan compleja que no puede solucionarse en los términos ordinariamente establecidos para las acciones de tutela, sino que requiere en este caso concreto de hasta cuatro años, en los cuales las personas privadas de la libertad deberán soportar la situación que sufren con la esperanza en que se están realizando cambios estructurales que llegarán a tener efectos sólo en cuatro años.

en otras palabras se verificó lo que muy bien había señalado en su tesis doctoral iñaki rivera beiras (rivera, 1997), cuando afirmó que en materia de derechos de las personas privadas de la libertad nos encontramos en presencia de la construcción de un ciudadano de segunda categoría, al que es aceptable que se le violen sus derechos.

en efecto, si la resocialización es una mentira, ¿cómo es que en este escrito se plantea que se avance en dirección de tal concepto? ello sucede porque de la resocialización se puede hacer un uso pragmático en relación con los derechos humanos. La resocialización se sustenta en la preexistencia de tres supuestos: la garantía de los derechos fun- damentales, la existencia de asistencia penitenciaria y la existencia de tratamiento penitenciario. así una vez logre construirse este edificio de tres pisos podría pensarse en el cuarto piso; por lo que de primera mano nos encontramos con lo indispensable que resulta garantizar los derechos humanos en la privación de la libertad.

no debe dejarse de lado que algunos autores han señalado que es inútil trabajar en defensa de los derechos humanos en privación de la libertad; que éste es un mundo ajeno al derecho en el que lo humani- zable es una dimensión que no llegará a lograrse nunca dentro de la prisión, una visión nada alentadora para aquellos que creemos que un ser humano privado de la libertad es simplemente eso: “un ser huma- no privado de la libertad”.

ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE TRATAMIENTO PENITENCIARIO EN COLOMBIA. ¿UNA CORTINA QUE DIFICULTA VER, O UN MURO QUE NOS MUESTRA UN MUNDO INEXISTENTE?

Antes de continuar con la necesidad de utilización del concepto re- socialización como herramienta en el tratamiento penitenciario con fines pragmáticos de protección de derechos dentro de los estableci- mientos para la privación de la libertad, resulta indispensable descri- bir este sistema en Colombia.

“[…] en sus comienzos, […] el concepto de tratamiento fue utilizado en forma casi exclusivamente médica. Se trataba de un régimen que se aplicaba a delincuentes que había que curar para luego castigar; luego, el término tratamiento adquiere otra significación de carácter específicamente penitenciario, al referirse a la forma como se deben ‘tratar’ los individuos detenidos en los establecimientos penitenciarios y a cuál será el contenido (médico, sicológico, social) que les será apli- cado […]. Por último, […] ha sido utilizado cuando se hace referen- cia a los sistemas generales de ‘Prevención del Crimen y tratamiento del delincuente’ que deben acogerse y adoptarse en las legislaciones positivas. en esta nueva y más amplia acepción, el concepto de tra- tamiento corresponde a la creación de procesos lícitos y legislativos para evitar la reincidencia recuperando socialmente al delincuente” (Sandoval, 1984: 142).

El tratamiento penitenciario históricamente ha tenido por finalidad principal la readaptación social del delincuente que se realiza a través de programas integrales institucionales que incluyen en todo caso ac- tividades de estudio, trabajo y enseñanza, además de la intervención por parte de un grupo interdisciplinario que coadyuva en el proceso de readaptación.

Este término ha sufrido reestructuraciones: inicialmente se de- nominó reinserción social, pero recientemente se expidió el decreto 4.151 del 3 de noviembre de 2011 que reestructura el inPeC y dicta otras disposiciones.

Con esta modificación se reforma el área de reinserción social, que en adelante se denominará como Dirección de Atención y Trata- miento, dividida en cuatro (4) subdirecciones con sus funciones pre- viamente definidas así:

– Subdirección de atención en Salud.

– Subdirección de atención Psicosocial.

– Subdirección de educación.

– Subdirección de desarrollo de actividades Productivas.

El artículo 18 del decreto en mención resalta las funciones generales de la dirección de atención y tratamiento.

En los veinte puntos que emana este artículo se resalta el diseño y reestructuración de nuevos proyectos, además de enfatizar en la pro- tección de la salud de las personas privadas de la libertad, y para ello exige que sean reglamentados y estructurados los programas nuevos o ya en marcha para hacer un mejor trabajo, y por último hace un gran énfasis en realizar convenios con entidades que les puedan contribuir a hacer realidad la reinserción de las personas privadas de la libertad.

La idea básica es que la herramienta fundamental en Colombia para hacer efectivo el tratamiento penitenciario es la metodología P.a.S.o: “Plan de acción y Sistema de oportunidades”:

“el sistema P.a.S.o. surge como una propuesta de tratamiento peni- tenciario a partir de la experiencia de la Colonia agrícola de acacias (2002) y el ePmSC de bellavista en medellín, con el fin de superar las deficiencias del Sistema Progresivo.

Entre los años 2006 y 2009, el inPeC a través de la Subdirección de tratamiento y desarrollo (hoy llamada Dirección de Atención y Trata- miento) implementó estrategias como el Plan de acción y Sistema de oportunidades (P.a.S.o.), con el fin de mejorar el tratamiento orien- tado hacia la reinserción social del individuo. esta propuesta integró todos los programas al proceso de cumplimiento de la pena, mantuvo las cinco fases de seguridad del sistema progresivo, integrándolas a tres etapas secuenciales: Paso Inicial, Medio y Final.

El objetivo principal del P.a.S.o. es preparar al interno paulatina- mente para recobrar la libertad, convirtiéndolo en agente activo de cambio durante el proceso de tratamiento, esta propuesta desde una perspectiva constructivista se aparta de la visión de lograr la corrección del comportamiento nocivo a partir de medidas correcti- vas y disciplinarias, busca generar espacios de reflexión y evolución personal, pretende acompañar al interno en la construcción de un nuevo proyecto de vida. ahora la participación del interno en los programas no solamente tiene por objeto reducir la pena, sino que son parte de un proceso de crecimiento personal y del plan de tra- tamiento que le facilitará la reinserción social” (Contraloría General de la república)[3].

Otra forma de describir la metodología:

“P.a.S.o. es cómo un modelo de organización, bajo los lineamientos de la Constitución de Colombia de 1991, la ley 65 de 1993, el régimen interno del inPeC, acuerdo 0011 de 1995.

Se concibe éste como una herramienta de trabajo que organiza y articula cada uno de los órganos que lo componen en beneficio del interno(a) y su proceso de reinserción de manera progresiva a partir del tratamiento.

[…] el plan de acción y sistema de oportunidades es una propuesta de atención y tratamiento diseñado para la población reclusa en las cárceles de Colombia, está basado en el sistema progresivo buscando con ello la humanización de tratamiento, brindar al interno régimen por procesos de resocialización cambiando así algunos hábitos duran- te éste y cumplimiento de la pena, la idea es que el interno elabore desde que ingresa a la penitenciaría una ruta de acción en su proceso y preparación para la vida en sociedad”[4].

El sistema se encuentra reglamentado a partir de la resolución 7.302 de 2005 del inPeC, por la cual se expiden pautas para la atención integral y el tratamiento penitenciario y se desarrollan las diferentes fases del tratamiento de la siguiente manera:

LA FASE DE OBSERVACIÓN, DIAGNÓSTICO Y CLASIfICACIÓN[5]

- La observación: es la primera etapa que vive el interno(a) en su pro- ceso de tratamiento, en la cual el equipo interdisciplinario caracteriza el desarrollo biopsicosocial del condenado(a) a través de una revisión documental y una exploración de su comportamiento, su pensamien- to y su actitud frente a su estilo de vida. En esta fase se describen las manifestaciones relevantes del interno(a) en sus actividades cotidianas y su participación en la in- ducción al tratamiento Penitenciario. La inducción al tratamiento pe- nitenciario se desarrollará en un periodo mínimo de un mes y máximo de tres meses, permitiendo la implementación de ésta a partir de los siguientes momentos:

- La adaptación: el objetivo de este momento es lograr que el interno(a) se ubique en el nuevo espacio intramural y asuma su situación de condenado, mediante su participación en talleres teórico-prácticos de tipo informativo.

- La sensibilización: en este momento se deben realizar talleres y acti- vidades que le permitan al interno(a) adquirir nuevos conocimientos sobre normas, hábitos y características de su entorno, orientados a prevenir factores de riesgo como los asociados al consumo de sustan- cias psicoactivas y a mejorar su calidad de vida en el establecimiento durante el tiempo de su internamiento, que le permitan tomar con- ciencia de las ventajas del tratamiento penitenciario.

- La motivación: en este momento se da a conocer al interno(a) el Sistema de oportunidades con el que cuenta el establecimiento de reclusión, para orientar la elección de actividades que favorezcan el desarrollo del proyecto de vida propuesto por el interno(a), a través del aprovechamiento de sus habilidades, potencialidades, aptitudes y actitudes.

- La proyección: en este momento el interno(a), de acuerdo con el Sistema de oportunidades que le ofrece el establecimiento, elabora la propuesta de su proyecto de vida a desarrollar durante su tiempo de reclusión, con miras hacia la libertad, estableciendo objetivos y metas a lograr en cada una de las fases de tratamiento.

- El diagnóstico: es el análisis que se realiza a partir de la información obtenida en la revisión documental, la propuesta de proyecto de vida presentada por el interno(a) y la aplicación de formatos, instrumentos y guías científicas previamente diseñadas, que permiten definir su per- fil a nivel jurídico y biopsicosocial, a fin de establecer sus necesidades, expectativas y fortalezas para determinar si el interno requiere o no tratamiento penitenciario, y si lo requiere recomendar su vinculación al Sistema de oportunidades existente en el establecimiento.

- La clasificación: es la ubicación del interno(a) en fase de alta seguri- dad, en la que el Comité de evalución y tratamiento (Cet), establece un plan de tratamiento como propuesta de intervención, con unos objetivos a cumplir por el interno(a) durante cada fase de tratamien- to, de acuerdo con los factores subjetivos y objetivos identificados en el diagnóstico.

LA FASE DE ALTA SEGURIDAD (PERIODO CERRADO)[6]

Es la segunda fase del proceso de tratamiento penitenciario a par- tir del cual el interno(a) accede al Sistema de oportunidades en pro- gramas educativos y laborales, en periodo cerrado, que permite el cumplimiento del plan de tratamiento, que implica mayores medidas restrictivas y se orienta a la reflexión y fortalecimiento de sus habilida- des, capacidades y destrezas, identificadas en la fase de observación, diagnóstico y clasificación, a fin de prepararse para su desempeño en espacios semiabiertos.

Se inicia una vez ha culminado la fase de observación, diagnósti- co y clasificación, sustentada mediante el concepto integral del Cet, y termina cuando el interno(a) es promovido por el mismo mediante seguimiento a los factores objetivo y subjetivo, que evidencie la capa- cidad para desenvolverse con medidas menos restrictivas, cumpliendo satisfactoriamente con las exigencias de seguridad, tratamiento suge- rido y cumplimiento de una tercera parte de la pena impuesta.

Los programas ofrecidos en esta fase orientan la intervención in- dividual y grupal, a través de educación formal, no formal e informal, en el desarrollo de habilidades y destrezas artísticas, artesanales y de servicios; la participación en grupos culturales, deportivos, recreati- vos, literarios, espirituales y atención psicosocial.

Permanecerán en fase de alta seguridad, recibirán mayor inter- vención en su tratamiento y no podrán ser promovidos por el Cet a fase de mediana seguridad aquellos internos(as) que presenten algu- nas de las siguientes situaciones:

– Desde el factor objetivo:

– Condena por delitos que el legislador excluye de manera taxativa.

– Presenten requerimientos por autoridad judicial.

– Presenten notificación de nueva condena.

– No hayan cumplido con una tercera parte (1/3) de la pena im- puesta, en el caso de justicia ordinaria, o del 70% de la pena impuesta en el caso de justicia especializada.

– Registren acta de seguridad que restrinja su movilidad para evitar atentados contra la vida e integridad de otras personas o de sus bienes.

– Desde el factor subjetivo:

– Presenten elevados niveles de violencia.

– No asuman normas que permitan la convivencia en comunidad.

– Sean insensibles moralmente y presenten trastornos severos de personalidad.

– No hayan participado de manera activa y responsable en el Sis- tema de oportunidades.

– Por concepto del psiquiatra deban recibir atención y tratami- ento especializado dadas las limitaciones de su estado de salud mental.

– Aquellos internos que a juicio de la junta de distribución de pa- tios y asignación de celdas deban estar recluidos en lugares de alta seguridad conforme al parágrafo del artículo 17 del acu- erdo 0011 de 1995, con tratamiento especial.

LA FASE DE MEDIANA SEGURIDAD (PERIODO SEMIABIERTO)[7]

Es la tercera fase del proceso de tratamiento penitenciario en la que el interno(a) accede a programas educativos y laborales en un espacio semiabierto, que implica medidas de seguridad menos restricti- vas; se orienta a fortalecer al interno(a) en su ámbito personal con el fin de adquirir, afianzar y desarrollar hábitos y competencias socio- laborales.

esta fase se inicia una vez el interno(a) mediante concepto in- tegral favorable del cumplimento de los factores objetivo y subje- tivo, emitido por el Cet, alcanza el cumplimiento de una tercera parte de la pena impuesta y finaliza cuando cumpla las cuatro quin- tas (4/5) partes del tiempo requerido para la libertad condicional y se evidencie la capacidad del interno(a) para asumir de manera responsable espacios de tratamiento que implican menores restric- ciones de seguridad.

Los programas educativos y laborales que se ofrecen en esta fase se basan en la intervención individual y grupal; permiten el fortale- cimiento de competencias psicosociales y ocupacionales a través de la educación formal, no formal e informal; vinculación a actividades industriales, artesanales, agrícolas, pecuarias y de servicios, los cuales se complementan con los programas de Cultura, recreación, deporte, asistencia espiritual, ambiental, atención Psicosocial, Promoción y Prevención en salud.

– En esta fase se clasificarán aquellas personas que:

– En el tiempo efectivo hayan superado una tercera parte (1/3) de la pena impuesta en caso de encontrarse condenado por justicia ordinaria y de un setenta por ciento (70%) de la pena impuesta, en caso de justicia especializada.

– No registren requerimiento por autoridad judicial.

– Durante su proceso hayan demostrado una actitud positiva y de compromiso hacia el tratamiento Penitenciario.

– Se relacionen e interactúen adecuadamente, no generando vio- lencia física ni psicológica.

– Orienten su proyecto de vida dirigido a la convivencia intra y extramural.

– Hayan demostrado un desempeño efectivo en las áreas del Sis- tema de oportunidades, ofrecido en la fase anterior.

– Permanecerán en fase de mediana seguridad los internos(as) que requieran mayor intervención en su tratamiento y no podrán ser promovidos(as) por el Cet a fase de mínima segu- ridad aquellos que:

Desde el factor subjetivo:

› Su desempeño en las actividades del Sistema de oportuni- dades haya sido calificado por la Junta de evaluación de es- tudio trabajo y enseñanza como deficiente.

› Que no obstante cumplir con el factor objetivo, requieren fortalecer las competencias personales y socio-laborales en su proceso.

LA FASE DE MÍNIMA SEGURIDAD (PERIODO ABIERTO)[8]

Es la cuarta fase del proceso de tratamiento penitenciario en la que el interno(a) accede a programas educativos y laborales, en un espacio que implica medidas de restricción mínima y se orienta al fortale- cimiento de su ámbito personal, de reestructuración de la dinámica familiar y laboral, como estrategias para afrontar la integración social positiva y la consolidación de su proyecto de vida en libertad.

Esta fase se inicia una vez el interno(a) ha sido promovido de fase de mediana Seguridad, mediante concepto integral favorable emitido por el Cet, previo cumplimento de los factores objetivo y subjetivo (avances del plan de tratamiento).

En esta fase se clasificarán aquellos internos(as) que:

– Hayan cumplido las cuatro quintas partes (4/5) del tiempo req- uerido para la libertad condicional.

– Hayan cumplido a cabalidad con los deberes del beneficio administrativo de hasta 72 horas, en caso de haber accedido a éste.

– No registren requerimiento por autoridad judicial.

– Que hayan demostrado responsabilidad y manejo adecuado de las normas internas.

– Hayan cumplido con las metas propuestas en su Plan de tratamiento Penitenciario para esta fase.

LA FASE DE CONFIANZA[9]

es la última fase del tratamiento penitenciario y se accede a ella al ser promovido(a) de la fase de mínima previo cumplimiento del fac- tor Subjetivo y con el tiempo requerido para la Libertad Condicional como factor objetivo y termina al cumplimiento de la pena.

Procede cuando la libertad condicional ha sido negada por la au- toridad judicial.

En esta fase el proceso se orienta al desarrollo de actividades que permitan evidenciar el impacto del tratamiento realizado en las fases. en esta fase se clasificarán aquellas personas que:

– Hayan superado el tiempo requerido para la Libertad Condi- cional.

– Hayan demostrado un efectivo y positivo cumplimiento del tratamiento Penitenciario.

– Cuenten, previa verificación, desde el ámbito externo a la prisión, con apoyo para fortalecer aún más su desarrollo integral.

Tras observar todo lo que estructura el tratamiento penitenciario en Colombia, y tras tener claro que el fin de todo este engranaje es la resocialización de las personas privadas de la libertad de acuerdo con lo que ordena la ley, no deberá perderse de vista que este sistema no logra cubrir realmente a toda la población en privación de la libertad, por múltiples razones, dentro de las que vale la pena destacar que no todos los establecimientos de privación de la libertad que existen en el país están a cargo del inpec, lo que hace que el sistema no se aplique en ellos; pero aun en los 144 establecimientos del inpec no hay cupos suficientes para todas las personas que se encuentran privadas de la libertad, no hay funcionarios suficientes para hacer las clasificaciones necesarias o para implementar los programas y en algunas ocasiones estos se han visto señalados por estar sometidos a procesos de corrup- ción, en virtud de los cuales una persona privada de la libertad debe pagar para ser evaluado, promovido de fase de seguridad y para que le sea asignada una actividad laboral en la que pueda redimir pena.

A MODO DE CONCLUSIÓN: ¿POR QUÉ MANTENER ESTE DISCURSO DE LA RESOCIALIZACIÓN SI ES UN MURO QUE NO DEJA VER LA REALIDAD PENITENCIARIA?

Un sistema tan estructurado como el que se ha presentado obvia- mente requiere de múltiples elementos, algunos normativos (que ya existen), otros en términos de instalaciones y funcionarios dedi- cados a ello (que también existen) y otros que son presupuestos o situaciones favorables indispensables como las que ya fueron men- cionadas: un ambiente de protección de los derechos humanos[10] y un ambiente de garantía por las actividades de asistencia en los distin- tos niveles[11].

De acuerdo con todo lo que ha citado en este escrito, el mundo de la privación de la libertad es un mundo que difícilmente logramos ver claramente, debido a los velos que en él se imponen; además es un mundo en el que se presenta una enorme cortina que es la resociali- zación o demás ideologías “re”, que pretenden hacer ver un mundo realmente inexistente; sin embargo es este concepto resocialización el que gracias a los presupuestos y herramientas como se desarrolla –que fueron expuestas a espacio en este trabajo- logra ser la mejor he- rramienta para exigir derechos dentro de un universo perverso como es el de la privación de la libertad.

Pero alguien puede preguntar, ¿y por qué no ir directamente con el discurso de los derechos humanos o fundamentales a la prisión para exigir su cumplimiento? La respuesta es que en lo que tiene que ver con estos derechos está plenamente claro, de acuerdo con la tesis doctoral del profesor iñaki rivera beiras, que nos encontraremos con la construcción de un ciudadano de segunda categoría; ya que desde el ámbito de interpretación de la norma se crean o avalan condiciones de segunda categoría para los privados de la libertad; o en los térmi- nos señalados por mi tesis doctoral, son las mismas normas de infe- rior jerarquía las que desconocen o abiertamente se oponen a la apli- cación de los derechos humanos de los privados de la libertad. así que si esta es la situación ese no es el panorama más prometedor; sin que olvidemos por un momento siquiera que los tiempos que atravesamos avanzan cada vez más hacia el desconocimiento de cualquier derecho de los privados de la libertad, gracias a construcciones teóricas como el populismo punitivo[12]; a constructos penales como el derecho penal de enemigo[13]; o a la salida que hacen múltiples organizaciones que trabajan en la protección de derechos humanos hacia la prisión como solución recurrente a sus muy complejas situaciones.

Todo el entramado favorable que tiene la resocialización puede ser utilizado como importante herramienta que logre llevar un discur- so de derechos humanos de privados de la libertad, sin que reciba las resistencias antes citadas; es ello y sólo ello lo que hace que el discurso de la resocialización deba ser defendido incluso por aquellos que cree- mos que no es realizable.

Así lo que en principio constituyó un importantísimo obstáculo para que la sociedad pueda ver lo que realmente sucede dentro del mundo de la privación de la libertad, termina convirtiéndose en la mejor de las herramientas para que junto a él ingrese también la ne- cesidad de garantizar los derechos humanos de las personas privadas de la libertad.

BIBLIOGRAFÍA

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Velásquez, Velásquez fernando 2009 Manual de Derecho Penal Parte General (medellín: Comlibros).

1. docente investigador de la facultad de derecho y Ciencias Políticas de la Uni- versidad de antioquia. Líder del grupo de investigación Sistema Penitenciario y director del Semillero de derecho Penitenciario (www.derechopenitenciario.org). abogado, egresado de la Universidad de antioquia, magister en derechos Huma- nos egresado de la Universidad internacional de andalucía y doctor en derecho Sociología Jurídico-Penal egresado de la Universidad de barcelona. ↵

2. Caso en el que nos encontramos nuevamente ante uno de esos velos en los que se ofrece una cifra oficial pero esta no se ajusta a los estándares para le región, debido a la manipulación que de la cifra puede hacerse. La administración penitenciaria ha separado los conceptos reincidencia y reingreso, con elaborados argumentos teóricos que tienen como efecto el que la cifra de reincidencia colombiana apenas llegue al 32% mientras en el resto de américa Latina bordea el 75%; ya que una persona que ingresó nuevamente a un establecimiento de privación de la libertad pero en la segunda vez lo hace por la realización de una conducta típica diferente, no se cuenta como un caso de reincidencia sino como un caso de reingreso; en otras palabras solo es reincidente el que realiza la misma conducta punible. ↵

3. tomado de: Contraloría General de la república. Balance de la Política Penitenciaria y Carcelaria en Colombia 2006-2010, en <http://www.contraloriagen. gov.co/web/guest/defensa-y-seguridad-nacional/-/asset_publisher/ a Jn5/ content/informes-defensa-justicia-y-seguridad?redirect=/web/guest/defensa-y- seguridad-nacional>. ↵

4. tomado de: Universidad nacional de Colombia, inPeC. “Diseño, valoración e implementación de instrumentos científicos para el proceso de valoración, clasificación y seguimiento en el tratamiento penitenciario de la población condenada en los establecimientos de reclusión del orden nacional consistente en sus dos primeras etapas: “Caracterización de escenarios y gestiones de los consejos de evaluación y tratamiento (CET)” y “Definición de marcos conceptuales por área disciplinar”, en <http://extension. upbbga.edu.co/inpec2009/estudiosprimeraparte/diaGnoStiCo.pdf>. ↵

5. resolución 7.302 del 23 de noviembre de 2005 del instituto nacional Penitenciario y Carcelario, artículo 10 # 1. ↵

6. Ibídem, artículo 10 # 2. ↵

7. Ibídem, artículo 10 # 3. ↵

8. Ibídem, artículo 10 # 4. ↵

9. Ibídem, artículo 10 # 5. ↵

10. derechos en Privación de la libertad en la declaración Universal de derechos Humanos (d.U.d.H.).
• todos los seres Humanos nacen libres (artículo 1).

• todos los individuos tienen derecho (…) a la libertad (artículo 3).

• toda persona tiene derecho en condiciones de plena igualdad a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal (artículo 10). • toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia (artículo 11). • toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio público en el que se le hayan asegurado todas las garantías para su defensa (artículo 11.1). • nadie estará sometido a esclavitud ni a servidumbre; la esclavitud y la trata de esclavos están prohibidos en todas sus formas (artículo 4). • nadie podrá ser arbitrariamente detenido, preso ni desterrado (artículo 9). • toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento de conducta y de religión (artículo 18). • todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión (artículo 19). • todo individuo tiene derecho a la vida (artículo 3). • nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes (artículo 5). • derechos en Privación de libertad en el Pacto de San José de Costa rica • derecho a ser informado inmediatamente de las razones de la detención (artículo9.2). • derecho a ser notificado sin demora de la acusación formulada (artículo 9.2). • derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable o ser puesto en libertad (artículo 9.3). • derecho de imponer recurso ante el tribunal contra la decisión de privación de la libertad (artículo 14.1). • derecho a garantías procesales (artículo 14.1). • derechos en Privación de libertad en el Pacto internacional de derechos económicos, Sociales y Culturales • “Los estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho.” (artículo 6.1). • “entre las medidas que habrá de adoptar cada uno de los estados Partes en el presente Pacto para lograr la plena efectividad de este derecho deberá figurar la orientación y formación técnico profesional, la preparación de programas, normas y técnicas encaminadas a conseguir un desarrollo económico, social y cultural constante y la ocupación plena y productiva, en condiciones que garanticen las libertades políticas y económicas fundamentales de la persona humana.” (artículo 6.2). • “Los estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial” (artículo 7). • “Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores: Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual” (artículo 7ai). • “Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores: Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto” (artículo 7aii).

• “La seguridad y la higiene en el trabajo” (artículo 7b).

•   “igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad” (artículo 7c). • “Los estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.” (artículo 9). • “Se debe conceder a la familia, que es el elemento natural y fundamental de la sociedad, la más amplia protección y asistencia posibles, especialmente para su constitución y mientras sea responsable del cuidado y la educación de los hijos a su cargo. el matrimonio debe contraerse con el libre consentimiento de los futuros cónyuges.” (artículo 10.1). • “Se debe conceder especial protección a las madres durante un período de tiempo razonable antes y después del parto. durante dicho período, a las madres que trabajen se les debe conceder licencia con remuneración o con prestaciones adecuadas de seguridad social.” (artículo 10.2). • “Los estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.” (artículo 11.1). • “Los estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: a. mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales.” (artículo 11.2.a). b. asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan.” (artículo 11.2.b).  • derechos en Privación de Libertad en las reglas mínimas para el tratamiento de reclusos: • es necesario y fundamental el análisis de las reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos teniendo previamente la claridad de que el proceso penal –en sentido amplio– inicia desde que el estado interviene para la investigación y posterior juzgamiento de una persona tras la presunta comisión de una conducta punible; y en caso de ser declarado culpable, termina el día en que se oficializa la libertad jurídica tras el cumplimiento de la pena. de allí que la etapa de privación de la libertad como pena no deba ser entendida más como etapa meramente administrativa, sino como parte integrante del proceso estatal de persecución penal (Posada, 2003: 112-153), que ha de estar recubierta de todas las garantías y principios que la humanidad ha construido, reconocido o impuesto en torno del derecho penal como sistema de control coercitivo. • en el ámbito penitenciario internacional se celebraron desde el año 1872 los que se denominaron Congresos internacionales Penitenciarios que aportaron desde esta materia a la construcción de normatividad internacional en derechos Humanos y tal como los describe iñaki rivera “Supusieron el escenario de debate más rico en el terreno político-criminal” (rivera, 2006).
La confluencia entre derecho Penitenciario y derechos Humanos en general está dada por el escenario de la guerra: “estas dos ramas del derecho, en el nivel internacional, se vieron afectadas y relacionadas directamente con el mismo horrible fenómeno que desvelaron las guerras mundiales. Justamente la privación de la libertad y los vejámenes a que fueron sometidas las personas recluidas en los campos de concentración supusieron las aristas más emblemáticas del Holocausto; de allí que resulte comprensible que en la segunda posguerra se trazara no sólo un catálogo de derechos Humanos sino también un catálogo de reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos, que aunque con una estructura evidentemente administrativa penitenciaria constituyó el establecimiento de unos mínimos, de unas necesidades o de unos derechos de los reclusos, que abrirían el camino para la unión de los derechos humanos con el derecho penitenciario” (Posada, 2009: 47). en este orden de ideas, tenemos por un lado la declaración Universal de los derechos Humanos que tiene como objetivo la concreción de unos mínimos inalienables para toda la especie humana, encontrando allí unas garantías aplicables a las personas privadas de la libertad, como la presunción de inocencia, el derecho a la libertad y algunas garantías de tipo procesal penal, por otro lado estamos frente a los Congresos internacionales Penales y Penitenciarios, adoptados por la onU a partir de 1950, que en su labor de estudio y análisis sobre la prevención del delito y el tratamiento del delincuente han producido lo que se ha denominado las reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos, que se enfoca en un grupo especial de la población humana altamente vulnerable a los abusos del poder por parte de los estados y a la degradación y supresión de muchos de los derechos como personas, tal y como lo demostraron la Primera y la Segunda Guerra mundial. formalmente, las reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos son aprobadas en Ginebra en el año 1955, en desarrollo del primer Congreso sobre Prevención del delito y tratamiento del delincuente y en el año 1957 el Consejo económico y Social de las naciones Unidas, mediante resolución 663 C i (XXiV) las aprueba y posteriormente mediante resolución 2076 (LXii) de 1977, aprueba la adición sobre detenidos sin cargos en contra y siete años más tarde mediante resolución 1984-47 de 1984 aprobó trece procedimientos para su aplicación efectiva. ↵

11. asistencia Psicosocial, jurídica, médica, etc. ↵

12. en virtud del cual, tal como se mencionó en algún momento los políticos de profesión obtienen votos gracias al ofrecimiento de mayor dolor penal, de incremento de penas, supresión de beneficios, etc. ↵

13. representada por el profesor Günter Jackobs, según la cual a partir de lo que se denomina funcionalismo radical, aquel que viola la norma penal no ha de entenderse como un ciudadano delincuente sino como un enemigo del sistema, por su deslealtad a la norma. ↵

DEL PANÓPTICO PÚBLICO A LAS CÁRCELES CONCESIONADAS

Loreto Correa Vera[1]

Avances y retrocesos recientes del régimen penitenciario en chile

El estudio presentado a continuación tiene como objetivo explicar cómo funciona el régimen de cárceles concesionadas en Chile.

El propósito es establecer cuáles son las ventajas y desventajas de éste, así como plantear sugerencias en el marco de las políticas públi- cas que afectan al régimen penitenciario nacional.

Para ello, la investigación da cuenta en primer término del marco normativo que rige a los centros penitenciarios y al régimen carcelario nacional, en segundo lugar se considera una revisión general de las cárceles concesionadas, y finalmente se realiza una evaluación de los avances en la materia.

En esta investigación se utilizaron las estadísticas elaboradas por la dirección nacional de Gendarmería y sus distintos departamentos, así como los informes de los centros penales concesionados. Para no- sotros, la construcción de los establecimientos concesionados (2006) no ha sido la solución para el hacinamiento de los presos en las cárceles de Chile.

UN ESTADO DEL ARTE SOBRE LA POLÍTICA DE CÁRCELES CONCESIONADAS EN CHILE

El sistema penitenciario chileno ha sido uno de los temas que ha generado un amplio debate en torno a las políticas públicas imple- mentadas para su gestión. La relación con la seguridad ciudadana y los índices de delincuencia, la gestión de las instituciones de se- guridad, la calidad de vida de los reclusos y el gasto del estado en la mantención de los centros, son parte de las temáticas que gene- ralmente se discuten en el proceso de elección de un modelo para el sistema.

En éste sentido, a principios del siglo XXi la discusión inicial se basó en la inclusión de actores privados en el sistema, que hacia 2000 se veía sólo como un apoyo en la reinserción social a través de las capacitaciones y oportunidades laborales (López, 2000). en segundo lugar, Chile ha implementado gradualmente un modelo de gestión público-privado que ha causado debates sobre los resultados de su implementación.

En éste sentido dammert (2005, 2006) plantea que éste es un cambio económico sustancial en el sistema público cuando se apro- bó la idea de concesionar las cárceles. en efecto, “los resultados de la privatización de las cárceles no son muy auspiciosos en términos de incremento de la efectividad de los programas de rehabilitación, y generan un aumento sostenido de la inversión pública en este tipo de infraestructura. adicionalmente, en los países en que se ha aplicado ha traído aparejado una serie de problemas de orden ético, político, normativo y jurídico” (dammert, 2006: 21).

En efecto, los costos aparejados a la inversión del sistema público privado de concesiones estimaban un valor de U$S 280 millones, así como un amplio gasto en el mantenimiento de los presos en Chile, equivalente al doble del sueldo mínimo nacional (dammert, 2004).

Otro tema de discusión es el énfasis en que más allá de la cons- trucción de cárceles concesionadas, las cárceles del país se mantengan bajo el sistema público de administración penal, que ha mantenido sus bajos niveles de calidad.

Esta situación dio pie a la crisis carcelaria (frühling, 2011; espi- noza, 2006), que fue incluida en la agenda del gobierno cuando ocu- rrió el trágico incendio en la cárcel de San miguel el 8 de diciembre de 2010. a esto se sumaba el hacinamiento dejado por el terremoto en las cárceles del sur de Chile, tras caer gran parte de la infraestructura penal (Villagra y martínez, 2011).

Después de este suceso se anunciaron nuevas medidas sobre segu- ridad ciudadana, sumadas a las ya incluidas en la propuesta de cam- paña. frühling (2011) en su artículo “Políticas públicas en materia de Seguridad Ciudadana durante el gobierno de Sebastián Piñera (2010-2011)” hace un estudio del avance de dichos compromisos, entre los cuales se encuentran medidas para aplacar las malas condiciones de las cárceles y mejorar las condiciones de habitabilidad, rehabilitación y reinserción. ellas son:

Sin embargo, el autor plantea que no existen razones de fuerza, por ejemplo, para limitar la libertad condicional, así como otras pro- puestas no están bien fundamentadas (frühling, 2011). en torno a las mismas propuestas, el instituto Libertad y desarrollo plantea que la medida en torno a la libertad condicional “consiste en que la deci- sión del otorgamiento de la libertad condicional quede entregada a criterios objetivos y no a la intervención política.” (iLyd, 2011: 11), y considera necesario ir avanzando en la concesión de cárceles, suma- do al perfeccionamiento de gendarmería y de la institucionalidad en su conjunto. La urgencia de reactivar el sistema estaría dada por las mejoras comparativas al servicio público, en los servicios que pro- porcionan a los reclusos, es decir alimentación, salud, lavandería, reinserción social y seguridad; lo que permitiría la rehabilitación de los reclusos.

En el año 2011, siendo ministro de Justicia felipe bulnes, se anuncia la creación de cuatro nuevas cárceles que se sumaban al pro- yecto de concesiones. esto trajo consigo una nueva ola de debates so- bre el modelo público-privado, sobre todo por los altos costos que éste tendría entre las multas por hacinamiento y sobrecosto[2], así como una reticencia desde el ministerio de seguir optando por dicho modelo. Según el instituto Libertad y desarrollo (2012) esto último “pareciera estar más bien relacionado con las críticas del ministerio a los actua- les contratos existentes y a las controversias y renegociaciones que se han generado en el pasado” (iLyd, 2012: 10).

Actualmente, el debate sigue en pie entre las ventajas y desven- tajas del sistema penitenciario en Chile. así, ya se planteaba en 2005 que “es cada vez más imperativa la definición de una política criminal que incluya mejoras en la eficiencia de la justicia y la policía, así como programas de prevención primaria y, sin duda, iniciativas de rehabili- tación penitenciaria y postpenitenciaria. Sin lo anterior, las políticas basadas en el encarcelamiento tendrán como consecuencia central un significativo incremento de la delincuencia en las próximas décadas” (dammert y diaz, 2005a: 6). Los avances han ido encaminados en éste sentido, sin embargo se siguen planteando los mismos interrogantes, en la medida en que las políticas que se han implementado no han percibido el éxito que se esperaba en medidas cuantitativas.

Particularmente, para el caso de las cárceles concesionadas, éstas enfrentan los principales riesgos y problemas del sistema de concesio- nes de obras Públicas en Chile, donde según bitran y Villena (2010) “destacan los problemas de renegociación de obras adicionales, de riesgo de hold-up del estado, de selección de proyectos sin la rentabi- lidad social requerida, de inadecuada distribución de riesgos, de con- tabilidad fiscal inadecuada de la inversión pública pagada en forma diferida y de mecanismos inapropiados de solución de controversias.” (bitran y Villena, 2010: 175).

La investigación presentada busca coadyuvar a la identificación de posibilidades de reforma del sistema penal. Sobre la base de las estadísticas pretende presentar los principales problemas de su fun- cionamiento y dilucidar el avance en Chile respecto de la política de concesiones en el régimen Penitenciario nacional.

MARCO NORMATIVO DE GENDARMERÍA DE CHILE PARA ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS TRADICIONALES Y CONCESIONADOS

El sistema penitenciario en Chile es administrado por la Gendarmería de Chile, entre sus funciones tiene como misión esencial atender, vigi- lar, asistir y contribuir a la reinserción social de las personas que, por resolución de los tribunales competentes, son condenadas o privadas de libertad. La organización de los recintos penitenciarios se encuen- tra agrupada en los subsistemas cerrado, semicerrado y abierto.

La estadística de población penal de marzo de 2012 indica que se encontraban bajo el control de la Gendarmería 103.505 personas en Chile. el 52,1% de ellas se encuentra en el subsistema cerrado (reclusión en cárceles), ya sea en calidad de condenados, imputa- dos, etc., y el 47,9% se encuentra cumplimiento condenas en los sistemas semicerrado y abierto, bajo penas alternativas (Ley 18.216 de 1983[3]), reclusión nocturna, libertad vigilada y remisión condicio- nal de la pena[4].

En Chile existen 77 unidades penales del sistema cerrado, que llamaremos “establecimientos tradicionales”, y siete establecimientos denominados “cárceles concesionadas”, que comenzaron a funcionar en 2006. estos recintos surgen, a diferencia de los establecimientos tradicionales financiados por el estado desde 1843, bajo una nueva normativa, la Ley nº 900 de Concesiones de obras Públicas de 1996. en este marco, el estado de Chile permite a partir de esa fecha la construcción, mantenimiento y prestación de servicios de empresas privadas en el marco del régimen penitenciario. Para el funciona- miento de estos establecimientos intervienen tres actores:

– La Gendarmería de Chile, como administrador de los recintos;

– La empresa privada que provee la construcción de los recintos, su mantención y equipamiento, y la prestación de los servicios para la atención de la población penal (alimentación, salud, educación, atenciones sociales, aseo, etc.), y;

– La inspección fiscal, ente dependiente el ministerio de obras Públicas, el cual regula la relación entre Gendarmería y la em- presa. esta relación se encuentra regulada por la Ley de Con- cesiones, las bases de Licitación (baLi) y los reglamentos de explotación de la obra, que se encuentran asignados a las diferentes unidades.

El resto de todas las actividades del régimen penitenciario de estas unidades se encuentran reguladas por el marco normativo de la insti- tución, esto es en el marco de Gendarmería de Chile[5].

El programa de política pública que considera estas bases se en- cuentra normado por el Programa de Concesiones de infraestructura Penitenciaria del ministerio de obras Públicas establecida durante el gobierno de ricardo Lagos. “de esta forma, las cárceles concesiona- das han pasado a constituir uno de los ejes –quizás el principal de la política pública del sector justicia– y ocupa un lugar relevante en la agenda de Justicia 2006-2010”[6].

De acuerdo al cronograma establecido por la agenda de justicia del gobierno de ricardo Lagos, los centros concesionados se estable- cieron por grupos. el estudio del Centro de estudios de Seguridad Ciudadana (CeSC) presenta un cuadro que muestra la clasificación en relación los niveles de complejidad de los centros y la capacidad de acogida de presos prevista para las concesiones. Los grupos estableci- dos fueron cuatro.

Para comprender el desarrollo normativo de la institución se presentan a continuación los textos legales que actualmente regulan las actividades de la Gendarmería de Chile, comenzando por las normas que organizan las institu- ción relativas al personal, a los establecimientos penitenciarios, a los internos y/o usuarios, para los establecimientos tradicionales y concesionados, para lo cual se describe la identificación de la norma, su aplicabilidad y una descrip- ción breve de las materias que ellas regulan.

Las normas detalladas presentan un cuadro acotado de las regulacio- nes jurídicas de la actividad penitenciaria en Chile. Sin perjuicio de ello, están las normas de rango superior como la Constitución Políti- ca, Código Penal, Código Procesal Penal, Código Civil, Ley de Control de armas y explosivos, Ley orgánica de bases Generales de la admi- nistración del estado, etc., sumado a los tratados internacionales y en especial las reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos de las naciones Unidas (Congreso de Ginebra, 1955) que rigen en el ordenamiento nacional[7].

En la investigación realizada se presenta un estado de la situación de las tres cárceles concesionadas del Grupo 1 de cárceles concesiona- das, dado que estas son las que tienen mayor tiempo de implementación.

CENTRO PENITENCIARIO DE ALTO HOSPICIO

El modelo de concesión implementado en Chile corresponde al deno- minado dbot[8] (Design, Build, Operate and Transfer), que incluye el diseño, construcción y equipamiento, operación prestando los servi- cios definidos en las bases de Licitación y transferencia al estado de las obras después del término del período de concesión. Sin embargo, a diferencia de las concesiones tradicionales, en este caso no existen ingresos del Concesionario por parte de los usuarios directos del pro- yecto, sino que el privado recibe el subsidio del estado de Chile por concepto de construcción de la obra, de la operación de la misma, la mantención de la infraestructura y el equipamiento.

Este sistema implementado por el estado chileno surgió debido a la preocupación por la carencia de infraestructura penitenciaria y la nula influencia de la capacidad del sistema penitenciario de rehabili- tar a los internos. en tal sentido, se decidió impulsar el Programa de Concesiones de infraestructura Penitenciaria, partiendo en una pri- mera instancia con la construcción de diez cárceles bajo este modelo en las regiones de tarapacá, antofagasta, Coquimbo, metropolitana (2), del Libertador bernardo o’Higgins, del maule, del biobío, Los ríos y Los Lagos.

El primer complejo penitenciario de alto Hospicio fue inaugu- rado el 6 de enero del año 2006, bajo la presidencia de la Sra. michel bachelet Jeria, y con el ministro de Justicia Luis bates. el concesionario privado, tanto en este como en otros centros es el encargado de construir el penal y de mantener la infraestructura carcelaria, in- cluyendo materiales de equipamiento y seguridad. asimismo, está a cargo de la alimentación, aseo, salud y reinserción de los internos. alto Hospicio dispuso un programa de educación, atención social y psicológica, rehabilitación en alcohol y drogas, capacitación laboral, acceso a trabajo, deporte, recreación, arte y cultura. Por la prestación de estos servicios recibirá un pago del fisco.

Preparado para albergar a 1.676 internos, alto Hospicio advierte un crecimiento paulatino de reclusos. al respecto cabe señalar que el es- tado debe cancelar multas por el incremento de población penitencia- ria superior a los cálculos realizados.

El centro cuenta con redes de apoyo y contención de la pobla- ción penal. Para ello, tanto la iglesia Católica ha establecido un pro- grama aPaC que beneficia a 402 reclusos durante 2012, mientras que la iglesia evangélica asiste a un total de 601 reclusos. en rela- ción con los talleres, cabe señalar que en el Centro de alto Hospicio existen tres talleres de trabajo manual, esto es una panadería, el tra- bajo con áridos que les permite capacitarse en el rubro de minería (áridos San Lorenzo) y un taller para trabajadores independientes. el presupuesto anual de este centro alcanzó a aproximadamente $388.160.419 durante 2012. en relación al personal que opera en el Centro, este alcanza a 325 personas entre jefaturas, guardias, perso- nal de control, tecnovigilancia, profesionales, personal de apoyo y cometidos funcionarios.

En relación con el rango etario y el compromiso delictual por el cual se encuentran recluidos, las cifras indican que la mayor cantidad de presos fluctúa entre los 26 y los 35 años de edad. La tabla siguiente muestra los niveles:

Uno de los aspectos relevantes del comportamiento penitenciario guarda relación con las condiciones de tranquilidad del Centro Penal. al respecto, el Centro constata al 2011 condiciones sociales de convi- vencia complejas. en ese sentido, la violencia intracarcelaria, produ- cida por los reclusos advierte riñas y conflictos, producidos por cho- ques personales entre los reclusos. Un cuadro sobre el uso de armas y formas de lesiones/tipos de armas utilizadas, refleja:

Una de las principales causas de esta situación guarda relación con la introducción ilegal de drogas, en particular de marihuana, que ingresa al Centro de reclusion.

Las razones de internación de la población penal a este centro están mayoritariamente vinculadas al tráfico de drogas y robo con in- timidación.

En cuanto a la composición de la población penal al mes de agos- to de 2012, cabe destacar la presencia de un 15,1% de reclusos de ori- gen extranjero, con un elevado número de bolivianos. La estadística del centro constata que en el Centro Penal había un total de 281 presos extranjeros, de las siguientes nacionalidades:

En cuanto a las actividades de reinserción social del complejo, alto Hospicio mantiene:

– Subprograma atenciones Sociales

– Subprograma atenciones Psicológicas

– Subprograma de adicciones (Comunidad terapéutica)

– Subprograma draC (deporte, recreación, arte y cultura)

– Subprograma educacional

– Subprograma Laboral y Capacitación

Uno de los aspectos relevantes de la formación del Centro guarda relación con la formación del recluso. en alto Hospicio existe el Liceo CoreSoL, encargado de incorporar todos los cambios de enfoque curricular, de planes y programas de estudio, evaluación y otros declarados oficiales por el ministerio de educación, en la fecha o gradualidad determinada en los distintos niveles de la po- blación penal. CoreSoL entrega educación en sus distintos pro- gramas de estudios:

– Educación básica: Primer nivel de educación básica adultos (1º a 4º básico), Segundo nivel de educación básica adultos (5º a 6º básico) y tercer nivel de educación básica adultos (7º a 8º básico).

– Educación media Científico Humanista: Primer nivel de edu- cación media adultos (1º a 2º medio), Segundo nivel de edu- cación media adultos (3º a 4º medio).

– Educación media técnico Profesional: Primer nivel de edu- cación media adultos (1º a 2º medio), Segundo nivel de edu- cación media adultos (3º medio) y tercer nivel de educación media adultos (4º medio).

En la modalidad no presencial cuenta con un programa de nivelación flexible de estudios para la población adulta: Chile Califica. Cuenta además con una biblioteca centralizada, la cual entrega servicio a cada agrupación de módulo a todos los internos que lo soliciten, in- dependientemente de su calidad procesal y compromiso delictual. La población penal que asiste a estos sistemas de formación educativa es:

La formación educacional no presencial o flexible en sus diferentes niveles está destinada a trabajadores dependientes, internos que par- ticipan en la comunidad terapéutica o módulos de máxima seguridad (33 internos).

Cabe destacar que entre 2011 y 2012 existieron al mes de agosto un total de 57 reclusos que abandonaron estos programas de forma- ción. a diferencia de los centros de la zona central del país, la conduc- ta manifestada por los internos es muy buena en un 42%, buena en un

33%, regular en un 16%, mala en un 7,2 % y pésima en un 0,8%.

BALANCE DEL CENTRO PENITENCIARIO DE ALTO HOSPICIO

Esta institución es un lugar dinámico. Su composición etérea y de- mográfica reviste un nivel de complejidad social heterogéneo y alta- mente vinculado a la reclusión por delitos relacionados con el narco- tráfico. así lo califica el personal que trabaja en este centro y que fue consultado para esta investigación. Los funcionarios consultados para este estudio sostienen que si bien el nuevo modelo penitencia- rio de Concesiones implementado en el Complejo Penitenciario de alto Hospicio funciona en las áreas de gestión de recursos, gestión de personal, tratamiento de internos e infraestructura resulta alta- mente beneficioso, tanto para los internos como para el personal, es necesario revisar su administración. el principal problema de- tectado es la convivencia de la Gendarmería con el personal de la concesionaria junto a los reclusos, dinámica que genera un elevado nivel de estrés.

CENTRO PENITENCIARIO “LA SERENA”

Sus instalaciones fueron construidas entre los años 2002 y 2005, con edificios de uno y tres pisos. Las edificaciones están construidas en un 80% de albañilería de hormigón armado y un 20% de estructura metálica tipo galpón, las cuales están sobre 48.719 metros cuadrados construidos de un total de 192.850 metros cuadrados y cuenta con una capacidad para 1.656 internos. La capacidad de internos según diseño es de 1.987 personas, incluyendo el 20% de sobrepoblación, la cual se encuentra estipulada en el contrato con la empresa concesionaria. Sin embargo, al igual que alto Hospicio presentan mayor número de reclusos al previsto.

La distribución de la población penal del C. P. de La Serena, entre los años 2006 y 2010, se detalla como sigue:

Según el estudio realizado, la densidad de la población penal por me- tro cuadrado corresponde a la relación de un interno por cada 25 me- tros cuadrados de superficie.

En la presente tabla se realiza una comparación de los presupuestos entregados al C. P. de La Serena entre 2010 y agosto de 2012, según el siguiente detalle:

Las redes de contención, que se encuentran en el módulo nº 45, co- rresponden a los internos religiosos del a.P.a.C., quienes tienen actividades diarias relacionadas con su credo. además el Complejo cuenta con una Comunidad terapéutica para la rehabilitación de los internos que presentan adicción a las drogas. también el estableci- miento cuenta con un área ecuménica, para la realización de la liber- tad de culto de la población penal, la cual es ejecutada por agentes externos a la Unidad.

Los rangos de edad de las personas privadas de libertad en esta unidad penal fluctúan entre los 18 y 70 años.

A través de una recopilación de informes oficiales, se ha llegado a un total de 1.182 conflictos, entre los cuales se encuentran las riñas, desórdenes colectivos, agresión a funcionarios, amenazas, intentos de motín, etc., todos ellos entre los años 2006 y 2011.

En éste periodo, del total de los conflictos que se produjeron en la Unidad, 994 casos resultaron internos con algún tipo de lesión, ya sean heridas corto-punzantes, cortantes, punzantes, asfixiantes y contundentes.

Un hecho que se ha transformado en una potencial amenaza para el sistema penitenciario de nuestro país y del cual el Centro Peniten- ciario de La Serena no es la excepción es el microtráfico, es decir la co- mercialización de pequeñas cantidades de drogas o pastillas psicotró- picas, en las que los internos se abastecen de estas sustancias ilícitas principalmente a través de sus familiares y círculo social más cercano. en el siguiente cuadro se aprecian los diferentes delitos de internación de los reos:

Dentro de las actividades de reinserción se encuentran:

– internos contratados por la empresa concesionaria: 140 inter- nos trabajando para la empresa.

– trabajadores independientes: ascienden a un total de 410 in- ternos.

– Los internos reciben[9]:

1. Capacitación laboral: se realizan diversos cursos de capaci- tación, entre los cuales se encuentran curso de manipu- lación de alimentos, repostería, panadería, mueblería, entre otras, siendo beneficiados con estas actividades un total de

300 internos.

2. Intervención psicológica: constantemente la población penal es asistida psicológicamente, ya sea por solicitud voluntaria del interno, prescripción médica, postulación a beneficios intrapenitenciarios, talleres con las familias, etc.

3. Intervención social: similar al punto anterior, la población penal es atendida socialmente conforme a los requerimien- tos existentes, como también según programas de interven- ción en todo ámbito, postulaciones a beneficios, entrevistas, reuniones con familiares, informes sociales, etc.

4. Comunidad terapéutica: tiene la finalidad de atender a aquellos internos que presenten problemas de adicción a las drogas y estupefacientes, los cuales son intervenidos con un equipo profesional multidisciplinario, los cuales tienen la misión de cooperar en la rehabilitación de estos internos en riesgo social.

5. Deporte, recreación, arte y Cultura (draC): el deporte como una de las actividades primordiales de un establecimiento penal y pieza importante en la contribución a la reinserción social. este recinto cuenta con un horario especialmente dis- eñado para suplir las necesidades de esparcimiento de la po- blación penal, al cual todos acceden conforme a las pautas definidas por la Jefatura. Sin perjuicio de lo anterior, tam- bién se realizan actividades recreativas y culturales.

Los internos que cursan los diversos ciclos educacionales se dividen de la siguiente forma:

En el área de salud, entre 2006 y 2008 se realizaron un total de 34.158 atenciones médicas, a esto se suma a que actualmente existen tres lactantes bajo el programa de residencia transitoria. Las atenciones se distribuyen de la siguiente forma:

Ahora bien, dentro de los problemas más relevantes que se originan en la unidad aparecen los siguientes:

– El nivel de agresividad que posee la población penal de la Uni- dad, derivado de la constante llegada de internos provenientes de la ciudad de Santiago, los que presentan un alto comprom- iso delictual y alto grado de conflictividad, lo cual desemboca en constantes riñas y desórdenes colectivos.

– La ubicación geográfica del establecimiento penitenciario afecta los tiempos de respuesta ante un evento crítico, en cu- anto a la aplicación del plan de contingencia y de enlace re- spectivamente, toda vez que la distancia es de 12 kilómetros hacia la ciudad más cercana, lo que eventualmente retrasa la capacidad de reacción, ya sea del personal de la dotación y/o entidades externas, tales como bomberos, Carabineros de Chile, Policía de investigaciones, Servicio de Salud, onemi, entre otras.

– desde una perspectiva de las causas de reclusión, mientras en el penal de alto Hospicio la mayor causa de reclusión son los delitos asociados al narcotráfico, en este recinto penal las mayores causas se originan en las variantes del robo.

CENTRO PENITENCIARIO DE RANCAGUA

El establecimiento Penitenciario de rancagua se inauguró el 22 de noviembre de 2005, con una inversión final de 30 millones de dóla- res, con una capacidad de 1.679 internos con un aumento permitido de un 20%, llegando a la capacidad de 2.027 internos. Su licitación fue adjudicada a la Sociedad Concesionaria baS S.a., y por acuer- do de sus accionistas encomendó la operación, la conservación y la prestación de los servicios al operador SiGeS Chile S.a.[10]

El establecimiento Penitenciario de rancagua, ideado en su di- seño al modelo europeo de estructura sólida de hormigón armado, consta de tres anillos de seguridad; 1º es la línea de fuego donde se encuentran seis garitas, 2º es anillo virtual a cargo de tecnovigilancia, y 3º es anillo llamado tránsito terrestre. además cuenta con dos edifi- cios administrativos externos de tres niveles, donde se encuentran las dependencias del personal, cocina, casino de oficiales y personal en general. en el segundo edificio, en el 1º y 2º piso; se encuentran ofici- nas de Gendarmería de Chile y en el 3º piso se encuentran las oficinas del operador SiGeS Chile S.a. e inspección fiscal.

En el sector interno cuenta con un edificio administrativo de dos niveles, donde se encuentra guardia interna, los sectores de estadística, clasificación, sala de cámaras, oficina de abogados y calabozos.

Para la atención de la población penal se ubica un edificio de dos niveles, el hospital penal y central de alimentación. este consta de:

– Tres galpones industriales y panadería para hombres, siendo uno de estos galpones para mujeres.

– Un gimnasio de actividades comunes.

– Una Capilla ecuménica.

– La población penal se encuentra recluida y segmentada en 11 agrupaciones de módulos, de los cuales:

– Módulos nº 83, 84, 85, 86, son para imputados media (medi- ano compromiso delictual).

– Módulos nº 11, 12, 13, 14, son para imputados alta (alto com- promiso delictual).

– Módulos nº 51, 52, 53, 54, son para condenados de media.

– Módulos nº 41, 42, 43, 44, condenados alta 1.

– Módulos nº 45, 46, 47, 48, condenados alta 2, los 3.

– Módulos nº 31, 32, 33, 34, condenados alta 3.

– Módulos nº 01, 02, condenados máxima.

– Módulos nº 81, 82, mujeres imputadas y condenadas.

– Modulo nº 87, madres con lactantes.

– Modulo nº 71, comunidad terapéutica.

– Modulo nº 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95, reclusión especial[11].

Los módulos de condenados media e imputados media cuentan con dormitorios de visita íntima, los que suman un total de 36 dependen- cias. Cada agrupación consta de 50 celdas individuales, en su mayoría posee comedor, sala de visitas, talleres, sala de enfermería, sala de clases, sala de atención de profesionales, sala de guardia.

A continuación se presenta la distribución presupuestaria del año 2002 a nivel individual, el gasto por mantener a un interno diaria- mente es de $ 18.778.

En materia de recursos Humanos, la Unidad cuenta con una dotación de personal de seguridad que alcanza a 304 funcionarios, de los cuales 21 pertenecen a la planta de oficiales, 274 a la planta de suboficiales, 9 a la planta de profesionales. además, existen aproximadamente 100 funcionarios de la concesionaria distribuidos entre jefatura, supervi- sores y operadores.

En el caso de las redes de contención, estas son al igual que en las otros centros penitenciarios la iglesia Católica, que otorga asistencia espiritual a cargo del capellán, quien asiste a la población penal con un grupo de voluntarios de la ciudad de rancagua y la iglesia evan- gélica, quien asiste tres días a la semana también con voluntarios de la ciudad.

La población penal actualmente alcanza los 1.957 internos. Éstos se distribuyen en 426 hombres y 49 mujeres, dando un total de 475 imputados. en relación a los condenados, estos alcanzan a 1.482; correspondiendo a 1.367 hombres y 115 mujeres[12]. En cuanto al rango etario, este está dominado por la población de entre 30 y 60 años.

Los hechos de violencia interna durante doce meses del estableci- miento Penal de rancagua presentan la siguiente composición:

En cuanto al número de internos según su compromiso delictual, la mayor cantidad corresponde a mediano compromiso delictual[13].

El delito de internación más común de los internos es el robo con intimidación, siendo de un total de 285 reclusos entre condenados e imputados, representando 14,56% del total de los delitos[14].

Por su parte, en el caso del microtráfico de estupefacientes, los antecedentes que se tienen son informales, participando todos los mó- dulos, resaltando los módulos de imputados. Éstos antecedentes son obtenidos por resultados de registros y allanamientos realizados en la unidad penal.

Por su parte, la población recluida de nacionalidad extranjera es menor en relación a la población nacional.

La reinserción social está a cargo de la empresa concesionada, la cual posee un equipo multidisciplinario donde la Gendarmería de Chile supervisa los planes y programas de intervención, dentro de ellos se encuentra un programa de trabajadores internos que se desempeñan en labores remuneradas por la empresa, siendo a la fecha un total de 150 internos contratados, distribuidos en labores de cocina interna, mantención, aseo, panadería, repostería, entre otros oficios[15].

El nivel educacional de los reclusos al ingresar en su mayoría con escolaridad incompleta, alcanzando incompleto el 2º nivel bá- sico. La oferta educacional del penal está dada por el Colegio Juan Luis Vives, rbd 15.777-5, que se encuentra físicamente dentro de la Unidad Penal, ofrece enseñanza básica y media de adultos. La educación media técnico profesional tiene diferentes especialidades como: Productos del Cuero; Vestuario, Confección y textil, y electri- cidad e instalación Sanitaria.

Los niveles educacionales están distribuidos de la siguiente forma:

Al mes de julio de 2012 se encuentran con beneficio Penitenciario de Salida dominical un total de 15 internos. este es un ámbito que se repite en todos los centros penitenciarios del país, cual es el número de reos que cuentan con beneficios: al respecto, este centro presentaba en dicho mes cuatro mujeres con permiso de salida de fin de semana, lo que refleja que del 100% de la población penal apenas un 1,45% de los reos recibe beneficios intrapenitenciarios[16].

Por otra parte, uno de los aspectos complejos de las cárceles con- cesionadas guarda relación con el mantenimiento de lactantes en las cárceles. al respecto, la situación es crítica en algunos casos. Por re- glamento, la ley permite la estadía de menores de hasta un año en los centros del país. ello, tanto para fomentar el apego como para evitar lo que se conoce con el nombre de “encarcelamiento de los niños”.

Las medidas en este sentido son complejas de aplicar, puesto que la situación de las mujeres en los centros penitenciarios se ve altera- da cuando se alejan los hijos. ana maría Stuven, investigadora de la Universidad Católica de Chile, ha realizado un vasto estudio sobre la situación de las mujeres en las cárceles de Chile y manifiesta la nece- sidad de recurrir a medidas muy tajantes en torno a la situación de las mujeres en los centros penitenciarios. La situación de abandono de los hijos, así como las depresiones de las reclusas evidencian un tema no tratado en materia de políticas públicas[17]. frente a esta realidad, el debate recién se inicia. en el caso de este centro penal, a julio de 2012 residían nueve lactantes ubicados con sus respectivas madres en dependencias individuales y especiales, adaptadas para la maternidad e interacción con el lactante.

En el establecimiento penal existe una importante rotación anual promedio de reclusos, tanto de imputados como de internos condena- dos, o egresa a través de diferentes beneficios otorgados por la norma- tiva vigente. esto afecta directamente a los programas de intervención y de apoyo a la reinserción. este es un punto crucial en términos de planificación. este centro penal presenta casi la misma cantidad de reos que ingresa y que salen por año. entre julio de 2011 y julio de 2012 ingresaron un total de 7.175 personas, de las cuales a julio de 2012 sólo permanecían 3.573. esto lleva a que la rotación de reos al- canzó en un año calendario 3.602 personas. esto es justamente lo que plantea el problema fundamental del sistema penitenciario, cuál es el retorno de los presos a la vida en libertad sin una revisión social de su reincorporación. La rehabilitación, en este Centro Penal como en la mayoría del país, no consolida esta función del sistema penitencia- rio. en el corto plazo la reincidencia en materia delictual en Chile en centros de reclusión de sistema cerrado, como son las cárceles conce- sionadas, sobrepasa el 50%, esto significa que uno de cada dos reos vuelve a delinquir[18].

Este establecimiento penitenciario concesionado de rancagua se destaca por apoyar con diferentes ofertas programáticas lograr rein- sertar socialmente al recluso, sin embargo los programas de reinser- ción social no arrojan resultados óptimos. La realidad de los bene- ficios intrapenitenciarios evidencia escaso nivel de compromiso con un buen comportamiento: sólo un 1,45% de los reos con beneficios y apenas 150 internos desempeñándose en el área laboral son muestra de una apatía y descontento al interior del Centro Penal[19]. así, la can- tidad de dinero invertido en centro no guarda relación con la rehabi- litación prevista.

Por otra parte, existe una crítica que se formula a los centros de la cual rancagua es fiel muestra: el beneficio de la licitación en término de “negocio” por recluso y de lo cual esta investigación solo contribu- ye con el dato real. al día cada concesionaria gana por cada interno $18.778, esto es unos $ 35 por interno al día.

Al año se trata de una pérdida real para el estado de casi U$S10 millones, que dan cuenta del pago de una compensación por incumplimiento de contrato por sobrepoblación, cuando esta su- pera el 120% por día en cada centro penitenciario. el ministerio de Justicia, y diversos especialistas, acusan recibo de la ausencia del aumento de plazas reales en los centros penitenciarios y una creciente sobrepoblación de reos en las cárceles del país. este pro- blema se agudiza en la zona central, donde la Cárcel de Santiago 1 llega al 155%[20].

CONCLUSIONES

Los establecimientos penitenciarios se encuentran organizados en los subsistemas cerrado (centros para reclusión o restricción de li- bertad), semicerrado (centros de educación y trabajo para tratamien- to y reinserción social), y abierto (centros de reinserción social para penas alternativas a la reclusión)[21]. existen en funcionamiento 84 unidades penales del sistema cerrado, 77 corresponden a “estableci- mientos tradicionales” y siete a establecimientos denominados “esta- blecimientos concesionados”. estos últimos comenzaron a funcionar en 2006 y albergan en promedio al 25% de la población penal actual del sistema cerrado.

Los altos índices de hacinamiento y las malas condiciones de re- clusión que presentaban nuestras cárceles a fines de los años noventa llevaron al estado chileno a buscar fórmulas para enfrentarlas.

De ese modo, en 2001 –bajo el mandato del presidente ricardo Lagos escobar–se decide la implementación de una innovadora forma de construir, mantener y prestar servicios para el régimen peniten- ciario bajo el modelo de concesiones, denominado “Programa de Con- cesiones de infraestructura Penitenciaria”[22], incorporando al mundo privado en esta tarea. el objetivo planteado fue la construcción de diez nuevos recintos en un corto plazo, de los cuales a la fecha han sido construidos y están en funcionamiento sólo siete, ubicados en alto Hospicio, La Serena, Santiago, rancagua, Concepción, Valdivia y Puerto montt, estando próximo a inaugurarse el recinto de Antofagasta y en etapa de elaboración las otras dos unidades que serán construidas en Santiago y talca.

La reforma Procesal Penal[23] iniciada en 2000 ejerció un impacto en el sistema penitenciario, la población penal promedio del sistema cerrado de esa época no superaba las 33.000 personas, hoy en día el promedio es de 53.139, en tanto que la variación de las personas con- denadas a penas alternativas (Ley 18.216 de 1983[24]), pasó de 30.000 a 49.843 en el mismo periodo, lo que descarta la idea de “la puerta giratoria”, ya que sólo ha cambiado su calidad procesal. Si en el año 2000 la cantidad de condenados y procesados era similar, hoy día la cantidad de condenados en el sistema cerrado es de 42.711, imputa- dos 11.298 y detenidos sólo 130, esto como resultado de juicios más rápidos. La estadística de población penal a mayo de éste año nos indica que en total se encontraban bajo el control de Gendarmería 103.505 personas[25].

En el funcionamiento de estos establecimientos concesionados intervienen tres actores; la Gendarmería de Chile como administra- dor de los recintos; la empresa privada que provee la construcción de los recintos, su mantención y equipamiento y la prestación de los servicios para la atención de la población penal (alimentación, salud, educación, atenciones sociales, aseo, etc.); y la inspección fiscal, ente dependiente del ministerio de obras Públicas, el cual regula la rela- ción entre la Gendarmería y la empresa. esta relación se encuentra regulada por la Ley de Concesiones, las bases de Licitación (baLi) y los reglamentos de explotación de la obra[26], que se encuentran asig- nados a las diferentes unidades. el resto de todas las actividades del régimen penitenciario de estas unidades se encuentra regulado por el marco normativo de la institución, en tanto que para los estable- cimientos tradicionales la construcción, mantención y prestación de servicios corresponde exclusivamente al estado.

En cuanto al hacinamiento, podemos decir que en las unidades concesionadas este no se encuentra resuelto y controlado, por cuanto las bases de licitación establecen que las plazas totales de los recintos sólo pueden ser aumentadas hasta un 20%, lo cual se ha cumplido parcialmente. en el Centro de detención Preventiva de Santiago i se ha sobrepasado esa norma, lo que ha significado el pago de importan- tes multas por parte del fisco.

Sin embargo, la experiencia de las unidades concesionadas no ha sido una respuesta para el sistema penitenciario en su conjunto. Las plazas construidas no crecido a la par con el aumento de la población penal, si desde 2001 se construyeron cerca de 12.500 nuevas plazas, la población penal aumento en más de 20.000 personas. El índice de sobrepoblación o hacinamiento de Chile es del 55%[27]. a nivel sudameri- cano Chile es el país con la segunda tasa más alta de población recluida, 296 internos por cada 100.000 habitantes, superados sólo por Guyana francesa y a nivel hemisférico por estados Unidos con 730[28].

Este análisis nos permite sostener que la construcción de los es- tablecimientos concesionados no ha sido la solución para el hacina- miento de las cárceles en Chile, por el aumento exponencial de la po- blación penal, pero sin duda ha mejorado la calidad de los recintos en cuanto a sus niveles de seguridad, infraestructura, la mantención de los mismos, la prestación de servicios de alimentación, salud, educación, etc., para los internos, pero con un elevado costo cercano a los 18.000 pesos por día.

La vía legal parece ser la alternativa al hacinamiento. La reciente publicación de la Ley 20.588 de indulto General[29] ha permitido la con- mutación de los saldos de las penas privativas de libertad a reclusos extranjeros, quienes han sido repatriados durante el mes de agosto de 2012, liberando en más de 800 el número de plazas en las unidades del país, principalmente en la región de arica y Parinacota, tarapacá y antofagasta.

Otra importante iniciativa legal impulsada por el actual gobierno es la Ley 20.603, que modifica la Ley nº 18.216, que establece medidas alternativas a las penas privativas o restrictivas de libertad[30], permi- tiendo la incorporación de nuevas medidas que sustituyen a la cárcel, tales como: a) remisión condicional; b) reclusión parcial; c) Libertad vigilada; d) Libertad vigilada intensiva; e) expulsión, en el caso seña- lado en el artículo 34 y; f) Prestación de servicios en beneficio de la comunidad. La tecnología también juega un rol fundamental en esto, ya que esta ley contempla la implementación del sistema de monito- reo telemático, como sistema de control de la reclusión Parcial y la Libertad Vigilada intensiva.

Este avance, junto con la medida de expulsión y la Prestación de Servicios a la comunidad, puede tener impacto en las tasas de población recluida y, consecuentemente, en los niveles de hacina- miento, permitiéndole a la judicatura contar con un abanico más amplio de sanciones que sólo la reclusión como forma de sanción penal y control.

Un importante aspecto a considerar en términos de la situación de las cárceles en Chile es la tasa de reincidencia de las personas condenadas a una pena de reclusión en el sistema cerrado. Las ci- fras son contundentes: reincide en un 50,5% y las personas conde- nadas a una pena alternativa a la reclusión reinciden en un 27,7%[31], particular atención debiera tener el estado con el hecho que el com- promiso delictual es diferente en uno y otro. La hipótesis teórica que las cárceles son centros de aprendizaje del delito, enmarcada en la teoría del aprendizaje del delito se cumple también en Chile (teoría de akers).

En cuanto a los beneficios intrapenitenciarios se observa un bajo nivel de concesión de ellos, pero se debe dejar en claro que estos sólo constituyen una de las actividades de reinserción social y no un fin en sí mismo. durante lo que va de este año se han otorgado más de 4.300 permisos de salida en el país. estos consisten en Salida esporádica; Salida dominical; Salida de fin de Semana y Salida Controlada al medio Libre[32], y son concedidos en recintos concesionados y tradicio- nales, no existiendo diferencias en ambos sistemas, pues la regulación corresponde a la misma normativa (decreto (J) nº 518, reglamento de establecimientos Penitenciarios[33]).

aun no existen estudios sobre la reincidencia de las personas que egresan de un establecimiento concesionado versus las que egresan de un establecimiento tradicional. Sin embargo, en el primer tipo de re- cintos la prestación de servicios psicosociales se encuentran concesio- nados y en el segundo son realizados por profesionales de la Gendar- mería, por lo que es importante revisar y analizar si este importante área del tratamiento y reinserción ha sido positiva o negativa para el sistema penitenciario en su conjunto.

En cuanto a los ingresos en los recintos concesionados, no existen requisitos especiales o diferenciadores, sólo corresponde a la facultad administrativa de Gendarmería de Chile, siendo importante aclarar que muchos de estos recintos han venido a reemplazar a los antiguos recintos tradicionales y sólo en Santiago y Concepción ha correspon- dido a la creación de nuevos recintos.

La atención de salud, al igual que otras prestaciones, presenta considerables diferencias entre un establecimiento concesionado, de- bido a que en esta ha habido una fuerte inversión privada contempla- da en la licitación de los recintos, presentando un equipamiento de muy buen nivel para la atención primaria de salud, para tratamiento y terapias médicas, lo que no ocurre en los establecimientos tradiciona- les, con excepción del Hospital Penitenciario ubicado en el Centro de detención Preventiva Santiago Sur.

El estudio presentado solo muestra, por motivos de espacio, lo acontecido en las cárceles de alto Hospicio, La Serena y rancagua, comprendió también a las unidades de la zona norte, centro y sur del país, pudiéndose apreciar que las personas recluidas en el norte del país corresponden sobre un 90% aproximadamente a reclusiones por delitos asociados al tráfico de drogas. en tanto, esa cifra se equi- para en la zona centro con delitos asociados a la propiedad y delitos contra las personas. finalmente, en la zona sur, aún el delito contra la propiedad es superior a los delitos asociados al tráfico de drogas. esta diferenciación “geográfica” del delito debe ser una señal de alerta particularmente en la zona del extremo norte de Chile y sus vecinos.

BIBLIOGRAFÍA

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Dammert, L., y díaz, J. 2005b “el Costo de encarcelar Programa de Seguridad y Ciudadanía”, Programa de Seguridad y Ciudadanía, Observatorio Nº 9 (Chile: fLaCSo).

Dammert, L. 2006 “el sistema penitenciario en Chile: desafíos para el nuevo modelo público-privado, meeting of the Latin american Studies association (San Juan, Puerto rico)”, en <http://www. flacso.cl/home/images/extension/congreso/lasa2006-sistema- penitenciario.pdf>.

Frühling, H. 2011 Políticas Públicas en materia de Seguridad Ciudadana durante el Gobierno de Sebastián Piñera (2010-2011). Revista de Ciencia Política, Volumen 49, nº 2, pp.113-126

Instituto Libertad y desarrollo 2012 “Cárceles Concesionadas: revitalizando el modelo” en Temas Públicos nº 1.076, 24 de agosto.

López e. 2000 “reflexiones acerca de la seguridad ciudadana en Chile: visiones y propuestas para el diseño de una política”, Serie Políticas Sociales (CePaL).

1. este estudio ha sido elaborado gracias al aporte de los alumnos del Curso de alta Gestión de Seguridad dirigido a los capitanes de Gendarmería de Chile 2012, de la academia nacional de estudios Políticos y estratégicos. este estudio forma parte del Proyecto fondeCyt nº 1120405. “entre el conflicto y el aislamiento. desa- rrollo, gobernabilidad y seguridad en las zonas fronterizas del extremo norte y sur de Chile a comienzos del siglo XXi”. agradecemos la colaboración de Cinthia avellaneda Vera en la elaboración de este artículo. ↵

2. Sobre hacinamiento y sobrecosto, ver <http://radio.uchile.cl/noticias/163111/&gt;, <http://diario.elmercurio.com/detalle/index.asp?id={a1f7f965-4881-43c4-96a8-aba- 4298fc583>. ↵

3. Ley 18.216. establece medidas que indica como alternativa a las Penas Privativas o restrictivas de Libertad y deroga disposiciones que Señala. diario oficial de la república de Chile. Santiago, 14 de mayo de 1983. ↵

4. fuente: Gendarmería de Chile. base de datos. ↵

5. miniSterio de obraS PÚbLiCaS de CHiLe, decreto nº 900. fija texto re- fundido, Coordinado y Sistematizado del dfL nº 164 de 1991, Ley de Concesiones de obras Públicas. ministerio de obras Públicas. diario oficial de la república de Chile. Santiago, 18 de diciembre de 1996. ↵

6. <http://www.cesc.uchile.cl/publicaciones/debates_penitenciarios_09.pdf&gt;. ↵

7. naciones Unidas. reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos. Primer Congreso de las naciones Unidas Sobre Prevención del delito y tratamiento del de- lincuente. Ginebra, 22 de agosto a 3 de septiembre de 1955. ↵

8. este modelo es utilizado por diversos países y el banco mundial lo ha promovido para captar recursos de empresas privadas, y orientarlas a proyectos que de otra forma no podrían ejecutarse. ↵

9. información entregada por el encargado del área laboral del Complejo Peniten- ciario de La Serena. ↵

10. reglamento de Servicio de la obra, manual de operaciones que regula todas las actividades de cada uno de los establecimientos Penitenciarios del Grupo 1. ↵

11. datos proporcionados por la unidad penal de rancagua. ↵

12. datos otorgados por oficina movimiento y registro de la Población Penal Ge- neral Penitenciaria y oficina de Clasificación del establecimiento Penitenciario de rancagua, fecha corte, al mes de julio del 2012. ↵

13. Concepto Penitenciario creado por instrumento técnico de Gendarmería de Chi- le, llamado ficha de clasificación. ↵

14. datos estadística General Penitenciaria, formulario 56-b mes de julio de 2012, oficina de Clasificación. ↵

15. datos entregados por empresa concesionada del establecimiento Penitenciario de rancagua, mes de agosto 2012. ↵

16. beneficios intrapenitenciarios, beneficios que otorga Gendarmería de Chile en virtud del decreto 518, reglamento de establecimientos Penitenciarios, fecha pro- mulgación de norma: 22.05.1998. ↵

17. Stuven, ana maría y fermandois, Joaquín 2011 Historia de las mujeres en Chile (Santiago: taurus). ↵

18. Ver informe reincidencia y reinserción. buscando un futuro para los reclusos, en <http://www.lyd.com/wp-content/files_mf/tp1034pol%C3%8dticasdereinserci%C3% 93n.pdf>. ↵

19. dato entregado por empresa concesionada del establecimiento Penitenciario de rancagua, mes de agosto 2012. ↵

20. Ver <http://radio.uchile.cl/noticias/163111/&gt;. ↵

21. miniSterio de JUStiCia de CHiLe, decreto nº 518. reglamento de esta- blecimientos Penitenciarios. diario oficial de la república de Chile. Santiago, 21 de agosto de 1998. ↵

22. Ministerio de Obras Públicas de Chile, decreto no 900. fija texto re- fundido, Coordinado y Sistematizado del dfL no 164 de 1991, Ley de Concesiones de obras Públicas. ministerio de obras Públicas. diario oficial de la república de Chile. Santiago, 18 de diciembre de 1996. ↵

23. Ley 19.696. Código Procesal Penal. diario oficial de la república de Chile. San- tiago, 12 de octubre de 2000. ↵

24. Ley 18.216. establece medidas que indica como alternativa a las Penas Privati- vas o restrictivas de Libertad y deroga disposiciones que Señala. diario oficial de la república de Chile. Santiago, 14 de mayo de 1983. ↵

25. GendarmerÍa de CHiLe. estadística de la Población Penal del mes de mayo de 2012. departamento de Control Penitenciario, mayo de 2012. ↵

26. Ibíd. p. 1. ↵

27. arÉVaLo, Sarcé, alejandro. Planificación estratégica [diapositiva]. Santiago, anePe, 2012. 74 diapositivas, col. ↵

28. Ibíd. ↵

29. Ley nº 20.588. indulto General. diario oficial de la república de Chile. Santiago, 1 de junio de 2012. ↵

30. Ley nº 20.603. modifica la Ley nº 18.216, que establece medidas alternativas a las penas privativas o restrictivas de libertad. diario oficial de la república de Chile. Santiago, 27 de junio de 2012. ↵

31. 30 arÉVaLo, Sarcé, alejandro. Planificación estratégica [diapositivas]. Santiago, anePe, 2012. 60 diapositivas, col. ↵

32. miniSterio de JUStiCia de CHiLe, decreto nº 518. reglamento de esta- blecimientos Penitenciarios. diario oficial de la república de Chile. Santiago, 21 de agosto de 1998. ↵

33. ibíd. ↵

ALTERNATIVAS A LA “GUERRA CONTRA LAS DROGAS”

Augusto Vitale Marino[1]

En los años recientes, Uruguay está experimentado un proceso de construcción de alternativas en políticas de drogas, bajo el princi- pio de “responsabilidad común y gestión compartida”, y el impulso de estrategias de “reducción de riesgos y daños” (rrdd). Las mismas han demostrado ser eficaces en las intervenciones comunitarias, en especial con poblaciones en situación de mayor vulnerabilidad social y en población general con baja percepción de los riesgos.

A partir de propuestas de regulación de los mercados de alcohol y de marihuana por parte del estado, se identifican algunas dimensio- nes para el análisis, en el contexto de construcción de una política más equilibrada entre Estrategias de Control de Oferta y de Reducción de la Demanda de Drogas, con criterios de equidad y proporcionalidad entre el daño y la pena en un marco de derechos y garantías, acompañadas del impulso de Programas y Planes de Prevención con participación de diversos actores sociales.

Los beneficios de estos nuevos modelos permiten un marco para centrar la mirada en las personas y sus entornos, en prácticas socio- sanitarias que incorporan las dimensiones del lazo social, fortaleciendo las capacidades de autorregulación de los colectivos, apostando a relaciones de proximidad y de apoyo, en procesos de construcción cultural del cuidado de sí, sin embargo aún se identifican desafíos vin- culados a los diferentes niveles de aplicación e impacto que dichas po- líticas de regulación tienen sobre las pautas socio-culturales de consu- mo de distintos objetos (entre ellos las drogas), considerando también el escenario actual de percepciones sociales acerca de la seguridad ciudadana y de la asociación drogas-delito…

Lejos de superar los múltiples conflictos de intereses que confor- man el principal objeto de estudio de cualquier “geopolítica” de las drogas, el desafío es no abandonar una posición crítica desde la com- plejidad y la integralidad de cualquier abordaje.

La evidencia científica a nivel internacional ha demostrado cómo la concepción de “guerra a las drogas” y los enfoques prohibicionistas han sido ineficaces en el logro de sus metas, registrándose un aumen- to sostenido de los consumos problemáticos a nivel global, mayores niveles de violencia y corrupción que los que se pretendía evitar… situación que ha llevado a ser revisada en muchas partes del mundo.

En Uruguay se constata el aumento del consumo de drogas (legales e ilegales) entre las poblaciones jóvenes, junto al descenso en la edad promedio de inicio. estos fenómenos se evidencian a pesar de llevar años en campañas de sensibilización, promoción de salud y prevención de conductas de riesgo, desde distintas respues- tas institucionales.

Se vuelve necesario aceptar que la sola transmisión de informa- ción (aunque sea veraz), que las campañas basadas en los peligros de las drogas o las actividades de “habilidades de vida” que no revisten la calidad de Programas, no parecen por sí mismas generar los resul- tados esperados a nivel de reducción de la demanda, sin por lo menos considerar los factores socioeconómicos, culturales o del universo de significaciones que se ponen en juego en el fenómeno de las drogas.

El presente trabajo parte de considerar que no es posible proble- matizar “el consumo de drogas” sin contextualizarlo, que detrás de todo “problema de drogas” se encuentran entre otros aspectos con- flictos de subjetividades, de sistemas de valores y creencias que no siempre conviven armónicamente.

El objetivo es instalar líneas de visibilidad, de análisis y de enun- ciación sobre algunas políticas de regulación de mercados de drogas en Uruguay, en el marco de procesos de revisión de las políticas de drogas a nivel mundial.

Muchas de las intervenciones en el campo de la prevención par- ten de una necesaria “decodificación” de las necesidades de colectivos o individuos específicos (prevención selectiva o indicada), luego expresadas en dispositivos a través de acciones para promover el au- mento de la percepción de los riesgos y, por tanto, la posibilidad de modificación de algunas dinámicas y contextos de consumo.

La construcción de políticas de regulación de mercados de dro- gas debería realizarse desde la singularidad y, a la vez, desde la com- plejidad del fenómeno del uso de las mismas, teniendo siempre en cuenta la interacción entre tres dimensiones que están presentes en todo momento:

– el marco social (reglas, normas y rituales).

– Las habilidades y estructuras de vida de las personas.

– La disponibilidad de drogas, los mercados.

Las drogas se han utilizado a lo largo de toda la historia de la hu- manidad, siendo un componente esencial y funcional de todas las sociedades al servicio del cumplimiento de actividades religiosas o “sagradas”, funciones terapéuticas, sociales, relacionales, recreativas, productivas, etc. La revisión crítica de pautas culturales, la modifica- ción de actitudes y de contextos, el valor simbólico y material de las drogas son los aspectos a trabajar.

Tan antiguos como el mismo uso de drogas han sido los esfuerzos por controlar y fiscalizar el uso de sustancias con capacidad para alte- rar la conciencia, por diversos motivos sobre los que no abundaremos aquí. Pero también es muy antiguo el conocimiento de cómo las dis- tintas sociedades controlaron y regularon el uso de las drogas, ya sea por la vía de la cultura, el aprendizaje o los mecanismos informales del control social.

Cada sistema de convivencia define lo que es un uso legitimado o no legitimado de drogas según sus parámetros de referencia, pero también según su capacidad colectiva de autorregulación. el marco social (leyes, normas y rituales) parece ser un factor importante para el “control” del consumo de drogas, pero también coexiste una dimen- sión socio-cultural de funcionamiento “autorregulado” constituida por las prácticas del lazo social y por aquellos consumos no proble- máticos, que en términos absolutos representan la gran mayoría.

Las formas de control global por parte de la ley penal y la política criminal es una modalidad relativamente nueva en la historia humana (segunda década del siglo XX), momento en el cual se fueron sentan- do las bases de lo que, cuarenta años después, en el año 1961, será la Convención Única de estupefacientes. durante décadas fue impensa- ble que en el marco de los organismos internacionales se cuestionara la Convención, mucho menos que se pensara en modificarla o mejorarla, pero como todo fruto de la cultura humana fueron un producto de su tiempo con sus potencialidades y sus debilidades, deberían ser hoy críticamente revisadas, modificadas y mejoradas.

A propósito de ello, en diferentes países y regiones en particular de américa Latina se han dado en las últimas dos décadas diferentes pasos tendientes a flexibilizar los enfoques de políticas sobre drogas basados en este instrumento legal que deja poco margen para otros enfoques y que ha mostrado ser muy poco eficaz para el logro de los diferentes objetivos que se propone. es reciente la aprobación por voto popular en los estados de Colorado y Washington (ee.UU.) de la despenalización del uso recreativo del cannabis. en varios países de europa existen desde hace años experiencias en la misma dirección: sobre regulación parcial, descriminalización, reducción de riesgos y daños en estrategias.

Principios filosóficos y estratégicos de las políticas:

– derechos humanos, respeto de derechos y garantías en todas las dimensiones.

– Compromiso con la salud, la convivencia y el desarrollo hu- mano con equidad.

– Democracia, cooperación, responsabilidad común, equitativa- mente compartida.

– Integralidad, equilibrio y transversalidad. abordaje complejo e interinstitucional, cooperación con la sociedad civil, ampli- ación de las visiones y modalidades de intervención.

– Participación, gestión compartida de los riesgos y responsabi- lidad social compartida.

– Evidencia científica y buenas prácticas. Políticas de drogas ba- sadas en información y conocimiento de base científica o de buenas prácticas debidamente evaluadas.

– Políticas de regulación y autorregulación en el territorio (de- scentralización).

EL CONTEXTO POLÍTICO EN URUGUAY PARA ESTRATEGIAS DE REGULACIÓN En DROGAS

La Comisión de adicciones de la Cámara de representantes realizó en el año 2010 una serie de recomendaciones por medio de un informe “en mayoría” respecto a las Políticas de drogas. Las mismas hacen referencia a que éstas deben ser “esencialmente de estado, sustenta- das en amplios acuerdos que posibiliten lograr objetivos estratégicos como la reducción de daños producidos por el uso problemático de drogas (legales e ilegales) y la resolución de aquellos problemas que se asocian a estos consumos”.

Asimismo, expresa que los principios rectores de las Políticas de drogas son: el respeto a los derechos humanos, el realismo, la solida- ridad, la búsqueda de eficacia, eficiencia e integralidad. otro aspecto importante del Informe hace referencia a que estas políticas deben sustentarse sobre la base de un enfoque multi y transdisciplinario que integre el conocimiento científico.

Desde el punto de vista de la intervención con los usuarios proble- máticos hay que situar a los mismos como usuarios del sistema de sa- lud y no como delincuentes, sin dejar de comprender que el consumo “cero” debe ser tenido en cuenta para un porcentaje de esta población. Se declara que “la regulación de la producción y el consumo, sumado a un fuerte énfasis en lo educativo y sanitario, es la vía más acertada. reducir los daños y gestionar los riesgos de la producción y el consu- mo de drogas legales e ilegales resulta imprescindible”, también “la necesidad de que se profundicen e implementen políticas educativas, en el campo de las drogas legales e ilegales, de forma sistemática para formar parte de una política pública integral” (Comisión de adiccio- nes, Cámara de representantes, 2010).

En junio de 2012, el gobierno de José mujica presenta el docu- mento del Poder ejecutivo “estrategia por la vida y la convivencia” promoviendo 15 medidas sobre seguridad y convivencia ciudadana en la que plantea: “Una estrategia que pretenda abordar la inseguridad pública como problema debe plantearse la convivencia como solución y tener como objetivo principal vencer el miedo en la sociedad a partir de garantizar los derechos humanos y la seguridad de sus habitantes. La política de seguridad no puede estar construida sobre el temor, ni ser una respuesta intempestiva a éste. La fractura social y el quiebre cultural que aún existe en el país explican en parte una situación nega- tiva que no queremos que se consolide en forma definitiva”.

En dicho marco, se establece un:

“Abordaje integral de la problemática de las personas afectadas por el consumo problemático de drogas y su entorno que implica la genera- ción de una estrategia integral e interinstitucional para actuar sobre las principales consecuencias del consumo de drogas en particular de la pasta base de cocaína… y la legalización regulada y controlada de la marihuana”, entre otras medidas.

El 8 de agosto de 2012 el Poder ejecutivo remitió al Parlamento para su aprobación un proyecto de ley que establece que el estado “asumi- rá el control y la regulación de las actividades de importación, producción, adquisición a cualquier título, almacenamiento, comerciali- zación y distribución de marihuana o sus derivados”.

Durante el año 2012 la Junta nacional de drogas (Jnd), la Uni- versidad de la república (Ur) y la fundación fiedrich ebert Stiftung Uruguay (feSUr) realizaron un ciclo de conferencias sobre políticas de drogas y regulación de mercados, con el aporte de destacados cien- tíficos internacionales que se inició con la propuesta gubernamental de legalizar la producción y venta de marihuana.

En estas conferencias, investigadores de estados Unidos (Drug Policy Alliance, oficina en Washington para asuntos Latinoamerica- nos-WoLa) y de europa (Universidad de ámsterdam, Trasnacional Institute-tni, Universidad de Warwik, Universidad Complutense de madrid y Transform Drug Policy Foundation) dieron a conocer el re- sultado de sus investigaciones a estudiantes, profesionales universi- tarios, periodistas y organizaciones sociales, expusieron diferentes modelos de regulación de mercados de drogas que se han venido instrumentando en diferentes partes del mundo, así como su relación con las Convenciones internacionales.

En estas conferencias se generaron espacios de profundización acerca de los distintos principios rectores y lineamientos estraté- gicos necesarios que deberían tenerse en cuenta para regular el mercado de la marihuana en Uruguay produciendo importantes in- sumos sobre la multidimensionalidad y complejidad del tema, con- siderando el conocimiento científico como uno de los ejes centrales del diseño de estas Políticas Públicas inclusivas basadas en los dere- chos Humanos, la Salud Pública y la Convivencia Ciudadana, hasta que finalmente se presentó en noviembre de 2012 el anteproyecto de Ley sobre la regulación del mercado de cannabis para su discusión parlamentaria.

Asimismo, forman parte de este proceso las principales conclu- siones de la Comisión Latinoamericana sobre drogas y democracia, creada por los ex presidentes fernando Henrique Cardoso de brasil, César Gaviria de Colombia y ernesto Zedillo de méxico e integrada por 17 personalidades independientes, la comisión evaluó el impacto de las políticas de “guerra a las drogas” y formuló recomendaciones para estrategias más eficientes, seguras y humanas. Las propuestas presentadas en esta declaración configuran un profundo cambio de paradigma en la comprensión y enfrentamiento del problema de las drogas en américa Latina.

Actualmente, la Comisión Global de Políticas de drogas tiene el propósito de “llevar al nivel internacional una discusión científica- mente fundada acerca de las maneras humanas y efectivas de reducir el daño causado por las drogas a las personas y a las sociedades”.

En su último informe, publicado en junio de 2011, realiza las si- guientes recomendaciones:

– Romper el tabú. buscar un debate abierto y promover políti- cas que reduzcan los daños relacionados con el uso de drogas y con las políticas de fiscalización de drogas. incrementar la inversión en investigación y análisis del impacto de diferentes políticas y programas.

– Reemplazar la criminalización y el castigo de las personas que usan drogas por la oferta de servicios de salud y tratamiento para aquellos que los necesitan.

– Alentar que los gobiernos experimenten modelos de regulación legal de las drogas (con cannabis, por ejemplo) que están dis- eñados para socavar el poder del crimen organizado y sal- vaguardar la salud y la seguridad de sus ciudadanos.

– Establecer mejores mediciones, indicadores y metas para medir el progreso.

– Cuestionar, más que reforzar, los conceptos erróneos comunes sobre los mercados de drogas, su uso y la dependencia que pro- vocan.

– Los países que continúan invirtiendo mayormente en un en- foque de aplicación de la ley (a pesar de la evidencia) deberían enfocar sus acciones represivas en el crimen organizado y los traficantes de drogas violentos, para reducir los daños asocia- dos con el mercado de drogas ilícitas.

– Promover penas alternativas para vendedores de pequeña es- cala y vendedores de drogas primarios.

– Invertir más recursos en prevención basada en evidencia, con un foco especial en la juventud.

– Ofrecer una gama de opciones amplia y de fácil acceso para el tratamiento y la asistencia de la dependencia a las drogas, incluyendo tratamientos de sustitución y de prescripción de heroína, con especial atención para aquellos con mayor riesgo, que incluya a quienes están en prisiones y otros contextos de encierro.

– El sistema de las naciones Unidas debe proporcionar liderazgo en la reforma de la política global de drogas. esto implica pro- mover un enfoque efectivo basado en evidencia, apoyar a los países para que desarrollen políticas de drogas que se adapten a sus contextos y respondan a sus necesidades, y asegurar coherencia entre las diversas agencias, políticas y convenciones de la onU.

– Actuar con urgencia, puesto que la guerra a las drogas ha fra- casado se necesita con urgencia un cambio de políticas.

LOS CASOS

A continuación se presentan las dos iniciativas para las drogas más consumidas en Uruguay:

Estrategia sobre Políticas públicas de regulación en alcohol. está ba- sada en cinco aspectos fundamentales:

– Temporalidad: la propuesta prevé tener un punto inicial y uno final que permita una evaluación de todas las medidas im- plementadas. en la mayoría de los casos, las medidas posi- bles de implementar no han sido probadas para la cultura específica y sólo se cuenta con parámetros y estimaciones in- ternacionales que es necesario validar. Una vez evaluadas, se mantendrán las que resultaron exitosas, se ajustarán las que correspondan y se eliminarán aquellas que no obtengan resul- tados positivos. Se recomienda una estrategia que abarque el período 2012-2015.

– Consenso: se buscará la mayor cantidad de adhesiones a la misma, en particular: ministerio de Salud Pública, ministerio de economía, ministerio de desarrollo, inaU, ministerio del interior, intendencias departamentales y municipios, empresas públicas y privadas, sindicatos, consumidores, organizaciones de la sociedad civil y población en general.

– Autosustentable: la misma debe contar con financiación propia y acorde para las propuestas planteadas. Los recursos pueden obtenerse a través de cambios en la tributación, nuevos recur- sos como los permisos de venta u otros que sean asegurados por la rendición de Cuentas.

– Intensidad variable: destinará en el primer año una gran cantidad de recursos para promocionar y comunicar la nueva filosofía respecto al consumo de alcohol. Se debe actuar en primera instancia sobre los discursos públicos, se torna rel- evante analizar los discursos emanados de los medios de co- municación masiva ya que su posición en la estructura social hace que sus dichos tengan un impacto y una influencia mayor que otros, tanto en la definición y delimitación del fenómeno como en el diseño e implementación de las estrategias a llevarse a cabo y en el compromiso que le cabe a la comunidad organizada.

Las campañas multimedios conjuntamente con las medidas sanitarias y de fiscalización deben ser fuertemente anuncia- das. debido al alto costo de este mecanismo y basándose en el posterior refuerzo que surja de la interacción social, la misma puede ir disminuyendo respecto al primer año (ejemplo: seg- undo año 50% del primero, tercer y cuarto año 25%).

– Evaluación: de acuerdo con el punto 1, se hace necesario in- corporar para cada acción propuesta el objetivo y el método de medición. este debe contar también con la financiación necesaria.

En cuanto a las acciones propuestas por la estrategia:

– Disminuir la accesibilidad y disponibilidad de bebidas al- cohólicas.

– Actuar sobre la información y concienciación social, funda- mentalmente sobre la percepción del riesgo y conciencia de enfermedad.

– Regulación de la publicidad.

– Reducir los daños asociados por consumo en determinadas sit- uaciones, en especial la violencia y la siniestralidad de tránsito y laboral.

– Asegurar una asistencia sanitaria basada en criterios de evi- dencia científica.

– Regulación de la venta.

– Nueva estructura tributaria.

– Unificar la normativa respecto al alcohol, tanto en alcance como en jerarquía.

EPIDEMIOLOGÍA

“Las políticas públicas que son efectivas en reducir el nivel promedio de consumo tienen la potencialidad de reducir los episodios de alto consumo y problemas de consumo de alcohol en la población joven.

El consumo per cápita anual –en litros de bebida alcohólica pura– es 6,13 a nivel mundial; correspondiendo el 28,6% de este consumo a alcohol ilegal o producido en casa. La zona geográfica con mayor con- sumo de alcohol corresponde al hemisferio norte, especialmente ru- sia, mientras que américa tiene un consumo medio. Países con alta influencia musulmana tienen menores niveles de consumo, lo que se da especialmente porque en muchos de ellos está prohibido el consu- mo de esta sustancia.

Uruguay presenta un consumo algo por encima del promedio mun- dial (6,38 litros de alcohol puro per cápita en mayores de 15 años). La manera en que la salud se define y se valora dentro de una sociedad tiene implicaciones importantes para la política sobre alcohol. Si se define de manera limitada como la ausencia de enfermedad, entonces el enfoque a menudo se deposita en el tratamiento para la dependencia del alcohol y el manejo clínico de discapacidades relacionadas con el alcohol […].”

a) Prevalencia

Según consigna la Quinta encuesta nacional sobre Consumo de dro- gas en Hogares realizada en 2011 por el observatorio Uruguayo de drogas de la Secretaría nacional de drogas, el alcohol es la droga más consumida por los uruguayos. nueve de cada diez personas en- tre 15 y 65 años lo ha probado alguna vez en la vida; casi un 74% ha consumido alcohol en los últimos 12 meses y algo más de la mitad de los uruguayos lo consumen habitualmente. Comparados en forma ge- neral con los datos de 2006 se presenta un aumento estadísticamente significativo de los tres indicadores.

Como principales características del perfil del consumo en- contramos:

– Los hombres presentan porcentajes de consumo superiores a las mujeres para todos los rangos de edad. en ambos sexos el mayor porcentaje de consumidores se encuentra entre los 18 y 25 años, presentando luego un descenso, siendo este más pro- nunciado en las mujeres a medida que avanza la edad.

– no obstante ello, se observa que en las personas más jóvenes es donde se presenta la menor diferencia de consumo entre sexos. en población adolescente (13 a 17 años) existe una total equiparación de consumo.

1. b) Dinámica del consumo

La edad de inicio promedio de los uruguayos para el alcohol es 16,6 años siendo la edad más frecuente de inicio los 15 años. Sin embargo, según se observa en la figura 2, las generaciones más jóvenes presen- tan una edad de inicio más temprana, lo que constituye una mayor probabilidad de uso problemático en el futuro como así también au- menta las probabilidades de consumo de otras sustancias.

(Ver figura 2 en página siguiente)

c) Uso nocivo del alcohol

Intoxicación y dependencia

Las situaciones vinculadas al consumo que potencialmente o de he- cho afectan la salud del individuo ya sea en su esfera biológica, psico- lógica o social fueron medidas en el estudio de hogares 2011, siguien- do los criterios del aUdit en lo concerniente al consumo nocivo y la dependencia de sustancias. del mismo modo se incorporaron en este mismo estudio indicadores para medir los episodios de intoxicación por consumo, un aspecto que muchas veces no es tratado con la im- portancia que merece.

Estimación del número de usuarios problemáticos

Para definir el uso nocivo de alcohol no sólo se consideran aquellos indicadores relacionados con dependencia o problemas interperso- nales y sociales sino que también se tienen en cuenta los indicadores de episodios de intoxicación en ingestas habituales o puntuales, en el primer caso como buen predictor del desarrollo de una dependencia y en el segundo como indicador de riesgo puntual (fundamentalmen- te sanitario).

al igual que lo que sucede con la población general, la droga con menor percepción del riesgo en los adolescentes es el alcohol. el 75% de los estudiantes piensa que el consumo ocasional de alcohol no tie- ne riesgos o que estos son leves.

teniendo en cuenta los efectos reales del consumo de esta sustan- cia y los niveles de ingesta declarados, los valores presentados verifican, una vez más, el tipo de percepción que la población joven tiene de estas sustancias: poco dañinas y de bajo riesgo.

Percepción del riesgo

“La percepción de riesgo es una medida subjetiva de percepción del daño asociado al consumo de determinada droga. es una actitud o predisposición que participa de alguna manera en lo conductual. es una construcción subjetiva, una interpretación del individuo con- creto pero que se nutre también de las representaciones sociales de su entorno.

en el caso de las drogas, el alcohol es el que presenta la menor percepción de riesgo en su consumo tanto ocasional como frecuen- te de todas las drogas. Uno de cada cuatro consumidores frecuentes considera que hay riesgo nulo o casi nulo de que éste tenga algún peligro. asociada la percepción del riesgo al consumo, diversos estu- dios consignan que el consumo de alcohol disminuye la percepción de riesgo de otras drogas como marihuana, cocaína, etc.

el alcohol es la droga que presenta la edad de inicio más baja. en el total de estudiantes, la edad promedio de inicio del consumo de alcohol es de 12,8 años. el 14% de los jóvenes experimentó con esta sustancia antes de ingresar al ciclo secundario, es decir antes de cumplir 12 años; en tanto que al llegar a los 13 años casi el 44% lo hizo.”

Los hombres presentan una mayor precocidad en el consumo de alcohol, diferencia que tiende a disminuir entre los hombres y muje- res de 2 Cb. en tanto que la región del país donde residen no incide en la edad en que prueban por primera vez alcohol (ver figura 4 en página siguiente).

Frecuencia de consumo

La frecuencia del consumo de alcohol es utilizada como indicador del riesgo de dependencia de los jóvenes, en tanto que la intensidad de consumo en cada oportunidad es un indicador de abuso por ingesta y se vincula a otros riesgos asociados, a saber accidentes, lesiones, cuadros agudos de intoxicación, etc.

En lo que respecta a la frecuencia, se encuentra que el 37% de los consumidores actuales declara que toma bebidas alcohólicas varios días a la semana, siendo el 6% de éstos los que lo hacen todos los días, con lo que este uso regular puede estar indicando situaciones de uso proble- mático del alcohol. el restante 63% consume alcohol los fines de semana

Únicamente, con lo que se estaría frente a un consumo, si bien actual, más ocasional y asociado al tiempo de ocio y ocasiones festivas y sociales.

La frecuencia de consumo de alcohol de los estudiantes no presenta diferencias por lugar de residencia, manteniéndose en montevideo e inte- rior del país las mismas proporciones entre aquellos que consumen solo los fines de semana y los que lo hacen todos o varios días a la semana.

Contrariamente, sí se presentan diferencias significativas entre hombres y mujeres, siendo mucho mayor el consumo diario o varios días semanales en los primeros, en tanto que en las mujeres predomi- na el uso de alcohol sólo los fines de semana.

En las generaciones más jóvenes se evidencia un consumo más frecuente de alcohol; beben diariamente el 9% de los consumidores actuales de 2 Cb y el 6% de los de 1 bd, en tanto no alcanza a ser el 2% de los que cursan 3 bd quienes se encuentran en esta situación.

La intensidad del consumo de alcohol se aborda también desde los episodios de intoxicación por ingesta declarados por los estudian- tes. el 66% de los consumidores actuales tuvieron uno o más episo- dios de intoxicación en los últimos 15 días. esto significa que, en las dos semanas previas al relevamiento de datos, 1 de cada 3 estudiantes superó, una o más veces, los niveles de intoxicación alcohólica.

Las diferencias por curso y área de residencia no son muy pro- nunciadas; en tanto que la distribución por sexo arroja una diferencia de 10 puntos porcentuales, siendo más hombres, relativamente, los que presentan episodios de intoxicación por alcohol.

Respecto a la cantidad de intoxicaciones protagonizadas por cada es- tudiante que consume actualmente alcohol, se encuentra que en los últimos 15 días el 26% tuvo cuatro o más, en tanto el 21% registró dos o tres y el 19% sólo una.

La distribución por sexo muestra, como era esperado, que los hombres registran mayor cantidad de episodios de intoxicación, el 34% presenta cuatro o más en el período de referencia, en tanto en la misma situación se encuentran el 19% de las mujeres.

Sobre la intensidad de consumo de alcohol también se incluye un in- dicador subjetivo que refiere a la cantidad de días que los estudian- tes consideran que tomaron más de la cuenta y, por esto, estuvieron “borrachos”. del total de consumidores actuales, el 61% (65% de las mujeres y 57% de los hombres) considera que estuvo en esta situación por lo menos una vez en los últimos 30 días.

Puede observarse que el abuso medido objetivamente no tiene su correlato en las percepciones de los estudiantes sobre los estados de em- briaguez, ya que sólo la mitad de los que ingirieron alcohol en niveles superiores al de intoxicación consideran que estuvieron “borrachos”.

de la última encuesta nacional de Hogares se estima que de los usuarios problemáticos de alcohol que demandaron tratamiento sólo el 10% ha buscado ayuda profesional en centros especializados. en la mayoría de los casos se consigna a alcohólicos anónimos como el lugar de consulta.

En relación a los centros de tratamiento especializados en adic- ciones, el Primer Censo nacional y Segundo en montevideo de Cen- tros de tratamiento y Usuarios de drogas llevado a cabo por el oUd en 2010, consigna que “la demanda de tratamiento de alcohol repre- senta apenas el 9,3% de la totalidad de los casos. La atención en estos casos es mayoritariamente en centros privados”.

Estaría planteándose una estrategia de regulación como acción sistemática, interconectada y sinérgica para reducir los riesgos y ges- tionar los daños relacionados con el consumo nocivo de alcohol a nivel de la población general, de la comunidad y de los individuos. el proyecto de ley incluye la condición de disponer de una licencia especial para vender alcohol y cumplir con determinados criterios y circunstancias. asimismo contempla nuevas modalidades de fiscali- zación e incrementa el control actual, porque a pesar de que ya existe legislación, no está coordinada a nivel departamental y nacional.

Una intención relevante de la estrategia es lograr alcanzar un balance entre los derechos y las responsabilidades de los individuos, de la sociedad como un todo y los intereses y beneficios para secto- res específicos tales como la industria, comercialización y mercados internacionales (esto significa considerar en todo momento la im- portante actividad económica del sector, no perjudicando la produc- tividad ni la mano de obra empleada) y aquellos orientados a la salud y tributación, todo esto en el cuadro global de la responsabilidad social compartida.

Estrategia de regulación del mercado de cannabis

En nuestro país la marihuana es desde hace muchos años la sustancia ilegal más consumida, teniendo la misma un importante nivel de legi- timidad en la sociedad uruguaya. esta sustancia, cuya capacidad para generar dependencia física y psicológica es de leve a moderada, se di- ferencia claramente en sus riesgos de otro conjunto de sustancias cuyo potencial toxicológico y adictivo es mucho mayor. entre ellas encontra- mos la pasta base de cocaína, el alcohol, el tabaco y los psicofármacos.

Si bien la gran mayoría de los usuarios de marihuana en Uruguay tienen un vínculo ocasional con la sustancia que no reviste mayores problemas para su salud física, es importante destacar que los usua- rios de marihuana se exponen frecuentemente a riesgos psicológicos, sociales y legales producto de la necesidad de tener que acceder ilegal- mente a esta droga.

el Poder ejecutivo envió al Parlamento un Proyecto de Ley de Control y regulación por parte del estado de la importación, produc- ción, adquisición, almacenamiento, comercialización y distribución de cannabis y sus derivados.

Los objetivos centrales de la iniciativa son: mejorar la convivencia y la salud comunitaria, protegiendo a aquellos grupos más vulnera- bles de la sociedad, maximizar la efectividad del gasto del estado en el abordaje de todas las cuestiones relativas a la cadena de aspectos relacionados con el uso de drogas, en particular la salud de los ciuda- danos y de los usuarios de drogas.

La reglamentación establecerá los estándares de seguridad y las condiciones de uso de licencias de cultivos para dichos fines. a su vez, la iniciativa apelará a la centralidad de campañas educativas y procesos continuos de evaluación y escrutinio social sobre las políti- cas de regulación, para corregir errores de diseño y retomar lecciones aprendidas.

ANTECEDENTES SOBRE REGULACIÓN DE MERCADOS Y USO DE DROGAS

En los años setenta, Holanda inició una experiencia pionera de polí- tica sobre drogas, basada en un enfoque pragmático de separación de los mercados de drogas, llamadas en aquellos años “duras” (heroína, LSd, cocaína, etc.) de los de drogas “blandas” (marihuana y hashish).

Las características fundamentales del sistema holandés fueron establecidas por la Comisión baan y se basan en un enfoque pragmá- tico de flexibilización penal en política sobre drogas, fundado en la necesidad de reducir los riesgos y los daños potenciales en los que in- currían aquellas personas que usaban marihuana y, que por tener que abastecerse en el mercado ilegal, frecuentemente asumían prácticas de mayor riesgo médico, psicosocial y legal, exponiéndose al consu- mo de otras drogas. a través de este enfoque realista y pragmático, el gobierno holandés estableció prioridades claras de política de drogas, basadas en los riesgos diferenciales que tienen las distintas sustancias para las personas y la comunidad toda. el cuidado de la vida y la con- vivencia ciudadana, la promoción de la salud individual y pública y el respeto de los derechos humanos son los ejes centrales de la estrategia que Holanda viene desarrollando desde hace ya más de treinta años.

Por otra parte, se sitúa el llamado “modelo portugués”, basado en una iniciativa que condujo a la descriminalización del consumo de drogas ilícitas en 2001. de hecho, en muchas de las fuentes podemos leer que Portugal fue el primer país europeo en descriminalizar el con- sumo de drogas formalmente o “de derecho”, mientras que españa por ejemplo dio ese paso de facto por primera vez en 1974, no a través de una ley específica sino de una sentencia del tribunal Supremo.

Este proceso descriminalizador que se llevó a cabo en Portugal ha servido como un ejemplo claro de que una mayor tolerancia a las personas consumidoras de drogas no conduce a un mayor consumo, ya que todos los indicadores parecen demostrar que el uso de drogas ilícitas descendió luego de aquella decisión, y que también se reduje- ron los problemas asociados a ese uso.

Sin embargo, la sola descriminalización o flexibilización de la aplicación legal   tiene sus lagunas y contradicciones, como el he- cho de que el cultivo ilícito de plantas psicoactivas (de las cuales la más común es el cannabis) se considere siempre un delito, incluso cuando sea destinado al consumo personal. esta contradicción, que permite la posesión de pequeñas cantidades y el consumo pero no el autoabastecimiento, provoca una dependencia obligatoria de las personas usuarias respecto del mercado ilegal, con los riesgos de involucrarse en situaciones no deseadas. Como respuesta a estas “la- gunas” algunos grupos políticos en Portugal estudian las alternativas de los Clubes Sociales o de la regulación integral de todo el proceso desde la producción hasta la distribución, para ser presentada a dis- cusión parlamentaria.

En esta misma línea, los clubes sociales de cannabis se han de- sarrollado en los últimos años en varias regiones y gobiernos de es- paña. ellos toman en cuenta diferentes modelos de regulación, tanto de la producción como de la distribución y consumo de marihuana. en estas asociaciones civiles, además de producir y distribuir mari- huana controladamente, se desarrollan actividades de asesoramien- to médico y legal a sus miembros, además de encuentros informa- tivos y educativos tendientes a mejorar la gestión de los riesgos del uso de la marihuana.

También cabe señalar que diversas provincias de australia (Ca- pital, australia del Sur y territorio del norte) han descriminalizado la posesión de cannabis para uso personal, así como el autocultivo, instrumentando sistemas con sanciones civiles en lugar de infraccio- nes penales.

En otro orden, desde 1998 a la fecha, diecisiete estados de los ee.UU. vienen desarrollando diversos sistemas de regulación de la producción, venta y consumo de marihuana medicinal bajo prescrip- ción médica. Sobre esta base de masa crítica, se suma a partir de no- viembre de 2012 la aprobación por voto ciudadano en los estados de Colorado y Washington (ee.UU.) de la despenalización del uso re- creativo del cannabis.

En Uruguay, el consumo y la tenencia para el consumo personal en cantidad razonable nunca han sido penados. Sobre esta base legal y ciertos cambios en la mirada política sobre el tema, se incorporan desde el año 2001 abordajes en reducción de daños como parte de las estrategias de reducción de la demanda. en los años 2002 y 2003, en plena crisis económica, el consumo de PbC (pasta base de cocaína) adquiere relevancia por su “problematicidad” y amplia cobertura mediática. el entonces presidente dr. Jorge batlle, desde una filosofía liberal hace pública su posición a favor de liberalizar el uso de ciertas drogas en el marco de las decisiones y comportamientos del individuo en sus actos privados, pero si bien no se registraron avances legislati- vos en la materia, desde el poder público se introducen las estrategias de reducción de riesgos y daños por primera vez.

El siguiente avance lo constituyen los procesos de revisión de las políticas de drogas iniciados en 2005 en el primer gobierno de izquierdas durante la gestión del dr. tabaré Vázquez, con una vi- sión desde la perspectiva de la salud y los derechos de las personas con una orientación integral, en abordajes basados en evidencias y mayor equilibrio entre control de oferta y reducción de la deman- da, con estrategias que incorporan a las drogas legales, confluyendo estos procesos en las bases Programáticas 2011-15 que entre otros aspectos plantean:

– “La Junta nacional de drogas basa su estrategia nacional des- de la perspectiva que la temática de las drogas es un problema social complejo, multidimensional y multicausal, fuertemente anclado en los factores políticos y culturales de la sociedad y la comunidad. exige una presencia activa del estado en sus obligaciones fundamentales y una participación activa y pro- tagónica de la sociedad, desplegando un fuerte compromiso en todas las áreas de la administración e incorporando el con- junto de organizaciones de la sociedad civil y el sector privado.

– La Junta nacional de drogas asume su responsabilidad en la construcción de las políticas públicas de drogas y de garantizar derechos y garantías inherentes a los derechos humanos indi- viduales y colectivos.

La estrategia nacional se define desde una visión de la complejidad del fenómeno drogas en la continuidad y complementación de ac- ciones desde diversas áreas de intervención, bajo el concepto de res- ponsabilidad compartida y cogestión de los riesgos entre el estado y el conjunto de la sociedad. tiene entre sus objetivos la construcción de políticas públicas que promuevan y aseguren desde los controles inherentes a las obligaciones del estado a aquellos que surgen de la comunidad organizada o se realicen con la participación activa de la sociedad.

Asume la política en drogas como un continuo, desde un enfoque plástico y singular, que va desde la promoción de hábitos y valores saludables, prevención, reducción de daños, tratamiento y rehabilitación, reinserción social, control de la oferta de drogas y prevención y control del lavado de activos.

– La complejidad social del fenómeno de consumo y tráfico ilícito de drogas requiere su incorporación a las políticas de desarrollo social. el enfoque de inclusión e integración social forma parte de una estrategia integral que tienen la pretensión de acompañar el objetivo de generar un desarrollo humano sustentable, justo y equitativo. reducir las vulnerabilidades y los daños del sufrimiento social con políticas a nivel local que incluyan el amparo y la promoción de recursos sociales de re- inserción laboral, educativa, recreativa y cultural.

– La estrategia nacional privilegia como piedras angulares las acciones en el ámbito local a través de la línea de descentrali- zación y municipalización de la política de drogas, con un compromiso compartido con los gobiernos y los actores mu- nicipales y actores comunitarios; la prevención en el ámbito laboral con una acción permanente y concertada de empresa- rios y trabajadores tanto a nivel público como privado; un en- foque sociosanitario desde la atención Primaria en Salud, y la sistematización e institucionalización en el ámbito de todo el sistema educativo incorporando la información y prevención del tema drogas desde una perspectiva de formación en pro- moción de habilidades para la vida.

– La estrategia promoverá un abordaje sociosanitario desde una óptica de salud pública en su más amplia acepción. incluye el derecho a la salud, la educación en salud, la prevención, detección precoz, asistencia y tratamiento en el campo de la enfermedad y de la reducción de daños a través de diversos dispositivos. La inclusión e integración social forman parte de una estrategia integral de abordaje del tema drogas orientada a contribuir a un desarrollo humano sustentable, justo y equi- tativo, reduciendo los daños del sufrimiento social con políti- cas a nivel local que incluyan el amparo y la promoción de recursos sociales de reinserción laboral, educativa, recreativa y cultural. impulsar desde el estado y con todo el tejido social redes de promoción y prevención, de proximidad y de atención en salud, tratamiento y reinserción social que coordinen todas las acciones inherentes al consumo problemático de drogas le- gales e ilegales desde una visión participativa e inclusiva.

– El enfoque preventivo-educativo debe estar incorporado a los sistemas formales y no formales de educación, privilegiando que los docentes, padres y madres, educandos y agentes comu- nitarios incorporen un pensamiento crítico y creativo, racion- al y emocional enfocado a desarrollar habilidades y valores para la vida.

– La Universidad de la república juega un rol fundamental en el abordaje del problema de las drogas incorporando la temática a su currícula en las diversas disciplinas y especialización de grado e investigación tanto a nivel de las distintas disciplinas en el campo de la salud, las ciencias sociales, etc., en cuyo mar- co cobran importancia las políticas de extensión universitaria por el aporte hacia la comunidad y las acciones coordinadas que pueden coincidir en la cogestión local de las políticas so- ciales en drogas.

– La estrategia nacional no comparte los enfoques prohibicion- istas y la concepciones de “guerra a las drogas” extendidas a nivel internacional que han tenido como consecuencia causar más daño, generar más violencia y corrupción y no han tenido éxito en cuanto a las metas que persiguen. el uso de la fuer- za del estado debe mantener una actitud vigilante respecto a la intervención del sistema penal en temas que son sociales, culturales y de salud. debe primar un criterio de proporcion- alidad de las penas con la entidad de la ofensa en drogas. Se debe impulsar un enfoque que busque la integración de las convenciones y la legislación de drogas, con los instrumentos internacionales de derechos Humanos. desde esta óptica, en- tre otras, deben ser debatidos el marco legal actual y las con- venciones que rigen el tema.

– El enfoque de derechos y garantías individuales debe conju- garse con un fuerte clivaje en los lazos sociales solidarios y compromiso con los sectores que viven en la exclusión social y cultural. el enfoque de salud pública, de convivencia y seguri- dad ciudadana es un desafío de integración social y de recono- cimiento del derecho de terceros. La promoción y desarrollo social de los sectores más vulnerables supone fortalecer la ca- pacidad de crear autonomía, libertad y capacidad para con- struir ciudadanía con un enfoque de solidaridad y de cuidados autogestionados entre todos y todas.

– Para enfrentar el control del tráfico ilícito y el lavado de ac- tivos son requisitos esenciales la transparencia y eficiencia de las agencias de control, las que deberán estar apoyadas por un mando político claro y preciso. el combate al lavado de dinero y la decisión de actuar a todos los niveles de la sociedad y de todos los sectores e individuos involucrados, sea quien sea, constituye uno de los pilares éticos y políticos centrales de la acción. La lucha contra el delito organizado es una tarea de un conjunto de actores y agencias que colaboran con dicho obje- tivo, cooperando con el Plan Permanente integrado de lucha contra el narcotráfico y el lavado de dinero.

– Uruguay adhiere al principio de responsabilidad común y com- partida desplegado con un sentido de equidad, compartiendo equitativamente, en el marco de una cooperación internacional los compromisos y desafíos, contemplando la diversidad y la complejidad de un fenómeno transnacional y respetando la so- beranía nacional y cultural de todos los pueblos.

El modelo que divide arbitrariamente a los países en productores, de tránsito y consumidores es obsoleto y solo ha sido funcional a un esquema discriminatorio y tan dañino como ineficiente. reconocer las diferentes situaciones en el marco de evaluaciones multilaterales significa compartir el desafío multidimensional. La fiscalización, eva- luación e investigación de las diferentes expresiones del fenómeno sig- nifica compartir cargas y repartir costos.

– Impulsar el reconocimiento de fenómenos regionales de uso problemático de drogas y de circuitos diferenciados de trafico local de gran impacto social (como las cocaínas fumables), significa a la vez evaluar los efectos colaterales de políticas de fiscalización generalizadas que tienen el centro de atención en otros lugares.

– Las políticas de erradicación de cultivos y de desarrollo alter- nativo en nuestra región deben asumir el carácter integral en el desarrollo económico y social de nuestros países, no aceptando las cargas desiguales respecto a las responsabilidades y los cos- tos humanos en el tema.

– Enfrentar con decisión y firmeza las acciones concertadas con apego al derecho internacional y a las garantías inherentes al respeto de los derechos humanos individuales y colectivos, in- cluido un enfoque de género, de las minorías étnicas y de con- servación del medio ambiente y la biodiversidad.

– Uruguay ha defendido la necesidad de impulsar a nivel de los organismos regionales, hemisféricos y mundiales un amplio debate político sobre el paradigma hegemónico en materia de políticas de drogas. este debate debe poner en cuestión las modalidades de control y fiscalización, y los principios que sustentan dichos modelos, consustanciados en los instrumen- tos jurídicos internacionales, la Convención Única de estupe- facientes de 1961 y la Convención Contra el tráfico ilícito de drogas de 1988.

– El debate contemporáneo avanza hacia un cuestionamiento de los principios que han sustentado las estrategias de fis- calización de drogas en el mundo, el hemisferio y la región. el modelo de tipo prohibicionista, que ha sustentado el peso político, cultural y presupuestario totalmente desbalanceado hacia la reducción de la oferta, está siendo cuestionado por su ineficacia e ineficiencia. este enfoque ha generado más daños no solo por los efectos colaterales sino por la ausencia total de debida adecuación a los instrumentos de derechos humanos consagrados por la comunidad internacional.

Deben ponerse en tela de juicio, en debate democrático amplio y pro- fundo, sin anatemas y prejuicios, las modalidades de control y fiscali- zación y los principios que sustentan dichos modelos. dicho debate se impone como una forma democrática para que los países en vías de desarrollo puedan generar los contrapesos necesarios para un fenó- meno que incide peligrosamente desde el punto de vista geopolítico. Las modalidades de la delincuencia organizada, los esquemas y flujos de lavado de activos, como las posiciones estratégicas que despliegan los países con capacidad militar a través del enfoque bélico dominan- te, generan nuevas situaciones de subordinación, además de incre- mentar las amenazas para nuestras poblaciones vulnerables” (estra- tegia nacional de drogas, 2011-2015).

LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

Es difícil sustraerse a la evidencia de que las políticas desarrolladas a lo largo de los últimos cincuenta años han demostrado no solo ser ineficaces para “frenar” los consumos tanto como para reducir los riesgos asociados a los consumos de las distintas sustancias psicoac- tivas. además de haber agravado los daños (en el campo sanitario, psicosocial, legal y económico), han contribuido a generar negocios multimillonarios y niveles de violencia sistémica cada vez mayores en función de múltiples intereses en juego.

En su libro Geopolítica de las drogas, alain Labrousse ilustra acer- ca de las dimensiones presentes (y no siempre visibles) a la hora de emprender una revisión crítica de estos temas. Uruguay no ha estado ajeno a las consecuencias de la aplicación de políticas internacionales y nacionales que, lejos de disuadir el consumo y mejorar el acceso al sistema sanitario, han generado un aumento creciente del tráfico y la violencia, además de un aumento de los mercados de consumo, acom- pañados de una creciente precocidad en la edad de inicio del consumo de varias sustancias. el proceso de legitimación económica, política y social de actividades vinculadas al narcotráfico se retroalimenta con el hecho de dar trabajo, estatus y pertenencia a poblaciones por lo gene- ral “desatendidas en sus necesidades básicas” tal como lo plantea una experta italiana, la doctora adriana rossi, en el sentido de que son poblaciones excluidas en las que el estado no está presente.

Basados en la experiencia internacional sobre distintos tipos de regulación señalamos algunos factores que se deberían cuidar en un modelo de implementación con control estatal, por ejemplo si va a ser posible asegurar control de calidad y de precio que hagan efectiva la medida, si se asegura acceso solamente a mayores de edad, alertando sobre los riesgos y posibles daños de su consumo, sin publicidad ni marcas, regulando su uso en espacios compartidos tal como se ha realizado de manera muy efectiva con el consumo de tabaco desde 2005 en Uruguay.

Este es uno de los riesgos: si baja demasiado el precio para evi- tar que exista un mercado paralelo, puede incrementarse el consumo. Como antecedente positivo señalar que las experiencias que han flexi- bilizado controles sobre el cannabis, incluida la experiencia de los co- ffee shops en Holanda, los clubes en españa o el sistema de marihuana medicinal en ee.UU., vienen presentando evaluaciones positivas en términos de escaso aumento del consumo en particular en adolescen- tes. Las estrategias que buscan regular y separar mercados de drogas (evitando el llamado “efecto góndola”) requieren tomar en cuenta los diferentes factores en juego, ya que estamos frente a una cultura de consumo plenamente legitimado y donde se tendrá que intervenir en hábitos y prácticas que involucran a la totalidad de la población, y no solamente para el uso del cannabis. modificación de los contextos, responsabilidad-gestión compartida y reducción de riesgos y daños son factores clave en estos desarrollos.

Tampoco podría ser una política aislada, debe estar basada en la evidencia, debe presentar coherencia y afinidad con el resto de las políticas en salud, desarrollo social, seguridad, pero quizás su mayor desafío sea el de poder articular las necesidades del cuerpo social con el cambio cultural e intersubjetivo.

En el caso de Uruguay, existe desde hace más de diez años un proceso acumulativo de alternativas al prohibicionismo (experien- cias concretas y discurso público sobre el tema de reducir riesgos y daños), y por otro lado una masa crítica favorable en la población sobre ensayar nuevos caminos en el control del fenómeno de las dro- gas (comparativamente más a favor de legalizar la marihuana en es- tudios de opinión que en el resto de los países sudamericanos desde el año 2009).

También existen grandes sectores de población que reclaman “mano dura con los menores infractores” pobres y asociados al con- sumo o venta de drogas… sin embargo en este punto la respuesta es que “las políticas públicas a desarrollar abordarán el fenómeno de las drogas en forma integral, en base a evidencia científica, con una pre- sencia activa del estado y amplia participación de la sociedad civil, las comunidades locales e instituciones privadas”.

“Estas políticas se desarrollarán desde la perspectiva de los dere- chos humanos reivindicados por el conjunto de la sociedad uruguaya. este desarrollo se dará desde un enfoque integral que requiere dar cuenta de la reducción de la oferta y el control de la distribución de sustancias legales e ilegales, de la reducción de la demanda de sustan- cias sobre la base de estrategias preventivo-educativas, de tratamiento e inserción social de las personas con usos problemáticos, del lava- do de activos que implica la implementación de políticas preventivas, legislativas y represivas del conjunto de fenómenos de infracción y transgresión de las normas relacionadas con la financiación, produc- ción y tráfico de sustancias ilegales y aspectos asociados.” (estrategia nacional 2011-2015 de la Secretaría nacional de drogas).

Los objetivos centrales de la regulación del mercado de cannabis con control estatal en conceptos del Secretario General de la Jnd Soc. Julio Calzada, son:

“La separación del mercado de la marihuana del mercado de las otras drogas, de forma que se reduzca significativamente el número de nue- vos ingresos de personas al mercado de drogas toxicológicamente más riesgosas, como la pasta base o la cocaína.

La normalización e inclusión social plena del uso de marihuana, de forma que los usuarios no sean estigmatizados ni tratados a partir de la aplicación de la ley penal, sino que se pueda trabajar con ellos, y con toda la sociedad, a partir de programas y campañas educativas que apunten a darles información veraz y creíble sobre el tema, para que puedan tomar decisiones informadas y responsables, y sepan además calcular y gestionar de una forma más eficiente los riesgos del uso de esta sustancia.

La profundización (mediante los gravámenes que conllevará la co- mercialización legal de cannabis, entre otros aspectos) del desarro- llo y diversificación del sistema nacional de atención a las personas con problemas de drogas, para dar respuestas eficientes y acordes a las distintas situaciones de consumos problemáticos que presenten los usuarios.

Desarrollar un combate frontal al narcotráfico arrebatándole un ne- gocio que según estimaciones primarias se encuentra entre los 30 y 40 millones de dólares anuales y que implica una potencial fuente de corrupción y violencia para el conjunto de la sociedad…”.

Estas políticas entienden que el modelo de reducción de riesgos y daños ha demostrado su potencial a la hora de las intervenciones en diversas situaciones y ha demostrado ser un modelo pertinente en las intervenciones comunitarias, particularmente en poblaciones en si- tuación de extrema vulnerabilidad social.

Para ampliar detalles y consulta de documentos complementarios a los ejemplos tratados, se sugiere ingresar a www.infodrogas.gub.uy.

DE LA ESPECIALIZACIÓN A LA CONSTRUCCIÓN COLECTIVA DEL SABER EN LA PREVENCIÓN

El fenómeno complejo de las drogas requiere la integración de sa- beres que provienen de distintas disciplinas, el conocimiento acerca de la pertinencia de las estrategias de reducción de daños no es el patrimonio de una disciplina en particular, sino que se va definiendo en torno a la construcción de un saber colectivo, incluyendo el punto de vista de los usuarios de drogas quienes tienen un conocimiento específico sobre las prácticas de uso de drogas y sus sentidos, sobre los códigos que comparten y sobre las prácticas de las instituciones locales hacia ellos.

Coincidimos en validar modelos que funcionan con “la adopción de un estilo de trabajo con un alto consumo afectivo, intelectual y organizativo, donde los recursos están permanentemente disponibles, existe flexibilidad y la organización, en términos de acceso a las nece- sidades o de respuestas no estereotipadas, está orientada a las nece- sidades de los pacientes y no a las del servicio” (Saraceno, 2003: 71).

Sin embargo, algunas problemáticas podrían ser difícilmente abordables solamente a partir de la conformación de redes barriales de asistencia, ya que las mismas “suelen estar inmersas en los mis- mos procesos de vulnerabilidad social que afectan a las personas que atienden”, limitando sus posibilidades de asistencia (como falta de recursos materiales y técnicos, dificultades para adecuarse a las nece- sidades de la población) (bialakowsky, 1997).

En este sentido, se plantea el desafío de lograr un alto nivel de articulación de las redes, los servicios públicos y de la capacidad para ampliar posibilidades de incidir en los procesos de inclusión social de los usuarios de drogas, como aspectos clave de una política integral.

Señalamos que en Uruguay existen experiencias en el fortaleci- miento de redes sociales, de tratamientos con base comunitaria de los usos problemáticos de drogas, funcionando en el país desde hace varios años y actualmente en procesos de generalización como moda- lidad de trabajo en todo el territorio. el desafío aquí es poder generar capacidad local y no repetir una simple prescripción de la metodolo- gía por parte de los operadores.

LOS CRITERIOS DE ÉXITO, ASPECTOS NORMATIVOS, CULTURALES Y DE MARCO SOCIAL

Si un objetivo central de la política pública es el cuidado de la pobla- ción de mayor riesgo como es la conformada por los adolescentes y en particular de sectores vulnerables, de reducir el consumo de riesgo y sus consecuencias sociales, económicas y sanitarias, desarrollando dispositivos de cercanía y de baja exigencia (en lugar de la alta exi- gencia para usuarios de drogas del dispositivo sanitario tradicional), si estas son las metas es de gran importancia atender a los factores socio-culturales y en particular al sistema de representaciones socia- les o redes de sentido compartido.

Citamos aquí lo que el dr. alberto Calabrese desarrolló como “modelo ético-social”. Un modelo ético-social encara la prevención con una dinámica de base local y participativa, compartiendo con los actores sociales la responsabilidad en la creación de nuevos valores y proyectos. en este modelo los valores no son incuestionables, sino factibles de transformación desde la construcción de un proyecto de vida basado en la reflexión compartida. desde esta óptica, los valores permitirían nuevas construcciones de sentido como una “adaptación no pasiva” a la realidad.

Si la salud se define más ampliamente, entonces la política sobre una sustancia lícita como el alcohol se puede dirigir a las intervencio- nes proactivas que pueden ayudar a que muchas más personas obten- gan niveles óptimos de salud (t. babor et al., 2010).

La evidencia sugiere que “sólo tendrá éxito una acción que abar- que las diferentes dimensiones de la problemática, incluyendo la cul- tura, los hábitos y prácticas de la totalidad de la población; sólo así será posible que tengan éxito las acciones específicas dirigidas a los grupos vulnerables”. esto se desprende del análisis científico desarro- llado por la organización mundial de la Salud y es recomendación de la misma para el desarrollo de las estrategias nacionales.

Por ejemplo, consultados los jóvenes uruguayos sobre qué habría que hacer en caso de una intoxicación aguda de un compañero, ape- nas el 6% de los estudiantes identificó sin errores la totalidad de las prácticas presentadas. Se suma a esto el pleno desconocimiento de las acciones a realizar cuando un compañero se intoxica, algo que sucede con alta frecuencia en esta población (datos del observatorio Uruguayo de drogas, 5º encuesta a estudiantes de enseñanza media, montevideo, 2011).

Entre las diferentes acciones a desarrollar en una estrategia de regulación se encuentran: control de la oferta (venta a menores, lo- cales habilitados), información sobre riesgos y daños, información y educación sobre la temática, aspectos legales relacionados con la acci- dentalidad y criminalidad vinculada al alcohol, detección temprana y tratamiento de los consumidores problemáticos, los medios de comu- nicación y la publicidad, y la evaluación permanente.

Pero uno de los problemas más serios a enfrentar es la escasa percepción de los riesgos, que podríamos tomarlo como evidencia de la existencia y reproducción de una representación social que valo- ra diferencialmente a las drogas según el criterio de legalidad de las mismas e ignorando los reales efectos y problemas que su consumo puede generar.

Según el documento base para el diseño de Políticas Públicas en la temática del alcohol en Uruguay: “La Junta nacional de drogas fijó entre sus prioridades para 2011-2015 diseñar y poner en marcha una política de alcohol que tenga como principal propósito prevenir, redu- cir los daños y tratar las consecuencias sociales y sanitarias negativas relacionadas con el consumo problemático de alcohol, una estrate- gia que se refiere a una acción sistemática, interconectada y sinérgica para gestionar los riesgos y daños a nivel de la población general, de la comunidad y de los individuos”.

LOS POSIBLES IMPACTOS En LA SEGURIDAD Y SITUACIÓN CARCELARIA

Es importante tener en cuenta que en el Uruguay el consumo y la te- nencia para el consumo personal (en cantidad razonable) no están pe- nados porque en la legislación uruguaya se consideran parte de los ac- tos privados de las personas (tradición jurídico-liberal), esta situación ha permitido incorporar la estrategia de reducción de daños como parte de las políticas públicas de reducción de la demanda desde hace por lo menos diez años.

Sin embargo, existen algunos datos referidos a la situación carce- laria y la cantidad de personas privadas de libertad con respecto a la población general que son significativos… y que es necesario conside- rar a la hora de medir resultados de nuevas políticas de regulación y de descriminalización del uso de drogas.

Tal como se observa en el informe de iLanUd 2008, Uruguay se ubica luego de Chile con mayores tasas penitenciaras por cada 100.000 habitantes en Sudamérica, llegando en enero de 2010 a 261 reclusos cada 100.000 habitantes.

El aumento sostenido de la población carcelaria presenta múl- tiples lecturas, difícil asociarlo a una única causa. tal como puede observarse, la tendencia al aumento en las tasas de “prisionización” aumentaron en los años 2001 y 2002, coincidentes con una grave cri- sis económica del país que recién en año 2009 comienza a revertirse. el anterior boom inflacionario de población carcelaria se produjo en- tre 1995-97 en el marco de la aprobación de una Ley de Seguridad Ciudadana que agravó las penas en algunos delitos que antes no eran penados con cárcel, en plena década de políticas de corte neoliberal.

Pero estos impactos también se pueden explicar porque existe un funcionamiento “selectivo” del sistema judicial, hay evidencia de altos porcentajes de procesamientos de personas en procedimientos poli- ciales, donde se incautan menos de 10 gramos de sustancia (sea esta cualquiera), siendo el porcentaje de procesados sin prisión muy bajo, tomemos como ejemplo el año 2009: de 1.647 personas involucradas en procedimientos policiales vinculados a drogas, 662 personas fue- ron procesadas con prisión y solamente 40 (2,4%) procesadas sin pri- sión, con la particularidad de que el 72,3% son menores de 35 años, lo que coincide con el perfil de edades de la población carcelaria general. también es alta la cantidad de niños y niñas “involucrados” (presentes en el lugar) en los procedimientos al momento de ingresar la policía al lugar para realizar el allanamiento, generando y retroalimentando los factores de riesgo (fuentes: análisis de procedimientos policiales vinculados con drogas. Período 2006-enero 2010. base de datos de la Junta nacional de drogas, trabajo sobre Cárceles y drogas en Uru- guay, Soc. Giorgina Garibotto. tni-WoLa, 2010).

Frente a este sostenido proceso de “inflación carcelaria” en un país que tiene una población de tan solo 3.300.000 habitantes y com- portamientos demográficos similares a los parámetros europeos, cabe reflexionar acerca de la situación de la juventud de menos de 35 años, que en el caso del sistema penitenciario representa el 71% de la población.

La profunda crisis económica y años de ausencia estatal han traí- do consigo una profundización de la fragmentación social y la segre- gación residencial, aún en contextos de crecimiento económico como el actual estas tendencias son difíciles de revertir, y las nuevas políti- cas de drogas deberían prestar atención a esto.

Otro aspecto a tomar en cuenta (y más allá de la imagen ex- terna de un país históricamente “seguro”) es la creciente demanda de seguridad, especialmente en una sociedad donde la población ha envejecido y en la que hoy se observa una opinión mayoritaria de la población a favor de la baja de la edad de imputabilidad a los 16 años, el mantenimiento de los antecedentes de estos menores y el apoyo a procedimientos de mayor despliegue policial, por citar ejemplos de percepción social sobre respuestas ante el fenómeno de la seguridad ciudadana.

Siguiendo el análisis de rafael Paternain, es posible observar cómo durante ocho años de crecimiento económico sostenido los temas principales de preocupación de los uruguayos han cambiado, “así por primera vez en todo el ciclo democrático las encuestas de opinión pública revelaron en 2009 que la seguridad y la delincuen- cia constituían el principal problema del país… la construcción de este sentimiento de inseguridad en el contexto de una agenda pública responde a una mezcla compleja de motivos” y siguiendo con este análisis multifactorial encontramos: los niveles de victimización real, la reproducción simbólica y mediática del discurso de la inseguridad, las matrices ideológicas y cierta práctica política que intenta “sintoni- zar” con sectores sociales “cada vez menos afectados por el desempleo pero golpeados por el delito” (rafael Paternain, ex director del obser- vatorio nacional de Violencia y Criminalidad del Uruguay-mi, en La inseguridad en Uruguay, genealogía básica de un sentimiento, Inseguri- dad, delito y Estado, ed. trilce, 2012”).

Nuestra mayor coincidencia con este análisis es la constatación que realiza el autor sobre el hecho de que “la inseguridad ciudadana ha corrido en paralelo con la inseguridad social” y esto pone de relieve la importancia del pensar las políticas desde los cambios producidos en la llamada “sociedad del riesgo”.

En cuanto a control de drogas, en el marco de las políticas nacio- nales y desde el año 2005 se han establecido directivas específicas en particular al personal policial, para priorizar la represión de medianos y grandes traficantes y no concentrar las energías en el narco menu- deo. Si bien aún no se tiene información sistematizada del impacto a nivel carcelario, se ha visto un incremento de procedimientos po- liciales sobre actividades de tráfico, comercialización a gran escala y lavado de activos con cifras históricas de incautación… camino que aún no está suficientemente evaluado en cuanto a sus efectos en áreas de salud, convivencia y desarrollo.

Podríamos concluir este apartado sobre políticas de drogas y se- guridad señalando la importancia de la construcción del problema: es muy diferente partir de considerar al fenómeno de las drogas desde la ilusión de control que genera el “gobierno de la seguridad” a través del control penal… que si partimos de la construcción colectiva de la complejidad de problemas de responsabilidad y gestión compartidas, con tanta autorregulación como sea posible y tanta regulación como sea necesaria. en definitiva, partiendo de un involucramiento ético con nuestra propia cultura, en tiempos de “modernidad líquida”.

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1. Licenciado en Psicología, egresado de la Universidad de la república (Uruguay), Socioanalista. ↵