Atualmente o debate sobre a democracia pode ser classificado através da disjuntiva entre sociedade civil e desenho institucional. O sucesso dos espaços democráticos dependeria, para a primeira perspectiva, das características da sociedade civil; já para a perspectiva institucionalista, o desenho e as características das instituições explicariam os resultados do processo de democratização. A questão de fundo, que demarca a polêmica, é se as características da sociedade civil explicam o desenho das instituições políticas ou, antes, se o caráter das instituições – com a manutenção de regras e procedimentos específicos ao longo do tempo – potencializam os movimentos da sociedade civil.
Numa certa perspectiva, a chave do sucesso das ações públicas seria uma sociedade civil com alto grau de “capital social”, permeada por uma “cultura cívica” expressa em capacidade de ações reivindicativas. Na outra perspectiva, concebe-se o Estado como organizador das relações num determinado território, sendo que a chave do sucesso de ações eficientes seria a autonomia de uma burocracia pública coesa, coerente, disciplinada, tecnicamente preparada e com esprit de corp.
Conectando tal disjuntiva - sociedade civil e instituições - com as perspectivas de análise desenvolvidas no campo das ciências sociais, podem-se demarcar dois olhares que definem subáreas de pesquisa estanques, com teorias e autores próprios: uma que privilegia analiticamente o Estado e outra que foca os movimentos sociais.
Com o avanço das pesquisas em cada uma dessas áreas, no entanto, essas ênfases polares vão se arrefecendo e cada qual passa a considerar o potencial analítico do objeto da vertente oposta. Assim, paulatinamente os estudiosos das instituições estatais vão reconhecendo a relevância dos requisitos sociais para a produção de políticas públicas e os estudiosos dos movimentos sociais os requisitos institucionais para o sucesso das demandas sociais.
Na verdade, as análises se movimentam para um espaço de interseção entre o Estado e a sociedade civil, sem, contudo, perderem sua ênfase inicial: os institucionalistas veem o Estado a partir de suas conexões com a sociedade civil; e os analistas da sociedade civil incorporam o Estado para um melhor entendimento de seu objeto principal, no caso os movimentos sociais.
Notavelmente, em uma época em que tanto se fala de interdisciplinaridade e transdisciplinaridade, nota-se a falta de diálogo entre essas duas vertentes analíticas, que integram um mesmo campo de conhecimento e versam sobre um mesmo objeto.
Este trabalho resulta, em certa medida, da constatação, por parte de quem sempre atuou na subárea da ciência política das políticas públicas, dessa falta de diálogo. Não se pretende aqui oferecer um estudo rigoroso, mas, de forma preliminar, compartilhar algumas noções mais ou menos intuitivas sobre o tema, como forma de suscitar a discussão.
O trabalho parte de uma noção comum, constituída paulatinamente por ambas as vertentes, de que Estado e sociedade civil são dimensões que devem ser consideradas simultaneamente no esforço de análise. Constata-se que as experiências de sucesso de movimentos sociais ocorrem quando os mesmos superam o seu caráter meramente reivindicativo, passando a ocupar, com alguns de seus membros, lugares estratégicos no aparato de Estado e, a partir daí, passam a participar do processo decisório das políticas públicas. E, ao mesmo tempo, constata-se que a capacidade de ação eficiente do Estado depende do suporte que encontra na sociedade civil.
Em sua primeira parte, o trabalho busca expor esse processo que faz confluir as análises dos movimentos sociais e as análises institucionalistas. Posteriormente, são comparados dois casos que demonstram a conexão entre Estado e sociedade civil na produção de políticas públicas: constituição dos Consórcios Intermunicipais de Saúde - CIS nos estado do Paraná e da Bahia. No primeiro caso, movimentos sociais vigorosos, inicialmente meramente reivindicativos, passaram a atuar em cargos governamentais com alguns de seus membros, ganhando assim condições de concretizar os seus objetivos, ao atuar diretamente no processo de decision-making. No segundo caso, a tentativa de construção dos CIS foi feita no padrão top down, como uma decisão do governo estadual da Bahia, num contexto de uma sociedade civil frágil.