El presupuesto participativo surgió a finales de la década de 1980 en Brasil, en los municipios brasileros de Vitoria, Vila Velha y Ubelandia como respuesta a los movimientos sociales de la década del setenta, los cuales reclamaban mejoras en la calidad de vida y el control de los recursos públicos municipales [Gómez Hernández, 2007: 58]. En 1989 el Partido de los Trabajadores ganó las elecciones municipales de Porto Alegre, capital del Estado de Río Grande do Sul, y comenzó a adelantar ejercicios de presupuestación participativa que rápidamente se convirtieron en un referente internacional de prácticas locales de democracia participativa.
La presupuestación participativa consiste en el diseño y aplicación de principios, mecanismos, instituciones e instrumentos que permitan el involucramiento activo de los ciudadanos y ciudadanas en la preparación de los presupuestos locales. Como señalan Velásquez y González, “es un mecanismo de participación ciudadana que tiene como horizonte el mejoramiento de las condiciones de vida de la población de un territorio específico, un espacio de deliberación y concertación en el que participan diversos sectores sociales, gremiales, académicos, culturales y representantes de los gobiernos locales para la definición de programas o proyectos y la asignación de los correspondientes recursos para el desarrollo local” [2012:68].
De acuerdo con Boaventura de Sousa Santos, el presupuesto participativo propicia el surgimiento de formas efectivas de combinación entre elementos de la democracia participativa y de la representativa:
“El presupuesto participativo surge de esa intención […] que se manifiesta en tres de sus características principales:
1. Participación abierta a todos los ciudadanos sin ningún status especial atribuido a cualquier organización, inclusive las comunitarias;
2. Combinación de democracia directa y representativa, cuya dinámica institucional atribuye a los propios participantes la definición de reglas internas;
3. Colocación de los recursos para inversiones basada en la combinación de criterios generales y técnicos, o sea, compatibilidad de las decisiones y reglas establecidas por los participantes con las exigencias técnicas y legales de la acción gubernamental, respetando también los límites financieros” [Santos & Avritzer, 2004:35].
Colombia fue unos de los primeros países de América Latina en realizar ejercicios de presupuesto participativo. A partir del marco definido en la Constitución Política de 1991, caracterizado por un enfoque de derechos humanos y un gran énfasis en la participación ciudadana [Lara, 2014: 189-190], desde 1994, con la expedición de la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, se contempló la posibilidad de que los alcaldes diseñaran mecanismos de participación ciudadana a través de los cuales la ciudadanía participara en la solución de sus problemas y necesidades (art.117). Adicionalmente, la Ley 152 del mismo año, “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, creó los Consejos Territoriales de Planeación, que son dispositivos de participación en la planeación de los municipios y departamentos (art. 34).
A partir de este marco, diferentes municipios comenzaron a realizar ejercicios de presupuesto participativo, el primero de los cuales tuvo lugar en Pasto en 1995. Desde entonces, distintos ejercicios de presupuesto participativo han contado con soporte legislativo (por ejemplo el artículo 40 de la Ley 1551 de 2012 y los artículos 90 a 93 y 100 de la Ley 1757 de 2017) y han sido incluidos en instrumentos locales de política pública, en especial en los planes de desarrollo [Corporación Viva la Ciudadanía, 2016: 8-15]. Además de esta institucionalización formal, en Colombia existen iniciativas ciudadanas de institucionalización informal como la Red Nacional de Planeación Local y Presupuesto Participativo (http://rednacionalplypp.co/), que articula ejercicios de planeación y presupuesto participativo de distintos municipios y departamentos, promovidos tanto por organizaciones sociales como por autoridades gubernamentales.
Las reflexiones sobre presupuesto participativo no son ajenas a los ejercicios de construcción de paz en el país. El Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera incluye referencias a la planeación y a la presupuestación participativa, en al menos tres niveles: como disposiciones específicas para la formulación e implementación de una política para el fortalecimiento de la planeación democrática y participativa; como enfoque para el diseño y puesta en marcha de dispositivos de paz territorial como los Planes de Acción para la Transformación Regional, Programas de Desarrollo Especial con Enfoque Territorial (PDET) y los Planes Integrales Municipales y Comunitarios de Sustitución y Desarrollo Alternativo, además del componente participativo de los Planes para la Reforma Rural Integral; y como entrada para la construcción de paz territorial.
En relación con la necesidad de formular una política para el fortalecimiento de la planeación democrática y participativa, el numeral 2.2.6 del Acuerdo Final plantea distintas acciones, una de las cuales tiene que ver con fortalecer y promover la construcción de presupuestos participativos sensibles al género y los derechos de las mujeres en el nivel local con el fin de promover la participación de hombres y mujeres en la priorización de una parte del presupuesto de inversión, de tal manera que refleje las conclusiones de los ejercicios de planeación participativa; crear incentivos para la formulación y ejecución de presupuestos participativos; y promover mecanismos de seguimiento y rendición de cuentas a los ejercicios de presupuestos participativos [2016: 50].
Para aportar en el afianzamiento del presupuesto participativo, entendido como un proceso de largo plazo que tiene incidencia en el fortalecimiento de la cultura política y la participación ciudadana, además de un papel central en la construcción de paz, se realizó una investigación que permitió, a través de la cuantificación y caracterización de los ejercicios de presupuestación participativa que se han llevado a cabo en el país hasta la fecha, recoger buenas prácticas, aprendizajes y establecer perspectivas de actuación.
