A política regional brasileira a partir de 2000 teve como um marco importante a criação da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) em 2003, o que impulsionou diversas avaliações sobre os recursos disponibilizados. O texto busca dar um panorama sobre elas e compilar os seus principais resultados.
Os recursos avaliados foram os instrumentos explícitos da PNDR: a) Fundos Constitucionais de Financiamento, divididos para as regiões norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-oeste (FCO) do Brasil; b) Fundos de Desenvolvimento Regional para a Amazônia (FDA) e para o Nordeste (FDNE) brasileiro; e c) os Incentivos Fiscais concedidos por autarquias regionais para a Amazônia e o Nordeste.
A metodologia se baseou no Marco Lógico e 6Es de desempenho (Economicidade, Excelência, Execução, Eficiência, Eficácia e Efetividade) utilizado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), um dos órgãos responsáveis por fiscalizar a qualidade do gasto público no Brasil, e analisou textos realizados pelas universidades, institutos de pesquisa, superintendências e bancos de desenvolvimento regional do Brasil.
O FNE e o FNO são os mais avaliados e o FCO é analisado quase sempre em conjunto com outros dois, com rara literatura individualizada. Os fundos de desenvolvimento regional e os incentivos fiscais quase não têm bibliografia a respeito, o que torna difícil a avaliação do financiamento do desenvolvimento regional que dê suporte para um planejamento mais fundamentado nas avaliações.
As avaliações que levam em consideração as dimensões ambientais e sociais são outra lacuna na literatura. São poucos os estudos que trazem essa discussão, até pela conceituação ampla do termo redução das desigualdades regionais, que levam sempre para o lado econômico de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB). Notadamente, as pesquisas de campo são as que mais captam essas dimensões e devem ser incorporadas aos modelos estatísticos, que focam sobremaneira, variáveis macroeconômicas como o PIB, Impostos e Valor Adicionado.
Faltam ainda estudos que comparem os efeitos dos fundos sobre a diminuição das desigualdades entre as regiões brasileiras, dado os vários trabalhos sobre as disparidades interna às regiões, além da uniformização metodológica da lógica de atuação dos instrumentos quanto aos resultados desejados de eficácia e efetividade, que são os Es mais estudados nas avaliações.
As universidades focam normalmente determinad “E”, enquanto o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam) já analisaram em seus trabalhos 4 Es (execução, eficiência, eficácia e efetividade). Nesse contexto, o Ipea deu uma contribuição significativa ao definir uma metodologia de avaliação continuada, com métodos quantitativos e qualitativos, que incorpora a dimensão de resultado (eficiência, eficácia e efetividade) no período de quatro anos. Será utilizada a Análise Envoltória de Dados (DEA) para a Eficiência, o Propensity Score Matching para Eficácia, Modelos Interregionais de Equilíbrio Geral Computável e Dados em Painel de Efeito Fixo para Efetividade e o Grupo focal para complementar as análises.
Quanto aos resultados das avaliações, notou-se que os fundos constitucionais provocaram um aumento na renda, pois a massa salarial foi afetada pela geração de empregos. No entanto, esses empregos são criados no mesmo nível salarial de antes, ou seja, os fundos pulverizam o emprego, mas não aumentaram os salários médios na maioria dos períodos.
Eles têm impactos sobre variáveis econômicas e inclusive há uma controvérsia entre os seus efeitos sobre o PIB. Em dados agregados, por meio da Matriz de Insumo Produto (MIP) ou Modelos Interregionais de Equilíbrio Geral Computável, constatou-se um grande valor adicionado pelas empresas beneficiárias dos fundos constitucionais ao PIB dos estados, e em variáveis macroeconômicas, como a arrecadação de impostos e aumento da produção. Porém, quando se mediu o impacto sobre o PIB per capita em escala municipal, micro e mesorregional, utilizando a Primeira Diferença e Dados em painel com Efeitos Fixos notou-se um impacto muito mais local dos fundos.
As avaliações qualitativas complementam os resultados econômicos das análises quantitativas. Elas constataram que o mercado local é o principal foco da atuação dos tomadores de crédito, além de terem exposto as repercussões ambientais e sociais dos fundos constitucionais, como a melhoria na qualidade de vida dos tomadores e maiores preocupações ambientais dos empreendimentos.
Outro indício importante das avaliações foi de que quanto mais pulverizado o crédito maiores os impactos sobre variáveis como emprego, salário, produção e impostos. Pulverização não apenas no sentido espacial, de atendimento aos estados mais pobres, mas também a setores econômicos e sociais mais frágeis. Todavia, foi constatado que ainda existe uma concentração de recursos em estados e setores mais fortes, o que aumenta o argumento da destinação pela demanda de crédito e não para fortalecimento de setores estratégicos de uma política pública para “diminuição das desigualdades regionais”.
O aumento da produtividade dos setores com recursos dos fundos constitucionais ainda é um desafio a ser enfrentado, como na agropecuária da região norte, pois se a estratégia de desenvolvimento/crescimento econômico se pautar na variação positiva do PIB deve melhorar esse indicador e não apenas dar ênfase ao investimento, que também ainda é uma variável pouco abordada pelas avaliações.
No geral, os resultados constataram que os fundos constitucionais impactaram no emprego e na massa salarial, mas não no salário médio, além de que ainda falta avançar em aspectos ambientais e sociais das avaliações, na produtividade das atividades atendidas e na concentração entre as regiões. Percebeu-se uma divergência em torno do PIB, a variável mais utilizada para medir as desigualdades regionais. Alguns constataram não afetar positivamente o PIB per capita macrorregional, enquanto outros encontraram impactos positivos no valor adicionado, impostos, produção e no financiamento local. Outro indício importante foi de que quanto mais pulverizado o crédito, maiores os efeitos positivos sobre a economia.