O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) configurou-se, no período 2003-2014, como uma das maiores agências de fomento do mundo, tendo se consolidado como um instrumento ativo tanto da política interna quanto da política externa brasileira. Este banco estatal figurou como um dos pilares centrais dos processos de acumulação capitalista e de reconfiguração territorial por que passou o país nos últimos 13 anos, além de ter sido crucial na redefinição dos padrões de integração subordinada do Brasil à economia internacional.
Criado em 1952 como uma Autarquia Federal, o então chamado Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), nasceu num contexto em que o tema do desenvolvimento, associado à ideia de industrialização e de necessidade de planejamento e ação estatal, passou a fazer parte da agenda do governo federal pela primeira vez na história do país. Assim, sua principal função era fomentar a industrialização e o desenvolvimento do setor produtivo brasileiro - sobretudo buscava desenvolver a indústria de base e de bens de capital. Desempenhou papel central na criação das condições para compor o funding dos projetos de reaparelhamento da infraestrutura (com destaque para energia e transportes) e de instalação da indústria de base no Brasil. No final da década de 1960 o BNDES redirecionou seus financiamentos para outros setores, tendo pela primeira vez em sua história direcionado a maior parte de seus recursos à iniciativa privada - em particular a projetos da indústria de transformação. Já na década de 1990, o Banco foi decisivo na condução do processo de privatização, financiando grupos privados, inclusive estrangeiros, para a aquisição de empresas estatais. Trata-se de uma instituição emblemática para entender como e quais projetos de governo foram postos em prática ao longo de 60 anos.
Este painel se propõe a apresentar os principais resultados dos programas de pesquisa intitulados "BNDES, financiamento público e capital privado. Dimensões políticas, institucionais, socioeconômicas e territoriais" e "BNDES: grupos econômicos, setor público e sociedade civil no contexto nacional e internacional". Tais programas foram desenvolvidos, respectivamente, entre os anos de 2012/2014 e 2014/2016, com a participação de doutorandos, professores e pesquisadores das seguintes instituições: Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Universidade Federal Fluminense (UFF), Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ) e Uiniversidade Federal de Rondônia (UNIR). Na primeira etapa, as pesquisas buscaram elucidar as dimensões da complexa realidade institucional e política do BNDES, enfatizando a) a composição, qualificação e valores de seu corpo técnico; b) o estudo dos processos decisórios; c) o mapeamento dos impactos das intervenções do BNDES na estruturação do território; e d) o levantamento e análise da ação do BNDES como suporte e vetor do processo de internacionalização de corporações brasileiras. No período seguinte, foi possível aprofundar questões identificadas ao longo das pesquisas, o que levou à ampliação do escopo temático. Então, foram estruturados seis eixos, a saber: i) Levantamento e exame das relações do BNDES com grandes grupos econômicos e associações empresariais; ii) Identificação e análise do papel do Banco na reestruturação do setor elétrico brasileiro; iii) Estudo do papel desempenhado pelo BNDES no financiamento e estruturação de políticas governamentais de estados e municípios, com atenção para sua distribuição temática e territorial; iv) Levantamento, mapeamento e análise das relações do BNDES com movimentos sociais e entidades sindicais; v) Estudo da trajetória da questão ambiental nas políticas e diretrizes do BNDES, com foco especial na constituição, gestão e intervenções do Fundo Amazônia; vi) Estudo das relações do BNDES com o sistema financeiro internacional, com atenção particular para sua presença na IIRSA e no recém-constituído Banco dos BRICs.
O trabalho coletivo aqui apresentado sintetiza os principais resultados deste programa de pesquisa a partir de três grandes eixos:
1. O BNDES na trajetória do desenvolvimento brasileiro
Este trabalho teve como principal recorte temporal o período que se inaugura em 2003. Contudo, na medida em que se observou as complexas relações e dimensões do BNDES, e sua estreita relação com o reescalonamento da estatalidade nos últimos anos, entendeu-se que para compreender a sua atual importância no Brasil, seria necessário realizar um profundo resgate acerca dos contextos e das dimensões política, econômica e social desde a criação desta instituição. Ou seja: foi necessário realizar um resgate histórico sobre o Estado brasileiro, os blocos no poder, a sociedade brasileira e os ideários de desenvolvimento que disputaram e orientaram políticas públicas, e definiram as estratégias e os projetos espaciais de Estado. Desta forma, buscou-se entender como o BNDES, enquanto principal instituição estatal de fomento ao desenvolvimento, foi redimensionado e reorientado a cada período. Isso possibilitou contribuir de forma consistente com a compreensão sobre o lugar e o papel desta instituição nas estratégias atuais de desenvolvimento no Brasil. Esta abordagem foi associada à analise de um conjunto de mais de 6 mil operações do Banco a que se teve acesso, além de todos os relatórios anuais de atividades e documentos de planejamento institucional que foram disponibilizados pela instituição. Somando-se a isso, também foram realizadas entrevistas com membros do corpo técnico e da cúpula do BNDES. Assim, foi possível analisar com mais profundidade o BNDES as transformações e retórica institucional do BNDES, o panorama geral das operações do BNDES, o perfil e o alcance territorial das operações realizadas pelo BNDES, a atuação regional do Banco e o alcance e perfil das operações do Banco em território nacional.
2. BNDES: processos decisórios e articulação estado-capital.
Este eixo procura demarcar um determinado terreno operacional e discursivo em que se entabulam e se recompõem Estado e Capital. O BNDES foi indispensável nos primeiros e últimos movimentos que marcaram a origem e a consolidação do capitalismo monopolista no país e de sua burguesia particular, capaz de replicar subordinações no âmbito internacional e inter-regional. Destaca-se o período compreendido entre 2007 e 2011, em que se consumou a resposta contracíclica do Banco e consequentemente sua máxima margem de influência na esfera da decisão do investimento. O recorte é feito na intenção de extrair lições de mais longo prazo desse espasmo de ativismo estatal no intuito de melhor detalhar os mecanismos estruturais que produzem sua eclosão e depois sua oclusão. Somente a prova de capacidade de indução, mesmo que momentânea, de processos de concentração, centralização e internacionalização de capitais postados no Brasil, parece ser desveladora o suficiente para ser proscrita ou classificada como desvio pelos ideólogos do “puro mercado”, o que prepara o terreno para a naturalização de todas as instrumentalizações do Estado (e do BNDES) pelo mesmo mercado assim purificado. Tendo como ponto de partida a forma de instrução técnica da decisão do BNDES, foi reconstituida a dinâmica efetiva do processo “negocial” dos grupos econômicos escudados pelo Banco para verificar afinidades eletivas entre seus projetos, planos de negócios e as linhas de financiamento e programas disponibilizados pelo BNDES.
3. O BNDES no período 2003-2015: Estado, Frações de Classe e Acumulação de Capital.
Com a chegada do Partido dos Trabalhadores ao governo em 2003, instalou-se a interrogação sobre as efetivas mudanças em relação ao período anterior reconhecidamente neoliberal. Para diversos autores, o novo governo atualizou ideias desenvolvimentistas, em favor de maiores recursos e poder de decisão do Estado. Essa proposta se sustentaria numa ativa política de transferência de renda e de ampliação de direitos dos estratos da população historicamente relegados. Tratar-se-ia de um projeto fundando numa conciliação de classes entre os setores populares e parte das frações dominantes do capital – associadas aos grandes projetos de investimento e à exploração de commodities industriais e agrícolas. Do ponto de vista da crítica progressista, enfatizaram-se a continuidade da política macro-econômica e as diferentes concessões às frações dominantes do capital – incluindo o setor financeiro. Uma posição critica conservadora também se fez presente, retomando o discurso liberal no Brasil contra como um maior grau de decisão do Estado.
Quebrando o senso comum do poder de autonomia do Estado – ou a sua lineal funcionalidade aos grupos dominantes – o estudo concreto do BNDES permitiu observar as complexidades da articulação entre Estado e frações de classe no período 2003-2015. Diferentes interesses de classe entraram em aliança, e também conflito, para definir normas e recursos econômicos. Esta interação, enfatizaremos, permitiu mudanças específicas mas que, dentro do marco das reformas da década de 1990 que ficaram mantidas, mostram um caráter frágil e instável diante da nova conjuntura política no Brasil e no contexto latino-americano após 2015.