1. Introdução e objetivo
A problemática da implementação ganhou espaço no debate da Ciência Política na década de 1970, após cerca de 30 anos de produção intelectual anterior na área dedicada a racionalidade dos processos de tomada de decisão. Esse foco foi perdendo importância exclusiva à medida que outras etapas do ciclo de políticas, como a formação da agenda e a implementação, e o papel das organizações estatais e burocracias no processo de produção das políticas se incorporaram às análises.
O objetivo do artigo, eminentemente teórico, é discutir as potencialidades do modelo analítico da implementação como interação na análise na análise da operação e dos resultados da Política de Assistência Social (PAS) brasileira. De acordo com Lotta (2008; 2012) essa perspectiva considera que o processo de tradução da política em ação acontece por si só a partir de dinâmicas de interação entre os atores envolvidos. O argumento que endossa a proposição se vale a tipologia de projetos de Nogueira (1998) para defender que os objetivos da PAS, suas estratégias de intervenção, os serviços ofertados e os resultados pretendidos implicam necessariamente a construção de fortes dinâmicas de interação entre os agentes implementadores e os usuários da política no contexto de operação, o que coloca a própria interação como variável central para a análise da PAS.
Recorde-se que a Assistência Social brasileira começa a se institucionalizar como política pública após a Constituição de 1988, que incorporou a Assistência Social, juntamente com a Saúde e a Previdência no Sistema de Seguridade Social. Porém, a estruturação da política como um sistema único, não contributivo e financiado com recursos públicos é recente: teve um salto significativo na primeira década dos anos 2000, com a ampliação de investimentos e incentivos federais, e com a produção de um amplo conjunto de normas operacionais, documentos orientadores e especificação de serviços socioassistenciais. O público prioritário da PAS são famílias e indivíduos em situação de vulnerabilidade social ou com direitos sociais violados e seus objetivos são a “proteção à vida, reduzir danos, prevenir a incidência de riscos sociais” (BRASIL, 2012, p. 16). Recorde-se, por fim, que a política está organizada em dois níveis de proteção social (básica e especial) segundo a complexidade das situações de vulnerabilidade vivenciadas por seus usuários as quais requerem intervenções mais ou menos especializadas.
O ainda modesto campo de estudos de implementação no país, cuja literatura era considerada, até o início dos anos 2010, o “elo perdido da investigação acerca das políticas públicas no Brasil” (FARIA, 2012) motiva o desenvolvimento de uma fronteira de estudos, na qual se insere esse artigo, que amplia as análises sobre as diversas interações que ocorrem no momento da implementação, trazendo olhares sobre novos atores e sobre as perspectivas relacionais deles (MARQUES, 2012; FARIA, 2012). Além disso, registra-se o ainda modesto campo de estudos sobre a implementação da PAS, particularmente nos níveis mais descentralizados, o chamado “street level”, uma vez que ela se desenvolveu significamente há apenas 15 anos no país.

2. A implementação como interação
Os primeiros estudos de implementação estavam preocupados em identificar desvios no processo, avaliados a partir da capacidade dos agentes implementadores de colocar em prática as decisões tomadas e as orientações recebidas dos formuladores situados no topo das organizações burocráticas, os chamados enfoques top down. Em seguida, outras perspectivas, conhecidas como botton up, inseriram nas análises os múltiplos atores em interação e os efeitos de suas decisões no conteúdo e nos resultados das políticas (HAM; HILL, 1993; BARRETT, 2004; HILL, 2006; MARQUES, 2012). A ação das burocracias ganha destaque nessas abordagens, em especial aquelas que operam a implementação final das políticas, os “entregadores” dos bens e serviços públicos, os que estão em contato com os e beneficiários “as burocracias do nível de rua” (LIPSKY, 1980).
O contexto de implementação de uma política é inerentemente caracterizado por toda sorte de interações entre os agentes de rua, os arranjos políticos, as instituições e seus ambientes organizacionais e a comunidade beneficiária. A interação influencia a capacidade de ação das burocracias de rua e, em consequência, o processo de operação das políticas. Para agir, os agentes de rua coordenam valores individuais, institucionais e dos demais envolvidos na rede de implementação.

3. A Política de Assistência Social e a interação
A interação com grupos sociais, famílias e indivíduos vulneráveis e em desvantagem social durante a implementação é bastante relevante, já que nestes casos a proximidade dos operadores com os beneficiários é maior (LOTTA; PAVEZ, 2010). Lotta, (2012, p. 39) afirma que “que a interação realizada entre o estado e os usuários durante a implementação pode gerar estilos que facilitem ou não o acesso aos direitos e aos serviços públicos”, o que é importante para a proposição desse artigo. A PAS tem como público prioritário famílias em situação de pobreza e vulnerabilidade social. Estes estilos decorrem de diversos vetores e determinantes, alguns fortemente contextuais e outros que decorrem da natureza mais substantiva e institucional da política ou programa. A tipologia de projetos de Nogueira (1998) é utilizada para explicar essa “natureza”. O autor considera a duas categorias referentes aos modelos de organização e gestão dos projetos para construir a tipologia: a “programabilidade das tarefas” e “interação com usuários”. A combinação das duas categorias pode “derivar consequências operacionais sobre o papel dos funcionários e técnicos” (NOGUEIRA, 1998, p. 15).
A “programabilidade das tarefas” diz respeito ao grau de rotinização, padronização e formalização que uma política está sujeita, medida pelo conhecimento disponível ao operador para realizar suas ações. Trata-se do “contexto técnico” de controle da prestação do serviço. Uma política com maior programabilidade das tarefas tem menor grau de indeterminação para o alcance dos resultados. Já a categoria “interação com os usuários” consiste na relação entre o burocrata de rua e o beneficiário, no comportamento que o agente da ponta assume na organização responsável pela operação da política, e no nível de mudança esperado nas condições e atitudes do destinatário. Corresponde, assim, ao “contexto institucional” em que o conteúdo normativo da política é ajustado para ser operado. A combinação das duas dimensões pode desenhar, portanto, quatro tipos de políticas, mas interessa aqui a combinação em que se enquadra a Política de Assistência Social.
As políticas com baixa programabilidade e alta interação são aquelas que individualizam a prestação de serviços aos destinatários ou que operam a distribuição seletiva dos benefícios, segundo o perfil do usuário e a discricionariedade do operador. Tratam-se de tecnologias mais “brandas”, com maior incerteza quanto à relação entre meios e fins, ou entre ações desenvolvidas e os resultados almejados. Tais políticas buscam resultados que requerem mudanças de comportamento e valores de seus beneficiários, a construção de novas capacidades ou a superação de situações que impedem essa construção. Dada a sua natureza, “costumam suscitar conflitos e controvérsias sobre as concepções e procedimentos operacionais que as estruturam” (NOGUEIRA, 1998, p. 19 – tradução minha). Este tipo de política requer maior autonomia no “trabalho de rua” e supõe práticas localizadas de ação. Supõe-se que a Política de Assistência Social é mais próxima a essa classificação. Por uma parte, mesmo sendo organizada por um conteúdo minimamente programado, o problema que a motiva – a vulnerabilidade social e a pobreza – é multidimensional, pode ser concebido e medido a partir de diferentes elementos; seus objetivos são mais intangíveis que concretos (garantir as seguranças sociais, fortalecer vínculos, empoderar as mulheres, desenvolver autonomia e autoestima, prevenir ou restituir a violação de direitos); e sua operacionalização, por meio dos serviços, não é muito rotinizada (pelas normativas sabe-se o que deve ser feito – realizar reuniões, atendimentos domiciliares, grupos de discussão, oficinas temáticas – mas não se sabe muito bem, como deve ser feito). Por outra parte, a prestação do serviço demanda, necessariamente, maior interação com os usuários, pois as mudanças comportamentais estão no fundamento dos objetivos previstos. Em consequência disso, abre-se um amplo espaço para a autonomia e a discricionariedade dos agentes implementadores da PAS. Em boa medida pode-se esperar que as estratégias e adaptações adotadas “no chão de fábrica” reconstroem a própria política. Portanto, a referida natureza da PAS enseja a aplicação da perspectiva da implementação como interação na análise de sua operação e de seus resultados.
Como exemplo, considere-se o Serviço de Proteção e Atendimento Integral a Famílias (PAIF) do nível de proteção social básica. Sua oferta é continuada e tem a finalidade de fortalecer a função protetiva das famílias, prevenir a ruptura dos seus vínculos, promover seu acesso e usufruto de direitos e contribuir na melhoria de sua qualidade de vida. O trabalho social com famílias realizado pelo PAIF busca o desenvolvimento de suas capacidades protetivas e o fortalecimento dos vínculos familiares e com a comunidade e pode ser realizado, dentre outras, pelas seguintes ações: acolhida, estudo social, visita domiciliar; orientação e encaminhamentos; grupos de famílias e acompanhamento familiar; atividades comunitárias e campanhas socioeducativas. Nota-se que tais objetivos e estratégias requerem a interação profunda dos profissionais das equipes de referência do serviço com os beneficiários. A análise mais consistente da implementação e dos resultados desse serviço demanda, portanto, observar tais dinâmicas de interação.