Introducción
Esta ponencia se interroga si la cuestión migratoria ligada al acceso a derechos, ocupa algún lugar en la agenda pública municipal del partido de Bahía Blanca (BB), Prov. de Bs. As., Argentina, en la etapa 2010-2017. Dentro del proceso de políticas públicas, se focaliza en la etapa inicial relacionada con el ingreso del tema migratorio a la agenda. A tal efecto, se propone identificar las posibilidades existentes para que el tema o “hecho problemático” (relacionado a los obstáculos o limitaciones que encuentran los migrantes de origen regional en su inserción social en la comunidad receptora), pueda convertirse en “problema público” (Moreno, 2009).
Metodología
El trabajo se sustenta en un análisis cualitativo a partir de datos construidos o recolectados a través de diversas fuentes. Entre ellas, entrevistas efectuadas a informantes clave, informes de organismos técnicos, documentos normativos, prensa regional y local, dispositivos discursivos de funcionarios públicos de la administración municipal y de referente de colectividades migrantes.
Marco teórico:
Premisas:
1. Si bien es cierto que los movimientos migratorios internacionales poseen una dimensión global, es en el ámbito local donde se delimita, por un lado, el proyecto migratorio de una persona o una familia, dado que ésta inicia su viaje partiendo de una localidad concreta para llegar a otra, también localizada en un punto exacto del mapa. Además, es en el ámbito de lo local donde se gestiona el hecho migratorio en sí mismo. En efecto, en la actualidad, tanto el lugar que emite como el lugar que acoge a los migrantes internacionales, experimenta una significativa transformación en diversos ámbitos que trascienden lo estrictamente socioeconómico (Camós Victoria, 2017), adoptando diferentes formas, intensidades y caracteres.
Thayer y Durán (2015) puntualizan el impacto de las migraciones internacionales a partir del ingreso de los migrantes en segmentos locales del mercado de trabajo (Stefoni, 2009 y 2011), así como en lo que hace a la convivencia en los barrios, su inserción en escuelas, hospitales, salitas y servicios públicos municipales en general, las transformaciones territoriales que supone para algunas comunas el asentamiento económico de los migrantes (Stefoni, 2008), o las expresiones culturales que transforman las prácticas y hábitos de la comunidad (Garcés, 2014).
Como consecuencia, en algunos municipios, se aprecian modificaciones en la configuración de la administración local –de manera reactiva o pro-actica- para atender la recepción de migrantes en distintas esferas sociales, más allá de que estas administraciones no cuenten con las competencias formales para afrontarlo, y en muchos casos, tampoco con los recursos necesarios (Camós Victoria, 2017).
B. El segundo factor a considerar es que el municipio es la administración más próxima a la ciudadanía, y, aunque generalmente no dispone de las competencias suficientes, es innegable que se encuentra ante la necesidad de resolver demandas planteadas por la población migrante en todos los ámbitos que hacen a su inserción en la comunidad receptora. Si bien se concibe a la política migratoria como una tarea de todas las administraciones del Estado, es en el ámbito local donde es necesario buscar respuestas ágiles, inmediatas y efectivas para atender adecuadamente al reto que supone la migración (Belil, 2017; Camós Victoria, 2017), y particularmente, la garantía de derechos sociales de las comunidades migrantes.
C. En tercer término, se asume que si bien la condición política del migrante toca la definición de los límites del Estado nacional y la ciudadanía, el problema del reconocimiento efectivo de derechos, aspecto central que se considera en este artículo, se juega en gran medida en los espacios locales. Aquí la importancia del municipio tienen un doble sentido: primero, en la generación de las políticas necesarias para garantizar efectivamente su acceso en todas las instituciones y servicios sociales, y segundo, porque es la institución que está en la mejor posición para transferir hacia los otros niveles del Estado los elementos del conflicto en la incorporación de los migrantes a la comunidad receptora. Si en el primer sentido el municipio actúa como agente directo en la gestión del reconocimiento de los migrantes, en el segundo participa como una “caja de resonancia” tanto de la realidad migratoria como de las limitaciones de las políticas de reconocimiento que dependen de niveles superiores del Estado (Thayer y Durán, 2015).
Contexto empírico:
El partido de BB está conformado por la ciudad homónima, cabecera del mismo, y las localidades de Ingeniero White, General Daniel Cerri y Cabildo. Se trata del tercer distrito más importante del interior bonaerense por su tamaño demográfico, con una población que asciende a 301.572 personas (INDEC, 2010). La población migrante alcanza a un total de 13.502 personas, lo que representa prácticamente el 4,48% del total de habitantes (INDEC, 2010).
Resultados preliminares de una investigación en curso:
Entre las condiciones que estimulan a un gobierno a incluir un tema en la agenda política, se requiere que el problema sea competencia de la autoridad gubernamental (Moreno, 2009). Como en la mayoría de los países del mundo, en Argentina es atribución indelegable del Estado nacional el diseño de la política migratoria en todas sus dimensiones y componentes. Actualmente, ésta está plasmada en la ley de migraciones 25.871/2004 y su Decreto Reglamentario 616/2010, que regulan todos los aspectos relativos a los sistemas de admisión, acceso a la residencia, permanencia, expulsión y egreso de migrantes internacionales al país, cuya autoridad de aplicación es la Dirección Nacional de Migraciones. En el ámbito de la integración (relacionado a la inserción social), esta norma involucra a los niveles sub-nacionales del Estado y les reconoce un lugar de colaboración en la implementación de disposiciones en áreas centrales del acceso a derechos (igualdad de trato; acceso a la educación, a la salud, a la información, a la no discriminación, entre otros). Sin embargo, en todos los casos, esta colaboración queda sujeta a las acciones que defina el gobierno nacional, y no se especifican responsabilidades ni mecanismos para los municipios en este esquema. Esto, sin lugar a dudas, condiciona en general el lugar que se le otorga a la migración en los gobiernos locales.
Además, los factores influyentes en las posibilidades de ingreso de la temática en la agenda municipal son los siguientes (Moreno, 2009):
a) Crisis o situaciones de escándalo. No se evidencian situaciones de esta naturaleza en la etapa estudiada, que hayan ligado a la población migrante y su acceso a derechos a contextos de emergencia. No se suscitaron episodios altamente conflictivos que logren despertar el impacto emocional y movilicen a los medios de comunicación, ampliando el público que se sienta implicado y, por tanto, la presión sobre las autoridades gubernamentales del municipio.
b) La magnitud de la población afectada. Dentro del número de migrantes en este municipio, que supera las 13.000 personas, y el 4,5% de la población, 11.655 provienen de países sudamericanos (79% del total), siendo la comunidad chilena la de mayor peso número del conjunto regional, con 8.802 personas. Le siguen, en orden de relevancia, la boliviana (682), la paraguaya (521), la uruguaya (243), la peruana (200) y la brasileña (126) (INDEC, 2010). La segunda región de origen de los migrantes es la europea, encabezada por 1500 italianos y 674 españoles, fruto de corrientes migratorias más tempranas, y hoy envejecidas. Así, el elevado nivel de heterogeneidad al interior de la comunidad migrante entre los colectivos europeos y regionales, y en gran medida, al interior de estas últimas, hace que las demandas, inquietudes y limitaciones en el acceso a derechos varíen significativamente de una a la otra, dificultando la visualización de la comunidad migrante como un todo demandante.
c) El papel de los grupos de interés. Siguiendo a Moreno (2009), se interpreta que el ingreso de un tema a la agenda pública requiere de actores con peso decisivo (“agenda setters”), que son grupos o individuos que poseen el suficiente poder como para influir en la configuración de la agenda de los poderes públicos. No todas las demandas de la ciudadanía son consideradas por los gobiernos de turno, no todas tienen el mismo nivel de visibilidad, y sobre todas las cosas, para que éstas logren un nivel de prioridad deben alcanzar un grado de agregación y articulación. La presión es mucho más efectiva si se está organizado. P.e., en el municipio de BB, la mayoría de las comunidades regionales están organizadas, pero el grueso con un perfil cultural, dedicados a compartir instancias con compatriotas, y vincular a su descendencia con sus raíces. Las demandas y problemáticas en el acceso a derechos que las afectan difieren a su interior: la comunidad chilena, mayoritaria, más envejecida y menos dinámica en la actualidad, identifica a los tramites de jubilación y pensiones, y el acceso a la vivienda, como sus retos más complejos; la comunidad boliviana, más dinámica en la actualidad, la documentación y la discriminación; la venezolana, más reciente aún, y calificada, al desajuste entre su nivel formativo y el nivel de empleo al que accede. Además, en el caso del abordaje de estas demandas, intervienen actores de otra naturaleza, que en ocasiones abordan las dificultades con o sin articulación del municipio, como el consulado chileno, Pastoral Migratoria, Oficina de la DNM, y centro de colectividades, bajando el nivel de transferibilidad de demandas al gobierno local.
d) Los medios de comunicación. Un tema, demanda o problema que aparece en los medios de comunicación le hace tener mayor visibilidad y reconocimiento. Tomando como referencia al Diario La Nueva, uno de los medios gráficos más importantes del partido y el sudoeste bonaere