A Convenção n. 169 sobre Povos Indígenas e Tribais em Países Independentes da Organização Internacional do Trabalho é um marco na tentativa de balizar os interesses estatais desenvolvimentistas e a preservação dos direitos indígenas sobre as terras que ocupam. O texto do tratado é compatível com as críticas de Amartya Sen (2000) ao desenvolvimento visto exclusivamente como crescimento econômico. Neste caso, o cenário é ainda mais emblemático porque muitas vezes a atividade de mineração implica na privação das liberdades fundamentais de minorias étnicas em nome de um “desenvolvimento” que somente trará benefícios a uma camada específica e reduzida da população nacional.
Não há desenvolvimento com o esmagamento das liberdades fundantes da população, em especial, das minorias que muitas vezes não conseguem participar mais efetivamente do processo democrático nacional por falta de representação. No Brasil, por exemplo, a participação de indígenas na vida política nacional (isto é, para fora do seu território demarcado) impõe que ele abandone a tutela da Funai (Fundação Nacional do Índio). Há, portanto, uma mudança no status jurídico que pode abarcar questões mais complexas relativas à pertença ao povo.
Um mecanismo de controle social, ainda que limitado por seu caráter consultivo e não necessariamente deliberativo, são as consultas prévias. As populações atingidas por empreendimentos de grande magnitude, especialmente os infraestruturais e, para o foco deste artigo, os empreendimentos de mineração, só possuem via de regra a consulta prévia como instrumento para operacionalizar demandas e dispor ao agente econômico, bem como aos representantes do Estado que mediam o processo, seus limites para negociação em torno dos impactos que as afetarão e as compensações possíveis. Na literatura especializada, há percepção de significativa limitação política e institucional envolvendo a participação pública no licenciamento ambiental (BARAÚNA; MARIN, 2011; DITTY; REZENDE, 2013; LOPES, 2014; ROTHMAN, 2001; WEBLER; TULER; KRUEGER, 2001; ZHOURI, 2008).
Embora o componente “participação pública” nos estudos de impacto ambiental seja item imprescindível para a legitimidade do empreendimento, nem sempre os estudos de impacto ambiental identificam de forma adequada a alteração nos modos de vida comunitários e não incorporam as demandas das populações atingidas para realizar, na melhor das hipóteses, algum tipo de compensação. E isso é mais o padrão que a exceção em se tratando de licenciamentos ambientais envolvendo mineração na América Latina, onde há um verdadeiro “jogo de soma zero” envolvendo quem pretende empreender (a mineradora) e quem sofre os efeitos do empreendimento (as minorias étnicas), por exemplo. Há, neste caso latino americano, uma extensa bibliografia sobre tema (URKIDI, 2008; WALTER, 2008; SÁNCHEZ-VÁZQUEZ et. al., 2016; RODRIGUES, 2016).
O objetivo do artigo, portanto, foi analisar a consulta prévia, amparada na Convenção n. 169 da Organização Internacional do Trabalho, como um mecanismo de accountability social, identificando casos na América Latina envolvendo empreendimentos de mineração transnacional com o intuito de avaliar o grau de decisividade da ferramenta. Como recomenda Steiner (2011) para estudos de política ambiental, foi adotado o método de Estudo de Caso para análise de casos selecionados por meio do critério “área sob conflito com demanda social por alteração do licenciamento ambiental envolvendo comunidades étnicas de acordo com a Convenção 169 da OIT”. A abordagem metodológica do Estudo de Caso permitiu, para a realização desta pesquisa, lidar com uma variedade integral de evidências (YIN, 2001), além de aprofundar melhor os casos ao mesmo tempo em que possibilitava observações comparadas. Reforça-se, portanto, que outros casos similares aos selecionados para análise mais detida serão avaliados de forma paralela para melhor ilustrar o quadro de conflitos envolvendo o licenciamento ambiental em mineração na América Latina.
Foi elaborada uma revisão de literatura interdisciplinar sobre o tema de extrativismo minerário, a convenção no 169, a consulta prévia e conflitos socioambientais envolvendo o extrativismo minerário, especialmente derivada dos campos da Ciência Política e da Avaliação de Impactos Ambientais, distribuindo o debate teórico-analítico ao longo do artigo. Primeiramente, buscamos analisar o alcance político-institucional da Convenção no 169 da OIT na América Latina. Por fim, buscou-se discutir a Participação Pública, especialmente a Consulta Prévia, como um mecanismo de accountability social e, como já informado, sistematizamos alguns exemplos de conflitos socioambientais envolvendo a mineração, com ênfase em informações sobre processos de participação pública em processos de licenciamento ambiental, com ênfase no Brasil, na Colômbia e no México, países que criaram políticas de crescimento e desenvolvimento atreladas a exploração de commodities, entre elas as minerais.