A percepção da existência de uma nova política externa caracterizada pela introdução do elemento político na sua produção – interesses, novos atores, conflitos, elementos partidários, regime políticos – foi catalisador para o questionamento desse monopólio tecnocrático e burocrático da política, introduzindo ao debate a necessidade de inclusão de atores na arena internacional atores com legitimidade e recursos de poder, e a busca por instrumentos democráticos na condução e formulação política.

Dentre os novos atores da política externa, há a sociedade civil que busca a ampliação da sua participação no processo de definição da política externa. A participação social, embora adote inúmeros formatos, é um dos elementos comumente elencado para a governança democráticas das políticas públicas, diretamente ligada a qualidade da democracia ao incluir o cidadão, e suas formas de organização coletiva, no processo decisória das políticas públicas do Estado. A participação no seu sentido normativo, como pontua Pateman , está para além da influência, ou da simples presença da sociedade civil nas discussões políticas, participar decorreria da possibilidade de tomar decisões e uma igualdade decisória no processo político.

O artigo questiona se a participação da sociedade civil em política externa seria indutora de aperfeiçoamento democrático na representação da política externa. Como mecanismo analítico, realizaremos a comparação entre três iniciativas participação social existentes nos países do Mercosul: o Programa Mercosul Social e Participativo (PMSP), o Consejo Consultivo de la Sociedad Civil e o Sistema de Diálogo y Consulta.

Nosso objetivo é analisar se esses mecanismos de participação social são indutores de arranjos decisórios mais democráticos da representação política em política externa através de uma produção política com elementos de transparência, de prestação de contas e de responsividade do governo aos interesses da sociedade. Entendemos por aperfeiçoamento democrático, alterações que incluam no processo decisório da política externa, atores da sociedade civil com capacidade de influir na decisão e condução da política externa, bem como exercer controle e supervisão das ações estatais, para além dos atores tradicionais da política externa.

A escolha das iniciativas se deve aos seguintes fatores: [I] as iniciativas estão institucionalizadas e buscam incidir na política externa empreendida pelos respectivos Ministérios de Relações Exteriores; [b] possuem o período histórico em comum; [c] se definem como espaços de interlocução entre Estado e sociedade civil em política externa no processo decisório da política externa,: [d] issue-area da política externa – as temáticas de abrangências estão direcionadas para aspectos sociais da política externa de integração regional; e [e] ambos tem caráter consultivo .

O modelo proposto analisa três parâmetros: [I] Institucionalização; [II] Potencial Inclusivo e Democratizante; e [III] Representatividade. O primeiro parâmetro analisa [a] o tempo de existência dessas instituições; [b] a existência de uma estrutura organizacional; e [c] a frequência de reuniões obrigatórias. A segunda variável é mensurada a partir das [a] Regras sobre a composição, pluralidade e proporcionalidade, e das [b] Regras sobre o processo decisório Por último, a variável representatividade identifica como ocorre o processo de representação no interior da instância a partir da análise sobre: [a] a definição de entidades que têm acento nessas instituições; [b] o número de cadeiras destinadas a cada segmento; e [c] as formas pelas quais estas definições ocorrem.

Com base nas variáveis do modelo, a hipótese a ser testada é que instituições participativas em política externa alteram a representação em política externa ao romper com o monopólio da burocracia diplomática no processo de produção da política externa de integração, porém, a sua qualificação democrática está diretamente ligada ao desenho institucional adotado pela iniciativa participativa. Desenhos com os processos decisórios concentrados no executivo (PMSP e SDC) tendem ao deslocamento horizontal da representação – a representação é compartilhada com outras estruturas do executivo – mas ainda apresenta déficits democráticos de accountability e responsiviness, ao passo que desenhos institucionais descentralizados (CCSC) tendem ao deslocamento horizontal e qualitativo do processo decisório – a representação adquire elementos democráticos por meio da consolidação de práticas decisórias que permitem accountability e responsiviness.

O artigo utiliza do levantamento documental junto aos governos e as organizações participantes, que permitiram delimitar o desenho institucional e observar as interações entre a sociedade civil e o governo nos principais espaços de interação de cada caso em análise. Fontes documentais também foram levantadas junto ao site da Unidade de Participação Social do Mercosul, e entre as organizações sociais participantes nas iniciativas. Também foram realizadas entrevistas ao longo de 2015 e 2016, com representantes dos governos e com membros da sociedade civil participantes das iniciativas