Em seu primeiro discurso como presidente eleito, em 20 de outubro de 2002, Luiz Inácio Lula da Silva afirmou: “Se, ao final do meu mandato, cada brasileiro puder se alimentar três vezes ao dia, terei realizado a missão de minha vida” . Em 2003, o governo lançou o Projeto Fome Zero (PFZ), cujo desenho iria fornecer o referencial principal para a institucionalização do tema da Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) na agenda política nacional.
O Fome Zero iria doravante articular até mais de 60 programas, combinando políticas emergenciais com políticas estruturais, inovando com políticas intersetoriais que iriam unir as pontas da produção com a do consumo e fazer do Brasil um exportador de tecnologia social em SAN. Ações específicas, como o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), o crédito ao pequeno produtor rural, os bancos de sementes e o Programa Cisternas, além do Programa Bolsa Família, foram ferramentas fundamentais para o combate à fome e à pobreza. Desde então, a Política Nacional de SAN (PNSAN), e dois Planos Nacionais de Segurança Alimentar e Nutricional (Plansan) deram continuidade aos programas de SAN.
A Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (Losan), promulgada em 2006, marcou o inicio da construção do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan), o qual coloca a participação social no seio desses processos de elaboração e deliberação política. Uma década mais tarde, todos os estados e o Distrito Federal aderiram ao Sistema, e o processo de adesão dos municípios está em andamento.
Porém, enquanto se multiplicam os espaços institucionais de discussão e decisão em SAN, vários estudos mostram que a pouca inserção do conceito na sociedade e suas múltiplas abordagens constituem um dos principais obstáculos à participação efetiva da sociedade civil nesses espaços. Estudos apontam para o descompasso entre avanços a nível federal e as discussões a nível local, assim como denunciam o desconhecimento e o distanciamento, no plano local, do processo político nacional. O relatório Luz da Agenda 2030, explorando os avanços e desafios nacionais para o cumprimento dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), destaca o distanciamento das políticas de SAN implementadas em relação às prioridades que emergem do tecido social. Além disso, alimentação adequada ainda é pouco reconhecida como direito, apesar de ter entrado como direito na Constituição Brasileira com a promulgação da Emenda Constitucional nº 64/2010.
Em um período de retrocessos sociais e democráticos, enquanto as políticas de SAN estão sendo desmanteladas e o aumento dramático do desemprego ameaçam a segurança alimentar e nutricional nas comunidades urbanas em situação de vulnerabilidade social, entende-se que a construção de significados e conteúdos acerca do conceito de SAN, a percepção de direitos sociais e econômicos e o olhar críticos para as políticas públicas de SAN são primordiais para garantir processos de participação social efetivos e para sustentar o enfrentamento comunitário da insegurança alimentar e nutricional em todas suas formas.
Na região de Pau da Lima, Salvador, líderes e moradores que participaram de uma oficina sobre segurança alimentar e nutricional mostraram associar ao conceito de SAN significados extremamente específicos, vinculados à segurança sanitária e nutricional dos alimentos, significados esses esvaziados de conteúdos políticos e sem relação com o campo de direitos humanos. Essa constatação contrastou com a participação muito ativa dos líderes em diversos conselhos e espaços de formulação de políticas e reinvindicações de direitos.
A partir desta oficina, desenvolveu-se uma pesquisa-ação, tendo por objetivo a construção de uma ação coletiva para a avaliação e a melhoria da segurança alimentar e nutricional na região, junto a líderes comunitários e moradores. O projeto foi acompanhado de um processo de construção de significados acerca da SAN e e da própria práxis dos participantes para a sua efetivação na comunidade.
No final do projeto, a SAN aparece, na visão dos participantes, como expressão das desigualdades sociais, constituindo-se como objeto de direito e objeto de luta política no seu sentido primário, ou seja, a luta para transformar as relações de poder em uma sociedade desigual e injusta. Em seguida, cabe perguntar qual o lugar do Estado, na visão dos participantes, para a efetivação da SAN e como este lugar se transformou, ao longo do projeto. Essa pergunta guiou a reflexão deste artigo, o qual buscou explorar os significados associados, por moradores e líderes comunitários participantes da pesquisa-ação, ao Estado e às políticas públicas na promoção da SAN, e como esses significados evoluíram ao longo do projeto.
A análise apoiou-se em mapas conceituais elaborados pelos participantes no início do projeto, em 2014, assim como nos resultados de um grupo focal realizado dois anos depois. Os resultados mostram que programas de SAN seguem pouco reconhecidos. Essa pouca aproximação pode ser interpretada como expressão do abismo entre os objetivos anunciados da Política Nacional de SAN e a realidade vivida, ao mesmo tempo que mostra a pouca visibilidade desses programas e questiona a capilaridades dos mesmos. A tensão entre expectativa e descrença, no discurso dos participantes, espelhou-se na tensão entre um Estado portador de soluções e um Estado opressor.
São, de fato, várias concepções de Estado que emergiram nas discussões. Enquanto certas narrativas deixaram transparecer uma visão paternalista do Estado, em outras emergiu uma visão do Estado que poderia ser qualificada de não intervencionista. Ao mesmo tempo, observou-se uma visão de direitos humanos, em que o Estado tem obrigação de proteger os indivíduos e fornecer as condições de realização humana dos sujeitos. Estas contradições, decerto, também expressam a transição entre uma visão do acesso a alimentação como assunto de cunho privado e de responsabilidade do indivíduo à uma concepção da segurança alimentar e nutricional como objeto de direito.
O que mais se destacou, porém, foi a fome como instrumento da opressão política e social, como instrumento para manutenção do poder. Nesta última concepção, o Estado real, por oposição ao que deveria ser, é composto de pessoas que querem manter o status quo e as desigualdades, para a manutenção de relações de poder das quais se beneficiam.
A questão do lugar do Estado para efetivação da SAN, antes de dizer a respeito a programas específicos, se assimila à questão do lugar do Estado frente às desigualdades sociais, e à questão da democracia e da crise de representação nela embutida, perguntando de quem são os interesses dos que nos governam. A fome e a insegurança alimentar e nutricional se destacaram como, ao mesmo tempo, expressões e instrumentos das relações de poder que marca os corpos e que os mantem no lugar do oprimido.
Em tempos de retrocesso social e desmantelamento dos programas de SAN, é preciso interrogar-se sobre a construção de conteúdos e significados acerca do tema, e sobre a ampliação e o fortalecimento da sua base social de luta. Esse fortalecimento só pode se dar resgatando a participação como campo da emancipação social e a SAN como questão de poder, para além das definições naturalizantes, técnicas ou institucionais de ambas.