Frente a la creciente urbanización de América Latina, que implica también la profundización de sus desigualdades urbanas, resulta clave el caso de los asentamientos informales y los reclamos de sus organizaciones comunitarias por su plena integración socio-urbana. La reversión del cúmulo de vulneraciones de derechos que se concentran en villas, callampas, pueblos jóvenes, favelas, requiere de políticas públicas que apunten al déficit estructural que se padece en estos barrios; y ello implica también el involucramiento activo de su población. En esta propuesta abordaremos algunas experiencias de articulación multisectorial para dar respuesta a los desafíos que implican las intervenciones de regularización y reurbanización de asentamientos que se desarrollan actualmente en grandes ciudades de la región, partiendo del caso de la ciudad de Buenos Aires y la experiencia del Acuerdo por la Urbanización de Villas, y de proyectos de regularización dominial impulsados en Argentina por un amplio conjunto de actores. El objetivo es, a partir de estos casos, proyectar lecciones, potencialidades y límites de este tipo de articulación intersectorial en otras ciudades de América Latina.
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En un contexto de marcado crecimiento de la proporción de la población que vive en ciudades, el ejercicio pleno de los Derechos Humanos está cada vez más vinculado al acceso al hábitat urbano y sus oportunidades económicas, sociales, políticas y culturales. Dentro de las ciudades, la forma en la que se distribuyen sus funciones y población genera estructuras que habilitan o limitan las oportunidades de usufructo de los bienes, infraestructuras y servicios urbanos (laborales, sanitarios, educativos, recreativos, asistenciales, culturales, etc.). A nivel global, ONU-HÁBITAT estima que hay 900 millones de personas en el mundo que residen en asentamientos informales y que una de cada cuatro personas vive en un área que carece de servicios básicos.
En América Latina el número de ciudades se ha multiplicado por seis en cincuenta años y la mitad de la población urbana reside hoy en ellas. Sin embargo, las 110,7 millones de personas de América Látina y el Caribe viven en asentamientos precarios nos demuestran el fracaso de la planificación urbana y del sector de la construcción, en lo que se refiere a la demanda de viviendas.
Argentina, por caso, es uno de los países más urbanizados de América Latina. En el último censo ha registrado que el 91% de la población vive en ciudades y que, además, 1 de cada 3 argentinos vive en el aglomerado Gran Buenos Aires. Teniendo en cuenta que el último Censo Nacional (del año 2010) mostró que más de 500.000 hogares se encontraban en una situación de tenencia irregular de su vivienda, en el año 2016 se lanzó el Relevamiento Nacional de Barrios Populares (RENABAP) para actualizar dicha cifra. En el mismo, se muestra que existen 4228 asentamientos precarios en ciudades que superan los 10.000 habitantes. Esto significa que 3,5 millones de personas viven en lo que se denominó barrios populares -de acuerdo a los parámetros del relevamiento- es decir, barrios donde viven al menos 8 familias agrupadas o contiguas, en el que más de la mitad de la población no cuenta con título de propiedad del suelo ni acceso regular a dos (o más) de los servicios básicos: red de agua corriente, red de energía eléctrica con medidor domiciliario y/o red cloacal.
Estas cifras dan cuenta de la necesidad de dar solución a la crisis habitacional en la que viven millones de personas en el país, lo que es expresivo de la situación en otros países de la Región. A nivel latinoamericano han sido varias las respuestas que se han dado a la “informalidad urbana”; especialmente, se pueden identificar dos enfoques de regularización dominial, que parten de entenderla como causa o como consecuencia de los procesos de urbanización. En el paradigma que entiende la regularización como causa de la urbanización, se promueve la entrega de títulos individuales de dominio pleno para promover la inversión privada en la vivienda, facilitar el acceso al crédito oficial y los mercados, y aliviar la pobreza. Desde este modelo, el Estado asume la responsabilidad de facilitar la entrega de títulos y deja librado a la suerte del mercado el desarrollo de procesos de reurbanización, como, por ejemplo, o ha hecho Perú que, de la mano de Hernando de Soto, promovió la integración de barrios informales mediante la entrega de títulos.
El otro paradigma, parte de un enfoque que incorpora la función social de la propiedad y el derecho a una vivienda adecuada, entendiendo a la regularización como consecuencia o como proceso concomitante a la ejecución de políticas urbanizadoras. De esta forma, este modelo se centra en la seguridad legal en la tenencia, entendiendo necesario el uso de un conjunto de intervenciones socioespaciales integradas que vinculen la legalización de la tenencia con la mejora de servicios públicos, el planeamiento urbano y políticas socioeconómicas coadyuvantes.
Basándonos en estos dos modelos, podemos dilucidar que la regularización dominial, cuando no está dotada de una batería de instrumentos fiscales, urbanísticos, de vivienda y de desarrollo del suelo, pueden producir gentrificación y el riesgo de proliferación de nuevas informalidades e incluso de nuevos asentamientos. Por caso, en Argentina, a principios de 2018 se presentó un proyecto de ley denominado “Régimen de integración socio urbana y regularización dominial”, consensuado entre el Poder Ejecutivo Nacional y diversas organizaciones sociales, por el cual se dispone la utilidad pública y la expropiación de las tierras que han sido incorporadas al mencionado RENABAP. Este tipo de intervenciones se han multiplicado con variantes y modalidades en toda América Latina, dejando importantes lecciones de polìtica urbana que, sin embargo, no parecen recuperarse tanto como sería necesario en el diseño de intervenciones de regularización e integración socio-urbana de asentamientos en la región.
Un ejemplo que intenta recuperar esos aprendizajes se puede observar en el marco de las discusiones que se están desarrollando en la Ciudad de Buenos Aires, en la que hace pocos años se iniciaron procesos de re-urbanización de asentamientos. Distintas organizaciones sociales, académicos y organismos públicos que abordaron en los últimos años la problemática de las villas, tanto de manera teórica como práctica, confluyeron ante la necesidad de repensar la cuestión. Si en los últimos años el foco de las demandas por parte de las comunidades y la sociedad civil era la implementación de políticas públicas tendientes a la integración social, económica, estructural y espacial de las villas con la Ciudad, con el anuncio de, al menos, cinco nuevos procesos de urbanización, los debates comenzaron a centrarse en cómo deberían realizarse estos procesos. Con este sentido se conformó un espacio de redacción colectivo conformado por más de veinte espacios de distintas pertenencias institucionales y políticas que permita sentar posición, participar activamente de los procesos, precisar los componentes y estándares de las transformaciones a realizar, y avanzar en generar amplios consensos sociales que orienten a las políticas públicas hacia los históricos reclamos de quienes viven en villas y asentamientos. El borrador del Acuerdo por la Urbanización de las Villas fue terminado en junio de 2016, momento en el que comenzaron actividades de revisión y reescritura en conjunto con vecinos y vecinas de más de 10 villas y asentamientos de la Ciudad de Buenos Aires. Para octubre de ese mismo año, se pudo presentar la primera versión consensuada del Acuerdo ante organizaciones sociales, decisores públicos, partidos políticos y habitantes de villas y asentamientos.
Considerando éstas y otras experiencia de la región, resulta cada vez más necesario pensar de manera conjunta los estándares bajo los cuales las ciudades latinoamericanas deben integrar los asentamientos urbanos, tanto espacial como socialmente, para revertir toda situación de segregación y garantizar el cumplimiento efectivo de derechos. Esto implica definir con claridad los parámetros bajo los cuales estos procesos involucrarán la participación activa de las comunidades y los estándares de las viviendas, infraestructuras de servicios y equipamientos comunitarios a desarrollar. Asimismo, por la misma dinámica urbana expulsiva de los sectores populares es clave incorporar herramientas que garanticen la seguridad en la tenencia y la sustentabilidad de estos procesos para que las intervenciones de regularización no reviertan en procesos de expulsión por efectos de mercado. Estos desafíos requieren no sólo de nuevas respuestas, sino también de la acción concertada de diversos sectores involucrados en la lucha comunitaria por una efectiva integración social, urbana, económica y cultural entre los asentamientos y el resto de la ciudad.
