Mi ponencia es clara: un debate entre ciudadanía y representación en el marco del Estado Social de Derecho, bajo la figura de la Reforma Constitucional en Colombia. Es una tensión entre la ciudadanía y los interesa de gobierno ejecutivo.
Introducción y metodología
El desarrollo de la temática sobre la reforma y la sustitución constitucional dentro de este proyecto investigativo, tuvo una primera aproximación conceptual relativa al poder constituyente y a los poderes constituidos. En este segundo momento, se fija como objetivo, hacer un análisis a partir de lo expresado por la Corte en su sentencia angular C-553 de 2001. La intención es confrontar la propuesta de la Corte con la ayuda de un marco teórico soportado en las tesis de los profesores: Ferreyra y Häberle. Es un paso más en la construcción del trabajo de investigación, en el cual se hace uso de la indiscutible metodología hermenéutica. Para ser coherente con la dogmática y la crítica normativa, se llevan a cabo varias técnicas de investigación: la descripción normativa, el análisis documental, la interpretación sistemática y una suerte de análisis- síntesis dentro de la ciencia del derecho constitucional.
La importancia de la reforma constitucional va más allá de un tópico científico y la teoría constitucional hace aportes conceptuales a tener en cuenta, como es el caso de Loewenstein, quien ofrece una referencia ineludible para la dogmática jurídica. Para él, una constitución soñada, sería aquel orden normativo organizador del proceso político, donde todos los desarrollos posteriores en una determinada comunidad, llámese, social, económico o cultural pudiesen ser previstos, de forma que no fuese necesario un cambio de normas instituyentes. Entendiéndose, que “cada constitución integra, por así decirlo, tan sólo el statu quo existente en el momento de su nacimiento, y no puede prever el futuro; en el mejor de los casos, cuando esté inteligentemente redactada, puede intentar tener en cuenta desde el principio, necesidades futuras por medio de apartados y válvulas cuidadosamente colocados, aunque una formulación demasiado elástica podría perjudicar a la seguridad jurídica”. (Loewenstein 1986:164)
La Constitución colombiana -objeto de estudio para el tema de reforma- presenta un desenvolvimiento elástico y flexible, desmintiendo el concepto simplista y reduccionista doctrinario, donde se señala a la Constitución de este país como rígida. Y más complejo aún, no supo ubicar las válvulas para re-impulsar la norma mayor, pues sitúo su ralentización sistemática en el Congreso de la República con la posibilidad de reforma a través de los denominados actos legislativos.
Producto de lo anterior, cuarenta y seis reformas -tan sólo tres declaradas inexequibles- en veintiséis años de existencia y validez normativa, reflejo de una inestabilidad institucional, una falla democrática estructural (no hay lugar para el pouvoir constituant), un régimen presidencialista fuerte, un sistema político corrupto y un pobrísimo principio de seguridad jurídica. Ninguna reforma de la Constitución colombiana bajo iniciativa del poder constituyente, ninguna reforma dentro de la modalidad de asamblea nacional. Es decir, ninguna reforma hecha a la Constitución, por el poder que la creo -devela esto un problema de legitimidad en términos de ciencia política y política constitucional-. La reforma y una posibilidad de sustitución constitucional, no son temas menores para la ciencia constitucional, tampoco lo son para la política o la teoría del derecho. No obstante, para el presente trabajo la perspectiva analítica, sólo alcanza en términos dogmáticos. En otra oportunidad, los avances fueron enfocados a una discusión de democracia constitucional y política constitucional, confrontando la dicotomía de poder constituyente y poder constituido, el lugar de la reforma en el poder político y la soberanía popular.
En el año 2003 se elaboró y aprobó una ley en el Congreso de la República, que convocaba a referendo para modificar varios artículos de la Constitución, era más exactamente la ley 796 de 2003, una ley impulsada por el ejecutivo de turno. Esta legislación que convocaba al electorado pretendía modificar los siguientes asuntos, a través de dieciocho (18) preguntas, a saber: a) pérdida de derechos políticos; b) voto nominal en corporaciones públicas; c) suplencias y vacantes en las corporaciones públicas; d) facultades de las corporaciones públicas en materia dirección y control de la hacienda pública; e) servicios administrativos del Congreso; f) reducción del Congreso; g) pérdida de investidura; h) Limitación de pensiones y salarios con cargo a recursos de naturaleza pública; i) Supresión de contralorías departamentales, distritales y municipales; j) supresión de personerías; k) auxilios con dineros públicos; l) nuevos recursos para educación y saneamiento básico; m) finanzas públicas sanas; n) partidos políticos; o) narcotráfico y drogadicción; p) períodos de autoridades territoriales; q) entrada en vigencia; r) y voto en bloque del elector. Están aquí todas enunciadas para dimensionar la cantidad y la cualidad de los artículos a ser reformados en ese tiempo. No son cosas menores, pues se habla de suprimir entes de control fiscal, disciplinario y de derechos humanos, de cambiar las funciones y la naturaleza de las corporaciones públicas como el Congreso, las asambleas departamentales (guardando las proporciones, estaduales), los concejos municipales. En tanto que también deseaba cambiar los períodos de los cargos de elección popular territoriales, reducir el Congreso y así mismo la participación de los departamentos en el parlamento. En fin, una serie de aspectos de un valor enorme y significativo para la cultura constitucional de la Nación, la de un pueblo que tuvo una buena pretensión democrática al inicio de la década de los años noventa. De manera que: “en el Estado constitucional democrático, los ciudadanos y los seres humanos, su dignidad humana, constituyen la “premisa antropológica-cultural”; ellos se “dan” la Constitución a sí mismos, como lo indican apropiadamente algunos de los nuevos textos constitucionales alemanes (ver, p. ej., el Preámbulo de la Constitución de Branderburgo de 1992)” (Häberle 2007:97).
La Corte Constitucional sin lugar a dudas era -y sigue siendo- el órgano competente para revisar la exequibilidad o no de la ley 796 de 2003, en virtud del inciso 2º del artículo 241 y de los artículos 378 y 379 de la Constitución. A renglón seguido este importante articulado: artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: 2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, solo por vicios de procedimiento en su formación. Artículo 378. Por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artículo 155, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente. La aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral. Artículo 379. Los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, solo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título. La acción pública contra estos actos solo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2.
Esa atribución sobre la constitucionalidad de la convocatoria a referendo o a una asamblea constituyente para reformar la Constitución la tiene con antelación al pronunciamiento del electorado, aunque se diga en el texto que sea sólo ante vicios de procedimiento en su elaboración.
“[…] el control de constitucionalidad que se ejerce sobre la ley mediante la cual se convoca un referendo constitucional se caracteriza por ser previo al pronunciamiento popular; concentrado, por estar exclusivamente a cargo de la Corte Constitucional; judicial, por la naturaleza del órgano que lo lleva a cabo; automático, ya que opera por mandato imperativo de la Carta Política; integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento de esa ley; específico, por cuanto la Corte sólo puede examinar los vicios de procedimiento de la ley ya que no le corresponde estudiar su contenido material; participativo, pues se faculta a los ciudadanos a coadyuvar o impugnar la constitucionalidad; definitivo, porque el texto sometido a control no podrá volver a ser objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional; y delimitado por la propia Constitución en los artículos 379 y 241 ord 2º.” (p. 85. Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-551 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre).
